نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسندگان
1 مدیر گروه حقوق اداری دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های شورای اسلامی
2 پژوهشگردفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
3 پژوهشگر گروه حقوق اداری و نهادهای اساسی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
کلیدواژهها
بررسیها حاکی از آن است که برخی احکام مقرر در فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم، ماهیت برنامهای ندارند و از حیث اصل انطباق و قواعد قانوننویسی، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده یا بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر میدهند که این امر، از منظر اصول قانوننویسی، نادرست بهنظر میرسد.
درج احکام دائمی و یا دارای ماهیت غیربرنامهای در لوایح برنامه، بهجهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که درخصوص سایر قوانین در مجلس اجرا میشود و به تعبیر دقیقتر، سرعتبخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقهای طولانی در نظام قانونگذاری کشور است. این رویه به تولید قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب 1395/11/10 مجلس منجر شد. شبیه این مشکل را در تبصرههای دائمی بودجه و تصویب قانون اصلاح تبصره «72» دائمی قانون بودجه اصلاحی سال 1352 و بودجه سال 1353 کل کشور مصوب 1379/11/30، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 بهعنوان قانون آزمایشی و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب سال 1384 و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 در موضوع بودجه بودهایم.
فارغ از ویژگیهایی که هر حکم قانونی باید داشته باشد، حکمی برنامهای است که: اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامهای است مگر مواردی که سازمان برای مدت پنج سال و یا بهصورت آزمایشی موضوع اصل (85) قانون اساسی ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود. ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدفگذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامهای تلقی نمیشود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانوننویسی (موضوع بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری)، مغایر است.
لایحه برنامه که پس از تصویب در مجلس، تبدیل به قانون برنامه میشود باید واجد مشخصات شکلی و ماهوی یک قانون باشد. بخشی از این مشخصات، در بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بهشرح ذیل آمده است:
مشخصات دیگری را نیز میتوان به فهرست فوق اضافهکرد:
فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر 9 حکم لازمالاجراست که از این 9 حکم:
الف) 1 حکم، یعنی حدود 10 درصد، برنامهای هستند و 8 حکم، یعنی 90 درصد، غیربرنامهای،
ب) 5 حکم، یعنی حدود 55 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و 4 حکم، یعنی 45 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.
نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانوننویسی، آسیبهای فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد میشود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هریک از مواد لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر میشود و ماهیت برنامهای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامهای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.
|
ماده |
بند |
جزء |
تبصره |
متن |
دارای ماهیت برنامهای |
دارای ماهیت غیربرنامهای (دائمی) |
نام قانون مرتبط در قوانین کنونی |
ماده قانونی مرتبط در قوانین کنونی (سابقه قانونی) |
انطباق با قانون اساسی و اسناد بالادستی |
متن منقح شده |
|
(79) |
در اجرای بندهای پانزدهم و شانزدهم سیاستهای کلی برنامه و بهمنظور تحقق اهداف کمّی زیر مطابق با احکام این فصل، اقدام میشود. |
|
||||||||
|
(80) |
بهمنظور تحکیم نهاد خانواده و رفع موانع رشد و شکوفایی بانوان، اقدامات زیر را انجام میشود: |
|
||||||||
|
(80) |
«الف» |
معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری معاونت حقوقی رئیسجمهور، نسبت به بررسی و آسیبشناسی قوانین و مقررات مرتبط با حمایت از خانواده و مشاوره خانواده که مغایر با سیاستهای کلی خانواده میباشند، اقدام نماید و پیشنهاد اصلاح قوانین و مقررات تا پایان سال اول برنامه جهت طی مراحل قانونی به مراجع ذیصلاح ارائه نماید. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
|
|
متن زیر بهعنوان ماده (2) مکرر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری معاونت حقوقی رئیسجمهور، نسبت به بررسی و آسیبشناسی قوانین و مقررات مرتبط با حمایت از خانواده و مشاوره خانواده که مغایر با سیاستهای کلی خانواده میباشند، اقدام نماید و پیشنهاد اصلاح قوانین و مقررات تا پایان سال اول برنامه جهت طی مراحل قانونی به مراجع ذیصلاح ارائه نماید. |
||||
|
(80) |
«ب» |
معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری مرکز آمار ایران و سایر دستگاههای دارنده اقلام آماری مرتبط نسبت به سنجش وضعیت زن و خانواده و رصد و تحلیلشناختی و روندنگاری و ارائه گزارشهای ادواری این حوزه به تفکیک شهری، روستایی و عشایری در بستر درگاه هوشمند تبادل اطلاعات اقدام نماید. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
|
|
متن زیر بهعنوان ماده (2) مکرر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری مرکز آمار ایران و سایر دستگاههای دارنده اقلام آماری مرتبط نسبت به سنجش وضعیت زن و خانواده و رصد و تحلیلشناختی و روندنگاری و ارائه گزارشهای ادواری این حوزه به تفکیک شهری، روستایی و عشایری در بستر درگاه هوشمند تبادل اطلاعات اقدام نماید. |
||||
|
(80) |
«پ» |
وزارت کشور مکلف است طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار را با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ برنامه تهیه و به تصویب شورای اجتماعی کشور برساند. |
- قانون تأمین زنان و کودکان بیسرپرست مصوب 1371 |
ماده (4) قانون تأمین زنان و کودکان بیسرپرست[1] |
منظور از طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار مشخص نیست و ابهام دارد. درصورتیکه این طرح دارای ماهیت تقنین باشد تفویض تصویب آن به شورای اجتماعی کشور مغایر اصل (85) قانون اساسی است. |
متن زیر بهعنوان ماده (4) مکرر به قانون تأمین زنان و کودکان بیسرپرست الحاق میگردد: وزارت کشور مکلف است طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار را با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ برنامه تهیه و به تصویب شورای اجتماعی کشور برساند. |
||||
|
(80) |
«ت» |
وزارت کشور موظف است نسبت به تکمیل و اصلاح برنامه ملی کنترل و کاهش طلاق با هدف افزایش پایداری نهاد خانواده و پیشگیری از گسست آن با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و دستگاههای ذیربط ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ برنامه اقدام نماید. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
|
استفاده از واژه غیرفارسی «کنترل» مغایر اصل (15) قانون اساسی است. |
متن زیر بهعنوان ماده (31) مکرر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: وزارت کشور موظف است نسبت به تکمیل و اصلاح برنامه ملی کنترل و کاهش طلاق با هدف افزایش پایداری نهاد خانواده و پیشگیری از گسست آن با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و دستگاههای ذیربط ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ برنامه اقدام نماید. |
||||
|
(80) |
«ث» |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده با تعیین وظایف و کارکردهای هریک از دستگاههای اجرایی، ظرف مدت یک سال پس از ابلاغ برنامه، جهت تصویب در هیئتوزیران اقدام نماید. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
|
|
متن زیر بهعنوان ماده (47) مکرر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده با تعیین وظایف و کارکردهای هریک از دستگاههای اجرایی، ظرف مدت یک سال پس از ابلاغ برنامه، جهت تصویب در هیئتوزیران اقدام نماید. |
||||
|
(81) |
در راستای افزایش نرخ باروری و حمایت همه جانبه از فرزندآوری و رفع موانع و ایجاد مشوقهای مؤثر و اصلاح فرهنگی، اقدامات زیر انجام میگردد: |
|
|
|
|
|||||
|
(81) |
«الف» |
وزارت آموزش و پرورش (سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) موظف است دستورالعمل تشکیل، اداره و نظارت بر مهدکودکهای خانگی (مهدهای مادر-کودک) را با رعایت ماهیت غیردولتی آنها، تهیه و ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ برنامه به تصویب هیئتوزیران برساند. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
تبصره «3» ماده (22) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت[2] |
تفویض تصویب دستورالعمل تشکیل، اداره و نظارت بر مهدکودکها به هیئتوزیران بهجهت ماهیت تقنین آن مغایر اصل (85) قانون اساسی بهنظر میرسد. |
متن زیر به انتهای تبصره «3» به ماده (22) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: وزارت آموزش و پرورش (سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) موظف است دستورالعمل تشکیل، اداره و نظارت بر مهدکودکهای خانگی (مهدهای مادر-کودک) را با رعایت ماهیت غیردولتی آنها، تهیه و ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ برنامه به تصویب هیئتوزیران برساند. |
||||
|
(81) |
«ب» |
وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است، در سقف منابع مربوط به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و سایر ردیفهای مرتبط در قوانین بودجه سنواتی، در چارچوب آییننامهای که به پیشنهاد وزارت مذکور و پس از تأیید شورای عالی بیمه سلامت به تصویب هیئتوزیران میرسد، ضمن تعیین جمعیت هدف، بسته خدمت و میزان پوشش بیمه، حمایتهای لازم را ازجمله درخصوص روشهای علمی حفظ جنین و تخمک بهعمل آورد. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
تبصره «3» ماده (43) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت[3] |
تفویض تصویب آییننامه مذکور به هیئتوزیران بهجهت ماهیت تقنین آن مغایر اصل (85) قانون اساسی است. |
متن زیر به انتهای تبصره «3» ماده (43) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است، در سقف منابع مربوط به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و سایر ردیفهای مرتبط در قوانین بودجه سنواتی، در چارچوب آییننامهای که به پیشنهاد وزارت مذکور و پس از تأیید شورای عالی بیمه سلامت به تصویب هیئتوزیران میرسد، ضمن تعیین جمعیت هدف، بسته خدمت و میزان پوشش بیمه، حمایتهای لازم را ازجمله درخصوص روشهای علمی حفظ جنین و تخمک بهعمل آورد. |
||||
|
(81) |
«پ» |
ستاد ملی جمعیت مکلف است با همکاری دستگاههای ذیربط اقدامات حمایتی لازم را جهت رشد سالیانه ازدواج و موالید، کاهش سالیانه سقط جنین و ناباروری، کاهش میانگین سن ازدواج، کاهش فاصله بین تولد فرزندان بهویژه تولد فرزند اول پس از ازدواج و مدیریت مهاجرت داخلی و خارجی به عمل آورد. |
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400 |
بند «ب» ماده (1) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت[4] |
|
متن زیر به بند «ب» ماده (1) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت الحاق میگردد: ستاد ملی جمعیت مکلف است با همکاری دستگاههای ذیربط اقدامات حمایتی لازم را جهت رشد سالیانه ازدواج و موالید، کاهش سالیانه سقط جنین و ناباروری، کاهش میانگین سن ازدواج، کاهش فاصله بین تولد فرزندان بهویژه تولد فرزند اول پس از ازدواج و مدیریت مهاجرت داخلی و خارجی به عمل آورد. |
درج احکام دائمی و یا دارای ماهیت غیربرنامهای در لوایح برنامه، بهجهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که درخصوص سایر قوانین در مجلس اجرا میشود و به تعبیر دقیقتر، سرعتبخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقهای طولانی در نظام قانونگذاری کشور است.
فارغ از ویژگیهایی که هر حکم قانونی باید داشته باشد، حکمی برنامهای است که: اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی نداشته باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامهای است مگر مواردی که سازمان برای مدت پنج سال و یا بهصورت آزمایشی موضوع اصل (85) قانون اساسی ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود. ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدفگذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامهای تلقی نمیشود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانوننویسی (موضوعبند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری)، مغایر است.
فصل شانزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر 9 حکم لازمالاجراست که از این 9 حکم:
الف) 1 حکم، یعنی حدود 10 درصد، برنامهای هستند و 8 حکم، یعنی 90 درصد، غیربرنامهای،
ب) 5 حکم، یعنی حدود 55 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و 4 حکم، یعنی 45 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.
نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانوننویسی، آسیبهای فراوانی دیده است. بنابراین پیشنهاد میشود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند. ثانیاً، هریک از مواد لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر میشود و ماهیت برنامهای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامهای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد.
