نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه حقوق خصوصی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
سالانه املاک فراوانی در کشور به دلیل دریافت تسهیلات بانکی در رهن بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار می گیرند. با توجه به اینکه عموماً دوره بازپرداخت اقساط تسهیلات مزبور چند سال به طول می انجامد، معاملات مربوط به این املاک از نظر قانونی و رویه عملی دچار چالش شده و به دلیل لزوم اخذ مجوز بانک و در برخی موارد، لزوم فک رهن، امکان ثبت رسمی معاملات املاک مذکور وجود نداشته یا با وقفه جدی مواجه می گردد. این در حالی است که مطابق قانون مدنی، صرفاً معاملات نافی حقوق مرتهن ممنوع اعلام شده است و چنانچه معامله آسیبی به حقوق بانک به عنوان مرتهن نرساند، اصولاً نباید با ایراد مواجه باشد و چنانچه انتقال گیرنده، انجام تعهدات انتقال دهنده نسبت به بانک را متقبل شود، انجام معامله رسمی و ثبت آن اصولاً خالی از اشکال است. این امر با توجه به سیاست های کلی نظام مبنی بر توسعه ثبت رسمی و کاهش پرونده های قضایی و نیز با عنایت به تأکید مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم سلب اعتبار از معاملات غیررسمی، یکی از ضروریات و مصالح قطعی نظام محسوب می شود. لذا مقنن باید سازوکاری در لایحه برنامه هفتم توسعه در نظر بگیرد تا ضمن حفظ حقوق بانک ها، فرایند نقل و انتقال املاکی که در رهن آنها قرار گرفته است، بدون ایجاد وقفه و با سرعت انجام شود تا هم زمینه معامله عادی و اختلاف های بعدی طرفین پیرامون فک رهن و ارجاع امر به دادگستری از میان برود و هم تمام معاملات به صورت رسمی ثبت شده باشند.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
▪ بیان مسئله
موضوع ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول یکی از موضوعهای مهم و ضروری در حکمرانی صحیح و صیانت از مالکیت اشخاص و دولت است. در چند دهه اخیر با توجه به موانع مختلفی که برای ثبت رسمی معاملات مرتبط با حوزه املاک و اراضی وجود دارد، معاملات غیررسمی رشد و توسعه یافتهاند و این امر خود موجب بروز انواع مفاسد و جرائم مختلف و تزلزل مالکیتها و تضییع حقوق افراد و تشکیل هزاران پرونده قضایی شده است. یکی از اصلیترین راهکارها برای تشویق افراد به ثبت رسمی معاملات خود، تسهیل تنظیم سند رسمی و از میان برداشتن موانع مختلف ثبتی است. یکی از این موانع درخصوص املاکی است که بهدلیل اخذ تسهیلات بانکی توسط مالکان آنها، در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار گرفتهاند. باید تدبیری اندیشیده شود تا نقلوانتقال این دسته از املاک نیز بهصورت رسمی و بدون وقفه و مانع انجام شود؛ در غیر این صورت متعاملین به معاملات قولنامهای سوق داده خواهند شد.
▪ یافتههای کلیدی
آمار دقیقی از تعداد املاکی که به نفع بانکها در رهن قرار گرفتهاند منتشر نشده است ولی با توجه به تعداد املاکی که هماکنون تحت تملک بانکها قرار گرفته و منشأ عمده آنها ناشی از تملک از طریق عقد رهن بوده است، پیشبینی میشود که هزاران پلاک ثبتی هماکنون در رهن بانکها قرار داشته باشد. نقلوانتقال این املاک قانوناً نباید منافی حقوق بانک باشد ولی در رویههای عملی هماکنون نقلوانتقال صرفاً با اجازه بانک انجام میشود و برخی از بانکها نیز صدور مجوز را منوط به تسویه تسهیلات میکنند. این امر سبب کند شدن و توقف فرایند ثبت رسمی معامله و ترویج معاملات عادی میگردد که خود زمینهساز بروز فساد است. لذا باید برای این امر مقنن تدبیری بیاندیشد که هم حقوق بانکها محفوظ بماند و هم فرایند ثبت رسمی معاملات دچار وقفه و اخلال نشود. وانگهی، با توجه به سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه مبنیبر اجرای ۱۰۰ درصدی حد نگار و حمایت حقوقی و قضایی از سرمایهگذاری، امنیت اقتصادی و بهبود محیط کسبوکار که منوط به توسعه و تکمیل ثبت رسمی معاملات املاک و اراضی در کشور است، باید یک ماده به لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود تا در این خصوص ساماندهی و تنسیق قانونی صورت گیرد.
▪ پیشنهاد راهکار تقنینی
پیشنهاد میشود بهمنظور توسعه ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و پیشگیری از انجام معاملات عادی و در راستای تحقق سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه، یک ماده به شرح زیر به بخش حقوقی و قضایی لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود:
بخش لایحه |
نوع پیشنهاد |
متن پیشنهادی |
حقوقی و قضایی |
الحاق |
ماده- نقلوانتقال اموال غیرمنقولی که در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی هستند، در صورت تعهد رسمی انتقالگیرنده به انجام تعهدات انتقالدهنده نسبت به مرتهن در دفاتر اسناد رسمی بلامانع است؛ بههرحال نقلوانتقال مزبور نافی حقوق مرتهن نبوده و ایفای تعهدات انتقالدهنده برعهده انتقالگیرنده خواهد بود. بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مذکور مکلفند با اتصال به سامانه الکترونیک ثبت اسناد، اذن انجام معامله را با قید شرایط این ماده بهصورت آنی به سردفتر اعلام کنند. سردفتر اسناد رسمی مکلف است هنگام تنظیم سند رسمی انتقال مالکیت، مراتب را در سند تنظیمی درج و لزوم انجام تعهدات انتقالگیرنده و حقوق مرتهن را ضمن تنظیم سند تعهد رسمی به انتقالگیرنده تفهیم نماید. |
مقدمه
لایحه برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۶-۱۴۰۲) در تاریخ 1402/3/28 توسط رئیس محترم جمهوری اسلامی ایران به مجلس شورای اسلامی تقدیم و در همان تاریخ در مجلس اعلام وصول گردید. لایحه مذکور دربردارنده موضوعها و مسائل متعدد و متنوعی است. یکی از موضوعهای اصلی این لایحه، مباحث حقوقی و قضایی است. در برنامههای پنجساله توسعه کشور، نقشه راه توسعه کشور در موضوعهای مختلف درج میشود تا دستگاه اجرایی بر مدار این سند بالادستی حرکت نموده و قوانین عادی نیز در دوره اجرای برنامه در همان راستا تنظیم و تصویب شوند. یکی از مواردی که در قوانین برنامه توسعه از قانون برنامه پنجم توسعه بدینسو مورد تأکید و دغدغه قانونگذار بوده است، موضوع ساماندهی املاک و اراضی و نیز لزوم توسعه ثبت رسمی در کشور بوده است. در این راستا بند «م» ماده (211) قانون برنامه پنجم توسعه[1] مقرر کرده بود که همه مراحل ثبت معاملات بهصورت الکترونیک و آنی انجام شود. این حکم بهدلیل فراهم نشدن زیرساختهای فنی و حقوقی لازم بهصورت کامل به مرحله اجرا درنیامد؛ لیکن برخی از فرایندهای آن نظیر طراحی و اجرای سامانه ثبت الکترونیک اسناد (موسوم به سامانه ثبت آنی) و نیز اتصال برخی از دستگاهها برای اعلام الکترونیک پاسخ استعلامات سامانه مزبور طی سالهای اجرای برنامه محقق شد. در ادامه، ماده (114) قانون برنامه ششم توسعه[2] مجدداً بر ثبت آنی و الکترونیک معاملات راجع به املاک و اراضی تأکید کرد. این امر نشاندهنده عزم قانونگذار بر لزوم ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول است. وانگهی، باید مقدمات و زیرساخت حقوقی و فنی تحقق این هدف نیز فراهم شود تا این احکام بهطور کامل و شایسته به مرحله اجرا برسند.
یکی از مقدمات لازم برای الکترونیک و آنیسازی فرایندهای معامله رسمی املاک و اراضی در کشور، لزوم تعیین تکلیف املاک در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری در فرایند معامله رسمی است. در این گزارش به ارائه پیشنهاد برای الحاق یک ماده به لایحه برنامه هفتم توسعه جهت تعیین فرایند نقلوانتقال املاک در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری میپردازیم.
بررسی پیشینه موضوع
نخستین قانونی که درخصوص نحوه انجام معامله در مورد املاک مرهونه وجود دارد، قانون مدنی است. ماده (793) قانون مدنی اشعار میدارد: «راهن نمیتواند در رهن تصرفی کند که منافی حق مرتهن باشد مگر به اذن مرتهن» مطابق این ماده که برگرفته از فقه امامیه میباشد، انجام تصرفات حقوقی در ملک مرهونه صرفاً در شرایطی جایز است که منافی حق مرتهن نباشد و مرتهن قادر باشد که در صورت عدم ایفای تعهدات راهن، با وجود تصرف انجام شده، حقوق خود را از محل مال مرهونه استیفا نماید. متعاقباً قانونگذار در قانون بودجه سال (1391) کل کشور درخصوص نحوه استیفای مطالبات بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی و خصوصی، حکمی را در نظر گرفته و مقرر داشت که «دریافت وکالت بلاعزل از تسهیلاتگیرندگان بابت وثیقههای در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی و خصوصی ممنوع میباشد و وثیقهگیرندگان موظفند فقط در قالب قراردادهای منعقده نسبت به اجرا گذاشتن وثیقهها، عمل نمایند.» مطابق این حکم، درصورتیکه گیرنده تسهیلات بانکی به تعهدات خود عمل نمیکرد، بانک صرفاً میتوانست برمبنای قرارداد منعقده –که در حکم اسناد لازمالاجرا میباشد- نسبت به مراجعه به ادارات اجرای اسناد رسمی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مراجعه و از این طریق نسبت به استیفای حقوق خود اقدام کند و امکان اخذ وکالت فروش املاک مرهونه را نداشت.
متعاقباً، در ماده (133) لایحه برنامه ششم توسعه (مصوبه اولیه مجلس) پیشبینی شده بود که «پس از لازمالاجرا شدن این قانون، برای تنظیم و ثبت سند معاملات راجع به انتقال مالکیت اموال غیرمنقول که در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار گرفتهاند، اذن مرتهن لازم نیست، لکن این موضوع باید پس از استعلام از بانک و تعیین میزان بدهی توسط سردفتر تنظیم اسناد رسمی به اطلاع منتقلالیه برسد. انتقال مال مذکور نافی حقوق مرتهن در وصول مطالبات خود از محل مال مرهون در صورت عدم پرداخت دین در مهلت مقرر نخواهد بود.» لکن این ماده مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت و شورای مزبور آن را خلاف موازین شرعی اعلام کرد[3] و مجلس نیز برای رفع ایراد، نسبت به حذف این ماده اقدام نمود. این ماده در صورت تصویب میتوانست کمک شایانی به کاهش پروندههای قضایی و نیز تسریع و تسهیل فرایند ثبت رسمی معاملات املاک کند ولی با توجه به ایراد مطروحه، حذف شد. [1]
تحلیل موضوع و ارائه پیشنهاد
در دیدار مورخ 1402/4/6 رئیس و مسئولان قوه قضائیه با مقام معظم رهبری، معظمله با ذکر معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول بهعنوان یکی از منشأهای فساد و با اشاره به طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و تصویب آن در مجلس، تصریح نمودند: «همین مسئله سلب اعتبار از معاملات غیررسمی در اموال غیرمنقول؛ این چیز مهمی است. خیلی از فسادها در مورد اموال غیرمنقول، از همین معاملات غیررسمی و معاملات عادی بهوجود میآید؛ باید جلوی این گرفته بشود. و واقعاً اینجوری است که اگر حالا به فرض از دیدگاه شورای محترم نگهبان یک اشکالی هم این قانون مجلس داشته باشد، مصلحت قطعی نظام و کشور در این است که این قانون دنبال بشود؛ یعنی این شیوهای که الان رایج است که دو خط بنویسند، منتقل کنند و مانند اینها، خودش منشأ فسادهای بزرگ است ...» لذا این موضوع که باید از معاملات غیررسمی در حوزه اموال غیرمنقول اعتبارزدایی شود مورد تأکید رهبر معظم انقلاب نیز قرار گرفته است و موضوعی است که باید توسط قوه قانونگذاری کشور پیگیری و اجرا شود.
با توجه به لزوم سلب اعتبار از معاملات غیررسمی در طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول، امکان انجام معامله رسمی یک ضرورت محسوب میشود و باید حداکثر تسهیلات برای تنظیم سند رسمی معاملات توسط قانونگذار معمول گردد تا سند رسمی با حداقل تشریفات و در همان روز مراجعه متعاملین تنظیم شود. یکی از موانع این امر هماکنون در املاکی متبلور است که بهدلیل اخذ تسهیلات بانکی در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار گرفته است. هماکنون هزاران ملک در سطح کشور با توجه به دریافت تسهیلات از سیستم بانکی کشور در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری قرار دارند. در میان بانکها، بانک مسکن که یکی از بزرگترین مرتهنین در نظام بانکی است، انتقال ملک مرهونه را با انتقال تعهدات راهن قبلی به راهن جدید به سهولت تجویز نموده و نقلوانتقال املاک مزبور قابل انجام میباشد؛ اما درخصوص سایر بانکها و بهصورت کلی وضعیت معامله ناقل مالکیت در املاک مرهونه در حقوق ما محل بحث است.
در حقوق ایران، اصولاً مطابق ماده (793) قانون مدنی، صرفاً تصرفاتی که منافی حق مرتهن باشد تجویز نشده است. لذا چنانچه راهکاری اندیشیده شود که نقلوانتقال املاک بدون ایجاد خدشه به حقوق بانکها – بهعنوان مرتهن- انجام شوند، این امر هیچ تعارضی با قانون مدنی و اصول حقوقی ندارند. طبق اصول ابتدایی حقوق ازجمله اصل لزوم قراردادها هنگامی که ملکی در رهن شخص دیگری است و ملک به خریداری انتقال مییابد، خریدار جانشین یا قائممقام رهن گذارنده میشود. چنانچه ماده (۲۱۹) قانون مدنی دراینباره بیان میکند: «عقودی که بر طبق قانون واقع شده باشد بین متعاملین و قائممقام آنها لازمالاتباع است ...» درخصوص مال رهن گذاشته شده (مرهونه) وضع نیز بدین منوال است؛ چنانچه فروشنده مال را به خریدار واگذار کند، خریدار قائممقام فروشنده در برابر رهنگیرنده [2] [1] (مرتهن) میشود و همه حقوق وی بیکم و کاست به خریدار واگذار میشود. حال اگر خریدار ناآگاه به رهن باشد، طبق قواعد عمومی قراردادها دارای حق فسخ (خیار عیب) است. مصادیق و نمونههای فراوانی از این قاعده در مواد قانون مدنی وجود دارد. برای نمونه به موجب ماده (۵۳) انتقال عین از طرف مالک بهغیر موجب بطلان حق انتفاع نمیشود ولی اگر منتقلالیه ناآگاه باشد که حق انتفاع متعلق به دیگری است، اختیار فسخ معامله را خواهد داشت یا راجع به انتقال مال موضوع اجاره در ماده (٤٩٨) قانون مدنی میخوانیم: «اگر عین مستاجره به دیگری منتقل شود اجاره به حال خود باقی است مگر اینکه موجر حق فسخ در صورت نقل را برای خود شرط کرده باشد.» [1]
از نظر رویه قضایی، رأی وحدت رویه شماره 620 مورخ 20 آبان 1376 هیئت عمومی دیوان عالی کشور مقرر میداشت که با توجه به اینکه رهن گذارنده نمیتواند در رهن تصرفی کند که منافی حق مرتهن باشد؛ مگر به اذن مرتهن و فروش مالی که در رهن بانک است، مصداق تصرف در رهن میباشد و با حقوق بانک منافات دارد. اما اخیراً رأی وحدت رویه دیگری با رویکرد متفاوت صادر شد که به نوعی بر حفظ حقوق مرتهن در نقلوانتقال ملک صحه گذاشت. در رأی وحدت رویه شماره 832 مورخ 1402/3/30 هیئت عمومی دیوان عالی کشور مقرر گردید که نظر به اینکه با تحقق عقد رهن، مالکیت عین، کماکان متعلق به راهن است و مرتهن به تبع طلب خود نسبت به عین مرهونه، حق عینی دارد و به استناد این حق، میتواند از محل فروش آن با رعایت تشریفات قانونی طلب خود را استیفاء نماید، چنانچه حقوق مرتهن بهنحوی ازانحاء، تأمین یا طلب وی تأدیه شود، انجام بیع نسبت به عین مرهونه توسط راهن، منافاتی با حقوق مرتهن و ماده (۷۹۳) قانون مدنی ... ندارد.
لذا در حقوق ایران، تردیدی وجود ندارد که نقلوانتقال ملک موجب تعارضی با حق مرتهن نداشته و امکانپذیر است. اما همانگونه که در بخش قبلی نیز اشاره شد، شورای نگهبان در هنگام بررسی مصوبه مجلس پیرامون لایحه برنامه ششم توسعه نسبت به این مقرره واکنش نشان داده و آن را بهدلیل تعارض با موازین شرعی به استناد حکم مذکور در کتاب تحریرالوسیله مرحوم امام خمینی (ره) واجد ایراد دانست. البته این موضوع در فقه امامیه امری اختلافی است و نظرات مختلفی درخصوص وضعیت بیع مال مرهونه وجود دارد؛ لیکن بههرحال بهنظر میرسد بتوان با قید موارد زیر، ایراد احتمالی شورای نگهبان را رفع کرد:
بر این اساس، پیشنهاد میشود جهت تسهیل در ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و جلوگیری از انجام معاملات غیررسمی، یک ماده به شرح زیر به احکام بخش حقوقی و قضایی لایحه برنامه هفتم توسعه اضافه و الحاق گردد:
«ماده- نقلوانتقال اموال غیرمنقولی که در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی هستند، در صورت تعهد رسمی انتقالگیرنده به انجام تعهدات انتقالدهنده نسبت به مرتهن در دفاتر اسناد رسمی بلامانع است؛ بههرحال نقلوانتقال مزبور نافی حقوق مرتهن نبوده و ایفای تعهدات انتقالدهنده برعهده انتقالگیرنده خواهد بود. بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مذکور مکلفند با اتصال به سامانه الکترونیک ثبت اسناد، اذن انجام معامله را با قید شرایط این ماده بهصورت آنی به سردفتر اعلام کنند. سردفتر اسناد رسمی مکلف است هنگام تنظیم سند رسمی انتقال مالکیت، مراتب را در سند تنظیمی درج و لزوم انجام تعهدات انتقالگیرنده و حقوق مرتهن را ضمن تنظیم سند تعهد رسمی به انتقالگیرنده تفهیم نماید.»
با تصویب ماده پیشنهادی فوق، یکی از موانع اصلی ثبت رسمی معاملات راجع به اموال غیرمنقول برطرف میشود؛ زیرا هماکنون هزاران پلاک ثبتی در سطح کشور در رهن بانکها قرار دارند و نقلوانتقال این املاک با توقف نقلوانتقال به اذن بانک یا تسویه تسهیلات، منجر به تشویق به انجام معامله عادی و قولنامهای میگردد؛ اما با تسهیل و ضابطهمند شدن آن از طریق سامانه و بهصورت آنی با انتقال تعهدات انتقالدهنده به انتقالگیرنده و حفظ حقوق بانک، نقلوانتقال رسمی با سرعت و سهولت امکانپذیر شده و این امر مطابق مصالح نظام است.
نتیجهگیری
ضرورت ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و تأثیر آن بر حکمرانی صحیح بر کسی پوشیده نیست و مقام معظم رهبری نیز اخیراً با اشاره به مفاسد ناشی از معاملات غیررسمی، بر لزوم سلب اعتبار از اینگونه معاملات تأکید فرمودند. برای توسعه ثبت رسمی و جلوگیری از انجام معاملات غیررسمی در حوزه املاک و اراضی، لازم است موانع تنظیم سند رسمی برداشته شده و انجام این امر تسهیل گردد. یکی از موانع تنظیم سند رسمی انتقال مالکیت اموال غیرمنقول، رهن بودن آنها نزد بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری است. با توجه به قوانین کشور و نیز با رعایت موازین شرعی، میتوان ضمن حفظ حقوق بانکها بهعنوان مرتهن، درصورتیکه انتقالگیرنده متعهد به ایفای تعهدات انتقالدهنده در قبال بانک شود، نقلوانتقال ملک مرهونه تجویز گردد و از این رهگذر، ضمن تسهیل در ثبت رسمی معامله، از انجام معاملات قولنامهای و وکالتی نیز پرهیز میشود و تعداد اختلافها و پروندههای قضایی ناشی از الزام به فک رهن و فسخ معامله و سایر موارد نیز به شکل قابلملاحظهای کاهش مییابد. لذا پیشنهاد میشود متن زیر بهصورت ماده الحاقی به لایحه برنامه هفتم توسعه به تصویب برسد تا هدف مزبور محقق گردد:
«ماده- نقلوانتقال اموال غیرمنقولی که در رهن بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی هستند، در صورت تعهد رسمی انتقالگیرنده به انجام تعهدات انتقالدهنده نسبت به مرتهن در دفاتر اسناد رسمی بلامانع است؛ بههرحال نقلوانتقال مزبور نافی حقوق مرتهن نبوده و ایفای تعهدات انتقالدهنده برعهده انتقالگیرنده خواهد بود. بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مذکور مکلفند با اتصال به سامانه الکترونیک ثبت اسناد، اذن انجام معامله را با قید شرایط این ماده بهصورت آنی به سردفتر اعلام کنند. سردفتر اسناد رسمی مکلف است هنگام تنظیم سند رسمی انتقال مالکیت، مراتب را در سند تنظیمی درج و لزوم انجام تعهدات انتقالگیرنده و حقوق مرتهن را ضمن تنظیم سند تعهد رسمی به انتقالگیرنده تفهیم نماید.»
گزیده سیاستی/مدیریتی
با توجه به ضرورت ثبت رسمی معاملات املاک و لزوم رفع موانع ثبت رسمی، نقلوانتقال رسمی املاک در رهن بانکها باید با حفظ حقوق بانک و بدون ایجاد وقفه بهصورت رسمی وبا انجام تعهدات انتقالدهنده به انتقالگیرنده واگذار شود.