آسیب شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس و ارائه راهکارهایی برای ارتقا کارآمدی آن

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

1 کارشناس گروه منابع انسانی و امور استخدامی دفتر مطالعات مدیریت، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 سرپرست گروه منابع انسانی و امور استخدامی دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

اثربخشی نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس یکی از ملزومات کلیدی کارآمدی قوه مقننه محسوب شده و نقشی اساسی در ارتقای کیفیت ایفای وظایف نمایندگی برعهده دارد. این در حالی است که گستردگی حیطه وظایف قوه مقننه، عدم سابقه نمایندگی جمع قابل توجهی از نمایندگان در ابتدای دوره های مجلس و همچنین تنوع پیشینه تحصیلی، تجربی، سیاسی، قومیتی و ... نمایندگان موجب می شود تا توانمندسازی ایشان متناسب با ملزومات مورد نیاز برای ایفای نقش ها و وظایف نمایندگی، بیش از سایر قوا ضرورت یابد. بر این اساس به نظر می رسد یکی از محورهای کلیدی در ارتقا کارآمدی مجلس در این حوزه، عبور از رویکرد توانمندسازی منفعل با تمرکز بر رویکرد آموزش محور و حرکت به سوی توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت افزا و مسئله محور است. در این امتداد در گزارش حاضر اهم آسیب های نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس در قالب سه دسته آسیب های ناظر بر پیش از ورود نمایندگان به مجلس، دوران نمایندگی و پایان کار مجلس طبقه بندی و ارائه شده است. همچنین براساس آسیب شناسی مذکور، راهکارهای ارتقای سطح توانمندی نمایندگان، در چهار حوزه به شرح زیر ساماندهی و تبیین شده است.
• توانمندسازی نمایندگان از مسیر ظرفیت های اجتماعی؛
• توانمندسازی نمایندگان از مسیر ارتقا ظرفیت های فردی نمایندگان؛
• توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی؛
• توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

  • بیان مسئله

مجلس شورای اسلامی یکی از مهم‌ترین ارکان نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران محسوب شده و نمایندگان مجلس نیز محوری‌ترین نقش و اساسی‌ترین تأثیر را در کارآمدی این قوه برعهده دارند. بر این ‌اساس ارتقا ظرفیت‌ها و توانمندی‌های نمایندگان مجلس، یکی از ملزومات اساسی برای ارتقا عملکرد قوه مقننه و نظام حکمرانی کشور به‌حساب می‌آید. این در‌حالی است که گستردگی حیطه وظایف مجلس، عدم سابقه نمایندگی جمع قابل‌توجهی از نمایندگان در ابتدای هر دوره‌ مجلس، تنوع پیشینه تحصیلی، تجربی، سیاسی و قومیتی نمایندگان و ... موجب می‌شود تا توانمندسازی ایشان متناسب با ملزومات مورد نیاز برای ایفای نقش‌ها و وظایف نمایندگی، بیش‌از سایر قوا ضرورت یابد. بنابراین در گزارش حاضر سعی شده از منظری نو به آسیب‌شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان پرداخته شود و به این سؤال پاسخ دهد که «چرا بعضی از افراد منتخب انتخابات مجلس، از توانمندی‌های کافی برای ایفای نقش‌های نمایندگی برخوردار نبوده و در‌عین‌حال اهتمام کافی نسبت به رفع نقاط ضعف خویش ندارند؟». بر این ‌اساس دغدغه‌ اصلی این گزارش، پاسخ به سؤال یاد شده، با استفاده از رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور است. در این راستا به‌منظور بررسی و تحلیل پیشینه تحقیقات و مطالعات صورت‌ گرفته در این حوزه، نخست به بررسی اسناد و مصاحبه با افراد خبره در این زمینه پرداخته شد. نتیجه بررسی‌های انجام شده نشان داد که بیشتر مکانیزم‌های موجود در این حوزه، جنبه سلبی داشته و محرک جدی برای ارتقای سطح عملکرد افراد محسوب نمی‌شود. سپس به آسیب‌شناسی نظام توانمندسازی نمایندگان در سه حوزه‌ پیش‌از ورود نمایندگان به مجلس، دوران نمایندگی و پایان‌کار مجلس پرداخته شد. بر این اساس در دوره پیش‌از ورود به مجلس، عضویت در احزاب و زیست سیاسی افراد و همچنین دوران انتخابات و شروع فعالیت افراد در مجلس مورد تحلیل و بررسی قرار گرفت. همچنین دوره نمایندگی به پنج بخش انتخاب کمیسیون‌ها، تغییرات سالیانه و دوره‌ای کمیسیون‌ها، شکل‌گیری فراکسیون‌ها، انتخابات هیئت‌رئیسه و اعضای ناظر در سایر نهادها و کارکردهای نمایندگی تقسیم شد. سپس آسیب‌های ناظر بر کارکردهای نمایندگی نیز در دو دسته آسیب‌های عمومی کارکردها و آسیب‌های اختصاصی آنها و همچنین آسیب‌های اختصاصی کارکردها در چهار حوزه تقنین، نظارت، امور حوزه انتخابیه و بودجه‌ریزی، تقسیم‌بندی و مطرح شد.[1] در‌نهایت نیز به تحلیل و بررسی چهار مورد از آسیب‌ها در بخش پایان‌کار مجلس اشاره شد.

 

  • یافته‌های کلیدی

در بخش سوم گزارش براساس مطالعه اسناد و تحقیقات پیشین و همچنین مصاحبه با خبرگان و صاحب‌نظران این حوزه، به ارائه راهکارهایی به‌منظور ارتقای کارآمدی نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس در چهار دسته به‌شرح ذیل پرداخته شد.

  1. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر ظرفیت‌های اجتماعی»: تمرکز راهکارهای ارائه ‌شده در این دسته معطوف بر فعال کردن قابلیت‌های مردمی بوده و تلاش شده تا با استفاده از این سازوکارها و با ایجاد یک فشار پایین به بالای اجتماعی، توسعه ظرفیت‌ها و قابلیت‌های متقاضیان تصدی سِمت نمایندگی دنبال شود.
  2. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر ارتقا ظرفیت‌های فردی نمایندگان»: این دسته از راهکارها به مجموعه ابزارها و روش‌هایی اشاره می‌کند که هر نماینده بدون در نظر گرفتن شرایط سیاسی و قانونی موجود می‌تواند اتخاذ کند تا فهم بهتر و دقیق‌تری از مسائل و چالش‌های کلان کشور و همچنین مشکلات حوزه انتخابیه خود پیدا کند.
  3. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی»: با توجه به سیاسی بودن سِمت نمایندگی این دسته از راهکارها بیشتر به‌ بُعد سیاسی نمایندگان توجه کرده و راهکارهای ارتقا ظرفیت نظام توانمندسازی نمایندگان را در تعریف درست نقش احزاب و گروه‌های سیاسی و نسبت آنان با نماینده تبیین می‌کنند.
  4. «توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس»: تمرکز راهکارهای ارائه ‌شده در این دسته معطوف بر مجموعه اصلاحاتی است که از طریق آیین‌نامه داخلی مجلس یا روابط غیررسمی جاری داخل مجلس می‌تواند موجب افزایش انگیزه نمایندگان برای ارتقای توانمندی‌ها و ظرفیت‌های خود شود.

 

  • پیشنهاد راهکار‌های سیاستی

براساس توضیحات یاد شده به‌نظر می‌رسد یکی از محورهای کلیدی در ارتقای کارآمدی مجلس، عبور از الگوی توانمندسازی منفعل با تمرکز بر رویکرد آموزش‌محور و حرکت به‌سوی توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور است. در این راستا یکی از ضرورت‌های اساسی در توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور در نظر داشتن سازوکارهایی است که ضمن رفع موانع تمرکز نمایندگان بر ایفای وظایف اصلی، درصدد ارتقای قابلیت‌های فردی ایشان بوده و اطلاعات و نیازمندی‌های موردنظر نمایندگان را متناسب با شرایط ایشان، در موقعیت مناسب و در حین مواجهه و درگیری آنها با مسائل اساسی کشور با استفاده از ابزارهای نرم و رفتاری به ایشان منتقل کند. ابزارهای نرم به ‌شکلی عمل می‌کند که خود نمایندگان انگیزه افزایش توانمندی‌های خود را داشته ‌باشند. در‌نهایت توجه به این نکته ضروری است که هرگونه تحول جدی در سطح قوه مقننه بدون در نظر گرفتن اثر و نقش فرد‌به‌فرد نمایندگان محکوم به شکست بوده و اساساً نمی‌توان در ارتباط با ویژگی‌ها و قابلیت‌های نمایندگان قبل و بعد از دوره نمایندگی بی‌توجه بود.

مقدمه

مجلس شورای اسلامی متشکل از 290 نماینده[2] از حوزه‌های انتخابیه مختلف کشور با گرایش‌های سیاسی- اجتماعی متفاوت است. مجلس شورای اسلامی براساس اصل هفتاد‌و‌یکم قانون اساسی می‌تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی به وضع قانون بپردازد. به‌طور‌کلی وظیفه نمایندگان پارلمان استفاده از ظرفیت قانونگذاری برای اقدامات نسبتاً ثابت، پایدار و هدفمند، به قصد حل معضلات یا دغدغه‌های عمومی جامعه است [5]. این در‌حالی است که در صورت ناتوانی خط‌مشی‌گذاران در فرایند قانونگذاری یا ارزیابی و نظارت نادرست و به‌تبع آن اجرای ناصحیح، شکاف خط‌مشی اتفاق خواهد افتاد و باعث ناکارآمدی سیاست‌های کشور خواهد شد [6]. اهمیت موضوع توانمندسازی نمایندگان در این است که به‌دلیل ضعف مهارت، تجربه، دانش و سابقه شغلی نمی‌توانند نقش مؤثری در وظایف اصلی خود داشته ‌باشند [7] و همچنین تغییرات دوره‌ای تعداد قابل‌توجهی از نمایندگان و اضافه شدن تعداد زیادی از نمایندگان جدید به مجلس، اهمیت سیر مدون توانمندسازی نمایندگان را مضاعف می‌کند.[3] قوانین مصوب نمایندگان مجلس برای تمامی قوا و سازمان‌های مربوط لازم‌الاجرا است. همچنین ابزارهای نظارتی مختلف که در اختیار نمایندگان قرار دارد، باعث افزایش اهمیت نقش نمایندگی مجلس در ایران شده ‌است. درواقع وظایف نمایندگان مجلس را می‌توان به چهار دسته قانونگذاری، نظارت، بودجه‌ریزی و رسیدگی به مسائل حوزه انتخابیه خود تقسیم‌بندی کرد. گفتنی است به‌منظور بررسی دقیق‌تر عملکرد نمایندگان و همچنین اهمیت نقش آنان در فرایند بودجه‌ریزی و نمایندگی حوزه انتخابیه خود، در این گزارش سعی شده این دو فعالیت به‌صورت جداگانه مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد اما به معنی متفاوت بودن و جدا بودن از کارکرد تقنین و نظارت نیست.

نمایندگان برای انجام کامل‌تر و پربارتر این وظایف باید دارای شرایط و قابلیت‌های مضاعفی نسبت به سایر مدیران باشند تا بتوانند بهترین عملکرد را در این زمینه ایفا کنند. با‌این‌وجود قبل از ورود نمایندگان به مجلس الزاماً تمامی ویژگی‌های مورد نیاز برای ایفای بهتر نقش آنان سنجیده نمی‌شود یا عملاً امکان سنجش برخی شرایط (مانند توانایی مدیریت و پاسخ‌گویی نسبت به مسئولیت) برای نهاد ناظر بر انتخابات (شورای نگهبان) وجود ندارد.

وجود ضعف‌های ساختاری در مجلس و ضعف‌های علمی و تجربی برخی نمایندگان مجلس باعث ایجاد ناهماهنگی‌ها و کاهش قابل‌توجه بهره‌وری نمایندگان شده ‌است. تعدادی از نمایندگان جدیدالورود مدتی را باید صرف تجربه کردن و انجام آزمون و خطا برای ارتقای توانمندی‌های خود کنند. درواقع چند ماه ابتدایی دوره نمایندگان به آشنایی با فضای کلی مجلس سپری می‌شود. همچنین برخی از نمایندگان در چندین ماه پایانی دوره نمایندگی خود مشغول فعالیت‌های انتخاباتی هستند؛ بنابراین زمان اثربخشی جدی نمایندگان از مدت قانونی چهار‌ساله در اختیار آنان در عمل کمتر خواهد بود. در‌نتیجه با استفاده از ابزارها و راهکارهای متنوع در وهله‌های مختلف دوره نمایندگی آنان باید اقداماتی صورت پذیرد تا نمایندگان ملت عملکرد بهتری در رابطه با ایفای بهتر وظایف مهم خود داشته ‌باشند.

عملکرد مجلس با توجه به معیارها و اصول قانون اساسی، روند مثبتی داشته، اما در هر دوره‌ای برخی از مصوبات مجلس فاقد دوراندیشی، کارآمدی، انسجام و جامع‌نگری لازم و بعضاً متناقض با مصالح کلی جامعه بوده است. گاهی مصوبات بر شناخت ضرورت‌ها و درک موقعیت‌های زمانی صحیح مبتنی نبوده و به‌هیچ‌وجه اولویت جامعه محسوب نمی‌شده و بارها قوانین مصوب دستخوش تغییرات شده‌اند [8]. در برخی موارد نیز نظارت مجلس بر دولت و کارگزاران ملی، از لحاظ عملکرد مالی و سیاسی ضعیف بوده و یکی از مهم‌ترین وظایف مجلس به‌خوبی صورت نگرفته ‌است [9]. یکی از راهکارهای اساسی برای حل مسائل و مشکلات یاد شده، ارتقای شایستگی‌های نمایندگان مجلس است، تا ضمن اطمینان از دارا بودن مجلسی کارآمد و اثربخش، بتوان از اعمال شدن ضرورت‌ها، الزامات و راهبردهای مؤثر و متناسب با آرمان‌های انقلاب در داخل و خارج از کشور اطمینان یافت.

در این گزارش ابتدا به بررسی نظام کنونی توانمندسازی نمایندگان مجلس پرداخته شده ‌است؛ سپس سعی شده تمامی مراحلی که یک شخص حقیقی قبل، بعد و در طول دوره نمایندگی خود طی می‌کند به‌دقت بررسی شود تا مجموعه آسیب‌هایی که باعث شده برخی از نمایندگان از توانمندی کمتری برخوردار باشند، احصا شود. به‌عبارت دیگر فعالیت‌های نماینده از بُعد زمانی به چند مرحله تقسیم شده و در هر مرحله آسیب‌های موجود برای ارتقای فردی نمایندگان ذکر شده ‌است. در طول دوره نمایندگی نیز به‌طور مشخص وظایف اصلی که نمایندگان موظف به انجام آن خود هستند مورد بررسی قرار گرفته و سعی شده‌ است آسیب‌ها متناسب با نوع وظایف نمایندگان دسته‌بندی شود. در ادامه گزارش متناسب با آسیب‌های ذکر شده، به ارائه راهکارهای عملیاتی برای هر شخص اشاره‌ شده تا نهادها و افراد مسئول بتوانند نقش خود را در بهبود وضع موجود به‌خوبی ایفا کنند. راهکارهای ارائه ‌شده با چهار رویکرد ظرفیت‌های اجتماعی، اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی، اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس و ارتقای ظرفیت‌های فردی نمایندگان تقسیم‌بندی شده‌ است.

پرداختن به موضوع با اهمیتی مانند ارتقای توانمندی‌های نمایندگان مجلس تنها از رهگذر آموزش‌ها و توصیه‌های کسالت‌بار و تکراری گذشته امکان‌پذیر نیست. رویکرد کلی این گزارش در این جهت است که بتواند با تنظیم روابط بازیگران گوناگون و همچنین تغییر نظام‌های انگیزشی نمایندگان، شرایطی را فراهم کند که خود آنان به‌مرور به‌سمت ارتقای توانمندی‌های خود سوق پیدا کنند و نیاز به محرک‌های بیرونی نداشته ‌باشند. به‌عبارتی دیگر تمرکز گزارش بر توسعه قابلیت‌های نمایندگان با گذار از رویکرد آموزش‌محور به رویکرد مسئله‌محور با ابزارهای نرم بوده است.

 

  1. آشنایی اجمالی با نظام کنونی توانمندسازی نمایندگان مجلس

 

براساس اصل نود‌و‌نهم قانون اساسی[4] و ماده (۳) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب[5]۱۳۷۸ با الحاقات بعدی، در وهله نخست صلاحیت افراد برای شرکت در انتخابات مجلس توسط شورای نگهبان تأیید می‌شود. به‌موجب ماده (28) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 با اصلاحات و الحاقات بعدی،[6] از‌جمله شرایط مورد نیاز برای شرکت در انتخابات مجلس داشتن حداقل مدرک تحصیلی کارشناسی‌ارشد یا معادل آن، نداشتن سوء‌شهرت در حوزه انتخابیه، حداقل سن سی سال تمام و حداکثر هفتادوپنج سال تمام و سلامت جسمی در حد برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی است. این در‌حالی است که به‌نظر می‌رسد این معیارها برای یک نماینده با تراز قابل‌قبول، ناکافی است. هرچند برخی کاندیداها برای کسب ملاک‌های شورای نگهبان و همچنین پیروزی در انتخابات، به‌صورت انفرادی اقدام به ارتقای توانمندی‌ها و اطلاعات مورد نیاز خود برای ورود به مجلس می‌کنند. اما این‌گونه اقدامات از ساختار دقیقی پیروی نمی‌کند و احتمال اینکه نمایندگان پیش‌از ورود به مجلس تمایلی به یادگیری و آموزش پیش‌از دوران انتخابات نداشته‌ باشند بسیار بالا است.

بعد از انتخاب افراد به‌عنوان نماینده، قبل از شروع رسمی فعالیت‌های مجلس، در نشستی دو روزه نمایندگان جدیدالورود که سابقه نمایندگی نداشته‌اند، با ساختار مجلس، معاونت‌ها، امکانات و اختیارات نمایندگی خود به‌صورت بسیار کلی آشنا می‌شوند. درواقع این فرصت برای آشنایی نمایندگان با روندهای کلی داخلی مجلس استفاده می‌شود و به‌علت کوتاهی دوره و اشاره به نکات محدود، به گفته مصاحبه‌شوندگان، کمک قابل‌توجهی در رابطه با ارتقای توانایی آنان نخواهد کرد. همچنین در طول دوران نمایندگی، با تلاش‌هایی که توسط معاونت اجرایی مجلس و تیم منابع انسانی این معاونت صورت ‌گرفته، محتواهای آموزشی در رابطه با قوانین، آیین‌نامه داخلی مجلس، اختیارات قانونی نمایندگان، ابزارهای نظارتی و ... تدارک دیده شده و در قالب‌های فیلم آموزشی، متن کوتاه، عکس نوشته، پادکست و ... در اختیار نمایندگان قرار می‌گیرد. البته در شیوه ترغیب کردن نمایندگان به استفاده از این محتوا هنوز خلأهایی وجود دارد.[7]

در کنار این تلاش‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس نیز با کمک به نمایندگان در تصمیم‌گیری و انتقال اطلاعات تخصصی و ارائه اظهارنظرهای کارشناسی، تأثیر به‌سزایی در ارتقای کارآمدی و توانمندسازی نمایندگان مجلس برعهده دارد.  همچنین در مجلس یازدهم به‌منظور ارتقای مهارت‌های حکمرانی شامل دانش، بینش، منش ‌و‌ کنش، آموزش بر‌مبنای تعالیم متعالی قرآن کریم، سیره نبوی، خط‌مشی علوی و شیوه حکمرانی امامین انقلاب اسلامی، طرح برگزاری آموزش و ارتقای مهارت‌های حکمرانی و تربیت حکمرانان آینده کشور[8] با شماره ثبت 613 اعلام وصول شده که تاکنون به تصویب نرسیده و از منظر کارشناسی نیز نیازمند بازنگری اساسی است [10].[9]

 

  1. بررسی و آسیب‌شناسی نظام کنونی توانمندسازی نمایندگان مجلس

 

هر فرد از زمانی که تصمیم به شرکت در انتخابات مجلس می‌گیرد تا زمانی که از مسئولیت نمایندگی فارغ می‌شود، مراحل و گام‌های مختلفی را طی می‌کند و وظایف گوناگونی را به انجام می‌رساند. بر این اساس در این بخش به آسیب‌شناسی فرایند و اقداماتی که به‌منظور توانمندسازی نمایندگان مجلس در این مراحل صورت‌ می‌گیرد، پرداخته می‌شود.

 

2-1. پیش‌از ورود به مجلس

2-1-1. عضویت در احزاب و گروهها و زیست سیاسی افراد

معمولاً قبل از ورود نمایندگان به عرصه مسئولیت نمایندگی، آنان کنش‌های سیاسی گوناگونی در احزاب و محافل سیاسی مختلف دارند و به‌منظور کسب آمادگی برای قبول مسئولیت‌های سیاسی، ارتباطات گسترده‌ای با اقشار و گروه‌های مختلف مردمی برقرار می‌کنند. در‌واقع انتخاب شدن افراد برای نمایندگی مجلس بدون حمایت گروه‌ها و جریان‌های سیاسی عمده (به‌خصوص در شهرهای بزرگ) دشوار است؛ بنابراین پیش‌از انتخابات، اشخاص باید حمایت این جریانات سیاسی را به‌سمت خود جلب کنند تا در لیست نهایی قرار گیرند. در این راستا به برخی از مهم‌ترین آسیب‌های این مرحله در زمینه توانمندسازی نمایندگان پرداخته می‌شود.

  1. محدود شدن فعالیت‌های سیاسی و تشکیلاتی به دوران قبل از انتخابات

معمولاً اصلی‌ترین کنش‌ها و بروز بیرونی فعالیت جریانات سیاسی محدود به دوران قبل از انتخابات‌های ریاست‌جمهوری، مجلس و شورای اسلامی شهر می‌شود. حتی فعالیت‌های داخلی احزاب به‌منظور کادرسازی و ارتباط با بدنه نخبگانی شهر یا کشور نیز محدود به این دوران است. بنابراین در این مدت کم که تمام توان مجموعه‌ها، متمرکز بر نهایی کردن لیست‌های انتخابی و تبلیغاتی برای نامزدهای مورد نظر است، امکان تمرکز بر ارتقای مجموعه مهارت‌ها و دانش‌های مورد نیاز برای نامزدها وجود نخواهد داشت.

  1. عدم ارتباط کافی و مستمر تشکل‌ها و گروه‌های سیاسی با اعضا

بسیاری از احزاب، تشکل‌ها و گروه‌های سیاسی به‌گونه‌ای شکل یافته‌اند که به‌صورت دوره‌ای با اعضای خود ارتباط بسیار کمی دارند و غالباً به‌عنوان ابزاری برای کسب قدرت استفاده می‌شوند. همچنین معمولاً پس از دوران انتخابات، نامزدهای پیروز در انتخابات، به بهانه‌های گوناگون نظیر مشغله‌های کاری، ارتباط خود را با احزاب کم‌رنگ می‌کنند و سایر افراد نیز ادامه فعالیت‌های سیاسی خود را به ایام پیش‌از انتخابات بعدی موکول می‌کنند. بنابراین پس از انتخابات نیز امکان تلاش برای بهبود توانمندی‌های فعالین سیاسی بسیار کاهش می‌یابد.

  1. فعالیتهای موقت سیاسی

نبود احزاب بزرگ در کشور که در معماری قدرت جایگاه رسمی داشته ‌باشند، موجب عدم امکان برنامه‌ریزی بلندمدت برای حل مسائل اساسی کشور شده و گسترش پوپولیسم در فضای سیاسی را به‌همراه دارد [11]. این در‌حالی است که برخی از احزاب و گروه‌های سیاسی ایدئولوژی و هویت متمایزی برای نقش‌آفرینی در محیط‌های سیاسی و اجتماعی ندارند و اساساً با هدف کسب قدرت و سهم‌خواهی در جریانات سیاسی کشور تشکیل می‌شوند و به فعالیت می‌پردازند. در چنین شرایطی بنیان‌های حزب بر مبانی و پایه‌های استواری شکل نخواهد گرفت و بر این اساس، کادرسازی و توانمندسازی نیروهای آن نیز با رویکرد کوتاه‌مدت و منفعت‌طلبی سیاسی تنظیم خواهد شد.

  1. عدم پاسخ‌گویی متقابل تشکل‌های سیاسی و نمایندگان

گروه‌هایی که از نامزدها برای راه‌یابی به مجلس حمایت می‌کنند، پس از انتخاب افراد، پاسخ‌گویی مناسبی نسبت به عملکرد نماینده مورد حمایت خود ندارند. همچنین افراد راه یافته به مجلس نیز درباره سایر اقدامات احزاب خود مسئولیتی قبول نمی‌کنند. در‌نتیجه هیچ‌کدام از طرفین اهتمامی برای برطرف کردن ضعف‌های موجود و گذشته خود نخواهند داشت و احساس نیازی برای بهبود مشکلات موجود نمی‌کنند.

  1. غلبه قدرت چانه‌زنی و ارتباطات فردی بر توانمندی و قابلیت‌های حرفه‌ای در عضویت جریانات سیاسی

عضویت نخبگان و افراد علاقه‌مند به فعالیت‌های سیاسی در احزاب، گروه‌ها و جریانات مختلف تابع روند منطقی و سازمان‌یافته‌ای نبوده و افراد گاه به تناسب ارتباطات فردی (بدون در نظر گرفتن سابقه‌ حرفه‌ای و توانمندی‌های شخصی) می‌توانند به این تشکیلات‌ها جذب شود. با این فرایند، افرادی که از روابط فردی کمتری برخوردار هستند با وجود تمام توانایی‌های بالقوه خود، از کنشگری سیاسی در سطح ملی و منطقه‌ای محروم خواهند شد.

  1. عدم شناخت کافی برخی از نمایندگان منتخب از مسائل اساسی کشور

با توجه به محدودیت‌های موجود سیاسی و منطقه‌ای، به‌خصوص در حوزه‌های انتخابیه کوچک، برخی از نامزدها تا پیش‌از انتخابات فعالیت جدی سیاسی ندارند و تصویر دقیقی از محیط قانونگذاری، الزامات حرفه‌ای آن و نحوه مطلوب پیشبرد مقاصد گوناگون (در سطح ملی یا محلی) و همچنین اثرگذاری آنها بر منافع ملی ندارند.

2-1-2. انتخابات و شروع فعالیت در مجلس

به‌نظر می‌رسد برخی سازوکارها و قوانین موجود برای احراز صلاحیت افراد به‌منظور شرکت در انتخابات مجلس شورای اسلامی، نظیر شرایطی که افراد می‌توانند برای انتخابات مجلس نامزد شوند، مانند عدم سوء‌شهرت، کلی و غالباً ناکافی بوده و نیازمند تدقیق و تکمیل است. این شرایط باعث می‌شود قابلیت‌های افراد به‌خوبی مورد ارزیابی قرار نگیرد و مسیر حرفه‌ای برای ورود به جایگاه نمایندگی طی نشود.

همچنین از زمان مشخص شدن نتایج انتخابات تا ورود نمایندگان به مجلس شورای اسلامی فرصت حدوداً دو‌ماهه‌ای وجود دارد که معمولاً به طی شدن تشریفات معمول می‌گذرد. از طرفی گروهی از نمایندگان با برگزاری جلسات متعدد به‌دنبال ایجاد جریان‌سازی در مجلس آینده هستند و توجه کمتری به چگونگی ایفای مطلوب‌تر نقش نمایندگی خود دارند.

  1. عدم سنجش شرایط علمی و مهارتی متناسب نماینده

با توجه به ماده (28) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی،[10] افراد برای انتخاب به‌عنوان نامزد نمایندگی مجلس نیازی به احراز شرایط علمی زیادی ندارند و فقط با داشتن مدرک کارشناسی‌ارشد از هر دانشگاهی به‌عنوان نماینده مردم انتخاب شوند. در‌صورتی‌که این ضعف در انتخابات مجلس خبرگان رهبری با اخذ آزمون از افراد برطرف می‌شود و متقاضیان پس از احراز حداقل‌هایی از شرایط علمی می‌توانند به این انتخابات راه پیدا کنند. این در‌حالی است که تصدی مسئولیت نمایندگی مجلس، نیازمند سطح بالایی از تسلط به امور مرتبط با نقش و وظایف نمایندگی به‌ویژه حوزه حقوقی، اقتصادی و سیاسی بوده و احراز حداقل‌هایی از این امور ضروری به‌نظر می‌رسد. 

  1. عدم کفایت شرایط تأیید صلاحیت

شرایط مندرج در قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی برای نمایندگان جهت رسیدن به یک مجلس با ابعاد گسترده آن و کارآمدی لازم، کافی نیست. شرایط فعلی یک شرایط حداقلی بوده و لازم است شرایط دیگری جهت ارتقای داوطلبان وضع شود.

  1. عدم استفاده مناسب برخی از نمایندگان از دوران کلیدی پس از انتخابات تا پیش‌از آغاز به‌کار مجلس

در دوران پس از انتخابات تا قبل از آغاز به‌کار مجلس، نمایندگان منتخب فرصت مناسبی برای ارتقای توانمندی‌های خود دارند که در برخی موارد با حضور در جلسات مختلف طی می‌شود. در‌صورتی‌که این زمان بهترین فرصت برای انجام مطالعات و بررسی‌های تخصصی به‌خصوص برای انتخاب کمیسیون و فراکسیون مربوط به نماینده است.

  1. نبود زمان و امکانات کافی برای شورای نگهبان و هیئت نظارت جهت احراز صلاحیتها

آمار متقاضیان نام‌نویسی در انتخابات مجلس شورای اسلامی، رقم قابل‌توجهی بوده است. به‌عنوان مثال در انتخابات مجلس یازدهم بیش‌از 16 هزار نفر داوطلب نمایندگی مجلس شدند [12]. شورای نگهبان بیست روز پس از اظهارنظر هیئت مرکزی نظارت مهلت دارد تا نظر قطعی و نهایی خود را در خصوص تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان به وزارت کشور اعلام کند. بی‌تردید بررسی کامل و صحیح صلاحیت این حجم از داوطلبان نمایندگی مجلس، به زمانی بیش‌از آنچه در قانون در نظر گرفته ‌شده، نیازمند است. همچنین امکانات و تشکیلات گسترده‌تری نیز برای این مهم مورد نیاز است [13]. بنابراین سنجش دقیق توانمندی‌های نمایندگان با روند کنونی موجود امکان‌پذیر نخواهد بود و شورای نگهبان تنها می‌تواند از ورود افراد نامناسب جلوگیری کند

 

2-2. دوره نمایندگی

2-2-1. انتخاب کمیسیون‌ها

یکی از مهم‌ترین مقاطع کاری نمایندگان در مجلس، انتخاب کمیسیون‌های تخصصی و ورود به کمیسیون‌های مختلف است. بررسی تخصصی لوایح و طرح‌ها ابتدا در کمیسیون‌ها مورد بحث قرار می‌گیرد. از‌این‌رو اهمیت جایگاه کمیسیون‌های ثابت و متغیر مجلس را دو‌چندان می‌کند.

  1. تمایل به عضویت در چند کمیسیون خاص

تعدادی از نمایندگان بدون در نظر گرفتن تجارب و سابقه تحصیلی و شغلی خود، علاقه‌مند به عضویت در تعدادی از کمیسیون‌های خاص مجلس هستند. بنابراینبرخی از کمیسیون‌ها که تمایل کمتری برای حضور در آنها وجود دارد، تکمیل نمی‌شود و در‌نتیجه کارآمدی و اثربخشی فعالیت‌های آنها کاهش پیدا می‌کند.

 

 

  1. عدم تطابق کافی تحصیلات و سوابق‌کاری با کمیسیون مربوط

در دوره‌های مختلف عدم تسلط کافی برخی از نمایندگان به موضوعات و مهم‌ترین مسائل مربوط به کمیسیون خود باعث موضع‌گیری‌های نامطلوب و صرف زمان زیاد برای آشنایی نماینده با چالش‌های آن حوزه می‌شود. عدم همخوانی تخصص نمایندگان با کمیسیون موقت یا دائمی که عضو آن هستند، احتمال اتخاذ تصمیمات نامطلوب توسط کمیسیون را افزایش خواهد داد.

شایان ذکر است‌ طبق اصلاحات و الحاقات مورخ ۱395/۹/۱6 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، بر‌اساس ماده (36) این‌ قانون[11]‌، هر نماینده باید فرم‌های امتیاز‌بندی مربوط به کمیسیون‌های مختلف را پر کند و در اختیار هیئت‌رئیسه قرار دهد. سپس هیئت‌رئیسه بر‌اساس نمرات هر نماینده و میزان تقاضا برای هر کمیسیون، نمایندگان را در کمیسیون‌های مختلف تقسیم می‌کند. پایبند بودن هیئت‌رئیسه به تقسیم نمایندگان در کمیسیون‌ها با استفاده از این روش کمک مؤثر در رفع این آسیب خواهد کرد. با‌این‌وجود مواردی که نمایندگان خارج از چارچوب مذکور به عضویت برخی کمیسیون‌ها درآمده‌اند، وجود دارد.

 

2-2-2. تغییرات سالیانه و دورهای کمیسیون

  1. نبود نظام منسجم مستندسازی مسائل و چالشهای اصلی کمیسیون‌ها برای دورههای بعد

تعدادی از چالش‌ها و موضوعات، تقریباً در اکثر ادوار مجلس مورد بحث و اختلاف بوده است (مانند چالش‌های مربوط به تصویب بودجه و پیشنهادهای آن در حوزه کاری هر کمیسیون)؛ بحث و تبادل‌نظر روی موضوعات و چالش‌های تکراری گذشته باعث هدر‌رفت وقت نمایندگان می‌شود. با تجربه‌نگاری مناسب از جلسات دوره‌های گذشته کمیسیون‌ها می‌توان باعث صرفه‌جویی در وقت نمایندگان شد.

  1. نبود گزارش و ارزیابی عملکرد مناسب نمایندگان در کمیسیون‌ها

همچنین ماده (64) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس[12] باوجود الزام کمیسیون‌ها به ارائه گزارش‌های مستمر از عملکرد داخلی کمیسیون‌ها، نقش و اثرگذاری هرکدام از نمایندگان در تصمیمات کمیسیون و نحوه عملکرد هر فرد به‌صورت شفاف مشخص نیست. باتوجه به تغییرات سالیانه کمیسیون‌ها، ارزیابی نقش نمایندگان در کمیسیون‌های تخصصی خود می‌تواند در تصمیم برای ورود یا عدم ورود دوباره آنان به کمیسیون‌ها بسیار مؤثر باشد.

 

2-2-3. شکل‌گیری فراکسیون‌ها

فراکسیون‌ها به‌علت خروج از شرایط بسیار رسمی مجلس و گردآوری افراد با دغدغه مشترک، محل مناسبی برای تبادل نظرات و جهت‌دهی به جریان تصمیم‌گیری داخل مجلس هستند؛ بنابراین می‌توانند نقش مهمی در فرایندهای رسمی مجلس داشته ‌باشند.

 

  1. تعدد فراکسیونهای بلااستفاده

با توجه به مقررات آسان تشکیل فراکسیون در مجلس، تعدادی از نمایندگان در فراکسیون‌های متعددی عضو هستند که بعضاً اهداف برخی از این فراکسیون‌ها با یکدیگر هم‌پوشانی دارد. بررسی‌های انجام شده نشان‌ می‌دهد برخی از فراکسیون‌ها در طول دوره مجلس جلسات بسیار اندکی برگزار کرده و یا حتی در مواردی اصلاً تشکیل جلسه نمی‌دهند. این در‌حالی است فراکسیون‌ها محل مناسبی برای هدایت جریان تصمیمات هماهنگ در مجلس و همچنین همکاری و هماهنگی در موضوعات خاص است و می‌تواند به اتخاذ تصمیمات تخصصی نماینده کمک شایانی کند؛ با‌این‌وجود در ادوار مجلس از این ظرفیت استفاده درستی نشده است. به‌عنوان مثال در کمتر از چهار ماه از آغاز به‌کار مجلس یازدهم بیش‌از 100 درخواست تشکیل فراکسیون به هیئت‌رئیسه داده شد که 50 فراکسیون موفق به اخذ تأییدیه از هیئت‌رئیسه شدند [14].

 

2-2-4. انتخابات هیئت‌رئیسه و اعضای ناظر در سایر نهادها

  1. تعدد و پراکندگی وظایف نمایندگی

تعدادی از نمایندگان، دارای مسئولیت‌های مهم دیگری نظیر عضویت در هیئت‌رئیسه مجلس، عضویت ناظر در شوراها و ... هستند. بر این اساس با فرا‌رسیدن موعد مقرر انتخابات سالیانه این مسئولیت‌ها، عملاً ارزیابی و پایش دقیقی از نقش نماینده در مسئولیت خود صورت نمی‌گیرد و تقسیم وظایف بعضاً متناسب با روابط فردی شکل می‌گیرد.

 

 

 

2-2-5. کارکردهای نمایندگی

براساس مطالعات انجام شده در‌مجموع می‌توان دو کارکرد اساسی نمایندگی در مجلس را در قالب تقنین و نظارت تفکیک و طبقه‌بندی کرد. بر این اساس در ادامه سعی شده با توجه به کارکردهای نمایندگی، عواملی که باعث ایجاد نارسایی در ایفای مطلوب این وظایف می‌شود، شناسایی شوند. آسیب‌های پیش‌رو در دو حوزه آسیب‌های عمومی و اختصاصی کارکردهای نمایندگی تقسیم‌بندی شده ‌است. آسیب‌های کارکردهای عمومی به مجموعه‌ای از آسیب‌های حوزه نظام توانمندسازی نمایندگان اشاره دارد که بین مجموعه‌ کارکردهای گوناگون نمایندگی مشترک است و به حوزه خاصی اختصاص ندارد. این در‌حالی است که آسیب‌های اختصاصی کارکردها معطوف و متمرکز بر یکی از کارکردهای یاد شده می‌باشند. گفتنی است به‌منظور بررسی دقیق‌تر عملکرد نمایندگان و همچنین اهمیت نقش آنان در فرایند بودجه‌ریزی و نمایندگی حوزه انتخابیه خود، در این گزارش سعی شده این دو فعالیت به‌صورت جداگانه مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد.[13]

 

2-2-5-1. آسیب‌های عمومی کارکردهای نمایندگی

  1. عدم ارزیابی عملکرد مناسب نمایندگان

به بیانی ساده ارزیابی عملکرد به سنجش نسبی عملکرد انسانی در رابطه با نحوه انجام کار مشخص در یک دوره زمانی معین، در مقایسه با استاندارد انجام کار اطلاق می‌شود [15]. به‌علت عدم پیش‌بینی شاخص‌های مناسب و روش‌های پیاده‌سازی آن برای ارزیابی توانمندی‌ها و عملکرد نمایندگان (مانند مدیران سایر بخش‌های کشور)، عملاً خود نمایندگان تمایل زیادی به ارتقای شاخص‌های عملکرد خود نخواهند داشت. بنابراین اگر نمایندگان احساس کنند توسط یک نهاد بی‌طرف مورد ارزیابی قرار می‌گیرند و عملکردشان بررسی خواهد شد، تلاش بیشتری به‌منظور بهبود نقش خود انجام می‌دهند.

  1. عدم آشنایی دقیق با شاخصهای مطلوب هر کارکرد نمایندگی

یکی از آسیب‌های عمومی ناظر بر کارکردهای گوناگون نمایندگی عدم آشنایی کافی برخی از نمایندگان با سنجه‌ها و شاخص‌های مطلوب ایفای نقش خود در انجام وظایف مربوطه است. به‌عنوان مثال ممکن است دخالت در انتصابات مقامات محلی به‌عنوان یکی از وظایف مربوط به کارکرد امور حوزه انتخابیه در نظر گرفته شود، در‌حالی‌که این اقدام می‌تواند موجب خدشه‌دار شدن اصل تفکیک قوا و شکل‌گیری تعارض منافع در نظارت نماینده بر آن مقامات شود.[14] همچنین ممکن است تعداد طرح‌های امضا شده توسط نمایندگان معیاری از عملکردی تقنینی ایشان در نظر گرفته شود حال آنکه این شاخص معیار مناسبی برای سنجش عملکرد نمایندگان در انجام وظایف محوله در‌خصوص کارکرد قانونگذاری نیست و می‌تواند موجب کاهش کارآمدی مجلس شود.

  1. تفاوت زمان کاربردی و قانونی مجلس

هر‌چند در نگاه اول و طبق قانون طول مدت نقش‌آفرینی جدی نمایندگان در هر دوره مجلس 4 سال به‌نظر می‌رسد، اما بررسی‌های صورت ‌گرفته نشان می‌دهد در عمل، بخشی از این دوره صرف آشنایی اولیه با آیین‌نامه‌ها و سازوکارهای اجرایی و طی تشریفات آغاز به‌کار مجلس نظیر تصویب اعتبارنامه‌ها، تشکیل کمیسیون‌ها و آشنایی نمایندگان با یکدیگر می‌شود و همچنین بخشی دیگر در پایان دوره نمایندگی نیز صرف فعالیت‌های انتخاباتی دوره بعد می‌شود. بر این اساس به‌نظر می‌رسد در عمل مدت زمان واقعی و کاربردی برای نقش‌آفرینی نمایندگان در هر دوره کمتر از دوره چهار‌ساله فعالیت مجلس است [8].

 

  1. نقش کم‌رنگ نماینده در رسانه و بین مردم

تعدادی از نمایندگان مجلس نسبت به عملکرد خود و نتایج تصمیمات‌شان در بین مردم و رسانه‌ها پاسخ‌گو نیستند و عملکرد شفاف و روشنی از دوران نمایندگی خود ارائه نمی‌دهند. در‌نتیجه نیازی به بهبود توانمندی‌های شخصی خود احساس نمی‌کنند؛ در‌صورتی‌که اگر ملزم به توضیح کنش‌ها و تصمیمات خود باشند، در جستجوی بهترین تصمیم و بهترین عملکرد خواهند بود. از‌سویی دیگر رسانه‌ها نیز در ایجاد جریان‌های مطالبه‌گری از نمایندگان مجلس بعضاً ضعیف عمل می‌کنند و تمرکز بیشتری بر مسئولین اجرایی کشور دارند.

  1. سازوکارهای ناقص انتخاب مشاورین

طبق تبصره ماده (72) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس[15] هر نماینده اجازه به‌کارگیری از حداکثر پنج نفر از کارکنان و کارشناسان دستگاه مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری را دارد. این افراد می‌توانند به‌عنوان مشاور نمایندگان به‌کارگیری شوند. باتوجه به کارکردهای متنوع نقش نمایندگی مجلس، بهتر است مشاورین متخصصی در هر حوزه نماینده را همراهی کنند اما در آیین‌نامه داخلی مجلس اشاره‌ای به حداقل استانداردهای لازم مشاوران نمایندگان نشده است. حتی در برخی موارد مشاهده شده مشاوران نماینده از نزدیکان آنها هستند که الزاماً تخصص کافی به‌منظور همراهی نماینده را نداشته‌اند.  

 

2-2-5-2. آسیب‌های اختصاصی کارکردهای نمایندگی

آسیب‌های اختصاصی کارکردهای نمایندگی در قالب چهار دسته به شرح ذیل دسته‌بندی و مطرح می‌شود.

 

2-2-5-2-1. کارکرد قانون‌گذاری

۱. وضع قوانین متعدد (افزایش تمایل قانونگذاری)

به‌طور مشخص باید بر این نکته تأکید کرد که کارایی مجلس در کیفیت تقنین (نه کمّیت آن) است. هنگامی‌که مجریان قانون با تعداد قابل‌توجهی از قوانین در موضوع واحد روبه‌رو باشند، فرایند اجرا به‌درستی صورت نمی‌پذیرد و همواره راه برای تفسیرهای گوناگون و سوء‌استفاده از کاستی‌های قوانین باز خواهد بود. این در‌حالی است که نمایندگان مجلس و مسئولان دولتی تمایل زیادی به طراحی و تصویب قوانین جدید دارند [17]. تفکر نادرست برخی نمایندگان نسبت به طرح‌های متعدد و تمرکز کمتر بر جامعیت قوانین و همه‌جانبه بودن آن از‌جمله اصلی‌ترین ضعف‌های توانمندی نمایندگان در حوزه قانونگذاری محسوب ‌می‌شود. به‌عنوان مثال یکی از نمایندگان دوره یازدهم تا اواسط دوره نمایندگی خود بیش‌از 345 طرح را امضا کرده[16] و این مورد ممکن است به‌اشتباه به‌عنوان نقش فعال‌تر نمایندگان حاضر در بخش تقنین قلمداد شود. در‌صورتی‌که آخرین مرحله حل یک مسئله عمومی یا چالش سیاستی ارائه طرح برای تدوین یک قانون جدید است و قبل از آن باید از سایر ابزارهای در دسترس نماینده استفاده شود.

 

۲. عدم آشنایی کافی برخی نمایندگان با اقتضائات اجرایی در تصویب طرح‌ها و لوایح

در هنگام مطرح شدن هر طرح یا لایحه‌ای، باید متناسب با شرایط اجرایی موجود کشور، از برترین ابزارهای قانونگذاری استفاده شود. این در‌حالی است که برخی از نمایندگان مجلس به‌دلایل مختلفی از‌جمله عدم آشنایی با موضوع طرح‌ها و لوایح و نیز بی‌توجهی به الزامات اجرایی و عملیاتی آن و همچنین عدم تعامل مستمر با دولت، به‌خصوص دستگاه اجرایی ذی‌ربط، در برخی موارد، بدون در نظر گرفتن اقتضائات اجرایی کشور اقدام به اظهارنظر در‌خصوص یک طرح یا لایحه می‌کنند [13].

 

۳. فقدان شفافیت کافی در عملکرد نمایندگان در فرایند تقنین

فرایند قانونگذاری از زمان تهیه پیش‌نویس تا تصویب مجلس و درنهایت تأیید شورای نگهبان و یا در برخی موارد تصویب مجمع تشخیص مصلحت ‌نظام، دارای مراحل متعددی است که هریک از 290 نماینده مجلس نقش و تأثیر مهم و به نسبت متفاوتی در این فرایند دارند. اما ازآنجاکه درنهایت امر، خروجی این فرایند در قالب مصوبه مجلس ارائه می‌شود، تأثیر هریک از نمایندگان، به تفکیک میزان تأثیر قابل بررسی و ارزیابی نیست، درحالی‌که یک نماینده به‌تنهایی می‌تواند نقش قابل‌توجهی در این زمینه ایفا کند. عدم شفافیت تأثیر نمایندگان در فرایند تقنین، باعث می‌شود که برخی نمایندگان، فعالیت کافی در امر قانونگذاری و دغدغه کافی نسبت به ارتقای توانمندی‌های خود نداشته ‌باشند [13]

۴. عدم تعیین دقیق حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح (موضوعبند «۶» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری)

 همان‌طور که در بند «6» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری[17] نیز اشاره ‌شده، «تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح با رعایت اهداف لایحه» یکی از ملزومات ارتقا اثربخشی و کارآمدی مجلس در کارکرد تقنین محسوب می‌شود. توجه به این مسئله می‌تواند از طریق تمرکز تلاش نمایندگان بر حوزه وظایف و اختیارات قانونی خود موجب ارتقا توانمندی ایشان شده و همچنین تعارضات احتمالی میان دولت و مجلس را کاهش دهد.

 

 

 

2-2-5-2-2. کارکرد بودجه‌ریزی

  1. حجم بالای احکام و پیشنهادها در‌عین زمان محدود بودجه‌ریزی

فرایند بودجه‌ریزی سالیانه در مجلس معمولاً طولانی و پرچالش پیگیری می‌شود. تعدادی از نمایندگان که آشنایی کمتری با سازوکارهای غیر‌رسمی بودجه‌ریزی در مجلس دارند، عمدتاً قادر به ایفای نقش پررنگی در این فرایند نخواهند بود. همچنین تعدادی از نمایندگان با ارائه پیشنهادهای بسیار زیاد خود در طی این فرایند، زمان رسیدگی به بودجه را به‌صورت غیر‌بهینه استفاده می‌کنند؛ به‌عنوان مثال در بررسی لایحه بودجه سال 1397 نماینده‌ای با ارائه 623 پیشنهاد بالاترین رتبه را در ارائه پیشنهادها داشته، اما فقط 2 پیشنهاد از این تعداد مصوب شده ‌است [18].

زمان محدود برای بررسی بودجه دولت در مجلس و جمع‌بندی نظرها و پیشنهادهای نمایندگان در ارتباط با بودجه، فرصت کافی برای بررسی کارشناسی پیشنهادهای مطرح شده در فرایند تصویب بودجه را از نمایندگان سلب می‌کند. البته تعدادی از کارشناسان بر‌ این باورند شیوه بودجه‌ریزی دولت دچار اشکال است و به همین دلیل در روزهای پایانی سال جلسات بسیار فشرده‌ای در مجلس برگزار شده و دقت پرداختن به برخی از احکام پایانی بودجه کاهش می‌یابد.

۲. ارتباط محدود با مراکز مشاوره سیاستی

بسیاری از اندیشکده‌ها، پژوهشکده‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد، انجمن‌ها و مراکز مختلف مشاوره سیاستی روی موضوعات متنوعی که نمایندگان با آن مواجه هستند، طرح‌های تخصصی انجام می‌دهند و نظرهای کارشناسی قابل ملاحظه‌ای در حوزه‌های مختلف مانند ساختار بودجه‌ریزی و قوانین مرتبط دارند. ارتباط محدود نمایندگان مجلس با مجموعه‌هایی از‌این‌دست باعث کاهش قوام نظرها و آرای نهایی نمایندگان در زمینه‌های غیر‌تخصصی آنان می‌شود.

 

2-2-5-2-3. کارکرد نظارت

  1. عدم اطلاع از ابزارها و شیوه‌های درست نظارت

نمایندگان مجلس به‌منظور نظارت بر نهادهای مختلف کشور، 18 ابزار نظارتی گوناگون (نظیر تذکر، سؤال، استیضاح، تحقیق و تفحص، رأی اعتماد، نظارت بر موضوع ماده (45) آیین‌نامه داخلی مجلس، نظارت بر موضوع ماده (234) آیین‌نامه داخلی مجلس، نظارت کمیسیون اصل نودم قانون اساسی، نظارت دیوان محاسبات، نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت و ...) در اختیار دارند که هرکدام از این ابزارها در شرایط متفاوت و متناسب با موضوع مشخص قابل استفاده ‌است. این در‌حالی است که اغلب نمایندگان تمرکز خود را بر استفاده از چند ابزار خاص قرار داده‌اند و تعدادی از نمایندگان نیز با بسیاری از ظرفیت‌ها و کارکردهای نظارت آشنایی کافی ندارند.

  1. نگاه سیاست‌زده به ابزار نظارت

ممکن است تعدادی از نمایندگان به‌جای استفاده از ابزارهای نظارتی برای اصلاح روند‌های نادرست و اجرای کامل قوانین، از نظارت به‌عنوان دستاویزی برای تسویه حساب‌های سیاسی با افراد و گروه‌ها و یا اهرمی برای تامین منافع محلی یا منطقه‌ای استفاده کنند. در این امتداد استفاده و یا حتی عدم استفاده از ابزارهای نظارتی هر دو می‌تواند به‌عنوان یک اهرم فشار یا وسیله تشویق در مواجهه با مسائل مرتبط با کارکردهای نمایندگی مورد استفاده قرار گرفته و از این طریق امتیازات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مورد مطالبه قرار گیرد.

 

2-2-5-2-4. کارکرد نمایندگی

  1. تعارض وظایف و نقش‌های ملی و محلی در برخی تصمیمگیریها

با توجه به ساختار انتخابات مجلس شورای اسلامی، نمایندگان به‌صورت محلی انتخاب می‌شوند و در مجلس به اتخاذ تصمیمات در سطح ملی و محلی می‌پردازند. همین شیوه باعث می‌شود نماینده علاوه‌بر دغدغه‌های قانونگذاری و نظارت در سطح کلان کشور، درگیر بررسی و رفع چالش‌های حوزه انتخابیه خود و اشخاص مراجعه‌کننده و حتی مشکلات گروه‌ها و اصناف مختلف مردم (مانند کشاورزان، تولیدکنندگان و ...) شود. لذا برای برقراری تناسب و مدیریت زمان بین این دو نقش، بعضاً نمایندگان دچار سردرگمی و انفعال می‌شوند یا یکی از نقش‌های خود را فراموش می‌کنند. بنابراین نمایندگان به‌تنهایی نمی‌توانند روی یک حوزه خاص از نظام مسائل ملی یا محلی تمرکز کنند و در همان راستا به شناخت درست مسائل و مدل‌های حل آن پرداخته و در‌نتیجه به ارتقای اطلاعات و توانمندی‌های خود مبادرت ورزند.

 

3-2. پایانکار مجلس

با پایان یافتن دوره چهارساله نمایندگی در مجلس شورای اسلامی، دو مسیر پیش‌روی نمایندگان قرار دارد: آماده شدن برای دور بعدی انتخابات یا عدم داوطلبی برای نمایندگی در دوره بعد.

  1. عدم تجربه‌نگاری مناسب و مدیریت دانش

با وجود انتخاب هرکدام از مسیرهای فوق‌الذکر استفاده از تجارب ارزشمند نمایندگان در این مدت بسیار حائز اهمیت است. در شرایط حاضر، تجارب و دانش انباشته شده نمایندگان سابق مجلس به‌طور منسجم و یکپارچه گردآوری و مدون نشده و این مسئله موجب قرارگیری نمایندگان جدیدالورود در معرض تکرار برخی از خطاهای نمایندگان دوره‌های قبل شده‌ است. این در‌حالی است که با وجود پیش‌بینی اداره نمایندگان ادوار در ساختار مجلس شورای اسلامی، بررسی‌های صورت‌ گرفته نشان‌ می‌دهد تجربه‌نگاری و مدیریت دانش موردنظر به‌نحو مطلوبی صورت نمی‌پذیرد.

  1. تفاوت در زمان کاربردی و قانونی مجلس و تمرکز بر فعالیت‌های انتخاباتی

در سال منتهی به انتخابات مجدد مجلس، تعدادی از نمایندگان که قصد شرکت دوباره در انتخابات را دارند، وقت قابل‌توجهی را به جلسات و اقدامات انتخاباتی خود اختصاص داده و زمان محدودتری را برای پرداختن به مسائل کشور و ایفای وظایف نمایندگی اختصاص می‌دهند؛ در‌نتیجه عملاً یک سال مهم برای اثربخشی و ارتقای توانایی‌ها و دانش ضمنی نمایندگان تحت‌الشعاع این موضوع قرار می‌گیرد.

  1. عدم پاسخ‌گویی کافی نمایندگان نسبت به عملکرد گذشته

با توجه به اینکه در انتهای دوره، نمایندگان مجلس الزامی به پاسخ‌گویی به فرد یا نهادی در رابطه با عملکرد گذشته خود ندارند و سازوکار مناسبی برای این مهم تدارک دیده نشده است، نمایندگان نیز در طول دوره تمایل زیادی برای بهبود تصمیمات و نظرات خود نخواهد داشت و کمتر متوجه ارزش فرصت‌های مناسب برای توانمندسازی بیشتر هستند.

  1. استفاده نکردن از ظرفیت نمایندگان ادوار در بررسی چالش‌های آینده مجلس

برخی از نمایندگانی که به‌دلایل مختلف از ادامه فعالیت در مجلس به‌عنوان نماینده مردم صرف‌نظر می‌کنند، بعد از اتمام دوره خود در حوزه‌های گوناگون اجرایی مشغول به فعالیت می‌شوند. در‌نتیجه امکان استفاده از ظرفیت‌ها و مهارت‌های اندوخته آنان در سایر بخش‌های مجلس و امر تقنین از بین می‌رود. در‌صورتی‌که نمایندگان دغدغه‌مند می‌توانند به‌صورت دوره‌ای، مشورت‌های سیاسی و تجربی به سایر نمایندگان یا مرکز پژوهش‌های مجلس بدهند. البته به‌منظور جلوگیری از آسیب‌های احتمالی آینده، این نقش مشاور نباید جذابیت مالی و شغلی قابل‌توجهی داشته ‌باشد.

 

 

  1. ارائه راهکارهایی برای توانمندسازی نمایندگان مجلس

با توجه به آسیب‌شناسی صورت گرفته در بخش قبل، در ادامه با ارائه پیشنهادهایی، تلاش شده راهکارهایی متناسب با مشکلات ارائه ‌شده، به‌منظور ارتقا بیشتر سطح توانمندی نمایندگان مجلس، مطرح شود.

از یک منظر می‌توان راهکارهای ارتقاء سطح توانمندی نمایندگان مجلس را در قالب سه دسته عوامل توانمندساز، به شرح ذیل، طبقه‌بندی نمود:

  • توانمندسازی شخصی و فردی نماینده که به مجموعه اموری اشاره دارد که یک نماینده می‌تواند برای ارتقای خود انجام دهد.
  • توانمندسازی ساختاری که به مجموعه اقداماتی اشاره دارد که لازم است در ساختار مجلس شورای اسلامی یا قوانین بالادستی از لحاظ ویژگی‌های سازمانی صورت گیرد تا بتواند موجبات ارتقای نمایندگان مجلس را فراهم آورد.
  • توانمندسازی اجتماعی که به نقش ابزارهایی خارج از مجلس و شخص نماینده اشاره دارد که با تأثیر غیرمستقیم و پررنگ کردن نقش جامعه می‌تواند تأثیر محسوسی بر توانایی‌های یک نماینده بر‌جا گذارد [19].

گونه‌ی دیگری از تقسیم‌بندی راهکارهای یادشده را می‌توان معطوف به اصلاحات کلان و در سطح کشور و اصلاحات خرد و فردی برای هر نماینده در نظر گرفت. همچنین براساس مدل آسیب‌شناسی در قسمت قبل، نوع دیگری از دسته‌بندی راهکارهای پیشنهادی را می‌توان براساس مراحل طی شده توسط هر نماینده (قبل از ورود به مجلس، بعد از ورود به مجلس و در هنگام نمایندگی) تقسیم‌بندی و مطرح کرد. در ادامه براساس مرور ادبیات یاد شده و تحلیل پژوهش‌های صورت‌ گرفته، راهکارهای توانمندسازی نمایندگان مجلس در قالب چهار دسته به‌شرح زیر تقسیم‌بندی و ارائه می‌شوند.

گفتنی است راهکارهای ارائه ‌شده در این بخش در قالب دو سطح کلان و خرد قابل تفکیک و دسته‌بندی است؛ در سطح کلان غالباً تغییرات دیر‌بازده هستند، اما اثرات اساسی بر روند تصمیم‌گیری کشور خواهند داشت. این در‌حالی است که راهکارهای سطح خرد برای تعداد مشخصی از نمایندگان و در مدت زمان کوتاه قابل پیاده‌سازی بوده و در قالب روند تدریجی در اصلاح امور قابل اجرایی‌سازی هستند. بر این اساس به‌منظور حفظ جامعیت گزارش و قابلیت استفاده برای محققان و سیاستگذاران، سعی شده احصا راهکارها در هر دو سطح مذکور مورد توجه قرار گیرد. در این راستا براساس توضیحات یاد شده، در ادامه تمرکز راهکارهای اول و سوم ناظر به سطح خرد و راهکارهای دوم و چهارم بیشتر ناظر به سطح کلان است.

1-3. توانمندسازی نمایندگان از مسیر ظرفیت‌های اجتماعی

این دسته از توانمندی‌ها ناظر به زمینه‌سازی ارتقا نمایندگان بوده و بر محیط پیرامونی و اجتماعی نمایندگان تمرکز دارد. به‌عبارتی دیگر، با زمینه‌سازی و راهبری عوامل سیاسی و اجتماعی برای اهتمام به رشد قابلیت‌های نماینده، احتمال توسعه روندهای مثبت برای نمایندگان و مجلس افزایش خواهد یافت.

  • مطالبه عمومی از احزاب و تشکل‌های سیاسی و افراد شاخص منطقه برای پاسخ‌گویی نسبت به عملکرد نماینده مورد حمایت آنان بعد از انتخابات

با این کار احزاب و گروه‌های سیاسی سعی بر معرفی بهترین افراد مناسب جایگاه نمایندگی می‌کنند و میزان انتخاب‌های سیاسی کاهش پیدا خواهد کرد.

  • پشتیبانی محتوایی و مشاورهای احزاب، تشکل‌ها و جریانات سیاسی از نمایندگان مجلس و همکاری با آنان برای رسیدگی به امور حوزه انتخابیه

با توجه به مشغله‌های بسیار زیاد نماینده مجلس در سطح ملی و محلی، احزاب به‌عنوان یکی از بازوان اصلی نماینده در حوزه انتخابیه که با مشکلات و چالش‌های محلی آشنا هستند، می‌توانند در این زمینه همراهی سازنده‌ای با نمایندگان داشته ‌باشند.

  • پوشش رسانهای اقدامات مناسب نماینده توسط جریان سیاسی در حوزه انتخابیه و تشویق نماینده به استمرار آن اقدامات

بسیاری از نمایندگانی که تمایل به افزایش ارتباط رسانه‌ای خود با مردم دارند، به‌دلیل مشغله‌های گوناگون از این مهم غافل می‌شوند. احزاب با توجه به ظرفیت‌های استانی خود می‌توانند در جبران این ضعف به نمایندگان کمک کنند. در‌نتیجه این اقدامات، باعث تشویق نمایندگان به بهبود عملکرد سالیانه و دوره‌ای خود خواهد شد.

 

3-2. توانمندسازی نمایندگان از مسیر ارتقا ظرفیت‌های فردی نمایندگان

توانمندسازی فردی ناظر به مجموعه اقداماتی است که در ارتباط با هر نماینده (به‌صورت شخصی و جداگانه) باید صورت گیرد. غالب این اقدامات ناظر به پس از انتخاب شدن افراد به‌عنوان نماینده مجلس است. در این قسمت سعی شده از ارائه سازوکارهای مستعمل و ناکارآمد برای توانمندسازی نمایندگان (مانند برگزاری کلاس‌های آموزشی و درسی و ...) پرهیز شود.

  • برگزاری جلسات و دورههای انتقال تجربه

برگزاری جلساتی میان اعضای جوان‌تر و افراد دارای مسئولیت احزاب و گروه‌های سیاسی کمک قابل‌توجهی برای آشنایی بیشتر اعضای حزب با اهم مسائل کشور خواهد کرد.

  • استفاده از بازیهای سیاستی و فضاهای شبیهسازی ‌شده

یکی از ابزارهای نرم مرسوم در حوزه سیاستگذاری قابل استفاده برای نمایندگان، قرارگیری در موقعیت‌های مشابه قبل از مواجهه واقعی با چالش‌هاست؛ در چنین شرایطی افراد می‌توانند یک یا چند بار راهکارهای مختلف و شیوه‌های اقناع جمعی را تمرین کنند تا در موقعیت‌های حقیقی بتوانند عملکرد مطلوب‌تری داشته ‌باشند. در این زمینه می‌توان با طراحی موقعیت‌های فرضی و ایجاد بازی‌های سیاستی قبل از شروع دوره نمایندگی افراد یا در فاصله انتخابات تا شروع کار مجلس، به تقویت نظام تصمیم‌گیری نمایندگان کمک قابل‌توجهی کرد.[18]

  • برگزاری سلسله جلسات کوتاه و فشرده برای آشنایی نمایندگان با اساسیترین چالش‌های حوزه انتخابیه

فاصله پایان انتخابات تا شروع فعالیت نمایندگان در مجلس فرصت ارزشمندی است که نمایندگان با اقشار مختلف مردم و مسئولین حوزه انتخابیه جلساتی برگزار کنند تا بتوانند اولویت‌ها و چالش‌های اساسی موردنظر مردم را شناسایی کرده و برای حل آن‌ها در دوران نمایندگی تمهیدات و برنامه‌ریزی‌های لازم را انجام دهند. تقویت هسته‌های پژوهشی محلی و استانی دائمی می‌تواند تا حد مطلوبی در این زمینه کمک‌کننده باشد.[19]

  • آشنایی منتخبین با حوزه‌های کاری هر کمیسیون و مهم‌ترین قوانین مصوب شده در ادوار گذشته

لازم است نمایندگان قبل از ورود به کمیسیون‌های تخصصی خود، با اصلی‌ترین چالش‌ها و موضوعات هر کمیسیون و قوانین مربوط به آن آشنایی کاملی داشته ‌باشند. این آشنایی از طریق ارائه محتوای مکتوب یا تصویری، برگزاری دوره‌های فشرده، ارائه گزارشات کمیسیون‌ها و ... قابل انجام است. در این زمینه کارشناسان باسابقه‌تر مرکز پژوهش‌های مجلس که ادوار مختلف مجلس را درک کرده‌اند می‌توانند کمک قابل‌توجهی در این زمینه انجام دهند.

  • برگزاری جلسات با نمایندگان ادوار و استفاده از ظرفیت مشاوره‌ای آنان

با برگزاری این جلسات برای منتخبین جدید با محوریت مهم‌ترین چالش‌های هر کمیسیون می‌توان از تجارب ارزشمند سایر نمایندگان در رفع اختلافات و پیشنهاد طرح‌های مناسب استفاده ‌کرد. همچنین پیشنهادها و مشاوره‌های سیاسی و تجربی نمایندگان دغدغه‌مند ادوار به سایر نمایندگان و مراکز پژوهی و اندیشکده‌ای مانند مرکز پژوهش‌های مجلس، می‌تواند در غنای بیشتر قوانین و تصمیمات سایر نمایندگان کمک‌کننده باشد.

  • برپایی دوره‌های آموزشی تخصصی برای مشاورین نمایندگان

با توجه به مشغله‌های بسیار زیاد نمایندگان، امکان شرکت آنان در دوره‌های آموزشی کمتر فراهم می‌شود. با توجه به اینکه طبق آیین‌نامه داخلی مجلس هر نماینده امکان به‌کارگیری مشاور در حوزه‌های مختلف را دارد، با برگزاری دوره‌های آموزشی تخصصی برای مشاورین نماینده می‌توان به توانمندسازی نمایندگان به‌صورت غیرمستقیم کمک کرد. همچنین پیشنهاد می‌شود یکی از مشاورین نماینده به‌صورت تخصصی بر روی مسائل مربوط به کمیسیون تخصصی نماینده مسلط شود.

 

3-3. توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی

در کنار مطالبه اجتماعی و تلاش‌های فردی نمایندگان، همچنان با وجود تعدادی از قوانین و مکانیزم‌های کنونی نمی‌توان انتظار خروجی قابل‌توجه از نمایندگان مجلس داشت. بازنگری و اصلاحات برخی قوانین و روندهای موجود، جزء اصلی‌ترین مسیرهای توانمندسازی نمایندگان است.

  • ایجاد سازوکارهای مناسب و شفاف برای ورود یا خروج افراد به حلقههای مرکزی احزاب و تشکل‌های سیاسی

با ایجاد ساختار شفاف و مرام‌نامه یا اساسنامه رسمی برای احزاب و گروه‌ها می‌توان از ایجاد رانت‌های مضر برای تصدی جایگاه‌های مؤثر احزاب توسط افراد ناشایست جلوگیری کرد.

  • ایجاد مکانیزم‌های جدید تأیید صلاحیت نمایندگان

با توجه به تخصص‌های مهم و متنوعی که نمایندگان مجلس برای ایفای نقش قانونگذاری و نظارت خود نیاز دارند، باید شاخص‌های توسعه‌یافته‌تری برای تأیید صلاحیت نمایندگان برای ورود به مجلس در نظر گرفته شود تا اشخاص قبل از ورود به مجلس اطلاعات مقتضی را کسب کرده باشند. از‌جمله این شاخص‌ها می‌توان به آگاهی مناسب نامزدها از مسائل حقوق عمومی، تسلط بر قانون اساسی و قوانین مهم مصوب مجلس، حُسن سابقه در مسئولیت‌های گذشته، عملکرد مناسب در دوره‌های گذشته (برای افرادی که سابقه نمایندگی در مجلس را دارند) و ... اشاره کرد.

  • توسعه فعالیت دائمی احزاب و گروه‌های سیاسی به مناطق و شهرهای کوچکتر و پرورش نیروهای زبده

ایجاد سازوکار دائمی و مستمر فعالیت احزاب، کمک قابل‌توجهی به آشنایی نخبگان جوان و افراد متقاضی برای دوره‌های بعدی با مهم‌ترین چالش‌ها و دشواری‌های کار سیاسی خواهد کرد.

 

  • تنظیم‌گری احزاب و گروه‌های سیاسی توسط حاکمیت

با اصلاح قوانین مرتبط با تشکیل و نقش احزاب و الزام آنان به ارائه راهکارهایی برای حل مسائل کشور، می‌توان به پررنگ‌تر کردن نقش سیاسی و اجتماعی این نهاد مهم در کشور در راستای کمک به نمایندگان پرداخت.

  • تعیین سازوکارهای لازم برای مدیریت تعارض منافع نمایندگان

پیشنهاد می‌شود مجلس قوانینی را در‌خصوص مدیریت تضاد منافعی که موجب استقلال قانونگذاران از منافع خصوصی یا فشارهای سیاسی نامعقول می‌شود، تصویب و اجرا کند [20]. این مهم باعث می‌شود نمایندگان نظرات و آرای کارشناسی شده توسط افراد خبره را بر نظرات جریانات و گروه‌های ذی‌نفع مختلف و منافع شخصی خود ترجیح دهند. بنابراین خروجی عملکرد نمایندگان ارتقای چشمگیری یافته و نمایندگان بیش‌از‌پیش به نظرات کارشناسی مراکز پژوهشی اهتمام خواهند ورزید.

 

3-4. توانمندسازی نمایندگان از مسیر اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس

با وجود اصلاحات در سطح کلان قوانین و در سطح شخص نماینده، جزء مهمی از تمایل نمایندگان به ارتقا، مربوط به سازوکارهای داخلی خود مجلس است. در این زمینه آیین‌نامه داخلی مجلس و روندهای غیر‌رسمی داخلی مجلس می‌تواند نقش کلیدی ایفا کند. در ادامه سعی شده به پیشنهادهایی در این زمینه اشاره شود:

  • جلسات دوره‌ای کمیسیون‌های تخصصی با ذی‌نفعان مرتبط با حوزه کاری کمیسیون

با وجود جلسات جسته و گریخته نمایندگان با بخش خصوصی به فراخور موضوع، به‌منظور اطلاع از اصلی‌ترین چالش‌های قوانین جدید برای بخش خصوصی لازم است جلسات مدونی برای ارتباط بیشتر و مداوم با مدیران و کارشناسان بخش خصوصی حوزه‌های مربوط با موضوع هر کمیسیون برنامه‌ریزی شود. این فرصت امکان آشنایی هرچه بیشتر نمایندگان با تأثیر قوانین مصوب قبلی یا بعدی بر تعاملات و شرایط فعالان بخش خصوصی آن حوزه را می‌دهد.

  • استفاده از سازوکارهای مشاوره‌ای برای کمیسیون‌ها

هر کمیسیون تخصصی مجلس می‌تواند از طریق مرکز پژوهش‌ها با تعریف پروژه‌های همکاری با نهادهای متنوع مشاوره سیاستی، بررسی برخی از موضوعات چالش‌برانگیز را برون‌سپاری کرده تا مجموعه‌های متخصصی نظرات کارشناسی خود را روی طرح‌ها و لوایح مختلف ارائه کنند.

  • در نظر گرفتن حداقلی از الزامات برای تشکیل فراکسیون‌ها

به‌علت جلوگیری از تشکیل فراکسیون‌های متعدد بلااستفاده، لازم است مقررات موجود تشکیل و انحلال فراکسیون‌ها بازنگری شود و برای توسعه فعالیت آنها اقدامات متناسبی صورت گیرد. به‌عنوان مثال حداکثر تعداد فراکسیون که نمایندگان می‌توانند در آن عضو شوند افزایش یابد یا برای فراکسیون‌هایی که در هر دوره تشکیل ‌می‌شود سقف معینی تعیین شود.

  • ایجاد سازوکار ارزیابی عملکرد تخصصی نمایندگان بهصورت کلی و درون کمیسیون‌ها

پیشنهاد می‌شود علاوه‌بر ارزیابی عملکرد کلی نمایندگان، کنش‌ها و تصمیمات نمایندگان داخل کمیسیون نیز مورد بررسی قرار گیرد. همچنین نتایج این بررسی‌ها می‌تواند برای انتخاب دوره‌ای کمیسیون‌ها مورد توجه قرار گیرد. همچنین انتشار عمومی عملکرد تخصصی نمایندگان می‌تواند به‌عنوان محرک انگیزه افراد استفاده شود. بر این اساس در جدول زیر،نمونه‌هایی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد نمایندگان در چهار حوزه اصلی پیشنهاد شده ‌است. البته پژوهش‌های گوناگونی به‌منظور سنجش عملکرد نمایندگان منتشر شده که در این گزارش به اقتضا موضوع مورد بحث، به تعداد محدودی از این موارد اشاره ‌شده است [20] [21].

 

جدول 1. شاخص‌های ارزیابی عملکرد نمایندگان در ابعاد مختلف

ردیف

ابعاد ارزیابی عملکرد نمایندگان

شاخص‌های ارزیابی عملکرد نمایندگان

۱

عملکرد فردی و عمومی

·   مشارکت‌جویی از طبقات گوناگون اجتماعی در ایفای وظایف

·   ارتباط با نهادهای غیرانتفاعی و دیگر بخش‌های مرتبط با مجلس

·   شفافیت عملکردی در سطح ملی و اقدامات استانی

·   صراحت و عدم محافظه‌کاری

۲

عملکرد اجتماعی

·     اطلاع مستقیم از وضعیت اجتماعی مردم و در دسترس بودن نماینده

·     میزان دیدار با مسئولین کشور در جهت حل مسائل عمومی

·    پاسخ‌گویی برای وعده‌ها و حضور در رسانه‌ها

·    افشای دارایی مالی و منافع تجاری نمایندگان

۳

عملکرد حاکمیتی

·    طراحی کلان نظام سیاسی و نقش‌آفرینی در قوانین بالادستی

·    نظارت بر عملکرد نهادهای حاکمیتی و تخصیص بودجه آنها

·    ترجیح منافع ملی بر منافع محلی

·     میزان اهتمام در مبارزه با فساد

۴

عملکرد حرفه‌ای

·     اولویت‌بندی در بررسی طرح‌ها و لوایح و برنامه‌های نظارتی

·   بار مالی و قابلیت اجرایی طرح‌های پیشنهادی نماینده

· میزان حضور مؤثر در صحن و کمیسیون‌های تخصصی

·     بهره‌گیری از کارشناسان و متخصصان

 

 

  • سنجش افراد توانمند برای کمک به نمایندگان بهعنوان مشاور و مسئول دفتر

استفاده از ظرفیت‌های نخبگان مستعد برای کمک به نمایندگان جزء کارآمدترین سازوکارهای در دسترس نماینده می‌باشد. بنابراین بهتر است قبل از شروع دوره نمایندگی از طریق سازوکار‌های عادلانه، مناسب‌ترین افراد برای کمک به نماینده در سطح ملی و محلی شناسایی و به‌کارگیری شوند.

  • دسترسی راحت‌تر به داده‌های مهم

نمایندگان مجلس در طول شبانه‌روز درگیر جلسات و مسائل گوناگون هستند و فرصت کافی برای مطالعه و رصد اخبار و اطلاعات گوناگون را ندارند. بنابراین برای اطلاع نمایندگان از مهم‌ترین پژوهش‌ها، اخبار جدید، آمارهای مهم و ...، باید این‌گونه داده‌ها به‌صورت خلاصه و در قالب‌هایی جذاب و کوتاه (از‌جمله عکس نوشته، پادکست، نمودارهای بصری، متن‌های بسیار کوتاه و ...) توسط دفتر نمایندگان یا معاونت‌های مجلس به‌صورت هفتگی و ماهیانه در اختیار آنان قرار گیرد و زمان جستجو پراکنده نمایندگان در دریایی از اطلاعات کم‌فایده ذخیره شود.

 

جدول 2. ارتباط راهکارهای مطرح شده با آسیب‌های شناسایی ‌شده

ردیف

آسیبها

راهکارها

1

-  عدم پاسخ‌گویی متقابل تشکل‌های سیاسی و نمایندگان

مطالبه عمومی از جریانات سیاسی

2

-  عدم ارتباط کافی و مستمر تشکل‌ها و گروه‌های سیاسی با اعضا

- فعالیت‌های موقت سیاسی

پشتیبانی محتوایی تشکل‌های سیاسی

3

-   کم‌توجهی به وظایف مازاد بر نقش نمایندگی

-   نقش کم‌رنگ نماینده در رسانه و بین مردم

-   فقدان شفافیت کافی در عملکرد نمایندگان در فرایند تقنین

پوشش رسانه‌ای و تشویق اقدامات مناسب نماینده

4

- عدم انتقال مناسب تجربیات، مسائل و چالش‌های اصلی کمیسیون‌ها به دوره‌های بعد

-   عدم آشنایی دقیق با شاخص‌های مطلوب هر کارکرد نمایندگی

-    استفاده نکردن از ظرفیت نمایندگان ادوار در بررسی چالش‌های آینده مجلس

جلسات و دوره‌های انتقال تجربه

5

-   تعارض وظایف نقش‌های ملی و محلی

جلسات آشنایی با چالش‌های حوزه انتخابیه

6

-   عدم تطابق کافی تحصیلات و سوابق‌کاری با کمیسیون مربوطه

-   وضع قوانین متعدد

-  عدم تعیین دقیق حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح

آشنایی با کمیسیون و اهم قوانین مرتبط

7

-   عدم تجربه‌نگاری مناسب و مدیریت دانش

استفاده از سازوکار مشاوره‌ای ادوار

8

-   سازوکارهای ناقص انتخاب مشاورین

دوره‌های آموزشی برای مشاورین نمایندگان

9

-  نبود گزارش و ارزیابی عملکرد مناسب نمایندگان در کمیسیون‌ها

- عدم پاسخ‌گویی کافی نمایندگان نسبت به عملکرد گذشته و عدم تشویق یا تنبیه متناسب

ایجاد سازوکار ارزیابی عملکرد

10

-  محدود شدن فعالیت‌های سیاسی و تشکیلاتی به دوران قبل انتخابات

-  غلبه قدرت چانه‌زنی و ارتباطات فردی بر توانمندی و قابلیت‌های حرفه‌ای در عضویت در جریانات سیاسی

ایجاد ساختارهای مناسب برای ورود به احزاب و گروه‌های سیاسی

11

-   عدم سنجش شرایط علمی و مهارتی متناسب نماینده

-  در نظر گرفتن شرایط سلبی برای تأیید صلاحیت

-  نبود زمان و امکانات کافی برای شورای نگهبان و هیئت نظارت جهت احراز صلاحیت‌ها

مکانیزم‌های جدید تأیید صلاحیت

12

تعارض وظایف و نقش‌های ملی و محلی

تنظیم‌گری جریانات سیاسی

13

-  تمایل به عضویت در چند کمیسیون خاص

-   حجم بالای احکام و پیشنهادات در‌عین زمان محدود بودجه‌ریزی

-  کاهش عملکرد برخی نمایندگان در سال پایانی دوره نمایندگی و تمرکز بر فعالیت‌های انتخاباتی

مدیریت تعارض منافع نمایندگان

14

- عدم آشنایی کافی برخی نمایندگان با اقتضائات اجرایی در تصویب طرح‌ها و لوایح

جلسه دوره‌ای کمیسیون‌ها با ذی‌نفعان مرتبط با حوزه کاری کمیسیون

15

-  ارتباط محدود با مراکز مشاوره سیاستی

سازوکارهای مشاوره‌ای برای کمیسیون‌ها

16

-  تعدد فراکسیون‌های بلا‌استفاده

بهبود الزامات تشکیل فراکسیون

17

-  نگاه سیاسی نمایندگان به ابزار نظارت

تعهد متقابل جریانات سیاسی و نماینده به عدم باج‌خواهی

18

-  عدم شناخت کافی برخی از نمایندگان منتخب از مسائل اساسی کشور

توسعه فعالیت دائمی گروه‌های سیاسی در مناطق کوچک و پرورش نیرو

19

-   سازوکارهای ناقص انتخاب مشاورین

استفاده از مشاورین و مسئولین دفتر توانمند

20

-   عدم اطلاع از ابزارها و شیوه‌های درست نظارت

دسترسی راحت‌تر به داده‌های مهم

21

-  اشتغال نمایندگان به کارهای غیرتخصصی و غیرمرتبط

استفاده از بازی‌های سیاستی و فضا‌های شبیه‌سازی‌ شده

 

جمع‌بندی

 

مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نهاد قانونگذار کشور عهده‌دار وظایف مهم و اثرگذاری در سطح ملی و محلی است. نمایندگان به‌عنوان مهم‌ترین رکن تشکیل‌دهنده مجلس با گرایش‌ها و تجارب گوناگون، سطوح مختلفی از توانمندی‌ها و ویژگی‌ها را دارا هستند که این امر احتمال تولید خروجی‌های مختلف و بعضاً متعارض را تقویت می‌کند. بسیاری از انتقاداتی که در ارتباط با عملکرد مجلس و قوانین مصوب مطرح می‌شود، در‌واقع مربوط به عملکرد فردی نمایندگان در حوزه‌های مختلف است؛ به‌عبارت دیگر، با بهبود قابلیت‌ها و توسعه ظرفیت‌های نمایندگان مجلس، بسیاری از نقاط ضعف مجلس پوشش داده ‌می‌شود. این در‌حالی است که برخی نمایندگان احساس نیاز قابل‌توجهی نسبت به ارتقای توانمندی‌های خود نمی‌کنند و یا ابزارهای مناسبی برای این منظور در اختیار آنان قرار نگرفته ‌است. در حال حاضر نیز با وجود تلاش‌های متعدد، به‌دلایل ذکر شده در مقدمه و قسمت آشنایی اجمالی با نظام کنونی توانمندسازی نمایندگان، ساختار منسجم و کارآمدی برای ارتقای سطح قابلیت‌های نمایندگان وجود ندارد. در این راستا به‌نظر می‌رسد از مهم‌ترین چالش‌های ارتقای عملکرد نمایندگان، عدم فرصت کافی آموزش و یادگیری ملزومات نمایندگی و کمبود تقاضا برای یادگیری از طرف برخی از نمایندگان است. این در‌حالی است که با اصلاحات پیشینی در سازوکارهای ورود افراد به احزاب و قوانین تأیید صلاحیت کاندیداها، بسیاری از قابلیت‌های مورد نیاز نمایندگی، قبل از ورود به مجلس می‌تواند مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد. به‌علاوه نقش کم‌رنگ نمایندگان ادوار در انتقال تجارب و آموخته‌ها باعث افزایش احتمال تکرار اشتباهات نمایندگان جدید می‌شود.

به‌نظر می‌رسد یکی از محورهای کلیدی در ارتقای کارآمدی مجلس، عبور از الگوی توانمندسازی منفعل با تمرکز بر رویکرد آموزش‌محور و حرکت به‌سوی توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور است. بر این اساس یکی از ضرورت‌های اساسی در توانمندسازی فعال با رویکرد قابلیت‌افزا و مسئله‌محور در نظر داشتن سازوکارهایی است که ضمن رفع موانع تمرکز نمایندگان بر ایفای وظایف اصلی، درصدد ارتقای قابلیت‌های فردی ایشان بوده و اطلاعات و نیازمندی‌های موردنظر نمایندگان را متناسب با شرایط ایشان، در موقعیت مناسب و در حین مواجهه و درگیری آنها با مسائل اساسی کشور با استفاده از ابزارهای نرم و رفتاری به ایشان منتقل کند. ابزارهای نرم به‌شکلی عمل می‌کند که خود نمایندگان انگیزه افزایش توانمندی‌های خود را داشته ‌باشند. به‌عنوان مثال مطالبه‌گری رسانه‌ها از نماینده، طراحی بازی‌های سیاستی مشابه، ایجاد و بهبود سازوکار‌های مشاوره‌ای برای نمایندگان و کمیسیون‌ها، ارزیابی عملکرد درست نمایندگان با شاخص‌های متناسب و ... از اهم ابزارهای نرم اشاره ‌شده در گزارش است.

در گزارش حاضر، ابتدا با رصد اجمالی روند موجود توانمندسازی نمایندگان مجلس، میزان توجه قوانین و نمایندگان به این عرصه مورد بررسی قرار گرفته است. سپس آسیب‌های ناظر بر قبل از ورود افراد به مجلس و همچنین فرایندهای داخلی آن از‌جمله شکل‌گیری فراکسیون‌ها، کمیسیون‌ها و تشکیل هیئت‌رئیسه احصا شده ‌است.

ساختار نامناسب و بعضاً موقت احزاب و همچنین غلبه قدرت چانه‌زنی و ارتباطات فردی بر توانمندی و قابلیت‌های حرفه‌ای در عضویت در جریانات سیاسی از‌جمله مهم‌ترین آسیب‌های مورد اشاره در ارتباط با زیست سیاسی افراد است. سازوکارهای مربوط به تأیید صلاحیت‌ها و انتخابات مجلس و شرایط گزینش افراد از حوزه‌های انتخابیه مختلف نیز دچار کاستی‌های قابل‌توجهی است.

در ارتباط با وظایف داخلی نمایندگان، ضعف‌های جدی در حوزه توانمندسازی در ارتباط با ارزیابی عملکرد نمایندگان در کمیسیون‌های تخصصی و نحوه تقسیم در فراکسیون‌ها و هیئت‌رئیسه وجود دارد؛ به‌عنوان مثال تعدد بیش‌از اندازه فراکسیون‌ها باعث ایجاد تعارضات مختلف شده ‌است و کاهش بهره‌وری نمایندگان را نتیجه خواهد داد.

بخش مهمی از چالش‌ها به دو دسته‌ آسیب‌های کارکردهای عمومی نمایندگی (مانند انتخاب و به‌کارگیری مشاورین نامناسب، نقش کم‌رنگ نماینده در رسانه و بین مردم و ...) و آسیب‌های کارکردهای اختصاصی نمایندگی (در حوزه تقنین، نظارت و) تقسیم شده ‌است. بخش مهمی از آسیب‌های کارکردهای اختصاصی متوجه عدم شناخت کامل وظایف و ابزارهای حصول نتیجه و تداخل وظایف و کارکردهای متنوع نمایندگان بوده است.

در قسمت نهایی آسیب‌شناسی نیز مجموعه اقدامات نمایندگان بعد از پایان مجلس از منظر توانمندسازی مورد بررسی قرار گرفت. به عقیده اکثر کارشناسان، ضعف اصلی در این حوزه مربوط به عدم تجربه‌نگاری درست و عدم انتقال آن به نمایندگان جدید و همچنین پاسخ‌گو نبودن مجلس نسبت به عملکرد گذشته خود بوده است.

در این گزارش سعی شد با استفاده از نظرات کارشناسان و افراد باتجربه در حوزه تعاملات با نمایندگان، مهم‌ترین ابزارها و روش‌هایی که می‌توان از طریق آنها قابلیت‌های نمایندگان را ارتقا داد مدنظر قرار گیرد. نکته حائز اهمیت درباره این پیشنهادها، تمرکز بر عوامل جانبی (مانند مطالبات اجتماعی اذهان عمومی، مشاورین نماینده، مراکز پژوهشی و اندیشکده‌ای و ...) به‌جای خود نمایندگان بوده است. همچنین تلاش شد راهکارهای ارائه ‌شده قابل‌اجرا و به‌دور از کلی‌گویی بوده و دارای تأثیر مثبت و غیرمستقیم بر عملکرد نماینده باشند. البته گفتنی است که تعدادی از نکات مطروحه، در میان‌مدت یا بلند‌مدت قابلیت تأثیرگذاری دارند که به‌منظور حفظ جامعیت گزارش سعی شد در حد ضرورت به این موارد نیز پرداخته شود. راهکارهای پیشنهادی در دو سطح کلان و خرد و در چهار دسته توانمندسازی نمایندگان از مسیر ظرفیت‌های اجتماعی، ارتقای ظرفیت‌های فردی نمایندگان، اصلاحات ساختاری و فرایندی در نظام سیاسی و در‌نهایت اصلاحات ساختاری و فرایندی مجلس تقسیم‌بندی و ارائه شدند.

در‌مجموع باید به این نکته توجه داشت که هرگونه تحول جدی در سطح قوه مقننه بدون در نظر گرفتن اثر و نقش فرد‌به‌فرد نمایندگان محکوم به شکست بوده و اساساً نمی‌توان در ارتباط با ویژگی‌ها و قابلیت‌های نمایندگان قبل و بعد از دوره نمایندگی بی‌توجه بود.

 

گزیده سیاستی/مدیریتی

 

در گزارش حاضر اهم آسیب‌های نظام توانمندسازی نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورد تحلیل و بررسی قرار گرفته و همچنین راهکارهایی به‌منظور ارتقای سطح توانمندی ایشان ارائه ‌شده است.

 

[۱]. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۳۶۸.
[۲]. سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، ابلاغی 1398.
[۳]. قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 1378.
[۴]. قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مصوب 1378.
[5]. Anderson, J. E. (2015). Public policymaking: an introduction. Stamford, CT.
[۶]. قلی‌پور، رحمت‌اله. دانایی‌فر، حسن. امیری، مجتبی. عطاردی، محمدرضا. (1394). مفهوم‌پردازی پدیده شکاف خط‌مشی در فرایند خط‌مشی‌گذاری فرهنگی. مجلس و راهبرد.
[7]. Robert I. Rotberg and Jennifer Erin Salahub. (2013). African legislative Effectiveness. NSI.
[۸]. آجیلی هادی. (1383). آسیب‌شناسی مجلس شورای اسلامی. راهبرد شماره 34.
[۹]. دانایی‌فرد، حسن. آذر، عادل. شیرزادی، مهدی. (1393). چارچوبی برای شناسایی شایستگی‌های خط‌مشی‌گذاران ملی. مجلس و راهبرد.
[۱۰]. مرکز پژوهش‌های مجلس. (1401). اظهارنظر کارشناسی درباره طرح «برگزاری آموزش و ارتقای مهارت‌های حکمرانی و تربیت حکمرانان آینده کشور». شماره مسلسل: 18194. (تهیه و تدوین: محمد عبدالحسین‌زاده).
[۱۱]. باهنر، محمدرضا. (۱۴۰۱). گفتگو با دو ماهنامه مسائل حکمرانی. (شماره ۱: چالش نمایندگی) دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهش‌های مجلس. تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس. 
[۱۲]. خبرگزاری جمهوری اسلامی. (1398). https://irna.ir/xjwtRM
[۱۳]. مرکز پژوهش‌های مجلس (1398). آسیب‌شناسی نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران (ویرایش دوم). شماره مسلسل: 16080. (تهیه و تدوین‌کنندگان: عبدالاحد، علی. درویش‌وند، ابوالفضل. حسینی‌پور اردکانی، سیدمجتبی. ناظمی، حامد. راجی، سید محمدهادی. بهادری جهرمی، علی).
[۱۴]. مرکز پژوهش‌های مجلس. (۱۷/06/۱۳۹۹). شماره خبر: 1603772.
[15]. Ian Thompson. (2007). Guideline for the Management of Clinically Localized Prostate Cancer: 2007 Update. The Journal of Urology.
[۱۶]. بیانات مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ ۴/۳/۱۴۰۱.
[۱۷]. امیری، حسنعلی. (1395). آسیب‌شناسی نظام قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران با مطالعه تطبیقی در حقوق فرانسه. تهران: میزان.
[۱۸]. مرکز پژوهش‌های مجلس (1400). آسیب‌شناسی نقش مجلس در بودجه‌ریزی با توجه به تجربه بین‌المللی و الزامات اصلاح. شماره مسلسل: ۱۷۸۹۳ (تهیه و تدوین‌کنندگان: جعفری، محمدمهدی. صدیقی، علیرضا. احسانیان، احمدرضا.)
[۱۹]. فیاضی، حق‌شناس گرگابی. (1396). شناسایی راهبردهای توانمندسازی نمایندگان مجلس شورای اسلامی. مدیریت دولتی دوره 9 شماره 1.
[۲۰]. زینالو، مهدی. علی‌احمدی، علیرضا. نریمان، سعید. (1401). ارائه مدل ارزیابی عملکرد مجلس شورای اسلامی با استفاده از روش فراترکیب. مدیریت دولتی.
[۲۱]. مسیبی، سید‌محمدعلی. خان‌محمدی، هادی. حسن‌وند، مهدی. (1399). شناسایی شاخص‌های ارزیابی عملکرد نمایندگان مجلس. مطالعات راهبردی بسیج، سال بیست سوم، شماره 8.
[۲۲]. خبرگزاری مهر (1398). mehrnews.com/xRkFt