خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

هرساله در قوانین بودجه سنواتی احکام مختلفی وضع می‌شود که می‌تواند وضعیت بدهی‌های دولت را تحت تأثیر قرار دهد. یکی از مهم‌ترین احکام صادره اجازه انتشار اوراق بدهی تا سقف معین است. همچنین سقف انتشار اوراق شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها، اجازه تهاتر بدهی‌ها و سقف آن، تکلیف دولت به استفاده از منابع حاصل از اوراق در مصارف خاص و تکلیف دولت به تأدیه بدهی‌ها به نهادهایی مانند سازمان تأمین اجتماعی موارد دیگری از احکام مرتبط هستند. بررسی این احکام در کنار واکاوی وضعیت بدهی‌های دولت این امکان را فراهم می‌نماید که نقاط ضعف و قوت احکام مربوطه شناسایی شده و بتوان با بهبود آن‌ها در قالب یک چارچوب منسجم گام مهمی در راستای اصلاح ساختار بودجه و سامان‌دهی بدهی‌های دولت برداشت.  

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ دولت اجازه داشت حداکثر ۱۸۵ هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی منتشر کند که مطابق مصوبه کمیسیون تلفیق به 187 هزار میلیارد تومان رسید و با تصویب در صحن علنی و تأیید شورای نگهبان همین سقف در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ قرار گرفت. با توجه به آنکه بازپرداخت اصل اوراق بدهی در سال 1402 رقمی حدود 177 هزار میلیارد تومان است، خالص انتشار اوراق دولتی در سال 1402 از خالص انتشار در 8 سال گذشته عدد کمتری خواهد بود که حاکی از رویکرد کنترل انتشار اوراق بدهی توسط دولت است اما گفتنی است که در سال‌های گذشته رقم مصوب سقف انتشار اوراق به‌مراتب پایین‌تر از رقم تحقق‌یافته بود. بنابراین ممکن است همانند سال ۱۴۰۱ در‌نهایت انتشار اوراق بسیار بیشتر از ۱۸۷ هزار میلیارد تومان بوده و خالص انتشار اوراق افزایش یابد.

از منظر مانده بدهی‌های دولت، در بند «ل» تبصره «۵» دولت قصد داشت تا روش محاسبه تمام بدهی‌های خود را به‌صورت ساده تعیین کند که عبارت مربوطه در فرایند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی حذف شد. با توجه به آنکه محاسبه به‌روش ساده منجر به اختلاف قابل‌توجه هزینه استقراض (نرخ سود) با نرخ تورم می‌شود، انگیزه دولت برای به تعویق انداختن بدهی‌هایش زیاد شده و آثار سو اقتصادی نکول دولت تشدید می‌شود.

همچنین طبق بند الحاقی تبصره «۱۶» در‌صورتی‌که بانک‌های دولتی به‌منظور افزایش سرمایه تا سقف ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر کنند، بار مالی بازپرداخت اصل و سود آن بر ذمه دولت است. این امر اقدام مثبتی در راستای بهبود وضعیت کفایت سرمایه بانک‌های دولتی است.

جزء الحاقی بند «د» تبصره «۱۹» نیز دولت را نسبت به تأدیه بدهی‌های خود به سازمان تأمین اجتماعی مکلف می‌کند که اقدام مثبتی در راستای انضباط‌بخشی به بدهی‌های دولت و جلوگیری از استقراض از بانک رفاه کارگران است. 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی و سیاستی به همراه تجزیه و تحلیل استدلال‌ها

در کنار کنترل بدهی‌های اوراقی لازم است تا مجاری ایجاد بدهی‌های غیر‌اوراقی دولت نیز در بودجه مسدود شود. از مهم‌ترین اقداماتی که ذیل بودجه کل کشور در سال 1402 منجر به ایجاد بدهی‌های غیر‌سیال و غیر‌شفاف برای دولت و شرکت‌های دولتی خواهند شد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. عدم تأدیه تعهدات سالیانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی در بودجه

• در راستای حل این مشکل باید سند بودجه دولت مشتمل بر تمامی تعهدات سالیانه دولت باشد. احصاء این تعهدات در قالب قوانین بودجه باعث می‌شود این اقلام از حالت فرابودجه‌ای خارج شده و بازپرداخت آن در معرض توجه قرار گرفته و تسهیل شود.

2. کم‌برآوردی برخی اقلام هزینه‌ای و تأمین آن از محل استقراض از شبکه بانکی نظیر خرید تضمینی گندم

• واکاوی ارقام دقیق این اقلام در فرآیند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی و در صورت نیاز اصلاح این ارقام می‌تواند تصویر دقیق‌تری از مصارف بودجه را فراهم نماید و بدهی‌های ناشی از این موارد شفاف شود.

3. امهال اصل و سود بدهی شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری،

• گرچه با توجه به وضعیت بودجه‌ شرکت‌های فوق‌الذکر بازپرداخت این بدهی‌ها بسیار سخت به نظر می‌رسد اما حداقل می‌توان با افزایش سقف انتشار اوراق شرکت‌های دولتی این بدهی‌ها را حالت غیرسیال خارج نموده و از آسیب‌های وارده به شبکه بانکی جلوگیری نمود.

4. بخشودگی سود و جریمه دیرکرد و کارمزد و امهال اصل تسهیلات پرداختی سال‌های 1394 تا 1400 کلیه بهره‌برداران خسارت‌دیده بخش کشاورزی به‌مدت سه سال.

• در صورتی که دولت قصد کمک به اقشار فوق را دارد، باید هزینه آ‌ن را شفاف نموده و پرداخت کند. این امر در راستای انضباط مالی و پولی ضروری است.

از منظر انضباط اقدامات دولت مطابق با مصوبه کمیسیون تلفیق بانک مرکزی مکلف است برای تخصیص اعتبار جدید به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی وثیقه دریافت کند. این الحاقیه اقدام مثبتی در راستای افزایش انضباط پولی است.

مقدمه

تأمین مالی از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی می‌تواند به‌صورت مقطعی راهگشای پوشش کسری بودجه باشد اما باید توجه داشت که روند افزایشی انتشار اوراق و ایجاد بار مالی برای سال‌های بعد، پایداری بدهی‌های دولت را دچار مشکل می‌کند. بنابراین به‌منظور برنامه‌ریزی مالی صحیح باید ضمن رصد روند بدهی‌های دولت، تعهدات سال‌های پیش‌رو را مد‌نظر قرار داد.

در این گزارش، ابتدا اوراق مالی لایحه بودجه ۱۴۰۲ و جزئیات آن بیان شده و پس از آن با توجه به تقاضای مورد انتظار اوراق در بازار پول و سرمایه امکان‌پذیری فروش اوراق دولتی بررسی می‌شود. در بخش انتهایی گزارش نیز اهم تغییرات لایحه در فرایند تصویب قانون بودجه ۱۴۰۲ ارائه می‌شود.

1. تصویری از اوراق بدهی در لایحه بودجه سال 1402

تبصره «5» لایحه بودجه سال 1402 با موضوع «تأمین مالی داخلی» ارائه شده و احکام مربوط به انتشار اوراق مالی اسلامی در این تبصره درج شده که در این احکام، اجازه انتشار اوراق توسط دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها منوط به شرایط مربوطه، صادر شده ‌است. جدول ۱ جزئیات اوراق قابل ‌انتشار را نشان ‌می‌دهد.

جدول 1. اوراق لایحه بودجه ۱۴۰۲ و مجوزهای مربوطه

مأخذ: لایحه بودجه سال 1402.

 ۵۰ درصد از بار مالی اوراق منتشره موضوع‌بند «د» تبصره «5»، ردیف ۳ جدول ۱، بر‌عهده دولت است. بنابراین اگر شهرداری‌ها به‌صورت کامل از این ظرفیت قانونی استفاده‌ کنند، بار مالی حاصل از انتشار ۵ هزار میلیارد تومان از اوراق بر‌عهده دولت خواهد بود و اگر هیچ استفاده‌ای نکنند، دولت از این محل بار مالی نخواهد داشت. اوراق منتشره موضوع‌بند «ط» تبصره «۵»، ردیف 7 جدول ۱، از جنس تسویه و تهاتر بدهی‌ها‌ست و بار مالی جدید ایجاد نخواهد کرد.

اوراق درون‌سالی موضوع‌بند «و» تبصره «۵»، ردیف ۵ جدول ۱، یکی از راهکارهای مناسب مدیریت نقدینگی خزانه‌داری است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ مطرح شده و می‌تواند نقش مؤثری در کاهش استفاده از تنخواه بانک مرکزی و آثار سو ناشی از استفاده دولت از تنخواه‌گردان و انضباط‌بخشی به پرداخت‌های سالیانه داشته‌ باشد. یکی از مشکلات پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تخصیص نامنظم اعتبارات در طول سال است؛ به این صورت که به‌دلیل وصول بخشی از منابع عمومی در انتهای سال، بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ماه‌های پایانی سال پرداخت می‌شود که فرصت لازم برای پیشبرد عملیات اجرایی از دست خواهد رفت. با انتشار اوراق درون‌سالی در ابتدای سال و پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از آن محل و بازپرداخت آن از محل منابع وصول شده در انتهای سال می‌توان تا حدی این مشکل را رفع کرد.

2. تقاضای اوراق بدهی دولت در سال ۱۴۰۲

مطابق تصویب‌نامه بانک مرکزی در‌خصوص دستورالعمل حداقل الزامات مدیریت ریسک نقدینگی مؤسسات اعتباری (مصوب 1399/6/4 شورای پول و اعتبار) بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موظفند معادل حداقل ۳ درصد از مانده کل سپرده‌های خود، اوراق منتشره خزانه‌داری کل کشور را نگهداری کنند. با توجه به آخرین آمار منتشر شده توسط بانک مرکزی در پایان آبان‌ماه ۱۴۰۱ مجموع کل سپرده‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی بیش از 7400 هزار میلیارد تومان (74 میلیون میلیارد ریال) است و با فرض رشد حدوداً 30 درصد در سال ۱۴۰۲، حدود 66 هزار میلیارد تومان از اوراق منتشره در سال ۱۴۰۲ موضوع‌بند «ب» تبصره «۵» لایحه بودجه ۱۴۰۲ تقاضای تکلیفی بازار پول خواهد بود.

بخش قابل‌توجهی از تقاضای اوراق دولتی در بازار سرمایه معطوف به صندوق‌های درآمد ثابت است. مبتنی‌بر آخرین آمار سازمان بورس و اوراق‌بهادار ۱۱۹ صندوق درآمد ثابت با مجموع دارایی ۴۷۰ هزار میلیارد تومان در بازار سرمایه وجود دارد. بر‌اساس آخرین ابلاغیه سازمان مذکور صندوق‌های درآمد ثابت می‌توانند حداکثر ۴۰ درصد از دارایی‌های خود را در قالب سپرده‌های بانکی و گواهی‌های سپرده سرمایه‌گذاری کنند. در حال حاضر حدود ۱۳۵ هزار میلیارد تومان از سبد دارایی‌های صندوق‌ها در قالب سپرده بانکی و گواهی سپرده ‌است. مابقی دارایی‌های این صندوق‌ها می‌تواند شامل انواع اوراق بدهی دولت و بخش خصوصی و سهام باشد. از‌آنجا‌که میزان دارایی صندوق‌ها سالیانه به میزان سود اکتسابی آنها افزایش می‌یابد در‌صورتی‌که نرخ اوراق بدهی دولتی از انعطاف لازم برخوردار باشد، به‌دلیل ریسک پایین می‌توان انتظار داشت ظرفیت تقاضای جدید برای اوراق دولتی ایجاد شود.

در سال ۱۴۰۲ حدود 177 هزار میلیارد تومان از اصل اوراق بدهی بازپرداخت خواهد شد و دولت مجاز به انتشار 187 هزار میلیارد تومان اوراق مالی جدید است. بنابراین خالص انتشار اوراق مالی (بدون لحاظ‌ کردن سود اوراق قبلی) حدود 10 هزار میلیارد تومان است. در کنار تقاضای جدید اوراق دولتی در سال جدید انتظار می‌رود بخشی از این اوراق سررسید شده دولتی موجود در ترازنامه بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری با اوراق خریداری شده جدید جایگزین شود. البته با توجه به افزایش نرخ سود سپرده‌های بانکی و افزایش نرخ بازدهی سایر اوراق مانند اوراق گام، نرخ بازدهی اوراق دولتی نیازمند تعدیل بوده و باید اجازه داد با توجه با شاخصه‌های اقتصادی تعیین شود، در غیر این صورت می‌توان انتظار داشت تقاضای اوراق با چالش مواجه شود.

2-1 اوراق غیر‌نقدی

بخش قابل‌توجهی از واگذاری دارایی‌های مالی به‌صورت واگذاری اوراق غیرنقدی و در قالب اسناد خزانه اسلامی انجام می‌گیرد. با توجه به مکانیسم واگذاری اسناد خزانه اسلامی هزینه واقعی تأمین مالی از طریق آن، مشخص نیست؛ زیرا برای مثال پیمانکاری که در ازای مطالبات خود اسناد خزانه دریافت می‌کند، می‌داند که نرخ تنزیل دولت پایین‌تر از نرخ بازار است بنابراین از ابتدا هزینه مربوطه را در پیشنهاد قیمتی خود لحاظ می‌کند. از‌این‌رو در شرایطی که نرخ اوراق در بازار افزایشی باشد، دولت‌ها تمایل بیشتری به استفاده از اوراق غیرنقدی دارند؛ چون تصور می‌کنند می‌توانند آسان‌تر و کم‌هزینه‌تر اوراق مالی واگذار کنند. مطابق آیین‌نامه اجرایی تبصره «5» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ مصوب هیئت‌وزیران نرخ تنزیل اسناد خزانه اسلامی 20/5 درصد سالیانه و روزشمار تعیین شده ‌است. اگرچه این نرخ نسبت به سال‌های گذشته بهبود‌یافته و فاصله آن تا نرخ بازار ثانویه کاهش یافته ‌است اما همچنان با نرخ بازده تا سررسید بازار اوراق بدهی فاصله دارد و مسئله فوق حائز اهمیت است.

جدول (2) میزان انتشار اوراق نقدی (به تفکیک خرید در بازار پول و سرمایه) و غیرنقدی در سه سال گذشته را نشان ‌می‌دهد. همان‌طور که بیان شد، اوراق غیرنقدی سهم قابل ملاحظه‌ای دارد. اگر مجموع اوراق نقدی واگذار شده در دو سال 1400 و 1401 را در نظر بگیریم، سهم بازار سرمایه از خرید اوراق نقدی حدود ۷۵ درصد است.

جدول 2. وضعیت واگذاری اوراق‌ (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت.

به‌طور‌کلی واگذاری اوراق غیرنقدی توصیه نمی‌شود و راهکار بهتر این است که با فروش اوراق در بازار، تأمین مالی دولت انجام شده و مطالبات پیمانکاران نیز به‌صورت نقد تسویه شود. با‌این‌حال به‌دلیل ورود با تأخیر و غیر‌مستقیم اوراق غیر‌نقدی به بازار بدهی و مشکلات سال جاری در حوزه فروش اوراق، دولت همچنان علاقه‌مند به انتشار این اوراق است.

3. بازپرداخت اوراق بدهی دولتی

انتشار اوراق مالی به معنی قرض گرفتن از آینده است. بنابراین در انتشار اوراق باید بار مالی حاصل از آن در سال‌های پیش‌رو مد‌نظر قرار گیرد. در سال ۱۴۰۲ حدود 225 هزار میلیارد تومان اعتبار برای بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشر شده در سال‌های قبل، مورد نیاز است. با توجه به جدول ۳ می‌توان ملاحظه کرد که انتشار اوراق در هریک از سال‌های گذشته چه میزان بار مالی در سال ۱۴۰۲ ایجاد کرده است.

جدول 3. جزئیات بازپرداخت اوراق در سال ۱۴۰۲‌ (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

بار مالی ۵ سال آینده، ناشی از اوراق منتشر شده در سال‌های گذشته در نمودار 1 قابل مشاهده ‌است و اعتبار لازم در سال‌های پیش‌رو برای بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی را نشان‌ می‌دهد.

نمودار 1. اعتبار لازم برای بازپرداخت اوراق بدهی دولتی‌ (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت.

گفتنی است که رقم بازپرداخت اصل اوراق مالی در لایحه بودجه ۱۴۰۲ به میزان ۱۷۳.4 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود اما طبق گزارش وزارت اقتصاد اعتبار لازم برای بازپرداخت اصل اوراق مالی برابر ‍177.4 هزار میلیارد تومان است. در قانون بودجه 1402 اقلام مختلف تملک دارایی‌های مالی منتشر نشده است ولی با توجه به سرجمع این مبلغ به‌نظر می‌رسد رقم بازپرداخت اصل اوراق مالی نسبت به لایحه تغییری نکرده باشد.

۴. خالص انتشار اوراق در سال‌های اخیر

در جدول ۴ خالص انتشار اوراق از سال ۱۳۹۵ تا سال ۱۴۰۱ قابل مشاهده ‌است.

جدول 4. خالص انتشار اوراق (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

همان‌طور که در جدول (4) نیز قابل مشاهده ‌است خالص انتشار اوراق دولتی در سال 1402 از خالص انتشار در 8 سال گذشته عدد کمتری است که حاکی از رویکرد کنترل انتشار اوراق بدهی توسط دولت است اما باید توجه کرد که در سال‌های گذشته رقم مصوب سقف انتشار اوراق به‌مراتب پایین‌تر از رقم تحقق‌یافته بود. بنابراین ممکن است همانند سال ۱۴۰۱ در‌نهایت انتشار اوراق بسیار بیشتر از ۱۸۷ هزار میلیارد تومان بوده و خالص انتشار اوراق افزایش یابد.

یکی از نکات بسیار مهم پیرامون انتشار اوراق، هموارسازی انتشار در طی سال است. در سال ۱۴۰۱ حدود ۴۸ درصد از اوراق منتشره تنها در ماه پایانی سال انتشار یافته ‌است. انتشار نامنظم و بدون قاعده اوراق کارایی مصارف قانون بودجه را کاهش داده و باعث اختلال در بازار اوراق بدهی می‌شود.

5. وضعیت بدهی‌های دولت

مطابق آخرین آمار اعلامی وزارت اقتصاد نسبت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی در انتهای پاییز سال ۱۴۰۱ برابر ۳۰.6 درصد بوده ‌است. برخی از اقلام مورد ادعای طلبکاران از دولت مندرج در سامانه سماد (سامانه مدیریت بدهی‌ها و اوراق بازار پول و سرمایه) محل اختلاف است و در خزانه‌داری کل کشور ثبت نشده ‌است. چنانچه این ارقام را نیز در نظر بگیریم نسبت بدهی‌ها به تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابد. جزئیات بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی در جدول 5 قابل مشاهده ‌است.

با توجه به مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی امکان تهاتر بدهی‌ها می‌تواند تا حدی مدیریت بدهی‌ها را بهبود بخشد. این امکان در بند «ط» تبصره «۵» لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ به میزان ۱۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده ‌است. البته باید توجه داشت که مکانیسم تهاتر بدهی‌ها باید به‌صورتی باشد که امکان ایجاد بدهی‌های غیرواقعی وجود نداشته و مدیریت ایجاد تعهدات به‌نحو احسن انجام شود؛ برای مثال طرف خصوصی حقیقی یا حقوقی نتواند به‌صورت صوری خود را از دستگاه دولتی طلبکار کرده و در قبال آن از بخشودگی مالیاتی برخوردار شود.

جدول 5. وضعیت بدهی‌ها و مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی‌(هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

سهم عمده مطالبات قابل‌توجه شرکت‌های دولتی مربوط به مطالبات شرکت ملی نفت ایران از شرکت‌های پالایشی و پتروشیمی داخلی و اشخاص حقوقی و حقیقی خارجی است.

یکی از مسائل قابل‌توجه، روند رشد بدهی‌ها در یک سال منتهی به شهریور ۱۴۰۱ است. همان‌طور که در جدول (5) نیز قابل مشاهده ‌است مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در 6‌ماهه ابتدایی 1401 نسبت به زمان 6ماهه ابتدایی سال 1400 معادل 51 درصد رشد داشته که نسبت به رشد بدهی‌های اوراقی (حدود 9 درصد) در مدت زمانی مشابه بیشتر است. البته با توجه به آنکه بخشی از بدهی‌های شرکت‌های دولتی ارزی بوده و سالیانه با افزایش قیمت ارز میزان ریالی آن افزایش می‌یابد، بنابراین بخشی از رشد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی از این محل قابل توضیح است. با‌این‌حال باید توجه داشت که رویکرد کنترل اوراق بدهی که توسط دولت در دو سال اخیر دنبال شده ‌است نباید منجر به رشد بدهی‌های غیر‌اوراقی دولت شود.

در حال حاضر حدود 37 درصد از بدهی‌های دولتی سیال است؛ به این معنی که 37 درصد بدهی‌های دولت در قالب اوراق مالی بوده و مبادله‌پذیر است. سیال‌سازی بدهی‌های دولت به افزایش تعهد دولت در قبال بدهی‌ها و شفافیت و مبادله‌پذیری آن می‌انجامد. بدهی‌های سیال به‌دلیل آنکه قابل مبادله هستند محدودیت‌های مالی و نقدینگی کمتری برای طلبکاران ایجاد می‌کنند و بنابراین آثار سو اقتصادی کمتری به‌همراه دارند. بنابراین لازم است در قوانین بودجه سالیانه از تصویب مواردی که منجر به ایجاد بدهی غیر‌سیال می‌شود، خودداری شده و در موارد ضروری تنها از طریق انتشار اوراق بدهی تأمین مالی انجام شود. علاوه‌بر این لازم است در لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی که در مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است چارچوب منسجمی برای مدیریت و کنترل بدهی‌های دولت در نظر گرفته شود.

از مهم‌ترین مسائلی که ذیل قانون بودجه کل کشور در سال 1402 می‌تواند به ایجاد بدهی‌های غیر‌سیال و شفاف برای دولت و شرکت‌های دولتی منجر شود، موارد زیر را می‌توان برشمرد:

1. عدم تأدیه تعهدات سالیانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی در بودجه،
2. کم‌برآوردی برخی اقلام هزینه‌ای و تأمین آن از محل استقراض از شبکه بانکی نظیر خرید تضمینی گندم،
3. امهال اصل و سود بدهی شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری،
4. بخشودگی سود و جریمه دیرکرد و کارمزد و امهال اصل تسهیلات پرداختی سال‌های 1394 تا 1402 کلیه بهره‌برداران خسارت‌دیده بخش کشاورزی به‌مدت سه سال.

یکی از اقدامات مهم در راستای جلوگیری از خلق بی‌رویه بدهی، کنترل تضامین دولتی است. حجم قابل اعتنایی از بدهی‌های امروز دولت ناشی از تضامین صادره در سال‌های گذشته ‌است. در این راستا می‌توان به یکی از جدیدترین تضامین دولت اشاره کرد. بر‌اساس تصویب‌نامه هیئت‌وزیران در تاریخ 1401/12/14، وزارت راه و شهرسازی و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط مجازند مبلغ ۸ هزار میلیارد تومان تسهیلات از بانک مسکن دریافت کنند و سازمان برنامه و بودجه مکلف است بازپرداخت اصل و سود این تسهیلات را تضمین کند. بند «ل» تبصره «۵» گام مهمی در راستای مدیریت تعهدات و تضامین دولت است. مطابق این بند، مطالبات از دولت در صورتی به رسمیت شناخته می‌شود که اقلام مد‌نظر دارای شناسه یکتای صادره از سازمان برنامه و بودجه باشد. این مکانیسم به ساماندهی تعهدات و تضامین دولت کمک کرده و ایجاد تعهدات خارج از تصمیم سازمان برنامه و بودجه را تا حدی محدود می‌کند.

6. اهم مصوبات مربوطه در مجلس شورای اسلامی

در جدول (6) جزئیات مهم‌ترین تغییرات مرتبط با بدهی‌های دولت و اوراق مالی اسلامی بیان شده‌است.

جدول 6. اهم تغییرات لایحه بودجه ۱۴۰۲ در مجلس شورای اسلامی

مأخذ: مصوبات صحن مجلس شورای اسلامی.

• مصوبه مربوط به ردیف 3 تهاتر بدهی‌های دولتی را به این شرط مقید می‌کند که بدهی‌ها ناشی از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای باشد. این امر اقدام مثبتی است زیرا منجر به تقویت سرمایه‌گذاری و پیشبرد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خواهد شد.
• مطابق مصوبات مجلس اوراق مربوط به مدیریت طرح‌های آبی ذیل سقف بند «ب» افزایش یافته و این مسئله، دولت را در استفاده از منابع حاصل از واگذاری اوراق در مضیقه قرار می‌دهد.
• با توجه به ردیف ۹ جدول، سقف اوراق ۲ هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد و به این ترتیب سقف اوراق مالی اسلامی که دولت اجازه انتشار دارد به ۱۸۷ هزار میلیارد تومان می‌رسد.
• در بند «ل» تبصره «۵» (ردیف ۸ در جدول ۶) دولت قصد داشت تا روش محاسبه تمام بدهی‌های خود را به‌صورت ساده تعیین کند که عبارت مربوطه در فرایند بررسی لایحه بودجه در مجلس حذف شد. با توجه به آنکه محاسبه به‌روش ساده منجر به اختلاف قابل‌توجه هزینه استقراض (نرخ سود) با نرخ تورم می‌شود، انگیزه دولت برای به تعویق انداختن بدهی‌هایش زیاد شده و آثار سو اقتصادی نکول دولت تشدید می‌شود. همچنین به‌جهت آنکه طلبکاران اصلی دولت یعنی شبکه بانکی و سازمان تأمین اجتماعی بدهی‌های خود به سایر اشخاص را به‌روش ساده محاسبه نمی‌کنند از این نحوه محاسبه متضرر خواهند شد.
• ردیف ۱۰ جدول فوق بانک مرکزی را مقید می‌کند که برای تخصیص اعتبار جدید به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی وثیقه دریافت کند. این الحاقیه اقدام مثبتی در راستای افزایش انضباط پولی است. همچنین ردیف ۱۱ جدول، خرید اوراق مالی در بازار اولیه را برای بانک مرکزی ممنوع می‌کند. خرید اوراق مالی در بازار اولیه توسط بانک مرکزی آثار تورمی شدیدی دارد و حکم ممنوعیت این امر برای بانک مرکزی ضروری است. این الحاقیه در سال‌های گذشته نیز در قوانین بودجه سالیانه قرار داشته و نیازمند قرار گرفتن در احکام دائمی مربوطه است.
• همچنین طبق بند الحاقی تبصره «۱۶» در‌صورتی‌که بانک‌های دولتی به‌منظور افزایش سرمایه اوراق مالی منتشر کنند، بار مالی بازپرداخت اصل و سود آن بر ذمه دولت است. این امر اقدام مثبتی در راستای بهبود وضعیت کفایت سرمایه بانک‌های دولتی است. در‌صورتی‌که بانک‌های دولتی از این ظرفیت استفاده‌کنند ۵۰ هزار میلیارد تومان به اوراق دارای بار مالی برای دولت اضافه خواهد شد.
• مکلف کردن دولت به تأدیه بدهی خود به سازمان تأمین اجتماعی اقدام مثبتی در راستای انضباط‌بخشی به بدهی‌های دولت و جلوگیری از استقراض از بانک رفاه کارگران است.

پس از تصویب بودجه ۱۴۰۲ در صحن مجلس شورای اسلامی و ارسال آن به شورای نگهبان، این شورا ایراداتی را وارد کرده و پس از رفع این ایرادات در‌نهایت قانون بودجه ابلاغ شد. در این مرحله، مهم‌ترین تغییر مباحث مربوطه بند «ی» تبصره است. با توجه به عدم تطابق مبالغ پیش‌بینی ‌شده در حکم بند «ی» تبصره «۵» با ردیف مربوطه، این بند به آنچه در لایحه درج شده بود تغییر یافت و افزایش مصارف طرح‌های آبی و طرح‌های خوابگاه متأهلین و تکمیل مدارس حذف شد.

جمع‌بندی

سقف اوراق قابل‌انتشار توسط دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۲ برابر 185 هزار میلیارد تومان بود که با توجه به تغییرات مجلس شورای اسلامی به ۱۸۷ هزار میلیارد تومان افزایش یافته ‌است. علاوه‌بر این، از محل انتشار اوراق توسط شهرداری‌ها و بانک‌های دولتی، امکان افزایش اوراق دارای بار مالی برای دولت تا 55 هزار میلیارد تومان وجود دارد.

با توجه به تقاضای جدید ایجاد شده برای اوراق بدهی از محل رشد حجم سپرده بانک‌ها، رشد ترازنامه صندوق‌های درآمد ثابت و تسویه 177 هزار میلیارد تومان از اصل اوراق موجود در سال آینده، می‌توان انتظار داشت دولت در صورت در نظر گرفتن نرخ‌های بازده منعطف برای اوراق مسئله‌ای برای فروش اوراق بدهی قانون بودجه در سال آینده نداشته ‌باشد.

مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در انتهای آذرماه 1401 نسبت به زمان انتهای آذر سال 1400 معادل 51 درصد رشد داشته و به نزدیکی مرز 3000 هزار میلیارد تومان رسیده است. این در‌حالی است که رشد بدهی‌های اوراقی در مدت زمانی مشابه حدود 9 درصد بوده است. البته با توجه به آنکه بخشی از بدهی‌های شرکت‌های دولتی ارزی بوده و سالیانه با افزایش قیمت ارز میزان ریالی آن افزایش می‌یابد، بنابراین بخشی از رشد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی از این محل قابل توضیح است. با‌این‌حال باید توجه داشت که رویکرد کنترل اوراق بدهی که توسط دولت در دو سال اخیر دنبال شده ‌است نباید منجر به رشد بدهی‌های غیر‌اوراقی دولت شود، زیرا بدهی‌های سیال به‌دلیل آنکه قابل مبادله هستند محدودیت‌های مالی و نقدینگی کمتری برای طلبکاران ایجاد کرده و بنابراین آثار سو اقتصادی کمتری به‌همراه دارند.

گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)

وضعیت انتشار اوراق مالی و مسائل مربوطه در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و آمار بدهی دولت یکی از پیش‌نیازهای مهم در کارآمدسازی برنامه‌ریزی مالی دولت است و باید مورد توجه قرار گیرد.