نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
مجلس شورای اسلامی، طرح تشکیل سازمان پدافند غیرعامل را در تاریخ ۱۴۰۱/۰۹/۲۰ تصویب و برای بررسی و اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان مصوبه مذکور را بررسی و مفاد آن را دارای ایرادها و ابهاماتی دانست که در گزارش به شماره ۲۴۰۱۸۷۲۲ مرکز پژوهش های مجلس مورد بررسی قرار گرفت و کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی در راستای رفع ایرادها و ابهام های آن اقدام کرد که بعد از تصویب اصلاحات، شورای نگهبان مجدداً در جلسه مورخ ۱۴۰۲/۰۲/۲۰آن را بررسی و واجد ابهام و مغایرت با قانون اساسی دانست. مرکز پژوهش های مجلس در گزارش شماره ۵- ۲۴۰۱۷۲۰۵در این باره اظهارنظر کرده [۱] و کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی به منظور رفع ایرادها و ابهامات اخیر اقدام کرد که در این گزارش به بررسی آن پرداخته می شود.
موضوعات
تبیین اظهارنظر شورای نگهبان و بررسی اصلاحات کمیسیون
شورای نگهبان در اظهارنظر اخیر خود عبارت «منابع حاصل» را در بند «۲» تبصره واجد ابهام دانسته است. توضیح آنکه در نظر نخست شورای نگهبان، ضمانت اجرای استنکاف نسبت به اشخاصی غیر از کارکنان دستگاههای مذکور، درصورتی که هنوز خسارتی وارد نشده باشد و اجرای تصمیمات مذکور لازم باشد، واجد ابهام تشخیص داده شده بود. با عنایت به اینکه بسیاری از تصمیمات سازمان پدافند غیرعامل در حوزه پیشگیری است و مبنای محاسبه مجازات استنکاف از تصمیم، «خسارت» عدم اجرای تصمیم در نظر گرفته شده است، مشخص نیست در مواردی که هنوز خسارتی وارد نشده است، مجازات مستنکفان چگونه محاسبه میشود. کمیسیون بهمنظور رفع این ابهام، عبارت زیر را به متن افزود:
«و چنانچه خسارتی وارد نشده باشد، برابر قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372/۹/7 با مستنکف رفتار خواهد شد» که درواقع اشکال ناظر به مواردی که هنوز خسارتی وارد نشده است در مورد کارکنان دستگاههای مذکور را مرتفع کرده است، لکن همچنان درخصوص اشخاصی غیر از کارکنان دستگاههای مذکور در موارد عدم ورود خسارت ساکت است. ضمن اینکه این اصلاح که منجر به حذف جزای نقدی شده، عملاً «منابع حاصل» در بند «۲» تبصره را سالبه به انتفاء موضوع کرده که موجب ابهام شده است.
کمیسیون بهمنظور رفع این ابهام عبارت «منابع حاصل پس از گردش خزانه در قالب بودجه سنواتی برای اجرای طرحهای پدافند غیرعامل همان دستگاه استفاده میشوند» را حذف کرده که رافع ابهام شورای نگهبان بهنظر میرسد.
همچنین در مصوبه اصلاحی، عبارت «چنانچه از کارکنان دستگاههای موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری باشند» برای اعمال مجازات موضوع ماده (۵۷۶)کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی دربار مستنکفان نیز حذف شده است که این اصلاح با توجه به آنکه مجازات مربوط به ماده (۵۷۶)قانون مجازات، انفصال از خدمات «دولتی» بهمدت یک تا پنج سال است، درخصوص کارکنان نهادهای «عمومی غیردولتی» که در صدر تبصره «۱» این طرح، جزو مشمولان دانسته شدهاند فاقد کارکرد است و لذا برای این دسته از مشمولان ضمانت اجرایی در نظر گرفته نشده که از این حیث مغایر نظام اداری صحیح موضوع بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و نیز بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بهنظر میرسد.
همچنین درخصوص ابهام مذکور در نظر نخست شورای نگهبان دربارهی «اشخاصی غیر از کارکنان دستگاههای مذکور در موارد عدم ورود خسارت» و در مواردی که اجرای تصمیمات لازم باشد، ساکت و دارای ابهام و از این حیث مغایر بند «۹» سیاستهای کلی نظام بهنظر میرسد.
در تبصره «۳» حکم به هزینهکرد اعتبارات مربوطه «با تأیید سازمان پدافند غیرعامل کشور» مغایر بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی شناخته شد.
توضیح آنکه تبصره «۳» دستگاهها را مکلف کرده بود تا اعتبارات تأمینشده را با نظارت سازمان پدافند غیرعامل هزینه کنند. مفهوم و چگونگی این نظارت نیز مورد ابهام شورای نگهبان قرار گرفت که کمیسیون در مصوبه اصلاحی، «نظارت» را حذف کرده و صرفاً تأیید سازمان پدافند غیرعامل را شرط دانسته است که این اصلاح موجب اعلام مغایرت با بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی توسط شورای نگهبان شده است. در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس به شماره مسلسل 4-24017205 مورخ 1402/۲/9 در این خصوص تذکر داده شد که وجه تأیید سازمان پدافند محل ابهام است از حیث آنکه تأیید، صرفاً ناظر به موضوع هزینهکرد در حوزه پدافند است یا آنکه به منزلهی اجازه یا عدم اجازه به سازمان برای صرف هزینه است که درخصوص برداشت دوم مغایر نظام اداری صحیح موضوع بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی است.
بهمنظور رفع این مغایرت، کمیسیون عبارت «و در قالب توافقنامهای که بین سازمان پدافند غیرعامل کشور و دستگاه مربوطه تنظیم میشود، هزینه نمایند. سازمان پدافند غیرعامل بر اجرایی شدن مفاد توافقنامه فیمابین نظارت نموده و گزارش عملکرد آن را باید هر سه ماه یکبار به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی ارائه کند.» را جایگزین عبارت «و با تأیید سازمان پدافند غیرعامل کشور هزینه نمایند» کرده است.
پیشبینی «نظارت» برای سازمان پدافند غیرعامل بدون تعیین حدود آن و نیز عدم تعیین حدود «توافقنامه» که علیالقاعده باید به تعیین موضوعات مورد تأیید سازمان مربوط شود از حیث اینکه میتواند بهنحوه اجرا و سایر جزییات اجرایی نیز ارتباط پیدا کند واجد ابهام و مغایر برخی اصول قانون اساسی ازجمله اصل هشتادوپنجم و بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بهنظر میرسد.
نتیجهگیری
منظور از «منابع حاصل» در بند «۲» تبصره ابهام دارد.
کمیسیون بهمنظور رفع این ابهام عبارت «منابع حاصل پس از گردش خزانه در قالب بودجه سنواتی برای اجرای طرحهای پدافند غیرعامل همان دستگاه استفاده میشوند» را حذف کرده که رافع ابهام شورای نگهبان بهنظر میرسد.
همچنین در مصوبه اصلاحی، عبارت «چنانچه از کارکنان دستگاههای موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری باشند» برای اعمال مجازات موضوع ماده ( ۵۷۶)کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی دربار مستنکفان نیز حذف شده است که این اصلاح مغایر نظام اداری صحیح موضوع بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و نیز بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بهنظر میرسد.
همچنین درخصوص ابهام مذکور در نظر نخست شورای نگهبان دربارهی «اشخاصی غیر از کارکنان دستگاههای مذکور در موارد عدم ورود خسارت» و در مواردی که اجرای تصمیمات لازم باشد، ساکت و دارای ابهام و از این حیث مغایر بند «۹» سیاستهای کلی نظام بهنظر میرسد.
بهمنظور رفع مغایرت مربوط به تبصره «3» با بند «10» اصل سوم قانون اساسی، کمیسیون عبارت «و در قالب توافقنامهای که بین سازمان پدافند غیرعامل کشور و دستگاه مربوطه تنظیم میشود، هزینه نمایند. سازمان پدافند غیرعامل بر اجرایی شدن مفاد توافقنامه فیمابین نظارت نموده و گزارش عملکرد آن را باید هر سه ماه یکبار به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی ارائه کند.» را جایگزین عبارت «و با تأیید سازمان پدافند غیرعامل کشور هزینه نمایند» کرده است. پیشبینی «نظارت» برای سازمان پدافند غیرعامل بدون تعیین حدود آن و نیز عدم تعیین حدود «توافقنامه» که علیالقاعده باید به تعیین موضوعات مورد تأیید سازمان مربوط شود از حیث اینکه میتواند بهنحوهی اجرا و سایر جزییات اجرایی نیز ارتباط پیدا کند واجد ابهام و مغایر برخی اصول قانون اساسی ازجمله اصل هشتادوپنجم و بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی و بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بهنظر میرسد.