نویسنده
چکیده
در تلاش برای رفع مشکلات اقتصادی در سال های اخیر که خود را در کاهش سرمایه گذاری و تولید نمایان ساخته است، شاهد توجهی دوباره به لزوم طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» یا «سیاست صنعتی» هستیم، در این چارچوب تأکید می شود که عدم برخورداری دولت از اولویت های صنعتی و معدنی، مانع تحقق انتظارات است. اگرچه اولویت بندی رشته فعالیت های مورد حمایت دولت مهم است اما پیش از تحقق اولویت بندی، ابتدا باید انسجام لازم در سیاست های صنعتی ایجاد شود. گزارش حاضر، یکی از الزامات تحقق اهداف تدوین استراتژی توسعه صنعتی را انسجام سیاست های صنعتی یعنی افزایش هماهنگی سیاستگذاری در حوزه های مختلف ازجمله هماهنگی سیاست های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری و ارتقای هماهنگی نهادها و سازمان های سیاستگذار معرفی می کند. دستیابی به این انسجام، به ویژه مسئله ضروری یک دهه اخیر است، زیرا وقوع شوک های متعدد تحریم، آشفتگی و سیاست های پراکنده و غیربرنامه ای را در اقتصاد ایران تشدید کرده است. یکی از عواملی که انسجام سیاستگذاری صنعتی را دشوار میکند تعدد سازمان ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست های صنعتی است و حداقل 50 سازمان و نهاد (که برخی بیش از 100 واحد زیرمجموعه دارند) درگیر اجرای سیاست های مختلف صنعتی هستند. هرکدام از این سازمان ها و نهادها درگیر اعمال یکی از خط مشی های صنعتی هستند که هماهنگی مناسبی با سایر سیاست ها ندارد. گفتنی است یک سوم نهادهای شناسایی شده، مسئول اعمال خط مشی های اعتباری هستند و بیشترین موازی کاری و تشتت سازمانی در زمینه تأمین مالی تولید است. فقدان انسجام سیاستی موجب می شود تا در عمل اولویت بندی های مختلفی ازسوی دستگاه ها اعمال شود و به صورت تقسیم منابع حمایتی میان اولویت های پراکنده و متعدد و در نهایت عدم حمایت موثر خواهد ود، به طور مثال در بودجه سال 1401، بیش از 175 هزار میلیارد ریال صرف حمایت از پژوهش های توسعه ای و کاربردی شده است، چنین میزان هزینه ای می توانست به بهبود کیفیت تولیدات و رشد بهره وری منجر شود، اما به واسطه تکثیر اولویت ها اثرگذاری لازم را ندارد. پیشنهادهای مطالعه حاضر برای بهبود و ارتقای انسجام سیاستگذاری صنعتی (که تحقق آن پیش از تدوین اولویت ها اهمیت دارد) به شرح زیر است: سازمان برنامه و بودجه، در جهت هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه های حمایتی دستگاه های مختلف اقدام کند: هرساله در بودجه های سنواتی (ازجمله تبصره «18»)، منابع حمایتی زیادی تحت عناوینی از قبیل ایجاد اشتغال یا حمایت از صنایع کوچک و متوسط به دستگاه ها اختصاص داده می شود تا صرف سیاستگذاری صنعتی شود، سازمان برنامه و بودجه می تواند با شفاف سازی و پالایش این هزینه ها از اتلاف منابع جلوگیری کند. • وزارت صنعت، معدن و تجارت: هماهنگی میان سازمان های توسعه ای و نهادهای پشتیبان مالی خود را افزایش دهد: وزارت صمت، به جز واحدهای ستادی، انواعی از سازمان های تابعه را دارد که ازجمله آنها سازمان گسترش و نوسازی صنایع (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو)، سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی و بانک صنعت و معدن است. هرکدام از این سازمان ها مسئول بخشی از سیاستگذاری صنعتی هستند. در دوره اخیر، چارت جدید وزارت صمت مصوب شد که طی آن وظایف جدیدی برای واحدهای ستادی در نظر گرفته شده و تلاش شده تا مأموریت محوری و هماهنگی میان این واحدهای ستادی افزایش یابد، این موضوع اگرچه می تواند انسجام سیاستی در این وزارتخانه را افزایش دهد اما کافی نیست. ایجاد انسجام سیاستی در این وزارتخانه زمانی محقق می شود که انسجام لازم میان واحدهای ستادی و سازمان های تابعه در راستای سیاستگذاری صنعتیِ هماهنگ ایجاد شود. هماهنگی با ایجاد شورای راهبری سیاست های صنعتی در سطح وزارتخانه یا تعیین نماینده ویژه وزیر در امور سیاست های صنعتی ازجمله پیشنهادهای این حوزه است. • هماهنگی سیاستگذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا یابد: تأثیر وزارت اقتصاد بر سیاست های مالیاتی، اعتباری (با همکاری بانک مرکزی) و تجاری موجب می شود تا افزایش هماهنگی میان این دو وزارتخانه نقش مهمی در افزایش انسجام سیاست های صنعتی داشته باشد. در حوزه تجاری موضوعات تصمیم گیری و سیاستگذاری تجاری در وزارت صمت و انجام امور اجرایی در وزارت اقتصاد (گمرک) انجام می شود، در این راستا، رفع ناهماهنگی های سیاستی و عملیاتی به ویژه در موضوع تعرفه های وارداتی، ممنوعیت های وارداتی، عوارض صادراتی، نوع و میزان ثبت سفارش و ... از موضوعاتی است که بر فضای صنعتی کشور بسیار تأثیرگذار است. • نهادهای تأمین مالی با کارکرد مشابه ادغام شوند: انواع صندوقها و نهادهای تأمین مالی که بعضاً با وظایف مشابه مسئول تأمین مالی صنعتی هستند، اتلاف منابع را در این حوزه افزایش دادهاند، به مانند تلاشی که برای ادغام برخی مؤسسات اعتباری در سالهای گذشته صورت گرفت، ادغام صندوقهای با کارکرد مشابه با بازنگری های لازم در مأموریت آنها باید در دستور کار دولت قرار گیرد. این موضوع، تجهیز و تخصیص بهتر منابع و نظارت پذیری بیشتر آن را در پی خواهد داشت. • افزایش انسجام سیاست های اعتباری با احیای بانکداری توسعه ای: پنج بانک تخصصی- توسعه ای که در سال های گذشته در کنار بانک های تجاری تشکیل شده اند، می توانند نقش مهمی در توسعه صنعتی ایفا کنند. از برنامه سوم توسعه (1383-1379) به این سو، تفاوت بانک های تجاری و توسعه ای کمرنگ شده است، بازنگری در نقش این بانک ها (ازجمله بانک صنعت و معدن) و احیای بانکداری توسعهای یکی از الزامات بهبود تأمین مالی صنعتی و ارتقای خط مشی های اعتباری است. در انتها باید این نکته را متذکر شد که پردستاورد بودن اولویت بندی در گرو تحقق وجه دیگر استراتژی یعنی هماهنگی است، تصور اینکه یک معاونت از یک وزارتخانه یا یک دستگاه به تنهایی دست به اولویت بندی زده و فارغ از میزان هماهنگی سایر دستگاه ها به توفیق در حمایت از اولویت ها دست پیدا کند، اشتباهی خسارت بار است.