خلاصه مدیریتی

• بیان مسئله

به‌جهت ماهیت میان‌مدت یا بلندمدت طرح‌های عمرانی و همچنین نقش اساسی که در مسیر توسعه اقتصادی کشور دارند، توجه به این طرح‌ها (به‌ویژه طرح‌های عظیم ملّی) و تجهیز منابع برای پیش‌برد آن‌ها در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور اهمیت ویژه‌ای دارد. بند نهم سیاست‌های کلّی برنامه هفتم توسعه، مبنی بر اجرای چند طرح عظیم اقتصادی ملی، پیشران، زیرساختی، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری، مؤید همین موضوع است که البته در لایحه برنامه هفتم توسعه، کمتر به آن پرداخته شده‌است و به‌جای تمرکز بر طرح‌های کلان و برنامه‌ریزی برای اجرای آن‌ها، به سیاق برنامه‌های توسعه قبلی تبدیل به مجموعه‌ای از احکام و قوانین در حوزه‌های مختلف شده‌است.

در گزارش حاضر، ضمن ارائه تصویری از وضعیت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) در دوران برنامه ششم توسعه، به بررسی احکام لایحه برنامه هفتم در این حوزه پرداخته شده است. در نهایت پیشنهادهای تقنین، جهت تقویت نظام مدیریت طرح‌های عمرانی در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شده‌است.

• یافته‌های کلیدی

از بررسی وضعیت اعتبارات عمرانی در سال‌های برنامه ششم توسعه و وضعیت کنونی این طرح‌ها (در قانون بودجه سال 1402) نکات زیر قابل‌ذکر است:

• اهداف کمّی قانون برنامه ششم در‌خصوص سهم اعتبارات عمرانی از بودجه عمومی محقق نشده است. این انحراف از برنامه چه در اعتبارات مصوب و چه در عملکرد مالی دولت به چشم می‌خورد. در‌حالی‌که براساس هدف‌گذاری برنامه ششم، قرار بود سهم اعتبارات عمرانی از بودجه در پایان برنامه به حدود 23% برسد، در سال‌های اخیر بالاترین نسبت مربوط به سال 1401 با 17% بوده است. با توجه به تکرار این هدف‌گذاری در لایحه برنامه هفتم توسعه، باید توجه داشت که دستیابی به این هدف از مسیر بازنگری در هزینه‌های جاری دولت و کنترل آن می‌گذرد.
• اهداف تعیین شده در برنامه ششم در‌خصوص تمرکززدایی اعتبارات عمرانی عملکرد موفقی نداشته و از هدف تعیین شده (30% سهم اعتبارات عمرانی استانی) انحراف قابل‌توجهی داشته است. سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی در قانون بودجه سال 1402 به حدود 17% رسیده است.
• در قانون بودجه سال 1402، نیمی از اعتبارات عمرانی در قالب ردیف‌های متفرقه توزیع شده که کاهش شفافیت، نظارت‌پذیری و انضباط بودجه‌ای را به‌همراه داشته است.
• میانگین قدمت طرح‌های عمرانی ملی مندرج در پیوست (1) قانون بودجه سال 1402 بیش از 16 سال است. با توجه به حجم اعتبارات عمرانی پیش‌بینی شده و برآوردها از نیاز مالی طرح‌ها برای اتمام، افق روشنی در‌خصوص زمان اتمام حجم عظیم طرح‌های عمرانی ملی وجود ندارد. این مسئله، اهمیت اولویت‌بندی و غربالگری طرح‌های عمرانی را به‌منظور کاهش زمان اجرای طرح‌های راهبردی و افزایش بهره‌وری منابع دوچندان می‌سازد.

لایحه برنامه هفتم توسعه (1406-1402) از سه منظر به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) دولت پرداخته است:

1. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و نسبت آن به مصارف بودجه عمومی،
2. مدیریت و انضباط‌بخشی به طرح‌های عمرانی (با تأکید بر طرح‌های نیمه‌تمام)،
3. احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی‌بخشی (آب و فاضلاب، راه و شهرسازی، و...).

این گزارش ضمن بررسی دو دسته اول از این احکام، به ارائه نقدها و پیشنهادهایی در‌خصوص این مواد پرداخته که خلاصه آن در قالب جدول زیر قابل ارائه است (دلایل توجیهی هر پیشنهاد در متن گزارش آمده است).

• پیشنهاد راهکارهای تقنین

با رویکرد اصلاح و تقویت مواد مندرج در لایحه برنامه هفتم، و با صرف‌نظر از پیشنهاد تغییرات بنیادین در ساختار و رویکرد لایحه به برنامه‌ریزی، پیشنهادهای زیر ناظر به جزئیات لایحه قابل‌ذکر است:

مقدمه

طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت، که در این گزارش با عنوان «طرح‌های عمرانی» از آنها یاد می‌شود، از جهت طول دوره ساخت و بهره‌برداری نیازمند برنامه‌ریزی‌های میان‌مدت یا بلندمدت بوده و از این جهت توجه به این طرح‌ها در برنامه‌های توسعه کشور، اهمیت ویژه‌ای دارد. این موضوع در پیشینه برنامه‌ریزی در کشور نیز مشاهده می‌شود؛ تا جایی ‌که از برنامه‌های میان‌مدت پیش از انقلاب اسلامی با عنوان «برنامه‌های عمرانی» یاد می‌شد و موضوع طرح‌های عمرانی در مرکز توجه این برنامه‌ها قرار داشت.

در لایحه برنامه هفتم توسعه (1406-140۲) ]1[ به‌طور مستقیم و غیرمستقیم به این حوزه پرداخته شده که به‌طور خلاصه در سه دسته زیر قابل طبقه‌بندی است:

• اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هدف‌گذاری در‌خصوص سهم آن از مصارف عمومی بودجه،
• احکام ناظر بر مدیریت و انضباط‌بخشی به طرح‌های عمرانی (با تأکید بر طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام)،
• احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی بخشی (در حوزه‌های آب و فاضلاب، راه و شهرسازی و...).

بررسی دسته سوم از احکام در گزارش‌های تخصصی مربوط به هر حوزه قابل بررسی است، اما احکام ناظر به مدیریت یا به‌تعبیری حکمرانی طرح‌های عمرانی کشور، در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته است. در همین راستا، این گزارش ضمن بررسی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در سال‌های برنامه ششم توسعه (1401 – 1396)، به نقد و بررسی احکام لایحه برنامه توسعه هفتم پرداخته و پیشنهادهای اصلاحی و الحاقی این حوزه را ارائه می‌کند.

1. طرح‌های عمرانی در سال‌های برنامه ششم

در آستانه بررسی و تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس شورای اسلامی، نگاهی به وضعیت اعتبارات عمرانی در سال‌های اخیر و سرنوشت احکام برنامه ششم توسعه در این حوزه، می‌تواند دلالت‌های مهمی برای احکام برنامه هفتم در بر داشته باشد.

اهداف کمّی اعتبارات عمرانی در قانون برنامه ششم توسعه، در جدول ۴ آن تعیین شده است. بر این اساس، پیش‌بینی شده بود که در طول سال‌های برنامه (1400-1396) مجموعاً اعتباری برابر با 498 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی در نظر گرفته شود و سهم اعتبارات عمرانی از مصارف عمومی در پایان برنامه به حدود 23% برسد. بر‌اساس قوانین بودجه در سال‌های مذکور، اعتباری برابر با 464 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های عمرانی مصوب شده است. این در‌حالی است که عملکرد اعتبارات تخصیص یافته 350 هزار میلیارد تومان بوده است. جدول (1) سهم اعتبارات عمرانی از مجموع مصارف عمومی بودجه را در سال‌های برنامه محاسبه و با اهداف برنامه مقایسه کرده است.

جدول 1. مقایسه سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مجموع مصارف عمومی بودجه

مآخذ: گزارش‌های عملکرد مالی دولت (1400-1397) ]2[ و قانون برنامه ششم توسعه ]4[.

علاوه‌بر این، با در نظر گرفتن این اعتبارات در سال‌های 1401 و 1402، وضعیت اعتبارات عمرانی در سال‌های منتهی به برنامه هفتم توسعه در نمودار (1) آمده است. در ماده (12) لایحه برنامه هفتم توسعه، رسیدن به سهم 25% در پایان برنامه هدف‌گذاری شده است.

نمودار 1. سهم اعتبارات عمرانی از مصارف بودجه عمومی در سال‌های منتهی به برنامه هفتم توسعه

مآخذ: قوانین بودجه سنواتی (1402-1396) ]3[، گزارش‌های عملکرد مالی دولت (1401-1397) ]2[ و قانون برنامه ششم توسعه ]4[.

به‌موجب بند «ح» از ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف بوده جهت عملیاتی کردن رویکرد تمرکززدایی، توزیع 30 درصد از اعتبارات عمرانی را به شورای برنامه‌ریزی استان‌ها واگذار کند. ترکیب اعتبارات عمرانی مصوب در سال‌های 1396 تا 1402 در نمودار (2) آمده است. سهم اعتبارات عمرانی ملی، متفرقه و استانی در سال 1400 (سال پایانی برنامه ششم) به‌ترتیب 40% - 39% - 21% بوده است. این سهم‌ها در سال 1402 (سال آغاز برنامه هفتم) به‌ترتیب 33% - 50% - 17% است.

نمودار 2. سهم اعتبارات عمرانی مصوب به تفکیک ملی، متفرقه و استانی

مآخذ: قوانین بودجه سنواتی (1402-1396) ]3[.

در‌خصوص سهم انواع اعتبارات عمرانی در قوانین بودجه سنواتی دو نکته زیر حائز اهمیت است:

• در دوران برنامه ششم توسعه، رویکرد تمرکززدایی اعتبارات عمرانی عملکرد موفقی نداشته و از هدف تعیین شده (توزیع 30% اعتبارات عمرانی به‌صورت استانی) انحراف قابل‌توجهی داشته است. همچنین باید توجه داشت که در نمودار (2)، صرفاً اعتبارات مصوب ارائه شده است. متأسفانه در صورت عدم تحقق منابع بودجه، این اعتبارات مصوب نیز با عدم تخصیص مواجه خواهند شد و براساس بررسی‌های انجام‌شده، اصابت کسری بودجه به اعتبارات عمرانی استانی، بیش از اعتبارات عمرانی ملی است.
• اعتبارات عمرانی ردیف‌های متفرقه در سال 1402، نیمی از مجموع اعتبارات عمرانی را به خود اختصاص داده است. در شرایطی که جزئیاتی از اعتبارات عمرانی ملی در پیوست (1) قوانین بودجه درج می‌شود و شفافیت و نظارت‌پذیری بودجه را تا حدودی تضمین می‌کند، اعتبارات متفرقه صرفاً با عناوینی کلی در ردیف‌های متفرقه درج می‌شوند و افزایش سهم آنها از اعتبارات عمرانی بودجه به‌معنای کاهش شفافیت و کاهش انضباط مالی دولت است. پیشنهاد می‌شود به‌منظور انضباط‌بخشی بیشتر به بودجه عمرانی دولت، ضمن احکام برنامه هفتم توسعه سازوکاری برای محدود شدن اعتبارات متفرقه در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی شود.

همان‌گونه که ذکر شد، طرح‌های عمرانی دستگاه‌های ملی با جزئیات بیشتری در پیوست شماره (1) قوانین بودجه سنواتی ارائه می‌شود. این جزئیات شامل سال شروع، پیش‌بینی سال اتمام، اعتبار سال‌های قبل، اعتبار مصوب در بودجه سالیانه و پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز برای سال‌های بعد است. بر‌اساس اطلاعات مندرج در پیوست (1) قانون بودجه سال 1402 کل کشور، وضعیت طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی به شرح زیر است:

نمودار 3. تصویری از وضعیت طرح‌های عمرانی ملّی در قانون بودجه سال 1402

مآخذ: پیوست (1) قانون بودجه سال 1402 کل کشور ]3[.

نمودار بالا به روشنی بخشی از معضلات طرح‌های عمرانی دولت را به تصویر کشیده است. به‌علاوه باید در نظر داشت که این صرفاً تصویر یک‌سوم از اعتبارات عمرانی قانون بودجه سال 1402 است و در‌خصوص اعتبارات ردیف‌های متفرقه و استانی شفافیت بسیار کمتری وجود دارد. با‌این‌وجود، همین اطلاعات نیز عمر بالای طرح‌ها و ناکافی بودن اعتبارات مصوب در برابر اعتبارات مورد نیاز برای اتمام طرح‌ها را به وضوح نمایش می‌دهد. براساس اطلاعات مندرج در پیوست یک قوانین بودجه سنواتی و با توجه به سال خاتمه درج شده برای هر طرح، باید هرساله تعدادی از طرح‌ها به اتمام برسند. تعداد طرح‌هایی که براساس قانون بودجه سال 1401 باید در انتهای این سال به پایان می‌رسیدند برابر 117 طرح بوده است که از این تعداد 105 طرح همچنان در قانون بودجه سال 1402 کل کشور نیز درج شده‌اند که نشان‌دهنده عدم تکمیل به‌موقع طرح‌ها مطابق با برنامه زمانی و در‌نتیجه افزایش هزینه آنهاست. به نظر می‌رسد با توجه به محدودیت‌های منابع مالی دولت و به‌منظور جلوگیری از هدر‌رفت این منابع لازم است تا در راستای غربالگری طرح‌های عمرانی، تعیین تکلیف طرح‌هایی با قدمت بسیار زیاد، و قاعده‌مند شدن تعریف طرح‌های عمرانی جدید احکامی در برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی شود.

2. احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی در لایحه برنامه هفتم توسعه

همان‌گونه که ذکر شد، احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی در لایحه برنامه هفتم توسعه در سه دسته کلی قابل دسته‌بندی است که عبارتند از: 

• اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هدف‌گذاری در‌خصوص سهم آن از مصارف عمومی بودجه،
• احکام ناظر بر مدیریت و انضباط‌بخشی به طرح‌های عمرانی (با تأکید بر طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام)،
• احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی‌بخشی (در حوزه‌های آب و فاضلاب، راه و شهرسازی و...).

بررسی دسته سوم از احکام در گزارش‌های تخصصی بخش‌های مرتبط انجام خواهد شد؛ اما دو دسته نخست که به موضوع مدیریت و حکمرانی طرح‌های عمرانی پرداخته، در این گزارش و در جدول (2) بررسی شده است. خلاصه این احکام به شرح زیر است:

• ماده (12) تعریف هدف کمی برای نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به بودجه عمومی،
• ماده (19) ساماندهی طرح‌های عمرانی، کاهش زمان اجرا و ارتقای بهره‌وری منابع اختصاص‌یافته به این بخش،
• ماده (20) ساخت و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی با مشارکت بخش خصوصی و تعاونی،
• ماده (21) بازنگری و تصویب سند نظام فنی – اجرایی یکپارچه کشور،
• ماده (23)[1] سقف هزینه خدمات مدیریت طرح‌های عمرانی در شرکت‌های دولتی زیرمجموعه دستگاه‌های اجرایی،
• ماده (38 – بند ح) بازنگری اهداف طرح‌های در دست اجرا توسط وزارت نیرو و حذف طرح‌های غیراقتصادی.

جدول 2. بررسی احکام مرتبط با طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه برنامه هفتم توسعه

جمع‌بندی و احکام پیشنهادی

در گزارش حاضر، ابتدا وضعیت کلی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت و اعتبارات آن در دوران برنامه ششم توسعه (1401–1396) بررسی شده و تصویری از وضعیت کنونی طرح‌های ملی در سال 1402 ارائه شد. بر این اساس، مهم‌ترین معضل شناسایی شده در حوزه طرح‌های عمرانی، عدم تناسب توان مالی دولت با حجم عظیم طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام است که از یک‌سو نیازمند بهبود وضعیت مالی دولت و از‌سوی دیگر نیازمند اولویت‌بندی در تعریف و اجرای طرح‌های عمرانی است.

با بررسی احکام لایحه برنامه هفتم توسعه، چنین به نظر می‌رسد که ضرورت اولویت‌بندی و غربالگری طرح‌های عمرانی به‌خوبی درک شده و احکامی در این رابطه نیز ارائه شده که البته قابل تقویت است. با توجه به نکات یاد شده در نقد و بررسی احکام لایحه برنامه هفتم توسعه، پیشنهادهای زیر جهت اصلاح احکام موجود یا الحاق به آنها ارائه می‌شود:

الف) ساماندهی و تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی دولت (تقویت ماده (19))

یکی از سازوکارهای مدیریت مخارج عمومی، به‌ویژه در حوزه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، فرایندهای بازنگری دوره‌ای است که در آن، ضمن ارزیابی میزان پیشرفت و کارایی مخارج طرح، کیفیت عملکرد دستگاه مجری نیز ارزیابی می‌شود. کیفیت پیشرفت طرح‌ها می‌تواند مبنایی برای تعیین اولویت تخصیص در اختیار سازمان قرار دهد تا تخصیص سلیقه‌ای یا مبتنی‌بر چانه‌زنی جای خود را به تخصیص قاعده‌مند اعتبارات عمرانی (مبتنی‌بر عملکرد) بدهد. به همین منظور الحاق بند زیر به ماده (19) پیشنهاد می‌شود:

ت – کلیه دستگاه‌هایی که از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت استفاده می‌کنند، موظفند در هر سال نسبت به ارزیابی یک‌سوم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خود اقدام کرده، به‌صورتی که هر سه سال یک‌بار، کلیه طرح‌های دستگاه‌های اجرایی مورد ارزیابی قرار گرفته باشد. گزارش این ارزیابی، شامل گزارش پیشرفت مالی و فیزیکی، برنامه اتمام طرح و میزان اعتبارات مورد نیاز، به سازمان ارائه می‌شود. این گزارش‌ها، مبنای غربالگری طرح‌ها و اولویت‌بندی تخصیص اعتبارات توسط سازمان خواهد بود. شیوه‌نامه این بند ظرف 3 ماه از ابلاغ برنامه، به پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.

به‌منظور جلوگیری از تعریف طرح‌های کم‌اولویت و مدیریت تعداد طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، لازم است مرحله تعریف و تصویب طرح‌ها با دقت و حساسیت بیشتری طی شود. به همین منظور، لازم است تعریف هرگونه طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی، مشروط به ارائه مطالعات توجیهی آن در قالب پیوست بودجه شود. به‌این‌ترتیب، هم نمایندگان مجلس شورای اسلامی از محتوای آنچه مصوب می‌کنند اطلاع دقیق‌تری خواهند داشت و هم موجب اتقان بیشتر در مرحله تعریف و مطالعات توجیهی طرح خواهد شد. از‌این‌رو، الحاق بند زیر به ماده (19) پیشنهاد می‌شود:

ث – سازمان مکلف است در صورت پیش‌بینی هرگونه طرح جدید در لایحه بودجه که اعتبارات آن از محل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه دولت تأمین می‌شود، مطالعات توجیهی (اولیه) آن را منتشر و به‌عنوان پیوست لایحه بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. انتشار اطلاعات بخش‌هایی از طرح‌ها یا پروژه‌ها که ماهیت نظامی یا امنیتی دارد و مواردی که به‌موجب قوانین، افشای اطلاعات آنها ممنوع است، از این حکم مستثنا خواهد بود. تشخیص مصادیق این استثنا با لحاظ تبصره ماده (5) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388 برعهده کارگروهی مرکب از معاونان وزرای اطلاعات، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و رئیس دستگاه اجرایی مربوطه است.

ب) ساماندهی قواعد مشارکت عمومی - خصوصی (اصلاح جزئیاتی از ماده (20))

با توجه به ماهیت بلندمدت موضوع مشارکت عمومی – خصوصی و جزئیات مهمی که باید در تعیین چارچوب کلی این امر مورد توجه قرار گیرد، پرداختن به آن در قالب قانونی دائمی گزینه مناسب‌تری بوده و شاید قانون برنامه که قانونی موقتی است، نتواند پشتوانه لازم برای شکل‌گیری این قراردادهای بلندمدت را ایجاد کند. با‌این‌حال و با توجه به ارائه احکامی در لایحه برنامه هفتم توسعه در این حوزه، پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح برخی جزئیات آن ارائه می‌شود. در ابتدا باید توجه داشت که قراردادهای مشارکت عمومی – خصوصی، معمولاً به‌شکل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در طرح‌های بخش عمومی (دولتی) صورت می‌گیرد و از‌این‌رو، آورده بخش عمومی در این قراردادها (به‌ویژه در‌خصوص طرح‌های انتفاعی) عمدتاً به‌صورت غیرنقدی است. از‌این‌رو، پیشنهاد می‌شود متن زیر جایگزین بند «ب» ماده (20) شود:

ب) تعیین طرح‌های قابل مشارکت با بخش خصوصی بر‌عهده سازمان است. تعهدات بودجه‌ای قراردادهای مشارکت که پیشتر به تأیید سازمان رسیده است، در اولویت تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند. آیین‌نامه اجرایی پایش تعهدات قراردادهای مشارکت، با در نظر گرفتن تعهدات غیربودجه‌ای بخش عمومی، ظرف 6 ماه از ابلاغ این قانون و به پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.

در بند «ج» ماده (20) به موضوع حمایت از طرح‌ها و پروژه‌ها در بخش غیردولتی با استفاده از 10 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هر دستگاه اشاره شده که از یک‌سو با روح مشارکت عمومی – خصوصی سازگار نبوده و از‌سوی دیگر تناسبی با وضعیت مالی دولت به‌ویژه در حوزه عمرانی ندارد. گفتنی است، حمایت از طرح‌ها در بخش غیردولتی، آن هم بدون تعیین ضوابط و مقررات شفاف، می‌تواند خطر بروز فساد در دستگاه‌های اجرایی را از مسیر حمایت‌های سلیقه‌ای تقویت کند. در‌صورتی‌که این حکم ناظر به قراردادهای مشارکت عمومی – خصوصی باشد، باید توجه داشت که همه تعهدات طرف عمومی باید به‌موجب قرارداد ایفا شده و تعیین سقف 10 درصدی برای آن منطقی ندارد. بنابراین پیشنهاد می‌شود:

حذف بند «ج» ماده (20) لایحه برنامه هفتم توسعه

ج) گسترش دامنه شمول نظام فنی – اجرایی کشور (اصلاح جزئیاتی از ماده (21))

در ماده (21) به بازنگری و تدوین سند جامع نظام فنی – اجرایی کشور اشاره شده که اقدامی مثبت است. با‌این‌حال، باید توجه داشت که بخشی از نهادهای حاکمیتی یا به‌تعبیری نهادهای عمومی غیردولتی (از‌جمله شهرداری‌ها که بخش عمده‌ای از فعالیت‌های ایشان به موضوع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و طرح‌های عمرانی اختصاص می‌یابد) مشمول این نظام نمی‌باشند. به همین منظور، شایسته است نسبت به تعیین وسیع‌تر دامنه شمول نظام فنی – اجرایی کشور اقدام شود. از‌این‌رو ماده (21) لایحه برنامه هفتم توسعه به شرح زیر اصلاح می‌شود:

سازمان مکلف است سند نظام فنی - اجرایی یکپارچه کشور موضوع ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را حداکثر تا پایان سال اول برنامه با رویکرد کنترل نهایی طرح اجرا شده مبتنی‌بر شاخص‌های قیمت‌تمام شده، کیفیت و زمان اجرا، بازنگری و به تصویب هیئت وزیران برساند. پس از تصویب این نظام، کلیه دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحا از وجوه عمومی استفاده می‌کنند مشمول نظام فنی - اجرایی یکپارچه فوق‌الذکر هستند.