خلاصه مدیریتی

گزارش پیش‌رو به ارزیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور پرداخته‌است. لایه حمایتی، جهت حفظ پایین‌ترین دهک‌های درآمدی در چرخه حیات اجتماعی عمل می‌کند. بند (5) سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، «رفع فقر و آسیب‌های اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات» را اصلی‌ترین هدف لایه حمایتی معین کرده است. لایحه برنامه هفتم توسعه را می‌توان یکی از غیراجتماعی‌ترین اسناد ملی سال‌های اخیر دانست. رفاه‌زدایی، کلیدی‌ترین محوری است که در رابطه با موضع برنامه هفتم نسبت به حوزه اجتماعی می‌توان از آن یاد کرد. نادیده‌گرفتن حوزه حمایتی در لایحه برنامه هفتم توسعه در حالی در حال رقم‌خوردن است که ضرورت توجه به لایه حمایتی بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود.

از میان جمعیت سه دهک پایین درآمدی کشور که جامعه هدف اصلی نیازمند به پوشش حمایتی است، حدود 75% فاقد هرگونه پوشش حمایتی مشخص هستند. نتایج گزارش‌ها حاکی از آن است که در سال 1400، بیش از 30% از جمعیت کشور زیر خط‌فقر قرار داشته و شکاف فقر (فاصله فقرا تا خط‌فقر) به بیشترین مقدار خود رسیده است. در دهه 90، 11 میلیون به جمعیت زیر خط‌فقر اضافه شده‌است و با رصد تورم سال 1401 و ماه‌های ابتدایی سال 1402، احتمال می‌رود که بر جمعیت زیر خط‌فقر افزوده شده باشد اما با وجود این، به نظر می‌رسد که اساساً دولت در برنامه هفتم توسعه، عزمی برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی ندارد.

همچنین شایسته توجه است که با توجه به کاهش فاصله غیر فقرا تا خط‌فقر در دهه 90، تکانه‌های اقتصادی تأثیر قابل‌توجهی بر وضعیت دهک‌های میانی خواهند گذاشت بنابراین ضروری است تا دولت در اتخاذ سیاست‌های فقرزدا، فعالانه‌تر عمل کرده و فعالیت‌های خود را به شناسایی و وسع‌سنجی از این افراد محدود نکند. به‌عبارت دیگر انتظار می‌رود برای جلوگیری از سقوط دهک‌های میانی به وضعیت زیر خط‌فقر سیاست‌های حمایتی مورد نیاز از جنس تضمین سطح پایه خدمات که در بند پنجم سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی نیز بدان اشاره شده‌است، اتخاذ شود و به‌منظور پیشگیری از افزایش نرخ فقر به وضعیت اقشار میانی نیز توجه ویژه صورت بگیرد.

اما در لایحه برنامه هفتم، اقدامات ایجابی دولت در حوزه حمایتی تنها محدود به سه حکم در حوزه برقراری مالیات با نرخ صفر برای خانوارهای پایین‌تر از خط‌فقر، ارائه اقلام ضروری در قالب بسته‌های معیشتی به خانوارهای کم‌درآمد و تهیه طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار شده‌است. اگرچه اقدامات مذکور ضروری به نظر می‌رسند اما هیچ‌کدام از آنها به توانمندسازی و برون‌رفت فقرا از چرخه فقر که گرفتار آن شده‌اند، نخواهد انجامید.

لایحه برنامه هفتم توسعه برخلاف برنامه توسعه پیشین، به وضعیت هیچ‌یک از گروه‌های در معرض آسیب نظیر جامعه معلولین، مددجویان کمیته امام و بهزیستی، جمعیت پشت‌نوبتی نهادهای حمایتی، سالمندان، کودکان کار، بیماران مزمن و غیره توجهی نکرده است و به نظر می‌رسد که دولت برنامه‌ی مشخصی برای حمایت و ارائه خدمات اجتماعی به این گروه‌های آسیب‌پذیر ندارد.

از توقف احکام حمایتی برنامه ششم پس از تصویب برنامه هفتم و بی‌توجهی به مسکن مددجویان نهادهای حمایتی می‌توان به مثابه مهم‌ترین خلأهای لایحه برنامه هفتم توسعه یاد کرد. رویکرد منفعلانه دولت در قبال مددجویان نهادهای حمایتی و همچنین فقدان احکام حمایتی در قبال گروه‌های در معرض آسیب، نشان از اتخاذ رویکرد انقباضی، غیر حمایتی و غیراجتماعی در لایحه برنامه هفتم دارد. تصویب برنامه هفتم توسعه بدون تکلیف دولت به حمایت از این گروه‌ها، زمینه ایجاد پیامدهای زیان‌بار اجتماعی برای کشور را فراهم خواهد کرد.

 مقدمه

ایجاد نظام چندلایه تأمین اجتماعی یکی از مهم‌ترین اهداف سیاستگذاری اجتماعی ایران است. این نظام مبتنی‌بر سه لایه حمایتی، امدادی، بیمه اجتماعی با هدف بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی است.[1] طبق اسناد و قوانین بالادستی، کارویژه لایه حمایتی، حمایت از آن دسته از گروه‌هایی است که درآمدشان کفاف حداقل زندگی‌شان را نمی‌دهد یا اساساً توان بازیابی خود را به دلایل گوناگونی از دست داده‌اند. بند «5» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی رهبری، «رفع فقر و آسیب‌های اجتماعی و تضمین سطح پایه خدمات» را اصلی‌ترین هدف لایه حمایتی معین کرده است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز به‌عنوان مهم‌ترین قانون موجود در حوزه رفاه اجتماعی، حوزه حمایتی را چنین تعریف کرده است: «حوزه حمایتی شامل ارائه خدمات حمایتی و توان‌بخشی و اعطای یارانه و کمک‌های مالی به افراد و خانواده‌های نیازمندی است که به دلایل گوناگون قادر به کار نیستند و یا درآمد آنان تکافوی حداقل زندگی آنان را نمی‌نماید».[2]

بر همین اساس، سیاستگذاری کلان سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه ابلاغی سال 1401 نیز در بند پنجم «استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی مشتمل‌بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به‌منظور ارائه عادلانه خدمات» را جزء اهداف اصلی برنامه توسعه حاضر تعیین کرده است. بنابراین در مقام ارزیابی از برنامه‌های توسعه انتظار می‌رود که راهبردهای اصلی تحقق قوانین بالادستی از جمله سیاست‌های کلی و قوانین دائمی را معین کنند، اما درباره لایحه برنامه هفتم می‌توان گفت که به‌نظر می‌رسد، با وجود تکرار تکلیف استقرار نظام چندلایه تأمین اجتماعی در بند «پ» ماده (31) که در قوانین و سیاست‌های فوق به آن اشاره شده، این سند توجه چندانی به تعیین راهبردهای اجرایی اسناد مرتبط پیشین نداشته است.

فارغ از ضعف راهبردی لایحه نسبت به قوانین بالادستی، حکم‌های مربوط به حوزه حمایتی در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور نسبت به قانون برنامه ششم، کاهش قابل‌توجهی پیدا کرده است؛ به‌نحوی‌که از نوزده حکم موجود در برنامه ششم به هفت حکم در برنامه هفتم تقلیل پیدا کرده است.

به‌عبارت‌دیگر می‌توان مدعی شد که لایحه برنامه هفتم توسعه نقش لایه حمایت اجتماعی را نسبت به ارائه خدمات اجتماعی به اقشار آسیب‌پذیر بسیار کم‌اثر کرده است. درحالی‌که با توجه به روند افزایشی جمعیت زیر خط‌ فقر طی سال‌های اخیر و کاهش فاصله دهک‌های میانی با خط فقر، گروه‌های اجتماعی، آسیب‌پذیری بیشتری در برابر تکانه‌های اقتصادی موجود تجربه می‌کنند. بنابراین جامعیت و کفایت نسبی لایه حمایتی، شرط حفظ این گروه‌ها در چرخه زیست‌اجتماعی آنان خواهد بود.

در ادامه این گزارش بررسی کارشناسی بندهای لایحه هفتم توسعه در لایه حمایت‌های اجتماعی در دستور کار قرار خواهد گرفت و وضعیت اقشار آسیب‌پذیری که نیاز به پوشش نیازهای اولیه خویش در این لایه از نظام تأمین اجتماعی دارند، بررسی خواهد شد.

وضعیت پوشش نهادهای حمایتی

از میان جمعیت سه دهک پایین درآمدی کشور که جامعه هدف اصلی لایه حمایتی است، 6.788.141 خانوار فاقد هرگونه پوشش حمایتی هستند. این تعداد خانوار معادل 74.7 درصد از کل خانوارهای سه دهک پایین درآمدی را تشکیل می‌دهند. در جمعیت سه دهک پایین روستایی کشور معادل 71.8 درصد و در جمعیت شهری 77.3 درصد فاقد پوشش حمایتی هستند.

اگرچه تعداد خانوارهای روستایی و شهری در سه دهک پایین درآمدی نسبتاً مشابه بوده، اما با توجه به نسبت بیش از دو‌برابری خانوارهای شهری کشور، سهم آنها از مجموع خانوارهای کم‌درآمد متمایز است؛ به‌نحوی‌که حدود 54 درصد از خانوارهای روستایی و 29 درصد از خانوارهای شهری در سه دهک پایین درآمدی قرار دارند. وضعیت جمعیتی این دهک‌ها در جدول ‌‌1 به تفکیک خانوار شهری و روستایی و تفکیک جنسیتی سرپرست خانوار قابل مشاهده است.

جدول 1. جمعیت خانوار سه دهک پایین درآمدی در سال 1401

نهادهای حمایتی در سال ۱۴۰۰، ۳ میلیون و ۳۷۷ هزار خانوار را تحت پوشش قرار داده‌اند که از این میان حدود 68/2 درصد تحت پوشش کمیته امداد و 31/8 درصد تحت پوشش سازمان بهزیستی قرار داشته‌اند. براساس سالنامه آماری سال 1400 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در سال 1400، تعداد 2 میلیون و 302 هزار و 514 خانوار تحت حمایت کمیته امداد قرار داشته‌اند و با در نظر گرفتن اعضای خانوار، تعداد 4 میلیون و 665 هزار و 511 نفر تحت پوشش این نهاد قرار گرفته است.

سازمان بهزیستی اما گروه‌های واجد حمایت متنوعی را پوشش می‌دهد؛ یکی از مهم‌ترین گروه‌های تحت پوشش این سازمان، خانوارهای دریافت‌کننده مستمری خدمات حمایتی مستمر هستند که تعداد آنها بر‌اساس سالنامه 1400 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در پایان سال 1400، برابر با 259،017 خانوار بوده که نسبت به سال 1399 حدود 2/5 درصد افزایش داشته است. تعداد خانوارهای مددجوی کم‌توان دریافت‌کننده کمک‌هزینه خدمات توان‌بخشی و حمایتی مستمر تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور نیز مطابق با سالنامه آماری 1400 برابر با 93،386 خانوار بوده که نسبت به سال پیش از آن، رشد‌ 13/7 درصدی داشته است.

افزایش قابل توجه خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی در سال 1396 با بالا رفتن نرخ فقر در سال مذکور قابل توضیح است، اما در سال 1397 برخلاف ادامه صعودی بودن نرخ فقر، افزایش قابل توجهی در تعداد و مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی مشاهده نمی‌شود. بنابراین می‌توان گفت که افزایش جمعیت تحت پوشش نهادهای حمایتی لزوماً محصول شناسایی افراد نیازمند بیشتر از طرف این نهاد نبوده و نشان از بالا رفتنِ جمعیت زیر خط فقر و افزایش گروه‌های هدف بالقوه این نهادها بوده است.

نمودار 1. تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی[4]

نمودار 1 تعداد خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی را طی سال‌های 1392 تا 1400 نشان‌می‌دهد. افزایش جمعیت تحت پوشش نهادهای حمایتی به‌واسطه افزایش جمعیت زیر خط فقر و پایین آمدن اثربخشی مستمری مددجویان این نهادها، نشان از آینده‌ای نه‌چندان روشن در حوزه حمایتی دارد.

بررسی میزان کفایت مزایای نهادهای حمایتی

با ‌اینکه میانگین مستمری پرداختی ماهیانه به مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی از 55 هزار تومان در سال 1392 به 710 هزار تومان در سال 1400 رسیده، اما این افزایش فقط 9/2 درصد از هزینه کل خانوار شهری و 16/4 درصد از هزینه کل خانوار روستایی را در این سال پوشش داده است.[5]

نمودار 2. میانگین و رشد مستمری پرداختی ماهیانه به مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی[6]

عدم کفایت مستمری نهادهای حمایتی نسبت به پوشش هزینه‌های خانوار به‌نحوی است که رشد 338 درصد مستمری پرداختی به مددجویان در سال 1396، باز هم نتوانسته حتی نیمی از هزینه خوراکی خانوار شهری را در همان سال جبران کند؛ به‌عبارتی اگر تمام مستمری پرداختی به خانوارهای شهری تحت پوشش نهادهای حمایتی صرف هزینه خوراک شود، حتی نیمی از هزینه‌های مذکور در این سال را پوشش نخواهد داد.

نمودار 3. میزان پوشش هزینه کل خانوار شهری و روستایی به‌واسطه مستمری نهادهای حمایتی[7]

همان‌گونه که در نمودار 3 مشاهده می‌شود منطقه خاکستری نشان‌دهنده دشواری تأمین هزینه‌ها در ابعاد مختلف خوراک و پوشاک، بهداشت و درمان، آموزش، مسکن و ... زندگی خانواده‌های تحت پوشش این دو نهاد است که در مناطق شهری بیشتر جلوه‌گری می‌کند. مستمری پرداختی در سال 1400، تنها حدود 16 درصد از کل هزینه خانوار روستایی و 41.2 درصد از هزینه خوراکی آنها را پوشش داده است. در مورد خانوار شهری، مستمری مذکور 9.2 درصد از کل هزینه خانوار و 34.6 درصد از هزینه خوراکی را پوشش می‌دهد.

به طور کلی افزایش گاه‌به‌گاه مستمری نهادهای حمایتی، اگرچه به جبران بخشی از هزینه‌های مددجویان کمک کرده، اما با توجه به تورم سالیانه، به‌مرور اثرگذاری خود را به‌نحو محسوسی از دست داده است. به‌عنوان مثال رشد 338 درصد مستمری پرداختی به مددجویان در سال 1396، سبب شد تا نسبت مستمری به هزینه خوراکی خانوار روستایی از 14.7 درصد در سال 1395، به حدود 58 درصد در سال 1396 برسد، اما همان‌طور که گفته شد این سهم در سال‌های بعد اثربخشی خود را از دست داد و در فرایندی کاهشی در سال 1400 به سهم 41 درصد از پوشش هزینه خوراک خانوار روستایی رسید. درواقع در مسابقه بین نرخ تورم و افزایش مستمری سالیانه، در وضعیت معیشت مستمری‌بگیران این دو نهاد، نرخ تورم بوده که با فاصله زیاد همواره برنده رقابت بوده است.

در خانوار شهری نیز وضعیت به همین منوال است به‌صورتی‌که در سال 1395، نسبت مستمری به هزینه خوراکی یک خانوار شهری 13 درصد بود که با افزایش مستمری در سال 1396 به حدود 50 درصد رسیده است، اما همچون خانوار روستایی، روندی کاهشی را طی کرده و در سال 1400، میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری به‌واسطه مستمری نهادهای حمایتی به 34.6 درصد تنزل یافته است.

نمودار 4. میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری و روستایی به‌واسطه مستمری نهادهای حمایتی

نمودار 4 میزان پوشش هزینه خوراکی خانوار شهری و روستایی را از محل مستمری این دو نهاد نشان می‌دهد. این وضعیت در شرایطی در حال رقم خوردن است که براساس گزارش‌های معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از وضعیت فقر در ایران، در نیمه اول دهه ۱۳۹۰ جمعیت زیر خط فقر، در حدود ۱۶ میلیون نفر نسبتاً ثابت بوده، اما در دو سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ با رشد شدید خط فقر، جمعیت زیر خط فقر نیز رشد قابل توجهی را تجربه کرده و در دو سال مذکور هر بار بیش از ۲۷ درصد بر جمعیت فقرا افزوده شده است، به‌نحوی‌که در سال‌های اخیر حدود 25/5 تا 26.55 / 26 میلیون نفر زیر خط فقر قرار داشته‌اند.

نادیده‌ گرفتن حوزه حمایتی در لایحه برنامه هفتم توسعه به گونه‌ای در حال رقم‌خوردن است که ضرورت توجه به لایه حمایتی بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. نتایج گزارش‌ها حاکی از آن است که در سال 1400، بیش از 30% از جمعیت کشور زیر خط فقر قرار داشته و شکاف فقر (فاصله فقرا تا خط فقر) به بیشترین مقدار خود رسیده است. در دهه 90 نیز 11 میلیون به جمعیت زیر خط فقر اضافه شده است و با رصد تورم سال 1401 و ماه‌های ابتدایی سال 1402، احتمال می‌رود که بر جمعیت زیر خط فقر افزوده شده باشد. اما با وجود این، به نظر می‌رسد که دولت در برنامه هفتم توسعه، عزمی برای حمایت از دهک‌های پایین درآمدی ندارد. بنابراین یکی از ضروری‌ترین نیازهای نظام اجتماعی کشور در وضعیت کنونی تقویت لایه حمایت اجتماعی برای تأمین نیازهای اولیه اقشار آسیب‌دیده از شرایط اقتصادی سالیان اخیر است. 

ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه حمایتی

در لایحه برنامه هفتم، اقدامات ایجابی دولت در حوزه حمایتی تنها محدود به سه حکم مشخص شده است:

1. بند «ب» ماده (31): در این حکم به برقراری مالیات با نرخ صفر برای خانوارهای پایین‌تر از خط فقر اشاره شده است.
2. بند «پ» ماده (31): طبق این حکم وزارت رفاه موظف شده مبتنی‌بر آزمون وسع، نسبت به ارائه اقلام ضروری در قالب بسته‌های معیشتی به خانوارهای کم‌درآمد به‌صورت یارانه نقدی یا کالابرگ الکترونیکی اقدام کند.
3. بند «پ» ماده (80): در این حکم وزارت کشور مکلف شده با همکاری معاونت زنان و خانواده رئیس‌جمهور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار را ظرف مدت 6‌ماه پس از ابلاغ برنامه، تهیه کرده و به تصویب شورای اجتماعی کشور برساند.

لایحه برنامه هفتم توسعه را می‌توان یکی از غیراجتماعی‌ترین اسناد ملی سال‌های اخیر دانست. رفاه‌زدایی، کلیدی‌ترین محوری است که در رابطه با موضع برنامه هفتم نسبت به حوزه اجتماعی می‌توان از آن یاد کرد. لایحه برنامه هفتم توسعه به قدری غیراجتماعی نگاشته شده که حکمی که در جهت آزادسازی یارانه‌ها (بند «الف» ماده (31)) تدوین شده است را ذیل فصل تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد تلقی کرده است. آزادسازی یارانه حامل‌های انرژی یکی از چالش‌برانگیزترین سیاست‌های سال‌های اخیر در کشور بوده است؛ تصمیم‌گیری درباره این قبیل سیاست‌ها، مستلزم ارزیابی‌های مختلف بوده که به نظر نمی‌رسد در روند تصویب برنامه هفتم توسعه، ظرفیت تحقق چنین امری وجود داشته باشد.

دولت در لایحه برنامه هفتم فاقد رویکرد فعالانه‌ای جهت حمایت از فقرا بوده و صرفاً وظایف خود را به تشکیل پرونده الکترونیک حمایتی (بند «ت» ماده (31)) یا شناسایی خانوارهای دهک‌های پایین (بند «ث» ماده (31)) محدود کرده است. اگرچه اقدام‌های مذکور ضروری به‌نظر می‌رسند اما هیچ‌کدام از آنها به توانمندسازی و برون‌رفت فقرا از چرخه فقر که گرفتار آن شده‌اند، نخواهد انجامید. گفتنی است که با توجه به کاهش فاصله غیر‌فقرا تا خط فقر در دهه 90، تکانه‌های اقتصادی تأثیر قابل ‌توجهی بر وضعیت دهک‌های میانی خواهند گذاشت؛ بنابراین ضروری است تا دولت در اتخاذ سیاست‌های فقرزدا، فعالانه‌تر عمل کرده و فعالیت‌های خود را به شناسایی و وسع‌سنجی از این افراد محدود نکند. به‌عبارت‌دیگر انتظار می‌رود برای جلوگیری از سقوط دهک‌های میانی به وضعیت زیر خط فقر سیاست‌های حمایتی مورد نیاز از جنس تضمین سطح پایه خدمات که در بند پنجم سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی نیز به آن اشاره شده است، اتخاذ شود و به‌منظور پیشگیری از افزایش نرخ فقر به وضعیت اقشار میانی نیز توجه ویژه شود.

لایحه برنامه هفتم توسعه برخلاف برنامه توسعه پیشین‌ به وضعیت هیچ‌یک از گروه‌های در معرض آسیب نظیر جامعه معلولین کشور، مددجویان کمیته امام و بهزیستی، جمعیت پشت‌نوبتی نهادهای حمایتی، سالمندان، کودکان کار، بیماران مزمن توجهی نکرده است و به‌نظر می‌رسد که دولت برنامه‌‌ مشخصی برای حمایت و ارائه خدمات اجتماعی به این گروه‌های آسیب‌پذیر ندارد.

جدول 2. مقایسه برنامه ششم و هفتم توسعه در حوزه حمایتی

جمع‌بندی

به‌نظر می‌رسد احکام حمایتی موجود در برنامه هفتم از منظر کمّی و کیفی نسبت به برنامه پیشین دچار تحول اساسی شده است. تعداد احکام از 19 حکم به 7 حکم تقلیل پیدا کرده است. احکام باقی‌مانده در حوزه حمایتی نیز عموماً به بحث انتظام‌بخشی و جمع‌آوری اطلاعات محدود شده اما احکام مربوط به گروه‌های هدف مهمی نظیر معلولان، سالمندان، بیماران مزمن، کودکان کار حذف شده است. احکام معافیت‌های مددجویان نهادهای حمایتی و تأمین مالی این نهادها از منابع مالی مختلف، مسکن مددجویان، وضعیت سلامت گروه‌های خاص و ارائه خدمات حمایتی، هیچ‌کدام مورد توجه قرار گرفته نشده است. بنابراین مرکز پژوهش‌های مجلس خلأهای لایحه برنامه هفتم توسعه را در قالب سه بخش دسته‌بندی کرده است.

الف) احکام حمایتی جاری که پس از پایان برنامه ششم متوقف خواهد شد: بندهای تأثیرگذار از قانون برنامه ششم توسعه کشور که در ارزیابی‌های صورت گرفته وضعیت اجرای مطلوبی نداشته است، اما همچنان تداوم این سیاست‌ها برای گروه‌های هدف ضروری است، در لایحه برنامه هفتم نادیده انگاشته شده‌ است. پایان برنامه ششم توسعه برابر با پایان ارائه این خدمات حمایتی جاری برای گروه‌های هدف آسیب‌دیده است. به‌نظر می‌رسد توقف خدمات موجود برای این گروه‌های هدف سبب نارضایتی‌های اجتماعی در میان آن‌ها خواهد شد. این بندها در قالب جدول زیر قابل مشاهده است.

جدول 3. احکام حمایتی برنامه ششم توسعه کشور

ب) اصلاح بند مسکن محرومین در برنامه هفتم توسعه: مسکن محرومین در برنامه ششم توسعه دارای دو حکم اساسی است. جزء «2»، تبصره «ب»، ماده (59) در‌خصوص مسکن افراد واجد شرایط با کمک بهزیستی و کمیته امداد و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی. حکم دو مربوط به جزئ «1» بند «چ»، ماده (80) است که چنین آمده: «به‌منظور تأمین نیاز اقشار آسیب‌پذیر و گروه‌های هدف سازمان‌های حمایتی به مسکن و رفع فقر سکونتی حداکثر تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به تدوین طی مراحل قانونی و در چارچوب بودجه سنواتی و اجرای برنامه تأمین مسکن اجتماعی و حمایتی اقدام کند.» متأسفانه لایحه برنامه هفتم نسبت به تأمین مسکن مددجویان نهادهای حمایتی در این لایحه بی‌اعتنا است و خدمت مسکن این گروه هدف را مسکوت نهاده است. پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها اصلاح اصلاح تبصره «پ» ماده (50) با اولویت افراد تحت پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی است. صورت اصلاح شده این تبصره چنین است: وزارت راه و شهرسازی مجاز است از طریق توافق با مالکین اراضی غیر‌دولتی فاقد کاربری مسکونی با رعایت ماده (۸) قانون جهش تولید مسکن نسبت به تأمین زمین برای اجرای طرح‌های حمایتی ساخت مسکن و یا احداث شهرک‌های مسکونی توسط بخش خصوصی با رعایت ضوابط وزارت راه و شهرسازی اعم از رعایت سرانه‌های شهری و تأمین خدمات زیربنایی و روبنایی مورد نیاز با اولویت افراد تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی (کمیته امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور) اقدام کند.

ج) خلأهای مهم لایه حمایتی در لایحه برنامه هفتم: به‌دلیل وجود وضعیت اقتصادی نابسامان در سال‌های اخیر و تأثیر این شرایط بر زیست اقشار محروم جامعه نیاز به ارائه برنامه‌های جدید برای پاسخ به نیازهای این گروه‌ها ضروری است. بنابراین با تشکیل جلسات کارشناسی با حضور نهادهای ذی‌ربط و هم‌اندیشی با گروه‌های هدف، این خلأهای شناسایی شده است و به‌صورت دسته‌بندی شده به برخی از آنها اشاره خواهد شد.

- اختصاص سهام عدالت به افراد تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی:

طبق ماده «2» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، واگذاری سهام عدالت از محل باقی‌مانده سهام متعلق به دولت یا شرکت‌های دولتی در بنگاه‌های قابل واگذاری برای دولت تکلیف شده است. واگذاری سهام عدالت برای افراد تحت پوشش کمیته امداد و سازمان بهزیستی در چند مقطع زمانی از‌سوی دولت نیز مطرح شده است. اما متأسفانه بخش قابل توجهی از این مددجویان مشمول واگذاری سهام عدالت نشدند.

- تأسیس مراکز جامع توان‌بخشی دولتی:

مراکز توان‌بخشی فعال تحت نظارت سازمان بهزیستی کشور مشغول به فعالیت هستند. اما ضروری است که دولت با اولویت مناطق محروم و حاشیه کلان‌شهرها اقدام به تأسیس مراکز توان‌بخشی دولتی برای دهک‌های پایین درآمدی کند. ارائه خدمات فراگیر تخصصی و جامع، به‌هنگام و رایگان برای افراد محروم جامع که در سراسر کشور توان بهره‌مندی از سایر مراکز توان‌بخشی را ندارند، در راستای ارائه خدمات عادلانه که در بند «5» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه به آن اشاره شده است، گامی مهم تلقی می‌شود.

- تأمین منابع پایدار نهادهای حمایتی:

به‌دلیل اینکه بخش عمده‌ای از هزینه‌های سازمان بهزیستی کشور در ارائه خدمات به معلولان به شکل سالیانه حاصل از تصادفات جاده‌ای است، ضروری است که بخشی از این هزینه‌ها از محل صندوق اعتبار خسارت‌های بدنی تأمین شود. این پیشنهاد موضوع بندهای «ث و ج» ماده قانون بیمه اجباری، خسارت وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه مصوب 1395/2/20 است که به هزینه جامعه معلولین کشور خواهد رسید.

- نظارت بر اجرای قانون حمایت از حقوق معلولین:

ماده (2) قانون حمایت از حقوق معلولان در راستای مناسب‌سازی، دسترس‌پذیری و تردد و تحرک معلولین است. در این ماده چنین آمده است: «کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی و انقلابی موظف هستند در طراحی، تولید و احداث ساختمان‌ها و اماکن عمومی و معابر و وسایل خدماتی به‌نحوی عمل کنند که امکان دسترسی و بهره‌مندی از آنها برای افراد دارای معلولیت همچون سایر افراد فراهم شود. در تبصره همین ماده نیز دستگاه‌ها موظف شده‌اند که هزینه مناسب‌سازی را در بودجه سنواتی خود در نظر گیرند. متأسفانه اجرای این ماده در دستگاه‌ها با جدیت کافی دنبال نشده است، بنابراین لازم است که در قالب برنامه‌های توسعه به شکل تدریجی (سالیانه 20 درصد) برای اجرای این برنامه اقدام شود.

ماده «7» قانون حمایت از حقوق معلولان نیز به موضوع پرداخت حق پرستاری یا مددکاری به سرپرست، همسر یا قیم افراد دارای معلولیت شدید و خیلی شدید نیازمند و افراد دچار معلولیت‌های چندگانه نیازمند که در خانواده نگهداری می‌شوند، پرداخته است. گفتنی است که طبق آمار سازمان بهزیستی کشور تعداد کل معلولان شدید و خیلی شدید تحت پوشش سازمان حدود 648,425 نفر است. پوشش سازمان بهزیستی از این افراد محدود به 79000 نفر یعنی حدود 12 درصد جمعیت معلولان شدید و خیلی شدید است. از این میان ۲۶۶,۹۴۵ نفر نیز جزء دهک 1 تا 3 درآمدی کشور محسوب می‌شوند. با توجه به اینکه اجرای ماده (7) از سال 1398 به صورت بسیار محدود انجام گرفته است، نیاز به پیشنهاد راهبرد مناسب برای اجرای مؤثر این ماده وجود دارد. نظارت بر اجرای ماده مذکور به عهده «کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان است که به‌عنوان زیرمجموعه شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل جلسه خواهد داد.پ