نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
سرپرست گروه حمایتهای اجتماعی و ایثارگران دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
تحقق پیوست نگاری اجتماعی و فرهنگی نوعی تضمین برای عادلانه شدن اقدامات توسعه به ویژه در راستای منافع گروه های حاشیه ای و بی صدای جامعه به شمار می رود، اما غلبه تفکرات غیر اجتماعی بر تصمیم سازی و تصمیم گیری ازجمله مسائل و مشکلاتی است که فهم واقعی پدیده های اجتماعی را از ساحت حکمرانی اجتماعی دور کرده است. از آنجایی که نظام اجتماعی ماهیتی فرابخشی دارد؛ باید آن را به مثابه نظام جامع سیاستگذاری اجتماعی مدنظر قرار داد و قلمروهای نظام اجتماعی و فرهنگی از قابلیت لازم برای کنترل سیاست ها و برنامه های دیگر دستگاه ها و بخش های اقتصادی کشور برخوردار باشند. در این مسیر تحقق پیوست نگاری اجتماعی و فرهنگی را می توان به عنوان بستری برای جبران این نقیصه تلقی کرد که ماهیت فرابخشی بودن امر اجتماعی (ناظر بر تحقق سیاست های پیشگیرانه و کاهش شکاف طبقاتی) را نشان می دهد. در این راستا در چارچوب برنامه هفتم توسعه به عنوان مهم ترین گلوگاه سیاستی کشور، پیشنهاد می شود که خلأ ساختاری و نهادی مربوط به موضوع پیوست نگاری در ایران را در نظر گرفته شود و با تأسیس «ستاد ملی پیوست اجتماعی و فرهنگی» بتوان الزامات و بسترهای تحقق این امر مهم را فراهم آورد.
کلیدواژهها
موضوعات
نظام حکمرانی زنجیرهایی بههمپیوسته از اضلاع گوناگونی است که بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند و کارکردهای هر ضلع آن به عملکرد فعالیتهای فرابخشی بستگی دارد. بنابراین ایجاد توزان و تعادل در نظام سیاستی ازجمله ملزومات حکمرانی اجتماعی است. زیرا رویکرد صرفاً بخشی نمیتواند سرریز ناکارآمدی حوزههای دیگر را پوشش دهد. مرور تصمیمات و اقدامات کنشگران عرصه نظام حکمرانی طی دهههای اخیر نشان میدهد، علیرغم تلاشهای نظام حکمرانی در قانونگذاری و نگارش انواع اسناد سیاستی، چرخه سیاستگذاری اجتماعی در ایران تکمیل نشده است و با سیاستگذاریهای شتابزده، عرصه را بر خود تنگتر کرده و خساراتهای جبرانناپذیر را متوجه جامعه کرده است. زیرا تاکنون مبنای عمده تصمیمگیریها بهصورت یکسویه و متکی بر منطق اقتصادی، مهندسی، سیاسی و یا حقوقی بوده و کمتر سویه اجتماعی داشته است. این شیوه سیاستگذاری باعث شده طرحها و ایدههای سیاستی یا به اجرا در نیایند و یا در صورت اجرا، در مدت کوتاهی به ضد ایده اولیه خود تبدیل شوند و حتی مقاومتهای اجتماعی برای اجرای سیاستها بهوجود آورند.
در این مسیر تحقق پیوست اجتماعی و فرهنگی را میتوان بهعنوان بستری برای جبران این نقیصه تلقی کرد که ماهیت فرابخشی بودن امر اجتماعی (ناظر بر تحقق سیاستهای پیشگیرانه و کاهش شکاف طبقاتی) را نشان میدهد. زیرا پیوست اجتماعی و فرهنگی نوعی تضمین برای عادلانه شدن اقدامات توسعه بهویژه در راستای منافع گروههای حاشیهای و بیصدای جامعه بهشمار میرود. ازاینرو؛ باید آن را بهمثابه نظام جامع سیاستگذاری اجتماعی مدنظر قرار داد و امکانی را فراهم کرد که قلمروهای نظام اجتماعی و فرهنگی از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی کشور برخوردار باشند.
در این چارچوب قوانین برنامه توسعه بهعنوان گلوگاه سیاستی در نظام سیاستگذاری اجتماعی در کشور، از مهمترین پنجرههای خطمشیگذاری محسوب میشود که از این طریق میتوان نگاه اجتماعی و فرهنگی را در فرایند اداره امور کشور و مداخلات توسعهای تزریق کرد.
در این مطالعه با مرور سابقه موضوعی، قانونی و کاستیهای پیوستنگاری در ایران نشان داده شد که موضوع ارزیابی تأثیر یا پیوستنگاری در ایران از دهه 1370 مورد توجه سیاستگذاران واقع شده است و در راستای این امر قوانین و مقرراتی را مصوب کردهاند، تا حدی که امروزه در حدود 12 پیوست با عناوینی از قبیل پیوست اجتماعی، فرهنگی، سلامت، خانواده، زیستمحیطی، اقتصادی، قانون، تأمین اجتماعی، عدالت، کاهش خطر، پدافند غیرعامل، میراث فرهنگی و گردشگری و غیره در نظام حکمرانی کشور وجود دارد که از انسجام لازم برخوردار نیستند.
بررسیهای به عمل آمده نشان میدهد موضوع پیوست اجتماعی در نظام سیاستگذاری در حاشیه واقع شده است و صرفاً در گفتار سیاستگذار و درنهایت در متون سیاستی شاهد نگارش این مضامین هستیم، زیرا اساساً دولتها و مراجع سیاستگذار در صحنه اتخاد تصمیم نسبت به امر اجتماعی و فرهنگی کمتوجه هستند و اخیراً حوزه اجتماعی و فرهنگی را به عنصر پیوست رسانهای برای توجیه عملکرد خود تقلیل دادهاند.
در این راستا در چارچوب برنامه هفتم توسعه بهعنوان مهمترین گلوگاه سیاستی کشور، پیشنهاد میشود که خلأ ساختاری و نهادی مربوط به موضوع پیوستنگاری در ایران در نظر گرفته شود و با تأسیس «ستاد ملی پیوست اجتماعی و فرهنگی» بتوان الزامات و بسترهای تحقق این امر مهم را فراهم آورد.
پیشنهادها:
- حدف بند «پ» ماده (۱۹): دستگاههای اجرایی مکلفند قبل از اجرای طرح (پروژه)های تملک داراییهای سرمایهای کلان، براساس شیوهنامهای که به پیشنهاد مشترک سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تصویب هیئت وزیران میرسد، نسبت به تهیه پیوست فرهنگی- اجتماعی اقدام نمایند.
- حدف بند «ث»، جزء «۳» ماده (۱۰۳): تهیه پیوست پدافند غیرعامل برای طرحهای حساس جدید کشور و الزام به رعایت و اجرای آن.
- الحاق جز «۱» به بند «پ» ماده (۸۵):
دلایل توجیهی:
- تحقق بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر الزام دستگاهها به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای برنامهها و طرحهای کلان ملی،
- تحقق بند «9» سیاستهای کلی قانونگذاری مبنیبر ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون،
- تعدد پیوستهای اجتماعی، فرهنگی، سلامت، محیط زیست و غیره که تاکنون بیش از 12 پیوست مورد اشاره و تأکید سیاستگذار بوده است،
- فقدان ساختار نهادی موضوع پیوست اجتماعی و فرهنگی در نظام حکمرانی،
- کمتوجهی سیاستگذاران به پیامدهای اجتماعی و فرهنگی تصمیمات و مداخلات آنها،
- عدم ضمانت اجرایی احکام قانونی پیشین مربوط به پیوست اجتماعی و فرهنگی.
حکم پیشنهادی:
جز«1»- دولت مکلف است بهمنظور ساماندهی پیوست نگاری طرحهای کلان کشورسازوکاری را طی سال اول برنامه ایجاد نماید تا همه جوانب مرتبط با طرح های کلان با اولویت طرحهای تملک و داراییهای سرمایهای مورد بررسی قرار گیرد.
بهمنظور پیشبینی و مدیریت پیامدها، اعمال الزامات و استانداردهای اجتماعی- فرهنگی در سیاستها، طرحها و برنامههای مهم و کلان کشور «ستاد ملی پیوست اجتماعی» با عاملیت سازمان برنامه و بودجه، تحت نظارت شورای اجتماعی کشور و همکاری شورایعالی انقلاب فرهنگی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و دستگاههای ذیربط تشکیل گردد.
آییننامه اجرایی این بند تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه هفتم توسعه به تصویب هیئت وزیران میرسد.
جزء «۲»- اجرایی شدن پیوست اجتماعی بهمنظور پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی مبتنیبر برنامههای مصوب شورای اجتماعی کشور شامل برنامهها و طرحهای کلان توسعهای، با توجه به آثار محیطی آنها بهویژه برای صدور مجوز به طرحهای موضوع ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲).
بدیهی است که نظام حکمرانی مجموعهای از زنجیرههای بههم پیوستهای هستند که بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند؛ ازاینرو، کارکردهای نظام اجتماعی- فرهنگی به عملکرد فعالیتهای فرابخشی آن بستگی دارد و رویکرد صرفاً بخشی نمیتواند سرریز ناکارآمدی حوزههای دیگر را پوشش دهد. مرور تصمیمات و اقدامات کنشگران عرصه نظام حکمرانی طی دهههای اخیر نشان میدهد، علیرغم تلاشهای نظام حکمرانی در قانونگذاری و نگارش انواع اسناد سیاستی، چرخه سیاستگذاری اجتماعی در ایران تکمیل نشده است. در چنین شرایطی سیاستگذار برای پوشش ضعفها و کاستیهای گذشته با سیاستگذاری جدید و شتابزده، عرصه را بر خود تنگتر کرده و خساراتهای جدیدی را متوجه جامعه کرده است. زیرا تاکنون مبنای عمده تصمیمگیریها بهصورت یکسویه و متکی بر منطق اقتصادی، مهندسی، سیاسی و یا حقوقی بوده و کمتر سویه اجتماعی داشته است. این شیوه سیاستگذاری باعث شده طرحها و ایدههای سیاستی یا به اجرا در نیایند و یا در صورت اجرا، در مدت کوتاهی به ضد ایده اولیه خود تبدیل شوند و حتی مقاومتهای اجتماعی برای اجرای سیاستها بهوجود آورند.
بررسی مصوبات طی سالهای اخیر بهوضوح مؤید ضعف سیاست اجتماعی در قوانین و مقررات است، بهطوری که این مصوبات نهتنها دارای پیوست اجتماعی نیستند؛ بلکه بعضاً از دایره عدالت اجتماعی نیز خارج هستند. عدم التفات دستگاه تقنین و مجری بهمقوله پیوست اجتماعی (ارزیابی تأثیرات اجتماعی) عامل بسیار مهم در عدم نتیجهبخشی مؤثر و ارزشمند طرحها و عدم دستیابی به اهداف بسیاری از قوانین و مقررات بهحساب میآید. طرح مسکن مهر، هدفمندی یارانهها، طرح تحول سلامت، سهمیهبندی بنزین، حذف ارز ترجیحی و غیره ازجمله طرحها و برنامههایی هستند که با منطق پیوست اجتماعی تهیه نشدهاند، درصورتی که با تمهیدات و تعدیلات لازم، میتوانست موجبات جامعه عادلانه، ارتقای رفاه اجتماعی و رضایت عمومی را فراهم آورد تا اینکه به ضد نیات اولیه خود تبدیل شوند و اعتراض، خشونت و ناآرامی را نتیجه دهند.
در این چارچوب قوانین برنامه توسعه بهعنوان گلوگاه سیاستی در نظام سیاستگذاری اجتماعی در کشور، از مهمترین پنجرههای خطمشیگذاری محسوب میشود که از این طریق میتوان نگاه اجتماعی و فرهنگی را در فرایند اداره امور کشور و مداخلات توسعهای تزریق کرد. یکی از عرصههای که در طول سالهای متمادی بهعنوان عنصر مغفول مانده برنامهریزی بوده و با نگاه حداقلی به آن توجه شده، موضوع پیوست اجتماعی و فرهنگی است. در این مطالعه تلاش بر آن است احکام مرتبط با موضوع پیوستنگاری (در مضمامین مختلف آن) در لایحه برنامه هفتم توسعه مورد بررسی قرار گیرد و پیشنهادهای سیاستی ناظر بر آن ارائه شود.
سیاست اجتماعی در پی کنترل تضادهای ذاتی میان ذیمدخلان است. هر تصمیم یا سیاستی، عدهای را متضرر و عدهای را منتفع میکند. تصمیمات باید بهنحوی اتخاذ شوند که برندگان احتمالی آن بیشتر از بازندگان باشند؛با وجود این برخی از تصمیمات اینگونه نیستند، برای نمونه سیاست حذف ارز ترجیحی، افزایش قیمت حاملهای انرژی و غیره، طبقات پایین و متوسط را متضرر میکند، درواقع بازندگان این تصمیم زیاد هستند و تنها طبقه مرفه و خود دولت در کوتاهمدت از آن منتفع میشوند، این درحالی است که تصمیم بهینه، تصمیمی است که برندگان آن بیشتر از بازندگان باشند. همچنین برای بازندگان نیز اقداماتی طراحی شود که ضرر و زیان آنها را کاهش داده و آنها را به سطحی از مزایا برساند. نباید بهنحوی تصمیمگیری شود که اقشار آسیبپذیر همیشه جزء بازندگان قرار گیرند. در شرایطی که عرصههای سیاستگذاری بسته، محدود و غیر مشارکتی باشد و صدای گروههای در حاشیه شنیده نشود، بازندگان تصمیمات اتخاذی بیشتر از برندگان آن هستند، زیرا تصمیمسازیها حکمتبنیان و مبتنیبر عقلانیت نبوده و با ملاحظات سلیقهای صورت میگیرد. سیاستپژوهی با رویکرد اجتماعی میتواند تناقضات ذاتی میان ذیمدخلان را کاهش دهد و حتی در جاهایی تبعیض روا ایجاد کنند. تبعیض روا برای بازندگانی است که سالها از ریل قطار توسعه جاماندهاند تا به این وسیله به حدی از مزایا برسند. به بیان دیگر سیاست اجتماعی در پی کنترل و خنثیسازی تمرکز قدرت است و زمانی تحقق مییابد که فرایند ارزیابی تأثیرات اجتماعی بهعنوان جزئی از فرایند برنامهریزی و تصمیمگیری باشد. سیاست اجتماعی به زبان عامیانه «بیگدار به آب نزدن» است. مفاهیمی از قبیل رهاییبخشی، شنیدن صدای بیصداها، نزدیک شدن به عدالت و مقابله با عوامل فسادزا، پرهیز از تعجیل و تأخیر در تصمیمگیری و واقعیتاندیشی از مفاهیمی است که سیاست اجتماعی را قابلفهمتر میسازد.
مطالعات ارزیابی تأثیرات اجتماعی (اتا) ازجمله نحلههای فکری مکمل سیاست اجتماعی هستند و بهنوعی میتوان گفت سیاست اجتماعی از مسیر التزامبخشی و پایبندی به نتایج ارزیابی تأثیر اجتماعی سیاستها و مداخلات تجلی پیدا میکند. در این چارچوب فهم سازوکارهای ارزیابی تأثیر اجتماعی ضرورت مییابد.
موضوع ارزیابی تأثیر و پیوست اجتماعی بیشتر از آنکه ساحتی نظری داشته باشد؛ ماهیتی نظری- روشی دارد و در چارچوب تکنیکهای علمی سیاستپژوهی معنا میشود. ارزیابی تأثیر اجتماعی، یکی از حوزههای فرعی علوم اجتماعی است که با ایجاد مبنایی علمی، امکان ارزیابی نظاممند تأثیرات یک پدیده را پیش از بروز [و همچنین در حین اجرا و پس از اجرا]، بر کیفیت زندگی افراد و اجتماعاتی فراهم میکند که محیط آنها تحتتأثیر تغییر سیاست و خطمشی قرار دارد (با رج، 1390 :17). ارزیابی تأثیرات اجتماعی علاوهبر کاربرد در پروژههای عمرانی قابل رؤیت و ملموس، در سیاست، برنامه و طرح نیز کاربرد داشته و پیامدهای اجتماعی این اقدامات بر جامعه را مورد بررسی قرار میدهد.
نخستین مرجع رسمی که در آن ارزیابی تأثیر اجباری شد؛ بیانیه اثرات زیستمحیطی[1] بود که در سال 1970 به قانون سیاست ملی محیطزیست[2] در ایالاتمتحده افزوده شد. این بیانیه یک سازوکار اجباری برای مشخص کردن چگونگی اجرای سیاستهای زیستمحیطی در فعالیتهای اصلی توسعهای آژانسهای فدرال است. این رویکرد تبدیل به نقطه عطفی شد و بهسرعت در چندین کشور دیگر بهویژه کانادا، استرالیا و نیوزلند مورد استفاده قرار گرفت. این رویکرد بهتدریج توسط تعداد فزایندهای از کشورها در دهههای بعدی اتخاذ شد و بعد از کنفرانس سازمان ملل متحد در مورد محیط زیست و توسعه در سال 1992 تقویت شد.
ارزیابی تأثیر در تألیفات مختلف بهعنوان یکی از انواع یا روشها یا مدلهای ارزیابی در نظر گرفته شده است، اما صرفنظر از برچسبی که برای آن اختیار شود ماهیت آن یکسان میماند. ارزیابی تأثیر و ارزیابی فرایند را میتوان دو نوع اصلی ارزیابی در نظر گرفت که مدلها و روشهای مختلف ارزیابی برای طراحی و اجرای این دو نوع اصلی توسعه یافتهاند. ارزیابی تأثیر از ارزیابی هدفمحور[3] آغاز میشود و تا ارزیابی فارغ از هدف[4] گسترده میشود. ارزیابی تأثیر را میتوان با استفاده از علوم مختلف انجام داد؛ مثلاً با محدود کردن ارزیابی تأثیر به ارزیابی تأثیرات اجتماعی تنها آثار و پیامدهای اجتماعی مداخله بررسی میشود و مثلاً پیامدهای اقتصادی آن در نظر گرفته نمیشود، گرچه مفهوم «اجتماعی» را میتوان چنان موسع در نظر گرفت که آثار فرهنگی و اقتصادی و مانند آن نیز در زمره تأثیرات اجتماعی قرار گیرد. بهعلاوه، ارزیابی در اساس یک تحقیق کاربردی اجتماعی است و آثار مختلف فرهنگی، اقتصادی، سیاسی، زیستمحیطی و غیره در بطن آن قرار میگیرد (امامی میبدی، 1389: 26-25).
ارزیابی تأثیر حول این پرسش محوری انجام میشود: آیا مداخله مورد نظر تغییرات دلخواه را بهوجود آوردهاست؟ برای پاسخ به این پرسش ابتدا با توجه به اهدافِ مداخله، مفاهیم عملیات ارزیابی تدوین میشود، ملاکهای موفقیت در دستیابی به اهداف تعیین و شاخصهایی برای اندازهگیری این ملاکها تعریف میشود (مانهایم و ریچ، 1385: 625). با اندازهگیری این شاخصها میزان تحقق اهداف مورد انتظار مداخله سنجیده میشود. به این فرایند ارزیابی هدفمحور اطلاق میشود که مطلوبیت مداخله را فرض گرفته و صرفاً دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده را پیگیری میکند.
ارزیابی تأثیر به ارزیابی هدفمحور محدود نمیشود، بلکه با آن آغاز میشود. تنها دستیابی به اهداف مورد نظر کافی نیست، بلکه با بهرهگیری از روشها و فنون مختلف تحقیق، آثار جانبی و پیشبینی نشده مداخله اعم از مثبت منفی را نیز بررسی میکند که اصطلاحاً به آن ارزیابی فارغ از اهداف گفته میشود. تا اینجا فرض گرفته میشود که نتایج حاصله، پیامد مداخله مورد نظر بوده، اما واقعیت جهان پویای اجتماعی، تأثیر متغیرهای مختلف پنهان و آشکار بر برنامهها و سیاستهاست؛ لذا ارزیاب از طریق مقایسه نتایج بهدست آمده با وضعیتی که مداخله مورد نظر اجرا نشده باشد به ارزیابی تأثیر مداخله اقدام میکند. به این امر ارزیابی مخالف[5] گفته میشود که مشخص میکند نتایج بهدست آمده واقعاً ناشی از مداخله مورد نظرند یا درنتیجه تأثیر متغیرها و مداخلات دیگر حاصل شدهاند. از این طریق ارزیاب میتواند آثار واقعی و منفی مداخله را دریابد و درخصوص مطلوبیت یا عدم مطلوبیت مداخله قضاوت کند. (امامی میبدی، 1389: 26). با انجام ارزیابی مخالف، ایده اصلی ارزیابی تأثیر تحقق مییابد.
براساس مجموع تعاریف ارائه شده از موضوع ارزیابی تأثیر / پیوست اجتماعی و مفاهیم متناظر با آن، در این مطالعه پیوست اجتماعی بهشرح ذیل تعریف شده است:
سندی سیاستی با ماهیتی فرابخشی و الزامآور (در سه سطح پیشینی، حین و پسینی) و مشارکتی که در پی ارزیابی و برآورد پیامدهای احتمالی اقدامات توسعهای، سیاستها، برنامهها و طرحها در حوزههای مختلف خطمشیگذاری و تلاش میکند آثار توزیعی تغییر سیاستها بر نظام ارزشی و رفاهی گروههای مختلف بهویژه کسانی را که تحتتأثیر مستقیم و غیر مستقیم این اصلاحات قرار میگیرند و خطرات این اصلاحات برای فقرا و گروههای آسیبپذیر را شناسایی کند تا از این طریق شرایط اجتماعی و فرهنگی موفقیت اقدامات توسعه را مطالعه و تأثیرات منفی اقدامات را پیشبینی کند و راهکارهایی برای بر حذر کردن یا کاستن (تعدیل و جبران) از تأثیرات منفی و تقویت تأثیرات مثبت ارائه دهد.
ازاینرو ضرورت ایجاب میکند سیاستها و برنامههای کلان کشور برآمده از مطالعات علمی و روشمند بوده و پیش از تدوین کلیه سیاستها و برنامهها، مطالعات پیوست اجتماعی و فرهنگی پیشینی صورت گرفته باشد. همچنین با اتکا به نتایج و برآورد پیامدهای اجتماعی و فرهنگی این مطالعات، از آثار سوء احتمالی برنامههای کلان کشور بر جامعه جلوگیری شده و ضمن کاهش هزینههای اجتماعی، آثار مثبت طرحها و برنامهها تقویت شود. اهمیت این بخش از آن جهت است که ماهیت فرابخشی امر اجتماعی و فرهنگی در سطوح کلان حکمرانی را نشان میدهد و سیاستگذار را از بیتوجهی به آثار و پیامدهای ناخواسته سیاستها و برنامهها آگاه میکند. ازاینرو، در این سطح انتظار میرود با رعایت پیوست اجتماعی، سرریز ناکارآمدیها و اختلال کارکردی دیگر حوزهها، بر حوزه بخشی اجتماعی و فرهنگی آوار نشود و نقشه نقشها بهخوبی ترسیم شود.
سابقه موضوعی پیوستنگاری در ایران
موضوع ارزیابی تأثیر یا پیوستنگاری در ایران از دهه 1370 مورد توجه سیاستگذاران واقع شده است و در راستای این امر قوانین و مقرراتی را مصوب کردهاند، تا حدی که امروزه در حدود 12 پیوست با عناوینی از قبیل پیوست اجتماعی، فرهنگی، سلامت، خانواده، زیستمحیطی، اقتصادی، قانون، تأمین اجتماعی، عدالت، کاهش خطر، پدافند غیرعامل، میراث فرهنگی و گردشگری و غیره در نظام حکمرانی کشور وجود دارد.
شکل 12-2. ابعاد پیوستنگاری / ارزیابی تأثیر در ایران
پیوست زیستمحیطی: همانند تجربه جهانی که نخستین ارزیابی تأثیر طرحهای عمرانی با بررسی تأثیرات محیط زیستی شروع شد؛ در ایران نیز نخستین قوانین و تحقیقاتی که با عنوان اختصاصی «ارزیابی تأثیرات» انجام شد در حوزه ارزیابی زیستمحیطی بوده است. الزام قانونی مصوبه شورایعالی حفاظت محیط زیست در سال ۱۳۷۳ پروژههای عمرانی در مقیاس بزرگ را موظف به ارزیابی تأثیرات زیستمحیطی کرد؛ در این راستا از قانون برنامه دوم توسعه موضوع پیوست زیستمحیطی در برنامههای سوم، چهارم، پنجم و ششم توسعه مورد تأکید قرار گرفته است. در این حوزه تاکنون مطالعات بسیاری با عنوان «ارزیابی تأثیرات زیستمحیطی» انجام شده است. این مطالعات عمدتاً توسط شرکتهای مشاور دارای رتبهبندی از سازمان برنامهوبودجه انجام میشود و کیفیت علمی آنها بهشدت متأثر از گروه تحقیقاتی نویسنده آن طرح و همچنین فشارهای گروههای ذینفع از مقامات محلی تا مجری پروژه است.
پیوست اجتماعی: حوزه موضوعی که تحقیقات متعددی با روشهای ارزیابی تأثیر در آن انجام شده مربوط به «ارزیابی تأثیرات اجتماعی» بوده است. در اوایل دهه ۱۳۸۰ ارزیابی تأثیرات اجتماعی برخی از پروژههای عمرانی وزارت نفت و نیرو توسط جامعهشناسان ایرانی انجام شد. طبق قوانین بانک جهانی برای پروژههای عمرانی که توسط این سازمان بینالمللی تأمین مالی میشود، باید ارزیابی تأثیرات اجتماعی صورت گیرد و به همین دلیل برای پروژه دفع پسماند شهر تهران، شبکه فاضلاب شهری تهران و پروژه بهسازی مناطق حاشیهنشین برخی شهرهای ایران که توسط بانک جهانی تأمین مالی میشد؛ مطالعات ارزیابی تأثیرات اجتماعی انجام شده است. مصوبه شورایشهر تهران در سال ۱۳۸۶ ارزیابی تأثیرات اجتماعی را برای تمامی پروژههای عمرانی شهرداری تهران الزامی کرد. علاوهبر این ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه (1396/1/16) نیز «تهیه و تدوین پیوستهای اجتماعی در طراحی کلیه برنامههای کلان توسعهای، ملی و بومی با توجه به آثار محیطی آنها و بهمنظور کنترل آثار یاد شده و پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی با تصویب شورای اجتماعی کشور را الزامی کرده است.
پیوست فرهنگی: توجه به امر فرهنگی بهعنوان یکی از مهمترین بنیانهای گفتمان انقلاب اسلامی نیز ازجمله دغدغههایی است که نظام حکمرانی از اوایل انقلاب مدنظر داشته و در ساحت سیاستگذاری و ساختارسازی تلاش کرده است ملاحظات فرهنگی را متذکر شود. تجلی این امر در موضوع پیوستنگاری فرهنگی را میتوان در آییننامه شورای فرهنگ عمومی (1372/10/21) ناظر بر «بررسی آثار فرهنگی مرتبط بر سیاستها و اجرای طرحها و برنامههای اقتصادی، اجتماعی بهمنظور اطمینان از همسویی و عدم مغایرت آنها با اصول سیاست فرهنگی کشور و ابلاغ نتیجه به دستگاههای اجرایی» مصوب شورایعالی انقلاب فرهنگی دید. علاوهبر این سوابق قانونگذاری در این رابطه را میتوان در سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه (1387/11/21)، ماده (۲) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه (1394-1390) (1389/10/15) و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه (1394/4/9) ردیابی کرد.
پیوست سلامت: در امتداد موضوع پیوستنگاری، موضوع پیوست سلامت نیز در سال 1389 در ماده (۳۲) قانون برنامه پنجم توسعه مورد توجه قرار گرفت. برمبنای این حکم تهیه و تدوین استانداردهای ملی پیوست سلامت برای طرحهای بزرگ توسعهای با پیشنهاد وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تأیید معاونت، الزام شده است. همچنین تهیه پیوست سلامت برای طرحهای کلان توسعهای در سیاستهای کلی سلامت (1393/1/18) و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه (1394/4/9) مورد تأکید قرار گرفته است. علیرغم اینکه قریب به ۱۰سال از شروع این نوع از مطالعات در ایران میگذرد و شاخصها و مراتب قانونی آن کاملاً تصریح شده است، اما در عمل همچنان بسیاری از پروژههای عمرانی بدون این نوع مطالعات اجرایی میشوند. همانند ارزیابی تأثیرات زیستمحیطی نتایج مطالعات ارزیابی تأثیر سلامت نیز بهصورت عمومی منتشر نمیشود و همین امکان ارزیابی کیفیت و کمیّت آنها را دشوار کرده است.
علاوهبر موارد فوق در نظام حکمرانی کشور پیوستهای دیگری نیز در دستور کار بوده است که عمدتاً متأثر از منطق پایه ارزیابی تأثیر اجتماعی بوده است. برای مثال میتوان به بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری (1398/7/6) مبنیبر «ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون»، بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی ناظر بر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور»، قانون برنامه پنجم و ششم توسعه مبنیبر «تهیه پیوست پدافند غیرعامل برای طرحهای حساس جدید کشور و الزام به رعایت و اجرای آنها پس از تصویب کمیته دائمی پدافند غیرعامل از منابع دستگاه مربوطه آن»، موضوع پیوست خانواده مورد تأکید در نقشه مهندسی کشور (1391/12/15) و درنهایت مصوبه ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور، شورایعالی انقلاب فرهنگی (1400/4/12) درخصوص «تجمیع و یکپارچهسازی اجرای پیوستهای حوزه فرهنگ در طرحها و برنامههای مهم و کلان» اشاره کرد.
کاستیهای پیوستنگاری در ایران
اگرچه سیاستگذار برای کاهش آثار سیاستها به تعدد و تشتت پیوستها پناه برده است و مرزها و حریمهایی میان آن ایجاد کرده است؛ اما باید افزود که مشکلات زندگی مردم، مقید به رعایت حریم رشتههای علمی ما نیستند و در درون مرزهای قراردادی ما بروز و ظهور نمییابند؛ یعنی مسائل جهان واقعی، ملاحظه محدودههای رشتههای علمی را نمیکنند و به مرزهای رشتهها، اهمیتی نمیدهند. بنابراین نمیتوان آنها را در حصارهای تکرشتهای تحلیل کرد. ازاینرو، امروزه بیش از پیش نیازمند تقویت نگاه میانرشتهای و حتی فرارشتهای در فرایندهای خطمشیگذاری هستیم. زیرا مسائل و پدیدههای اجتماعی که امروزه موضوع خطمشیگذاران هستند، سطوح پیچیده و چندجانبه دارند و از آنجایی این موضوعات در سطوح بالای سیستمهای اجتماعی قرار دارند، آیندهنگری و پیشبینی در میان آنها بهمراتب سختتر از دیگر علوم است؛ زیرا سیستمهای اجتماعی در پیچیدهترین سطح آزمایش قرار دارند. بنابراین عدم انسجام نظری و یکپارچه نبودن ادبیات سیاستگذار در مواجهه با پدیدههای اجتماعی نیز محل نقد است. ازاینرو؛ این نوع پیوستنگاریها به الزاماتی فرابخشی نیاز دارند که تاکنون در هیچ حوزهای فراهم نبوده است. براساس بررسیهای انجام شده پیوستنگاری در ایران با کاستیهایی از قبیل موارد زیر مواجه است:
احکام ناظر بر پیوستنگاری در لایحه برنامه هفتم توسعه
با توجه به اهمیت موضوع پیوست اجتماعی و فرهنگی در تکمیل چرخه نظام سیاستگذاری، در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز تلاش شده است در سه فصل احکامی مرتبط با این موضوع ارائه کند. فصل 3- اصلاح ساختار بودجه: ماده (۱۹)، بند «پ»، فصل ارتقای سلامت اجتماعی: ماده (۸۵)، بند «پ»، فصل 22- دفاعی و امنیتی: ماده (۱۰۳): بند «ث»، جزء «3»، ازجمله احکامی است که در لایحه برنامه هفتم توسعه به موضوع پیوستنگاری در ایران اختصاص داده شده است.
جدول 1. فهرست مواد مرتبط با پیوستنگار در لایحه برنامه هفتم توسعه
ردیف |
مواد مرتبط با پیوستنگار در لایحه برنامه هفتم توسعه |
1. |
فصل 3- اصلاح ساختار بودجه: ماده (۱۹)، بند «پ»: پ) دستگاههای اجرایی مکلفند قبل از اجرای طرح (پروژه)های تملک داراییهای سرمایهای کلان، براساس شیوهنامهای که به پیشنهاد مشترک سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تصویب هیئت وزیران میرسد، نسبت به تهیه پیوست فرهنگی- اجتماعی اقدام نمایند. |
2. |
فصل ارتقا سلامت اجتماعی: (۸۵)، بند «پ»: پ) اجرایی شدن پیوست اجتماعی بهمنظور پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی مبتنیبر برنامههای مصوب شورای اجتماعی کشور شامل برنامهها و طرحهای کلان توسعهای، با توجه به آثار محیطی آنها بهویژه برای صدور مجوز به طرحهای موضوع ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲). |
3. |
فصل 22- دفاعی و امنیتی: ماده (۱۰۳): بند «ث»، جزء «3»: تهیه پیوست پدافند غیرعامل برای طرحهای حساس جدید کشور و الزام به رعایت و اجرای آن. |
کاستیهای لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه پیوست اجتماعی
- آنگونه که در لایحه قانون برنامه هفتم توسعه اشاره شده است؛ این لایحه با رویکرد تحقق رشد اقتصادی عدالتمحور و با هدف تحقق رشد اقتصادی سالیانه هشت درصد تدوین شده است. به موازات رویکرد اقتصادی مندرج در این لایحه، تلاش شده است در حوزههای مختلف از قبیل اصلاح نظام بانکی و مهار تورم، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح صندوقهای بازنشستگی، امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی، بهبود نظام مدیریت یکپارچه منابع آب، رفع ناترازیهای انرژی، تسریع در اجرای طرحهای کلان پیشران و زنجیره ارزش، توسعه ساخت مسکن، افزایش سهم ترانزیت و اقتصاد دریامحور در اقتصاد و غیره احکامی ارائه نماید. موضوعاتی که هرکدام در قالب یک طرح و برنامه کلان تعریف میشوند و با استناد به بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور» نیازمند داشتن پیوست تأمین اجتماعی هستند. این درحالی است که لایحه ارائه شده فاقد هرگونه پیوست و سند پشتیبانی است که برمبنای آن بتوان ملاحظات و دلایل ارائه این احکام را فهم کرد. بنابراین میتوان یکی از مهمترین کاستیهای جدی در لایحه برنامه هفتم توسعه را بیتوجهی به امر اجتماعی در نظام سیاستگذاری دانست.
- احکام ارائه شده در هریک از فصول لایحه برنامه بنابر ماهیت گسترده و بلند مدت بودن آنها مؤید پیامدها و آثاری است که در صورت بیتوجهی به ابعاد اجتماعی میتواند برعکس نتایج مورد انتظار، هزینههای اجتماعی را بر جامعه تحمیل نماید و اجرای قانون متناسب با نیات قانونگذار و مجری پیش نرود.
- همانگونه که ملاحظه میشود از میان 12 پیوستی که در نظام برنامهریزی کشور در طی سالها وجود داشته است، در لایحه برنامه هفتم توسعه بیآنکه دلایل توجیهی مناسب برای غفلت از دیگر پیوستها ذکر شده باشد؛ بهصورت پراکنده صرفاً در سه حکم به موضوع پیوست اجتماعی، فرهنگی و پدافند غیرعامل اشاره شده است و بیتوجه به دیگر پیوستهای مصوب از قبیل پیوست عدالت، پیوست سلامت، پیوست زیستمحیطی، پیوست خانواده، و غیره تدوین شده است.
- عدم انسجام و ناهماهنگی در میان فصول و احکام مرتبط با موضوع پیوست اجتماعی- فرهنگی در لایحه برنامه هفتم توسعه وجود دارد.
- احکام مرتبط با موضوع پیوست اجتماعی از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نیستند.
تحقق پیوستنگاری اجتماعی نوعی تضمین برای عادلانه شدن اقدامات توسعه بهویژه در راستای منافع گروههای حاشیهای و بیصدای جامعه بهشمار میرود، اما غلبه تفکرات غیر اجتماعی بر تصمیمسازی و تصمیمگیری ازجمله مسائل و مشکلاتی است که فهم واقعی پدیدههای اجتماعی را از ساحت حکمرانی اجتماعی[6] دور کرده است. عدم التفات دستگاه تقنین و مجری بهمقوله پیوست اجتماعی (ارزیابی تأثیرات اجتماعی)[7] عامل بسیار مهمی در ضعف اثربخشی قوانین و مقررات بهحساب میآید. طرح مسکن مهر، هدفمندسازی یارانهها، طرح تحول سلامت، افزایش قیمت حاملهای انرژی (بنزین) و غیره ازجمله طرحها و برنامههایی هستند که اگر با پیوست اجتماعی همراه بودند، شاید یا بسیاری از آنها به مرحله تصویب و اجرا نمیرسیدند و یا با تمهیدات و تعدیلات لازم، موجب برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و بازتوزیع درآمد و در نتیجه ارتقای اعتماد دولت–ملت و افزایش سرمایه اجتماعی میشدند تا اینکه به ضد نیات اولیه خود تبدیل شوند.
از آنجایی که نظام اجتماعی ماهیتی فرابخشی دارد؛ باید آن را بهمثابه نظام جامع سیاستگذاری اجتماعی مدنظر قرار داد و قلمروهای نظام اجتماعی و فرهنگی از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی کشور برخوردار باشند. در این مسیر تحقق پیوستنگاری اجتماعی و فرهنگی را میتوان بهعنوان بستری برای جبران این نقیصه تلقی کرد که ماهیت فرابخشی بودن امر اجتماعی (ناظر بر تحقق سیاستهای پیشگیرانه و کاهش شکاف طبقاتی) را نشان میدهد. در این راستا در چارچوب برنامه هفتم توسعه بهعنوان مهمترین گلوگاه سیاستی کشور، پیشنهاد میشود که خلأ ساختاری و نهادی مربوط به موضوع پیوستنگاری در ایران در نظر گرفته شود و با تأسیس «ستاد ملی پیوست اجتماعی و فرهنگی» بتوان الزامات و بسترهای تحقق این امر مهم را فراهم آورد. ازاینرو، در ادامه پیشنهادهای زیر در چارچوب ادبیات پیوستنگاری اجتماعی و فرهنگی در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه میشود:
- حدف بند «پ» ماده (۱۹): دستگاههای اجرایی مکلفند قبل از اجرای طرح (پروژه)های تملک داراییهای سرمایهای کلان، براساس شیوهنامهای که به پیشنهاد مشترک سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تصویب هیئت وزیران میرسد، نسبت به تهیه پیوست فرهنگی- اجتماعی اقدام نمایند.
- حدف بند «ث»، جزء «۳» ماده (۱۰۳): تهیه پیوست پدافند غیرعامل برای طرحهای حساس جدید کشور و الزام به رعایت و اجرای آن.
- الحاق جز «۱» به بند «پ» ماده (۸۵):
دلایل توجیهی:
- تحقق بند «9» سیاستهای کلی تأمین اجتماعی مبنیبر الزام دستگاهها به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای برنامهها و طرحهای کلان ملی،
- تحقق بند «9» سیاستهای کلی قانونگذاری مبنی ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون،
- تعدد پیوستهای اجتماعی، فرهنگی، سلامت، محیط زیست و غیره که تاکنون بیش از 12 پیوست مورد اشاره و تأکید سیاستگذار بوده است،
- کمتوجهی سیاستگذاران به پیامدهای اجتماعی و فرهنگی تصمیمات و مداخلات آنها،
- عدم ضمانت اجرایی احکام قانونی پیشین مربوط به پیوست اجتماعی و فرهنگی.
حکم پیشنهادی
جز«۱»- بهمنظور پیشبینی و مدیریت پیامدها، اعمال الزامات و استانداردهای اجتماعی– فرهنگی در سیاستها، طرحها و برنامههای مهم و کلان کشور «ستاد ملی پیوست اجتماعی و فرهنگی» تحت نظارت شورای اجتماعی کشور و همکاری شورایعالی انقلاب فرهنگی، با عاملیت سازمان امور اجتماعی و عضویت سازمان برنامهوبودجه، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و دستگاههای ذیربط تشکیل میگردد.
آییننامه اجرایی این بند تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه هفتم توسعه به تصویب هیئت وزیران میرسد.
جزء «۲»- اجرایی شدن پیوست اجتماعی بهمنظور پیشگیری از ناهنجاریها و آسیبهای اجتماعی مبتنیبر برنامههای مصوب شورای اجتماعی کشور شامل برنامهها و طرحهای کلان توسعهای، با توجه به آثار محیطی آنها بهویژه برای صدور مجوز به طرحهای موضوع ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲).
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)
در راستای بر طرف کردن خلا ساختاری و ضعف ضمانت اجرای پیوستنگاری در ایران، تاسیس «ستاد ملی پیوست اجتماعی و فرهنگی» در چارچوب برنامه هفتم توسعه به عنوان مهمترین گلوگاه سیاستی کشور پیشنهاد میشود.
|