خلاصه مدیریتی

بنابر برآوردهای جمعیتی، کشور ایران طی 30 سال آینده با بحران سالمندی مواجه خواهد شد به‌طوری‌که بیش از 30 درصد از جمعیت کشور، سالمند خواهد بود. در سال‌های 1345 تا 1395، به‌رغم افزایش جمعیت کشور، درصد رشد سالیانه آن، پس از پشت سر گذاشتن دوره بیش‌زایی دهه 60، همواره نزولی بوده است. سهم سالمندان نیز به‌ جز در بازه زمانی 1375 تا 1385، رشد دوره‌ای (10 ساله) صعودی داشته است به‌طوری‌که از رشد منفی 17 درصد در سال 1355 به رشد 28 درصدی در سال 1395 رسیده است. براساس پیش‌بینی‌های صورت گرفته، سهم جمعیت سالمند ایران از سال 1398 تا سال 1421 (طی 23 سال)، از 10 به 20 درصد خواهد رسید. این در حالی است که روند تغییرات شاخص مذکور در کشورهای توسعه‌یافته، طی 70 تا 120 سال رخ می‌دهد.

یکی از مهم‌ترین عوامل مؤثر در تشدید مسئله سالمندی، کاهش بعد خانوار است. براساس داده‌های سازمان ثبت احوال کشور، از کل ولادت‌های رخ‌ داده در سال 1399، 40 درصد ولادت مرتبه اول (فرزند اول)، 40.8 درصد ولادت مرتبه دوم (فرزند دوم)، 14.2 درصد ولادت مرتبه سوم (فرزند سوم) و 4.3 درصد ولادت مرتبه چهارم و بیشتر است. بنابراین، در بسیاری از ازدواج‌ها، دو تک‌فرزند با هم ازدواج خواهند کرد که در آینده باید چهار پدربزرگ و مادربزرگ را سرپرستی کنند.

سالمندی جمعیت، کشور را با چالش‌هایی مواجه خواهد کرد که یکی از مهم‌ترین آن، افزایش هزینه‌های مراقبت‌های بهداشتی درمانی است. در دهه‌های گذشته، ایران با بار اقتصادی بیماری‌های واگیر و عفونی رو‌به‌رو بوده و فعالیت‌های بخش سلامت به پیشگیری، درمان و بازتوانی عوارض ناشی از این‌گونه بیماری‌ها معطوف بوده است. در دهه‌های پیش‌رو با بروز پدیده گذار اپیدمیولوژیک، بار اقتصادی بیماری‌ها بر بیماری‌های غیرواگیر و مزمن متوجه شده است اما موج سومی در راه است و به‌زودی بار اقتصادی بیماری‌ها بر سالمندی جمعیت ایران و عوارض ناشی از آن متمرکز خواهد شد.

کمبود زیرساخت‌های مراقبت از سالمندان یکی دیگر از چالش‌های سالمندی جمعیت است به‌طوری‌که با در نظر داشتن تعداد 9 میلیون و 200 هزار نفر جمعیت سالمند در کشور، باید اذعان داشت که در حال حاضر به‌ازای هر 700 سالمند یک تخت مراقبت از سالمند وجود دارد. این در حالی است که شاخص مذکور در کشورهای توسعه‌یافته معادل یک تخت به‌ازای هر 18 سالمند است.

یکی دیگر از مهم‌ترین چالش‌های سالمندی، ناپایداری نظام رفاهی کشور است. افزایش امید به زندگی دوره دریافت مستمری در دوران سالمندی افزایش یافته است به‌طوری‌که در سال 1358، شاغلان با متوسط حدود 27 سال خدمت، بازنشسته می‌شدند و با توجه به میزان امید به زندگی در همان سال (57.5 سال)، به‌طور متوسط، حدود 11 سال حقوق بازنشستگی دریافت می‌کردند. این در حالی است که در حال حاضر، متوسط سن بازنشستگی در ایران برای مردان حدود 52 سال و برای زنان حدود 50 سال است.  با سن امید به زندگی 72 سال برای مردان و 76 سال برای زنان، به طور متوسط مردان حدود 20 سال و زنان حدود 26 سال مستمری دریافت می کنند. این امر به وارد شدن بار مالی بر صندوق‌های بازنشستگی منجر شده است. علاوه ‌بر‌ آن، میزان جمعیت در سن کار، رشدی کمتر از نرخ رشد بازنشستگان (سالمندان) داشته و این عدم توازن جمعیت، بر ناپایداری نظام‌های مبتنی‌بر مزایای معین تأثیرگذار است. اگرچه این مسئله، اجرای اصلاحات در نظام بازنشستگی را اجتناب ناپذیر کرده است اما توجه به ابعاد اجتماعی و حفظ استانداردها در اصول اساسی بیمه‌های اجتماعی مانند جامعیت، کفایت، پایداری و فراگیری در اجرای اصلاحات نیز انکارناپذیر است.

سالمندی جمعیت در ایران بر خلاف کشورهای غربی قبل از فرآیند توسعه یافتگی اتفاق افتاده است بنابراین احتمالا راهکارهای این کشورها در این خصوص مناسب ایران نباشد. چرا که کشورهای مذکور ابتدا روند توسعه یافتگی را طی کرده و سپس با سالمندی مواجه شده‌اند، بنابراین نهادهای رفاهی، قدرت کافی برای اجرای اصلاحات در ابعاد مختلف بازنشستگی، سلامت و حتی جایگاه اجتماعی به منظور دستیابی به دوره سالمندی با کیفیت داشته‌اند اما سالمندی در کشور ایران قبل از توسعه در حال وقوع است و به نوعی یک مهمان ناخوانده به حساب می‌آید. لذا می‌بایست راهکارهای متناسب با شرایط ایران را در دستور کار قرار داد.

دخالت دولت برای خدمات اجتماعی در کنار حمایت‌های خانواده را می‌توان در قالب نظام تأمین اجتماعی چند لایه صورت‌بندی کرد. لایه‌های نظام تأمین اجتماعی به فراخور ساختار اجتماعی و اقتصادی شکل می‌گیرد و ریسک‌های اجتماعی فقر‌زا، مانند سالمندی، بیکاری، معلولیت و غیره را پوشش می‌دهد. افزایش سالمندی در کشور به معنی افزایش ریسک‌های فقر‌زا بوده از این رو استقرار نظام تأمین اجتماعی چند لایه با پوشش ریسک سالمندی یکی از تصمیمات اجتناب ناپذیر برای کشور است. 

از مهم‌ترین چالش‌های سالمندی جمعیت در سطح کلان، مواجهه با هزینه‌های سلامتی و مراقبت از ایشان است. آگاهی از وضعیت دسترسی و بهره‌مندی سالمندان به خدمات سلامت مورد نیاز و حمایت‌های لازم در این خصوص ضروری است. دخالت دولت برای خدمات اجتماعی در کنار حمایت‌های خانواده را می‌توان در قالب نظام تأمین اجتماعی چند لایه صورت‌بندی کرد. نهایتا ضمن حرکت به‌ سوی تحقق جامعه‌ای جوان و پویا، باید برای داشتن سالمندانی سالم و  تأمین نیازهای سلامتی و رفاهی سالمندان برنامه‌ریزی های لازم صورت بگیرد.

مقدمه

سالمندی جمعیت، محصول گذار جمعیتی است که در آن سهم سالمندان از کل جمعیت در اثر کاهش موالید و افزایش امید به زندگی، افزایش یافته است. سالمندی دارای دو بعد فردی و اجتماعی است که تقریباً در جهان در حال وقوع بوده اما میزان و سرعت آن در میان کشورها متفاوت است؛ زیرا تجربه سالمندی به ‌‌‌‌نوعی تابعی از وضعیت اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سلامت جوامع است. از‌این‌‌‌‌رو سالمندی پدیده‌ای صرفاً زیستی و پزشکی نیست که رویکردهای بیولوژیکی را اقتضا کند بلکه سالمندی به‌عنوان یک رخداد اجتماعی در نظر گرفته می‌شود که سویه‌‌‌‌های اجتماعی و اقتصادی آن پررنگ و نیازمند اتخاذ رویکردهای اجتماعی در سیاست‌‌‌‌ها و برنامه‌‌‌‌های این حوزه است.

براساس گزارش سازمان بهداشت جهانی، تا سال 2050 جمعیت سالمندان جهان به 2.1 میلیارد نفر خواهد رسید.^[1] با وجود اینکه در شرایط کنونی، جامعه ایرانی در وضعیت «پنجره فرصت جمعیتی»[2] قرار دارد و ما شاهد تغییر در سیاست‌های جمعیتی کشور هستیم اما پیش‌بینی‌ها نشان می‌دهد جمعیت ایران به‌سرعت در مسیر انتقال به سالمندی قرار گرفته است. به‌‌‌‌طوری‌که آمارها نشان می‌‌‌‌دهند تا سال 1430 جمعیت سالمندان ایران به 32.1 درصد خواهد رسید.^[3]

مسئله سالمندی در ایران، به دنبال اتخاذ سیاست‌های تحدید نسل، بدون در نظر گرفتن آثار آن بر آینده جمعیت به‌وجود آمده است. در پـی اجـرای این سیاست‌های جمعیتی، نرخ باروری در سال 1379 بـه کمتـر از 2.1[4] رسـید. ایـن رونـد ادامه پیدا کرد تا در‌نهایت مقام معظم رهبری (مدظله) برای جلوگیری از آن در سال 1390 نسبت به تحدید نسل ایران هشدار داده و از این ‌رو در سال 1393 سیاست‌های کلی جمعیت را ابلاغ کردند.

سیاست‌های کلی جمعیت که در 14 بند ابلاغ شده است، به موضوع‌هایی از قبیل افزایش نرخ باروری به بیش از سطح جانشینی، تسهیل ازدواج و افزایش فرزندآوری، پوشش بیمه‌ای هزینه‌های زایمان و درمان ناباروری و موضوع‌های دیگر در ابعاد آموزش و فرهنگ‌سازی پرداخته است. در بند «7» این سیاست‌ها نیز به موضوع سالمندی جمعیت اشاره و تأکید شده است که در راستای «فرهنگ‌سازی برای احترام و تکریم سالمندان و ایجاد شرایط لازم برای تأمین سلامت و نگهداری آنان در خانواده و پیش‌بینی سازوکار لازم برای بهره‌مندی از تجارب و توانمندی‌های سالمندان در عرصه‌های مناسب» اقدام‌های لازم در دستور کار ارکان مختلف نظام و دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد.

پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی جمعیت، نخستین بار در جزء «5» بند «الف» ماده (192) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بهزیستی مکلف شده بود که «در جهت ساماندهی و توانبخشی بیماران روانی مزمن و سالمندان در سال اول برنامه سوم نسبت به تهیه، تدوین و اجرای طرح ساماندهی بیماران یاد‌شده اقدام نماید». آیین‌نامه اجرایی بند فوق نیز باید با همکاری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان برنامه و بودجه تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسید. تصویب قانون تا تدوین سند بیش از یک دهه طول کشید. به‌نحوی‌که تدوین این سند از سال 1389 آغاز و سرانجام در مهرماه 1398 توسط معاونت امور علمی، فرهنگی و اجتماعی سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ شد.

با عنایت به مسائل و چالش‌‌‌‌های جمعیتی و به‌ویژه مسئله سالمندی در ایران، این گزارش تلاش دارد تصویری از وضعیت سالمندی در ایران ارائه داده و به بیان چالش‌های آن بپردازد.

 تعریف سالمندی

سالمندی معمولاً به آخرین دوره چرخه زندگی گفته می‌‌‌‌شود که در‌واقع نمی‌‌‌‌توان برای آن حدومرز مشخصی تعیین کرد، چرا‌که اولاً جریان جسمی و روانی سالمندی در میان افراد، کاملاً متفاوت است؛ فردی با سن مشخص که در یک کشور به‌عنوان سالمند در نظر گرفته می‌‌‌‌شود، ممکن است در یک جامعه دیگر، سالمند به‌حساب نیاید. ثانیاً سن آغاز سالمندی در هر کشوری با برآورد سال‌‌‌‌های «امید به زندگی» در آن کشور، رابطه مستقیمی دارد. برای نمونه در سال 2000 امید به زندگی هنگام تولد در کشور ژاپن 81 سال و در کشور عراق ۶۷ سال بوده است.[5] بنابراین سالمندی یک امر نسبی بوده و صحبت درخصوص آن برحسب زمان و مکان، در جوامع مختلف، متفاوت است.

در مقدمه گزارش «سالمندی پویا» که سازمان جهانی بهداشت در سال 2002 منتشر کرده است، استاندارد جهانی برای سالخوردگی، سن 60 سالگی تعیین شده است اما در گزارش مذکور آمده است که سن تقویمی، شاخصی دقیق برای تغییراتی که همراه با سالمندی رخ می‌‌‌‌دهد، محسوب نمی‌‌‌‌شود زیرا تفاوت‌‌‌‌های قابل‌توجهی در وضعیت سلامت، میزان مشارکت در ابعاد مختلف زندگی اجتماعی و سطوح وابستگی به سایر افراد در میان افراد سالمند در سنین یکسان مشاهده می‌‌‌‌شود.[6]

آنچه در گزارش حاضر به‌عنوان مبنا در نظر گرفته شده است، تعریفی است که مرکز آمار ایران در مورد سالمندی ارائه کرده است: مطابق با تعریف مندرج در فصل چهاردهم سرشماری نفوس و مسکن، سالمند به افراد 60 ساله و بیشتر گفته می‌‌‌‌شود.[7] گفتنی است که در برخی از گزارش‌های پیش‌بینی جمعیت در مرکز آمار ایران، 65 سالگی را به‌عنوان سن سالمندی در نظر گرفته‌ است.

تصویری کلان از وضعیت جمعیت در ایران

بنابر آخرین سرشماری انجام شده مرکز آمار ایران در سال 1395، جمعیت ایران 79.926.270 نفر برآورد شده است که 50.7 درصد از آن را مردان و 49.3 درصد از آن را زنان تشکیل داده‌اند. توزیع استانی جمعیت ایران مطابق با آخرین سرشماری نفوس و مسکن، در نمودار 1 ارائه شده است. براساس آمار موجود، استان تهران با 13.267.637 نفر، 16.6 درصد از جمعیت کل کشور و استان ایلام با 580.158 نفر، 0.7 درصد از جمعیت کل کشور را به خود اختصاص داده‌اند و به‌‌ترتیب پرجمعیت‌ترین و کم‌جمعیت‌ترین استان‌های کشور هستند.

نمودار 1. توزیع جمعیت در استان‌های ایران (تعداد)

مأخذ: مرکز آمار ایران، سرشماری سال 1395.

بنابر آخرین سرشماری نفوس و مسکن در ایران، 7.414.091 نفر، معادل 9.3 درصد از کل جمعیت را سالمندان تشکیل داده‌اند که به‌ترتیب 3.658.405 نفر (معادل 49.3 درصد) را مردان و 3.755.686 (معادل 50.7 درصد) را زنان تشکیل داده‌اند. توزیع استانی سالمندان کشور در نمودار 2 ارائه شده است.

نمودار 2. توزیع سالمندان بالای 60 سال در استان‌های کشور (درصد)

مأخذ: همان.

همان‌طور که در نمودار 2 نشان داده شده است، 13.2 درصد از جمعیت استان گیلان را سالمندان تشکیل داده‌اند و به‌این‌ترتیب استان گیلان در رتبه نخست از نظر تعداد سالمندان در بین استان‌های کشور جای دارد. استان سیستان و بلوچستان دارای کمترین تعداد سالمندان در بین استان‌های کشور است. تنها 4.9 درصد از جمعیت این استان را سالمندان تشکیل داده‌اند. با وجود سطح توسعه‌نیافتگی در این استان، همچنان نرخ باروری مطلوب است.

بررسی رشد جمعیت سالمند

تعداد جمعیت کشور، تعداد جمعیت سالمندان، نسبت سالمندان به کل جمعیت و درصد رشد هریک از این آماره‌ها، در جدول 1، در بازه‌های زمانی 10 ساله، به تفکیک از سال 1345 تا سال 1395 نشان داده شده است. همان‌طور که در جدول 1 مشاهده می‌شود، در سال‌های 1345 تا 1395، به‌رغم افزایش جمعیت کشور، درصد رشد سالیانه جمعیت کل کشور، پس از پشت سر گذاشتن دوره بیش‌زایی دهه 60، همواره نزولی بوده است. جمعیت کل کشور همواره افزایش یافته اما درصد رشد جمعیت، طی این سال‌ها، با نوساناتی همراه بوده است. به‌طوری‌که جمعیت کشور در سال‌های 1355 تا 1365 شاهد رشد 46.7 درصدی بوده است (دوره بیش‌زایی دهه 60) اما از‌آن‌پس و در پی پیاده‌سازی سیاست‌های تحدید نسل در دهه ۱۳۷۰، رشد جمعیت روندی نزولی یافته تا درنهایت در سال 1395، رشد جمعیت به 13.4 درصد نسبت به سال 1385 رسیده است. ازسوی‌دیگر، امید به زندگی از سال 1355 تا سال 1395 از افزایش زیادی برخوردار شده است به‌طوری‌که از 57.5 سال در سال 1355 به 74.5 سال در سال 1395 رسیده است؛ بهبود وضعیت بهداشت عمومی، رشد و پیشرفت علم پزشکی، ارتقای امید زندگی، افزایش جمعیت کشور در یک دهه پس از انقلاب (نسل انفجار جمعیت)، کاهش میزان باروری فعلی به‌ویژه در دو دهه اخیر، به افزایش جمعیت سالمندان کشور با سرعت رشدی بیشتر از سرعت رشد جمعیت کل کشور منجر شده است.

جدول 1. بررسی روند رشد جمعیت سالمندان کشور (1395-1345)

مأخذ: مرکز آمار ایران، سرشماری سال 1395.

در سال‌های 1355 تا 1365، کشور شاهد رشد فزاینده جمعیت سالمندان بوده است. پس‌از‌آن و در دو دهه 1365 تا 1385، رشد جمعیت سالمندان نزولی بوده و از حدود 52 درصد در سال 1365 به حدود 29 درصد در سال 1385 رسیده است. جمعیت سالمندان در سال‌های 1385 تا 1395 از حدود 5 میلیون نفر به حدود 7 میلیون نفر افزایش یافته است و بدین‌ترتیب با رشد حدود 45 درصدی مواجه شده است. نمودار 3 نیز نسبت سالمندان به کل جمعیت (سهم سالمندی) و درصد رشد آن را در سال‌های 1345 تا 1395 نشان می‌دهد.

نمودار 3. نسبت سالمندان به کل جمعیت و درصد رشد آن در بازه‌های زمانی 10 ساله (1345 الی 1395)

منبع: مرکز آمار ایران، سرشماری سال 1395

مطابق آنچه در نمودار 3 مشاهده می‌شود، سهم سالمندان به‌جز در بازه زمانی 1375 تا 1385، رشد دوره‌ای (10 ساله) صعودی داشته است به‌طوری‌که از رشد منفی 17 درصد در سال 1355 به رشد 28 درصدی در سال 1395 رسیده است. همان‌طور که پیش‌تر ذکر شد، یکی از دلایل افزایش سهم سالمندی طی سال‌های 1355 تا 1395، افزایش امید به زندگی در بدو تولد و کاهش نرخ باروری است.

قوانین و اسناد بالادستی مرتبط با سالمندی

الف) قانون اساسی

مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین بیان می‌دارد که «برنامه اقتصادی اسلامی، فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلاقیت‌های متفاوت انسانی است و بدین‌جهت، تأمین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیازهای ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او برعهده حکومت اسلامی است». همچنین در بند «9» اصل سوم قانون اساسی به «رفع تبعیضات‏ ناروا و ایجاد امکانات‏ عادلانه‏ برای‏ همه‏، در تمام‏ زمینه‏‌های‏ مادی‏ و معنوی» و برای تأکید بیشتر در بند «12» به «‏پی‏‌ریزی‏ اقتصادی‏ صحیح‏ و عادلانه‏ بر طبق‏ ضوابط اسلامی‏ جهت‏ ایجاد رفاه‏ و رفع فقر و برطرف‏ ساختن‏ هر نوع‏ محرومیت‏ در زمینه‏های‏ تغذیه‏، مسکن‏، کار، بهداشت‏ و تعمیم‏ بیمه‏» اشاره می‌کند.

علاوه‌بر‌این، اصل‏ بیست‌و‌نهم قانون اساسی به «برخورداری‏ از تأمین‏ اجتماعی‏ از نظر بازنشستگی‏، بیکاری‏، پیری‏، ازکارافتادگی‏، بی‏‌سرپرستی‏، در‌راه‏‌ماندگی‏، حوادث‏ و سوانح‏، نیاز به‏ خدمات‏ بهداشتی‏ و درمانی‏ و مراقبت‌های‏ پزشکی‏ به‌صورت‏ بیمه‏ و غیره‏، حقی‏ است‏ همگانی»‏ اشاره می‌کند و در ادامه چنین بیان می‌دارد که «دولت‏ موظف‏ است‏ طبق‏ قوانین‏ از محل‏ درآمدهای‏ عمومی‏ و درآمدهای‏ حاصل‏ از مشارکت‏ مردم‏، خدمات‏ و حمایت‌های‏ مالی‏ فوق‏ را برای‏ یک‌یک‏ افراد کشور تأمین‏ کند».

ب) سیاست‌های کلان جمعیتی

بند «7» سیاست‌های کلان جمعیت که از‌سوی مقام معظم رهبری در تاریخ 1393/2/30 ابلاغ شد، مختص به سالمندان است. بند مذکور به «فرهنگ‌سازی برای احترام و تکریم سالمندان و ایجاد شرایط لازم برای تأمین سلامت و نگهداری آنان در خانواده و پیش‌بینی ساز‌و‌کار لازم برای بهره‌مندی از تجارب و توانمندی‌های سالمندان در عرصه‌های مناسب» تأکید دارد.

ج) قوانین برنامه‌های توسعه

در برنامه اول توسعه به‌طور ویژه در مورد موضوع «سالمندی، بازنشستگی و تأمین اجتماعی» بندی نیامده است؛ آنچه در این برنامه آمده بیشتر در قالب امور حمایتی، بهداشتی-درمانی و بهزیستی است. برنامه دوم توسعه نیز از جهت ساختار و ماهیت، در این خصوص تفاوتی با برنامه اول نداشت. در این دوره، حمایت از بازنشستگان در قالب صندوق‌های بازنشستگی و نظام تأمین اجتماعی و حمایت‌های دولتی و شغلی مطرح شد اما با توجه به اینکه گفتمان اصلی دولت، بازسازی جنگ و توسعه اقتصادی بود، تأمین اجتماعی در حاشیه سیاست‌ها قرار گرفت.[8]

براساس جز «5» بند «الف» ماده (192) قانون برنامه سوم توسعه،‌ «سازمان بهزیستی کشور مکلف است در جهت ساماندهی و توانبخشی بیماران روانی مزمن و سالمندان در سال اول برنامه سوم نسبت به تهیه، ‌تدوین و اجرای طرح ساماندهی بیماران یادشده اقدام نماید». با توجه به ماده مذکور وزارت بهداشت،‌ درمان و آموزش پزشکی موظف شد که با همکاری سازمان برنامه و بودجه، آیین‌نامه اجرایی را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند. بر این اساس پس از تدوین و تصویب آیین‌نامه مذکور از ابتدای سال 1383 دبیرخانه شورای ملی سالمندان کشور با دبیری رئیس سازمان بهزیستی کشور و با عضویت وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف ذی‌ربط تشکیل شد.

‌در برنامه چهارم توسعه در ماده (97) چنین آمده است: «دولت مکلف است به‌منظور پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، نسبت به تهیه ‌طرح جامع کنترل کاهش آسیب‌های اجتماعی، ‌با تأکید بر پیشگیری از اعتیاد به مواد مخدر،‌ مشتمل بر چندین محور اقدام نماید». بند «ط» ماده (97) از این  قرار است: « تداوم اجرای طرح ساماندهی و توانبخشی سالمندان با پوشش حداقل بیست‌و‌پنج درصد (25%) جمعیت هدف». در‌واقع، پس از تصویب قانون مذکور،‌ ادامه فعالیت دبیرخانه شورای ملی سالمندان کشور مجوز قانونی دریافت کرد.

ماده‌های (26) تا (39) قانون برنامه پنجم توسعه درخصوص صندوق بازنشستگی،‌ استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی چند‌لایه، بیمه‌های اجتماعی از‌جمله بیمه‌های بازنشستگی،‌ حقوق بازنشستگی بیمه شده، خدمات جامع و همگانی سلامت و ... مزایایی را پیش‌بینی کرده است که سالمندان از آ‌ن‌ها برخوردار می‌شوند.

ماده‌های (74) و (78) تا (82) قانون برنامه ششم توسعه درخصوص نظام جامع و همگانی سلامت،‌ حمایت از بیماری‌های مزمن روانی و سالمندان،‌ استقرار و روزآمدسازی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی چندلایه و برقراری مستمری بازنشستگان است که طی ماده‌های فوق سالمندان از مزایایی بهره‌مند خواهند شد.

د) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که در اردیبهشت سال 1383 به تصویب نهایی مجلس شورای اسلامی رسید،‌ حاوی قوانین جامعی درخصوص مسائل اجتماعی ازجمله حوزه سالمندی است. بندهای «الف»،‌ «ج»، «ی» بند «1» قانون مذکور به «بازنشستگی و ازکارافتادگی»، «پیری»،‌ «بیوگان»، «زنان سالخورده» به‌عنوان کسانی که دولت باید از آنها در برابر رویدادهای اجتماعی، ‌اقتصادی، طبیعی و پیامدهای آن از طریق این قانون حمایت کند،‌ اشاره دارد. ماده (3) قانون مذکور به اهداف و وظایف حوزه بیمه‌ای اشاره کرده است و براساس بند «د» این ماده دولت را مکلف به تشکیل صندوق‌های بیمه‌ای مورد نیاز از قبیل بیمه خاص زنان بیوه و سالخورده می‌داند. به‌علاوه در مواد «4» و «5» که به اهداف و وظایف حوزه حمایتی،‌ توانبخشی و امدادی اشاره دارد نیز سیاست‌ها و برنامه‌هایی برای جمعیت آسیب‌پذیر پیش‌بینی شده که شامل سالمندان هم خواهد شد. علاوه‌بر‌این،‌ می‌توان به ماده «9» قانون مذکور اشاره کرد که در آن اصول و سیاست‌های اجرایی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بیان شده است و به این معناست که هر برنامه یا اقدامی در زمینه مسائل اجتماعی باید از این سیاست‌ها تبعیت کند. «پیشگیری»،‌ «فراگیری»، «حمایتی»، «توانمندسازی» و «کارگستری» از‌جمله مهم‌ترین این سیاست‌هاست که می‌توان گفت برنامه‌های مرتبط با سالمندی در چارچوب این سیاست‌ها طراحی و اجرا شوند.

مسئله سالمندی در ایران آینده

پدیده سالمندی، در گذار مراحل چهارگانه جمعیتی جهان تعریف می‌شود. کشورهای دنیا، به‌ویژه کشورهای توسعه‌یافته، به‌صورت روزافزون به‌سمت سالمندی جمعیت پیش می‌روند. در دو قرن اخیر، این پدیده در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و برخی از کشورهای درحال‌توسعه نیز رخ داده است. وضعیت سالمندی جمعیت در ایران نیز از این شرایط مستثنی نیست.

عموماً در حوزه سالمندی دو مفهوم اساسی مطرح است؛ «سالخوردگی جمعیت» و «سالخوردگی فردی». سالخوردگی فردی به تغییر و تحولاتی می‌پردازد که در رابطه‌ فرد با دنیای پیرامون رخ می‌دهد، یعنی تغییرات مربوط به بالا رفتن سن از بازنشستگی تا مرگ^[9]؛ بنابراین سالخوردگی فردی یعنی عبور از مرز 60 یا 65 سالگی (بسته به جامعه مورد مطالعه و سن بازنشستگی) اما سالخوردگی جمعیت یعنی کاهش نسبت افراد زیر 15 سال و افزایش نسبت افراد 60 سال و بالاتر. پیش‌بینی می‌شود در ایران دهه 1435 تا 1445 حدود 35 میلیون سالمند در کشور وجود خواهد داشت. بنابراین، باید اشاره کرد که سیاست‌های جمعیتی می‌تواند روی تغییرات شاخص سالمندی جمعیت تأثیرگذار باشد و ارتباطی با سالخوردگی فردی نخواهد داشت.

براساس یافته‌های مرکز آمار ایران، در سال 1355، حدود 5 درصد از جمعیت کشور (معادل 1.700.000 نفر) را سالمندان به خود اختصاص داده بودند و پس از گذشت 43 سال، براساس آمارهای سال 1395، جمعیت کل کشور بیش از دو برابر و جمعیت سالمندی بیش از 4 برابر شده است (جدول 1). براساس پیش‌بینی‌های صورت گرفته، جمعیت سالمندی ایران از سال 1398 تا سال 1421 (طی 23 سال)، از 10 به 20 درصد خواهد رسید. این در حالی است که روند تغییرات شاخص مذکور در کشورهای توسعه‌یافته طی 70 تا 120 سال رخ می‌دهد. نکته قابل ذکر این است که از سال 1421، تعداد افراد سالمند و نسبت سالمندان به کل جمعیت به‌تدریج افزایش یافته و مطابق پیش‌بینی‌های انجام‌شده در دهه 1435 تا 1445 بیش از 32 درصد (معادل یک‌سوم) جمعیت کشور (حدود 35 میلیون نفر)‌ را سالمندان (گروه سنی بالای 65 سال) به خود اختصاص خواهند داد.

کولماس[10] با توجه به مطالعه‌ای که درباره‌ جامعه ژاپن انجام داده است، جوامع را برمبنای نسبت سالخوردگی به سه نوع تقسیم کرد: «جامعه در حال سالخوردگی» که 7 تا 14 درصد جمعیت آن بالای 65 سال سن داشته باشند، «جامعه سالخورده» که 14 تا 21 درصد جمعیت آن بالای 65 سال سن داشته باشند و «جامعه فوق سالخورده» که بیش از 21 درصد جمعیت آن بالای 65 سال سن داشته باشند. بنابراین، ایران تا سال 1445 در دسته‌بندی جامعه فوق سالخورده قرار خواهد گرفت. مسئله سالمندی جامعه هشداری برای نظام حکمرانی در عرصه‌‌‌‌های اقتصادی و اجتماعی است؛ زیرا عاملی مؤثر در رشد هزینه‌های رفاهی و همچنین هزینه‌های پزشکی، بهداشتی و درمانی محسوب می‌‌‌‌شود.

عوامل مؤثر در تشدید مسئله سالمندی

وجود برخی عوامل به افزایش پدیده سالمند تنها دامن خواهد زد. ازجمله عوامل مذکور:

• کاهش خانوارهای گسترده و متمرکز در یک محله: کاهش خانوارهای گسترده و متمرکز در یک محله و افزایش خانوارهای هسته‌ای پراکنده در آپارتمان‌های کوچک در شهرهای بزرگ که به کاهش مراودات خانوادگی و درنتیجه تنها شدن سالمندان منجر می‌شود.
• کاهش بعد خانوار: پیامدی است که در سال‌های اخیر رخ داده است. مطابق آمارهای موجود حدود 3 میلیون زوج نابارور در کشور وجود دارد. به‌علاوه تغییر سبک زندگی و آثار اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی جامعه بر آن، منجر به افزایش تعداد زوج‌های بی‌فرزند یا تک فرزند شده است. براساس داده‌های سازمان ثبت احوال کشور، از کل ولادت‌های رخ‌ داده در سال 1399، 40 درصد ولادت مرتبه اول (فرزند اول)، 40.8 درصد ولادت مرتبه دوم (فرزند دوم)، 14.2 درصد ولادت مرتبه سوم (فرزند سوم) و 4.3 درصد ولادت مرتبه چهارم و بیشتر است. بر این اساس سهم تولد‌های فرزند اول و دوم تقریباً مساوی است. بنابراین، در بسیاری از ازدواج‌ها، دو تک‌فرزند با هم ازدواج خواهند کرد که در آینده باید چهار پدربزرگ و مادربزرگ را سرپرستی کنند.
• افزایش آمار تجرد قطعی: افزایش آمار تجرد قطعی در سال 1395 در سالمندان حدود 80.000 نفر بوده اما با توجه به افزایش تجرد قطعی در گروه بالای 40 سال، پیش‌بینی می‌شود که در سال1410 کشور با بیش از 1 میلیون نفر سالمند با تجرد قطعی روبه‌رو شود. در سال 1400، آمار تجرد افراد 31 تا 39 ساله ایران، حدود 2.100.000 نفر پسر و حدود 2.100.000 نفر دختر بوده که در دهه‌های آینده به‌تدریج وارد دوره سالمندی خواهند شد.^[11] ازدواج مـردان هرگـز ازدواج نکـرده، از سـن 55 سـالگی بـه بعـد برخلاف زنـان رونـد رو بـه رشـدی داشـته و از 20.7 بـرای مـردان هرگـز ازدواج نکـرده 50-54 سـاله بـه 27.7 بـرای مـردان مشـابه در گـروه سـنی 65 سـاله و بیشـتر می‌رسـد. میـزان ازدواج مـردان 65 سـاله و بیشـتر هرگـز ازدواج نکـرده بالاتـر از میـزان ازدواج زنـان مشـابه در ایـن گـروه سـنی اسـت (27.7 ازدواج بـه‌ازای هـزار مـرد 65 سـاله و بیشـتر هرگـز ازدواج نکـرده در مقایسـه بـا دو ازدواج بـرای زنـان هرگـز ازدواج نکـرده ایـن گـروه سـنی). تعـداد زنـان هرگـز ازدواج نکـرده در تمـام گروه‌هـای سـنی بعـد از 40 سـال، بیشـتر از مـردان هرگـز ازدواج نکـرده در ایـن گروه‌هـای سـنی اسـت. ایـن در حالـی اسـت که در تمـام گروه‌هـای سـنی زیـر 40 سـال، تعـداد زنـان هرگـز ازدواج نکـرده تقریبـاً کمتـر از مـردان بـا ایـن ویژگـی بـوده اسـت.^[12]

زنانه‌شدن سالمندی: اگرچه روند تغییرات جمعیتی در سالمندان زن و مرد تفاوت چندانی با یکدیگر ندارند اما سرعت افزایش زنان سالمند بیشتر از مردان سالمند است. تا سال 1385، تعداد مردان سالمند بیشتر از زنان سالمند بوده است اما در سال 1395 تعداد زنان سالمند از مردان سالمند پیشی گرفته است که از دلایل بارز این گزاره می‌توان به بالاتر بودن امید به زندگی زنان نسبت به مردان اشاره کرد. بنا بر آمار منتشر شده، تعداد مردان سالمند در نیم قرن گذشته، حدود 4.3 برابر شده است. این در حالی است که تعداد زنان سالمند در این مدت، حدود 4.8 برابر شده است.[13]

تجربه سالمندی به تفاوت سرمایه اقتصادی (مالکیت دارایی‌های خانوادگی، فرصت‌های شغلی، بازنشستگی و استقلال درآمدی، مسئولیت اقتصادی زندگی)، سرمایه فرهنگی و نمادین (تحصیلات، مهارت‌های فرهنگی، سواد سلامت، منزلت و اعتبار اجتماعی)، سرمایه اجتماعی (مناسبات اجتماعی، سرمایه خانوادگی) و سرمایه سلامت (سلامت جسمی، سلامت روانی، سلامت جنسی و سلامت اجتماعی) زنان و مردان سالمند برمی‌گردد. لذا سالمندی در بین زنان و مردان، تجربه واحد و یک شکلی نیست و می‌تواند برحسب میزان دسترسی به سرمایه‌ها و نابرابری در سرمایه‌ها، تجربه‌ای متفاوت و متکثر باشد. انباشت این سرمایه‌ها در طول مسیر زندگی، مبتنی‌بر تفاوت‌های جنسیتی است و درنهایت، همین سرمایه‌های انباشتی، زندگی سالمندی را در بین زنان و مردان متفاوت می‌سازد.[14]

برای مثال، سرمایه اقتصادی زنان سالمند کنونی عمدتاً وابسته به همسر است که به نبود فرصت‌های اشتغال زنان در دوران جوانی و میانسالی و درنتیجه نابرخورداری از بازنشستگی و فقدان استقلال درآمدی در دوران زندگی سالمندی برمی‌گردد؛ سالمندان زن امروز، متعلق به نسلی هستند که ساختارهای فرهنگی درباره تحصیل و ورودشان به اشتغال، مقاومت بیشتری داشت. درنتیجه، امروز بخش زیادی از سالمندان زن از فقدان استقلال درآمدی رنج می‌برند و کیفیت زندگی دوران سالمندی‌شان منوط به سرمایه اقتصادی همسرشان است. در زمینه سرمایه اقتصادی سالمندان باید توجه داشت که بخشی از زنان هم که شاغل بودند، در دوران اشتغال خود در مقایسه با مردان از فرصت‌ها و مزایای شغلی متفاوتی بهره‌مند شده‌اند که به تبعیض‌های جنسیتی در زندگی شغلی مربوط می‌شود.[15]

چالش‌های سالخوردگی جمعیت

ازجمله چالش‌های سالخوردگی جمعیت در کشور می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• افزایش هزینه‌های مراقبت‌های بهداشتی درمانی: در دهه‌های گذشته، ایران با بار اقتصادی بیماری‌های واگیر و عفونی رو‌به‌رو بوده و فعالیت‌های بخش سلامت به پیشگیری، درمان و بازتوانی عوارض ناشی از این‌گونه بیماری‌ها معطوف بوده است. در دهه‌های پیش رو با بروز پدیده گزار اپیدمیولوژیک بار اقتصادی بیماری‌ها بر بیماری‌های غیرواگیر و مزمن متوجه شده است.[16] اما موج سومی در راه است و به‌زودی بار اقتصادی بیماری‌ها بر سالمندی جمعیت ایران و عوارض ناشی از آن متمرکز خواهد شد.[17][18] پیش‌بینی وضعیت آینده از منظر منابع مورد نیاز، شرط لازم برنامه‌ریزی و مهار موج افزایش جمعیت سالمند است که سلامت جامعه را به مخاطره می‌اندازد.
• نیاز به زیرساخت‌های مراقبت از سالمندان: براساس آمارهای موجود، در حال حاضر 14500 تخت سالمندی در مراکز هیئت امنایی و خصوصی سالمندی وجود داشته که با در نظر داشتن تعداد 9 میلیون و 200 هزار نفر جمعیت سالمند در کشور، باید اذعان داشت که در حال حاضر به‌ازای هر 700 سالمند یک تخت مراقبت از سالمند وجود دارد. این در حالی است که شاخص مذکور در کشورهای توسعه‌یافته معادل یک تخت به‌ازای هر 18 سالمند است.[19]
• ناپایداری نظام رفاهی: در نظام سیاست‌‌‌‌های اجتماعی رفاه دو مقوله «چتر حمایتی» و «تور ایمنی اجتماعی» از اهمیت بسزایی برخوردار است. چتر حمایتی به‌معنای ارائه خدمات اجتماعی و شهروندی مشابه و یکسان به همه آحاد جامعه، اعم از فقیر و غنی است. اما تور ایمنی اجتماعی، گروه‌‌‌‌های هدفی را مورد توجه قرار می‌‌‌‌دهد که در آسیب‌‌‌‌پذیرترین و بحرانی‌‌‌‌ترین وضعیت ممکن به سر می‌‌‌‌برند. در حال حاضر نظام حکمرانی رفاهی کشور نه‌تنها چتر حمایتی فراگیری را دارا نیست، بلکه فاقد تور ایمنی کارآمد در راستای بهینه‌‌‌‌سازی ضریب اصابت حمایت‌‌‌‌ها به جامعه هدف است. این امر به ناپایداری، عدم تداوم و مقطعی بودن حمایت‌‌‌‌های اجتماعی منجر شده است به‌طوری‌که میزان پوشش مستمری بازنشستگی سالمندان 60 ساله و بالاتر در ایران 45.4 درصد است.[20] درواقع کمتر از نیمی از سالمندان ایرانی از پوشش مستمری بازنشستگی برخوردارند. همچنین 30 درصد سالمندان ایرانی تحت پوشش نهادهای حمایتی (8.2 درصد تحت پوشش سازمان بهزیستی و 22 درصد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی) هستند. موضوع حائز اهمیت دیگر در مسئله‌ سالمندی، آثار آن بر صندوق‌های بازنشستگی است. براساس آمارهای موجود متولدین سال 1358 که سال آغاز دوره بیش‌زایی جمعیتی ایران به‌حساب می‌آید، در سال 1410 با متوسط سن 52 سالگی به سن بازنشستگی رسیده و درنتیجه صندوق‌های بازنشستگی با بحران مضاعفی مواجه خواهند شد. به‌عبارت‌دیگر، در سال 1358، شاغلان با متوسط حدود 27 سال خدمت، بازنشسته می‌شدند و با توجه به میزان امید به زندگی در همان سال (1358)، به‌طور متوسط، حدود 11 سال حقوق بازنشستگی دریافت می‌کردند این در حالی است که در حال حاضر، متوسط سن بازنشستگی در ایران برای مردان حدود 52 سال و برای زنان حدود 50 سال است.  با سن امید به زندگی 72 سال برای مردان و 76 سال برای زنان ، به طور متوسط مردان حدود 20 سال و زنان حدود 26 سال مستمری دریافت می کنند.
• کاهش رشد اقتصادی جامعه: سالمندی جمعیت از‌یک‌سو به کاهش نیروی کار منجر می‌شود و از‌سوی‌دیگر با کاهش نوآوری و خلاقیت در کار، موجب کاهش بهره‌وری و رشد اقتصادی نیز می‌شود.[21] این موضوع می‌تواند آینده ایران را در بعد رقابت اقتصادی با سایر کشورهای دنیا با چالش‌های اساسی رو‌به‌رو سازد.
• افزایش وابستگی سالمندان: کاهش نرخ باروری کل و افزایش امید به زندگی به کاهش نسبت حمایت سالمندان^[22] منجر می‌شود. این امر باعث افزایش مالیات و بار اقتصادی بر جمعیت در سن اشتغال خواهد شد.[23] از‌سوی‌دیگر، جامعه با بار هزینه‌ای بزرگ‌تری در زمینه مراقبت از سالمندان، با توجه به کاهش بعد خانوار، مواجه خواهد شد.

جمع‌بندی و پیشنهادها

برآوردهای جمعیتی حاکی از آن است که کشور ایران طی 30 سال آینده با بحران سالمندی جمعیت رو‌به‌رو خواهد شد. به‌طوری‌که در سال 1430، بیش از 30 درصد از جمعیت کشور را سالمندان تشکیل خواهند داد. بررسی قوانین و اسناد بالادستی مرتبط با سالمندی نیز نشان می‌دهد که قانونگذار در دوره‌های مختلف به مسئله سالمندی و سالمندان توجه داشته است. سالمندی جمعیت، در آینده، کشور را دچار چالش‌هایی خواهد کرد ازجمله: افزایش هزینه‌های مراقبت‌های بهداشتی درمانی، نیاز بیشتر به زیرساخت‌های مراقبت از سالمندان، ناپایداری نظام رفاهی، عدم انطباق سالمندان با فناوری‌های نوین، کاهش رشد اقتصادی جامعه و افزایش وابستگی سالمندان. برخی عوامل در پررنگ‌تر شدن این چالش‌ها نقش دارند و سالمندی را به مسئله‌ای جدی‌تر تبدیل می‌کنند. ازجمله این عوامل عبارتند از: کاهش خانوارهای گسترده و متمرکز، کاهش بعد خانوار و زنانه شدن سالمندی.

آثار سالمندی بر صندوق‌های بازنشستگی، از دیگر مسائل مبتلا به سالمندی است. با افزایش امید به زندگی، دوره دریافت مستمری در دوران سالمندی افزایش یافته است، به‌طوری‌که در سال 1358، شاغلان با متوسط حدود 27 سال خدمت، بازنشسته می‌شدند و با توجه به میزان امید به زندگی در همان سال (57.5 سال)، به‌طور متوسط، حدود 11 سال حقوق بازنشستگی دریافت می‌کردند. این در حالی است که در حال حاضر، متوسط سن بازنشستگی در ایران برای مردان حدود 52 سال و برای زنان حدود 50 سال است.  با سن امید به زندگی 72 سال برای مردان و 76 سال برای زنان ، به طور متوسط مردان حدود 20 سال و زنان حدود 26 سال مستمری دریافت می کنند. بنابراین، افزایش امید به زندگی، مدت دریافت مستمری را به میزان قابل توجهی افزایش داده است. اگرچه این مسئله، اجرای اصلاحات در نظام بازنشستگی را اجتناب ناپذیر کرده است اما توجه به ابعاد اجتماعی و حفظ استانداردها در اصول اساسی بیمه‌های اجتماعی مانند جامعیت، کفایت، پایداری و فراگیری در اجرای اصلاحات نیز انکارناپذیر است.

سالمندی جمعیت در ایران بر خلاف کشورهای غربی قبل از فرآیند توسعه یافتگی اتفاق افتاده است. بنابراین احتمالا راهکارهای این کشورها در این خصوص مناسب ایران نباشد. کشورهای غربی ابتدا روند توسعه یافتگی را طی کرده و سپس با سالمندی مواجه شده‌اند، بنابراین نهادهای رفاهی، قدرت کافی برای اجرای اصلاحات در ابعاد مختلف بازنشستگی، سلامت و حتی جایگاه اجتماعی به منظور دستیابی به دوره سالمندی با کیفیت داشته‌اند اما سالمندی در کشور ایران قبل از توسعه در حال وقوع است و به نوعی یک مهمان ناخوانده به حساب می‌آید. لذا می‌بایست راهکارهای متناسب با شرایط ایران را در دستور کار قرار داد.

یکی از مهم‌ترین چالش‌های سالمندی جمعیت در سطح کلان، مواجهه با هزینه‌های سلامتی و مراقبت از ایشان است. آگاهی از وضعیت دسترسی و بهره‌مندی سالمندان به خدمات سلامت مورد نیاز و حمایت‌های لازم در این خصوص ضروری است چرا که با توجه به شرایط اقتصادی موجود ممکن است برخی خانواده‌ها منابع مالی لازم برای دریافت این خدمات و سایر نیاز های سالمندان را نداشته باشند. این مساله اهمیت انجام اقدامات و سیاست‎های حمایت اجتماعی را می رساند  که مکمل منابع خانواده و تضمین حمایت بین نسلی در سطح اجتماعی و کلان باشد. در چارچوب حمایت بین نسلی، مداخله دولت می‌تواند با هدف تقویت بودجه خانواده از طریق ارائه یارانه‌ها و تنظیم و مداخله در بازار برای تامین نیازهای اساسی زندگی باشد. این اقدام  لزوماً به معنای ارائه رایگان کالا و خدمات نیست، بلکه می‌تواند به اشکال مختلفی مانند کنترل اجاره، دارو و غذای اصلی یارانه‌ای و آموزش یارانه‌ای باشد.[24]  دخالت دولت برای خدمات اجتماعی در کنار حمایت‌های خانواده را می‌توان در قالب نظام تأمین اجتماعی چند لایه صورت‌بندی کرد. لایه‌های نظام تأمین اجتماعی به فراخور ساختار اجتماعی و اقتصادی شکل می‌گیرد و ریسک‌های اجتماعی فقر‌زا، مانند سالمندی، بیکاری، معلولیت و غیره را پوشش می‌دهد. افزایش سالمندی در کشور به معنی افزایش ریسک‌های فقر‌زا بوده از این رو استقرار نظام تأمین اجتماعی چند لایه با پوشش ریسک سالمندی یکی از تصمیمات اجتناب ناپذیر برای کشور است. در مجموع ضمن حرکت به‌ سوی تحقق جامعه‌ای جوان و پویا، باید برای داشتن سالمندانی سالم و  تأمین نیازهای سلامتی و رفاهی سالمندان برنامه‌ریزی های لازم صورت بگیرد.