ارزیابی سیاست های امدادی در برنامه های توسعه کشور (با تأکید بر ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه کشور)

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

پژوهشگر گروه رفاه و تامین اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

جغرافیای سرزمین ایران تجربیات زیاد و متنوعی در مواجهه با وقوع مخاطرات طبیعی دارد. ایران رتبه دهم وقوع حوادث طبیعی جهان را داراست و ۶ درصد از تلفات انسانی در حوادث طبیعی را در کارنامه خود ثبت کرده است. بنابراین سازماندهی حوزه امدادی جهت مدیریت حوادث غیرمترقبه کشور دارای ضرورت است. در طول چهار دهه بعد از انقلاب اسلامی، چالش انتظام بخشی به نهاد امدادی کشور با دو رویکرد ادغام امداد به عنوان بخشی از نظام تأمین اجتماعی و رویکرد مدیریت بحران، نتایج مشخصی در ساحت قانونی و نهادی را رقم زده است. تحلیل و بررسی ۶ برنامه توسعه کشور به عنوان مهم ترین سند سیاستگذاری در حوزه امدادی و قوانین مرتبط دیگر، شرط اساسی برای آسیب شناسی چالش های این حوزه و ارائه پیشنهاد به منظور تدوین برنامه هفتم توسعه است. همچنین ارزیابی از ماده (۷۷) قانون برنامه ششم درخصوص عملکرد اجرایی جمعیت هلال احمر به عنوان آخرین گام از سیاست های امدادی موجود، دارای اهمیت ویژه است. وظایف و مسئولیت های اجرایی جمعیت هلال احمر در چهار بند ذکر شده در ماده (۷۷) براساس اطلاعات خودارزیابی این سازمان و گزارش عملکرد سازمان برنامه و بودجه به این شرح است: عملکرد بند «الف» درخصوص حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت مردمی و همچنین اجرای وظایف بند «پ» در موضوع آموزش همگانی و افزایش آگاهی عمومی ضعیف ارزیابی می شود. همچنین بند «ب» درخصوص توسعه و تقویت شبکه امداد و نجات کشور در سطح نامطلوب و تأمین مالی پایدار از منبع یک درصد قانون امور گمرکی در بند «ت» در سطح متوسط ارزیابی شده است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 

خلاصه مدیریتی

 یکی از مهم‌ترین چالش‌های حوزه امداد و نجات در ایران مسئله انتظام‌بخشی ساختاری آن است. به‌دلیل موقعیت مخاطره‌آمیز جغرافیای طبیعی ایران و تجربیات مواجهه با حوادث طبیعی در فراوانی و تنوع زیاد، حوزه مدیریت بحران از اهمیت دوچندانی برخوردار شده است. ثبت تجربه 30 مورد از حوادث طبیعی شناخته شده در جهان و رتبه دهم در وقوع حوادث غیرمترقبه برای ایران نشان از ضرورت توجه بیش از پیش به بخش امداد و نجات دارد. همچنین نبود زیرساخت‌های مناسب به‌منظور پیشگیری و کاهش خسارات، فقدان نظام آموزش همگانی و اطلاع‌رسانی مطلوب و فقدان انتظام و انسجام سازمانی به‌منظور مدیریت بحران در مراحل مختلف مواجه با آن، آمار تلفات زیادی را در مقایسه با وضعیت مناطق دیگر رقم زده است. در‌حالی‌که ایران تنها دارای یک درصد از جمعیت جهان است، 6 درصد از تلفات انسانی حاصل از وقوع حوادث غیرمترقبه را متحمل شده و سالیانه هزینه قابل‌توجهی از بودجه کشور در زمینه پوشش خسارت‌های مردم آسیب‌دیده هزینه می‌شود.

بنابراین با توجه به وضعیت اقلیمی و زیرساخت‌های موجود در کشور، تردیدی در ضرورت پاسخگویی صحیح به مسئله انتظام‌بخشی حوزه امداد و نجات وجود ندارد، بلکه تفاوت رویکردهای به‌کار گرفته شده در فرایند نهادی این حوزه، سبب نتایج گوناگون در عملکرد آن شده است. دو رویکرد اصلی که در پی پاسخ به مسئله مذکور در حوزه امدادی بودند، عبارتند از:

الف) رویکرد نظام جامع تأمین اجتماعی: این رویکرد حوزه امداد و نجات را به‌عنوان بخشی از نظام تأمین اجتماعی در نظر می‌گیرد. از این منظر بخش امدادی، لایه‌ زیرین از نظام تأمین اجتماعی است که به شکل موقت و مقطعی در هنگام بروز بحران از افراد آسیب‌دیده حمایت می‌کند. بنابراین فعالیت امدادی نوعی از پوشش گسست‌های غیرمنتظره است که با ایجاد تور ایمنی موقتی، حمایت‌های لازم را از شهروندان به عمل می‌آورد. اما به‌دلیل اینکه فرد آسیب‌دیده در نظامی با لایه‌های چندگانه از خدمات تأمین اجتماعی در نظر گرفته می‌شود، خدمات مورد نیاز برای بازگشت به سطح غیر‌استثنایی در زندگی اجتماعی خویش را به ‌دست می‌آورد.

ب) رویکرد مدیریت بحران: در رویکرد دوم، حوزه امداد و نجات و امور مربوط به سازماندهی مخاطرات از منظر مدیریت بحران مورد نظر قرار می‌گیرد. در رویکرد فوق، بحران شرایطی است که در اثر رخداد حوادث نیاز به اقدامات اضطراری و فوری دارد. در متن حکم این قانون، صراحتاً موارد موضوعه حوزه‌های امنیتی و اجتماعی از تعریف «بحران» خارج شده و رویکرد مدیریتی بر وجه تأمین اجتماعی غلبه یافته است. همچنین فرد آسیب‌دیده به شکل منقطع صرفاً در لحظه بحران موضوع مورد توجه این رویکرد است و خدمات با فوریت به نیازهای ضروری و موقتی او در اولویت قرار می‌گیرد. همچنین ارتباط با موقعیت‌های آینده در زندگی اجتماعی فرد آسیب‌دیده با گذر از بحران پایان می‌یابد.

به‌نظر می‌رسد در فرایند تاریخی طی شده در چهار دهه اخیر، حوزه امدادی به مرور از معنای موسع مفهوم امدادی در قوانین اولیه عبور و به معنای خاص آن انتقال یافته است. تحولات 6 برنامه توسعه کشور نشان‌دهنده طی شدن سیر مذکور است. ماده (77) برنامه ششم توسعه کشور نیز به‌عنوان تنها بخش سیاستگذاری در حوزه امدادی آیینه تمام نمای چنین تعارضاتی است. به همین دلیل با ارزیابی موردی وظایف چهارگانه محول شده به جمعیت هلال احمر، بررسی چالش‌های اصلی این حوزه نیز مورد بازبینی قرار خواهد گرفت و زمینه لازم برای پیشنهادهای برنامه هفتم توسعه فراهم می‌شود.

بند «الف» درخصوص «حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی با استفاده از توان و ظرفیت‌های مردمی و افزایش مشارکت‌های اجتماعی مردم» تدوین شده است. دو شاخص مهم این حوزه عبارتند از:

  1. طرح‌های حمایت اجتماعی: اجرای این طرح‌ها توسط اعضای داوطلب سازمان داوطلبان هلال‌ احمر نشان از جلب مشارکت، بخشی از نیروهای عضو سازمان دارد. با این وجود ابهام در کیفیت همکاری اعضا (به‌خصوص در زمان بحران) و فقدان برنامه‌های امدادی در بخش جلب مشارکت مردمی از نقاط ضعف اجرای این بند است.
  2. جذب کمک‌های مردمی: اگر معیار ارقام جذب شده توسط جمعیت هلال احمر را براساس اعداد حقیقی با خنثی کردن تورم سالیانه در نظر بگیریم، روند جذب کمک‌های مردمی در شرایط عادی و شرایط بحرانی به‌جز سال 1398 که به‌دلیل شرایط کرونا جذب کمک‌ها توسط هلال احمر رشد قابل‌توجه دارد، تقریباً روند نه چندان مطلوب و در برخی از سال‌ها روندی نزولی دارد. به‌نظر می‌رسد وضعیت جذب کمک‌های مردمی در جمعیت هلال احمر، نتایج مطلوبی در جهت اهداف این بند ندارد.

 درنهایت ارزیابی بند «الف» در حوزه ارتقای سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت، ضعیف ارزیابی می‌شود. عدم درک صحیح از مفهوم سرمایه اجتماعی و راهبردهای مورد نیاز برای ارتقای آن، عدم برقراری ارتباط با نیروهای داوطلب، فقدان شفافیت اطلاعاتی و گزارش‌دهی عمومی و مستمر، عدم ارتقای مهارت، توانمندی، حمایت و پشتیبانی از داوطلبان و نیروهای رسمی سازمان در جهت افزایش مشارکت و درنهایت توجه نکردن به پایش و نظارت که سبب فقدان درک از واقعیت موجود و ظرفیت‌های بالقوه سازمان شده است.

درخصوص بند «ب» تقویت شبکه امداد و نجات کشور، خود‌ارزیابی جمعیت هلال احمر از عملکرد خویش با شاخص‌هایی نظیر ارائه خدمات حمایتی، ارتقا فرایند باز پیوند خانواده در هنگام بروز حوادث و سوانح، کاهش زمان خدمت‌رسانی نیروهای امداد و نجات، آموزش‌های تخصصی ویژه امدادگران، تأمین 22 قلم کالای امدادی و میزان پوشش امداد و نجات در نظر گرفته شده است. میانگین رشد این شاخص‌ها در طول زمان اجرای برنامه، به‌ترتیب برابر با 5 درصد، 5/4- درصد، 41/7- درصد، 16- درصد، 6/1 درصد است.  وضعیت اجرای بند «ب» در طول برنامه ششم توسعه، نامطلوب ارزیابی می‌شود. همچنین خود‌ارزیابی جمعیت هلال احمر از میزان تحقق این بند نیز معادل 53 درصد از اهداف تعریف شده است.

بند «پ» اشاره به وظایف آموزش‌محور جمعیت هلال احمر است. دو بخش مهم این مسئولیت را آگاهی‌های عمومی و آموزش‌های همگانی تشکیل می‌دهد. در حوزه آموزش‌های تخصصی، جمعیت هلال احمر دوره‌های متنوعی را در بخش‌های مختلف امداد و نجات  به شکل منظم برگزار می‌کند. اما کیفیت اقدامات این سازمان درخصوص آموزش‌های همگانی و آگاهی عمومی در قالب برنامه‌های فرهنگی و اجتماعی به‌منظور اجرای بند «پ» قابل‌قبول نیست.

بند «ت» نیز مربوط به تأمین مالی جمعیت هلال احمر از محل مندرج در ماده (163) قانون امور گمرک است. طبق قانون برنامه ششم توسعه کشور بنا بود سهم نیم درصدی جمعیت از قانون گمرک به یک درصد ارتقا پیدا کند. تحقق اعتبارات این بند از سال 1396 تا 1400 به‌این‌ترتیب است: 131درصد، 59 درصد، 60 درصد، 41 درصد و 97 درصد. همچنین به‌صورت میانگین نیز 69 درصد از بودجه مذکور به جمعیت هلال احمر اختصاص یافته است که ارزیابی این بند را در وضعیت متوسط قرار می‌دهد.

در مجموع ارزیابی اجرای ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه کشور در چهار بند مذکور با توجه به موقعیت تاریخی جمعیت هلال احمر متفاوت است. عملکرد هلال احمر نشان از این دارد که این سازمان در ابعاد عملیاتی حوزه امداد و نجات که به شکل تاریخی وظایفی را به‌عهده داشته‌، وضعیت نسبتاً خوبی دارد، اما در حوزه برنامه‌ریزی و عملکرد ستادی به‌خصوص در بندهای «الف» و «پ» دارای ضعف‌های عمده است. در جهت تدوین برنامه هفتم توسعه کشور توجه به تقسیم وظایف حوزه امدادی در قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398، درخصوص واگذاری تکالیف ستادی به سازمان مدیریت بحران و وظایف اجرایی به سایر نهادها از مهم‌ترین مواردی است که باید مورد توجه قرار گیرد. تنقیح و اصلاح قوانین موجود در حوزه امدادی در راستای انسجام‌بخشی به وظایف نهادهای ذی‌ربط و رفع تعارض‌های موجود در قوانین و مسئولیت سازمان‌ها و تعیین شاخص‌های عینی و دقیق به‌منظور عملیاتی شدن وظایف محول در بند «الف» و «پ» و ارزیابی عملکرد آن برخی دیگر از پیشنهادها ذکر شده است.

مقدمه

جغرافیای سرزمین ایران به‌عنوان هجدهمین کشور پهناور جهان با انواع مخاطرات طبیعی آمیخته است. ایران رتبه دهم وقوع حوادث طبیعی در میان کشورها را دارد و بیش از 30 مورد از حوادث طبیعی شناسایی شده در جهان را تجربه کرده است. همچنین به استناد دفتر هماهنگی امور بشردوستانه سازمان ملل متحد[1] حدود 77% از مناطق شهری کشور در مراکز پرخطر زلزله قرار دارند. همین وضعیت مخاطره‌آمیز سبب شده که در تاریخ نیم قرن اخیر، ایران 14 زمین لرزه بالای 6 ریشتر را تجربه کند و در‌حالی‌که تنها یک درصد از جمعیت جهان را داراست، آمار 6 درصدی از تلفات جهان را به ثبت برساند. بنابراین با وجود مخاطرات طبیعی فراوان و متنوع موجود و آمار تلفات ناشی از حوادث غیرمترقبه، سازماندهی و مدیریت بحران در کشور نیازمند بخش امدادی کارآمد در نظام تأمین اجتماعی است (معینیان و دیگران، 1398: 463).

با توجه به موقعیت بحران‌خیز جغرافیایی ایران، درخصوص ضرورت ایجاد تور ایمنی مناسب، تردیدی نیست؛ اما نحوه سازماندهی و انتظام‌بخشی به حوزه امدادی در سطح نهادی دچار تحولات فراوانی است. به‌نظر می‌رسد در فرایند تاریخی طی شده، دو رویکرد نظری درخصوص سازماندهی حوزه امدادی در سازمان اداری ایران قابل شناسایی است. رویکرد اول حوزه امدادی را به‌عنوان بخشی از نظام تأمین اجتماعی در نظر می‌گیرد. در این منظر بخش امدادی، لایه‌ زیرین از نظام تأمین اجتماعی است که به شکل موقت و مقطعی در هنگام بروز بحران از افراد آسیب‌دیده حمایت می‌کند. بنابراین فعالیت امدادی نوعی از پوشش گسست‌های غیرمنتظره است که با تور ایمنی موقتی، حمایت‌های لازم را از شهروندان به عمل می‌آورد. اما به‌دلیل اینکه فرد آسیب‌دیده در نظامی با لایه‌های چندگانه از خدمات تأمین اجتماعی در نظر گرفته می‌شود، پاسخ مورد نیاز برای بازگشت به سطح غیر‌استثنایی در زندگی اجتماعی خویش را به‌دست می‌آورد.

 قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی (1383)، برنامه سوم توسعه کشور (1383) و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (1401) نمونه‌هایی از سیاستگذاری‌های حوزه امدادی مبتنی‌بر این رویکرد است. در ماده (5) سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، ابلاغی رهبری در سال 1401 نظام تأمین اجتماعی در سه سطح امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای لایه‌بندی شده است. همچنین در این سیاست‌ها، بناست «امور امدادی از محل پوشش بیمه‌ای، مشارکت‌های مردمی و مساعدت دولت» اداره شود. پیش از این در قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383، نیز از حوزه امدادی به‌عنوان بخش سوم از نظام تأمین اجتماعی نام برده شده است. در ‌ماده (5) اهداف و وظایف حوزه امدادی چنین آمده است: «‌الف) آماده‌سازی و هماهنگی سازمان‌ها و نهادهای ذی‌ربط برای ارائه فوری و کافی‌ خدمات به آسیب‌دیدگان رویدادهای غیرمترقبه در جهت تأمین نیازهای اولیه ‌آسیب‌دیدگان از حوادث طبیعی شامل تغذیه، پوشاک و سرپناه موقت در چارچوب طرح ‌امداد و نجات کشور. ب) پیش‌بینی سازوکارهای لازم برای امور مربوط به بازسازی کوتاه‌مدت با‌ همکاری سازمان‌های دولتی و غیردولتی و نهادهای مدنی».

 

شکل 1. نظام چندلایه تأمین اجتماعی

 

 

 

 

اما رویکرد دوم، کلیت حوزه امدادی و امور مربوط به سازماندهی مخاطرات را از منظر مدیریت بحران مورد نظر قرار می‌دهد. در این رویکرد بحران «شرایطی است که در اثر حوادث، رخدادها و عملکردهای طبیعی و انسانی به‌طور ناگهانی یا غیرقابل‌ کنترل به‌وجود می‌آید و موجب ایجاد مشقت و سختی به یک مجموعه یا جامعه انسانی می‌شود و برطرف کردن آن نیاز به اقدام‌های‌ اضطراری، فوری و فوق‌العاده دارد».[2]در متن حکم این قانون به صراحت موارد موضوعه حوزه‌های امنیتی و اجتماعی از تعریف بحران خارج شده است. بنابراین رویکرد مدیریتی بر وجه تأمین اجتماعی غلبه یافته و همچنین فرد آسیب‌دیده به شکل منقطع صرفاً در لحظه بحران موضوع مورد توجه این رویکرد است و پاسخ با فوریت به نیازهای ضروری و موقتی او در اولویت قرار می‌گیرد. از‌این‌رو ارتباط با موقعیت‌های آینده در زندگی اجتماعی فرد آسیب‌دیده با گذر از بحران پایان می‌یابد و از حوزه مسئولیت این بخش خارج است. همچنین مدیریت بحران در بند «ث» ماده (3) قانون مدیریت بحران کشور چنین تعریف شده است: «نظام حاکم بر راهبردها، رویکردها، برنامه‌‌ها و اقداماتی است که با هدف پیش‌بینی، پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی و پاسخ کارآمد و بازتوانی و بازسازی پس از وقوع حوادث و سوانح، به‌صورت چرخه‌ای صورت می‌گیرد». به شکل مشخص می‌توان تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (1387) و قانون مدیریت بحران کشور (1398) را در راستای عملکرد رویکرد فوق دانست.

هرچند رویکردهای فوق در الگوی ایده‌آل و ساحت نظرورزی می‌توانند مکمل یکدیگر محسوب شوند، اما در ساحت سیاستگذاری در سطح میدانی توافق کمتری میان این دو رویکرد دیده می‌شود. تحولات نهادی و سیاستی حوزه امدادی در مقاطع مختلف تاریخ بعد از انقلاب اسلامی شاهد مطلوبی برای این ادعاست. اما می‌توان مهم‌ترین مسئله تاریخی میان نیروهای مختلف حوزه امدادی را چالش انتظام‌بخشی دانست. درواقع در طول تاریخ فعالیت نهادهای امدادی در کشور، نیروهای مختلفی در تلاش برای پاسخ به مسئله انتظام‌بخشی حوزه امدادی در ساختار نظام اداری کشور و جانمایی مطلوب آن هستند.

در‌حال حاضر نتایج این تلاش‌ها در ساختار قوانین و سازمان‌های امدادی متعدد (فعال و غیرفعال) کشور قابل ردیابی است. وجود شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای عالی مدیریت بحران به‌عنوان دو نهاد تنظیم‌گر در سطح عالی سیاستگذاری، به شکل موازی، فقدان یکپارچگی و انسجام در قوانین و برنامه‌های امدادی و درنهایت فعالیت نهادهای متعدد بدون تقسیم کار کارآمد از نتایج بحران مدیریتی حوزه امداد است. این ابهامات به وضوح در ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه کشور که مهم‌ترین ماده درخصوص حوزه امدادی است، نمایان است. از‌سویی ارزیابی عملکرد جمعیت هلال احمر به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نهاد امداد و نجات کشور که موظف به اجرای این قانون است و تحلیل و بررسی نتایج عملکرد این دستگاه در اجرای آن، نشانگر وضعیت حوزه امدادی در پنج سال اخیر است و از‌سوی‌دیگر می‌توان تمام کشاکش‌ها و تناقض‌های نظری و نهادی - تاریخی حوزه امدادی را در آیینه آخرین برنامه توسعه کلان کشور بررسی کرد. درنهایت از خلال آسیب‌شناسی سیاستگذاری حوزه امدادی در برنامه‌های توسعه کشور و بررسی وضعیت اجرای ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه است. درنهایت به‌منظور تسهیل اجرای قانون مدیریت بحران کشور و تقویت احکام پیشنهادی در برنامه هفتم توسعه در حوزه امدادی پیشنهادهای کارشناسی در این حوزه ارائه خواهد شد.

 

نهادهای متولی حوزه امدادی

 

جمعیت شیر و خورشید سرخ ایران[3] از قدیمی‌ترین نهادهای عمومی در حوزه حمایتی و امدادی است که در سال 1301 تأسیس شده است. عموم فعالیت‌های امدادی تا پیش از انقلاب اسلامی و برخی از فعالیت‌های حمایتی نظیر حمایت از مستمندان، ارائه خدمات درمانی به مردم کم‌درآمد، نگهداری از ایتام در پرورشگاه‌های این سازمان، احداث بیمارستان و داروخانه در شهرهای مختلف ایران را به‌عهده داشته است. بعد از انقلاب اسلامی نیز جمعیت هلال احمر ایران در ماده‌واحده قانون «وظایف و مسئولیت‌های جمعیت هلال احمر» مصوب1362/10/20 تمام وظایف و مسئولیت‌های حقوقی داخلی و برون مرزی جمعیت شیر و خورشید را به‌عهده گرفت و در قانون «اساسنامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران» مختصات جدیدی برای آن تعریف شده است (ملک‌زاده، پور‌سلطانی، 1400: 125).

جمعیت هلال احمر با وجود تحولات تاریخی فراوان در سطح نهادی حوزه امداد همچنان به‌عنوان مهم‌ترین نهاد امدادی کشور مشغول به فعالیت است. در قانون برنامه ششم توسعه کشور اجرای تنها ماده قانونی موجود در حوزه امدادی به این نهاد واگذار شده است که در ادامه به بررسی آن خواهیم پرداخت. اما علاوه‌بر جمعیت هلال احمر در شرایط بعد از انقلاب اسلامی نهادهای مختلف دیگری نیز در حوزه امدادی تشکیل شده است. به شکل اجمالی نهادهای مذکور را می‌توان در قالب چهار دوره تاریخی و تحت تأثیر قوانین مصوب کشور مورد بررسی قرار داد:

دوره اول: ادغام امداد در نهادهای نظامی

در این دوره (1365 - 1358) عموم فعالیت نهادهای امدادی موازی با جمعیت هلال احمر ذیل تشکل‌های انقلابی دهه اول انقلاب اسلامی و نهادهای نظامی نظیر سپاه پاسداران انقلاب اسلامی قرار ‌گرفته است. لایحه قانونی تشکیل سازمان بسیج ملی، مصوب 1359/4/19 که هدف اصلی آن «تشکیل ارتش بیست میلیونی، آموزش و سازماندهی همه افراد داوطلب به‌منظور مقابله با هر گونه تهدید و تجاوز داخلی و خارجی و پاسداری از دستاوردهای انقلاب اسلامی» است، دارای برخی از وظایف امدادی و حمایتی نیز است. «تهیه طرح‌ها و برنامه‌های لازم جهت ایجاد آمادگی در مردم به‌منظور پیشگیری از بروز سوانح طبیعی و حوادث غیر‌مترقبه و مقابله با آثار سوء ناشی از آنها و هماهنگ کردن فعالیت‌های مربوطه در زمان اضطرار» یکی از وظایف این سازمان انقلابی به شمار می‌آید. با تصویب قانون ادغام سازمان بسیج ملی در سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، مصوب 1359/10/28 و تصویب اساسنامه سپاه پاسداران در تاریخ 1361/6/15 وظایف امدادی سازمان بسیج به این ارگان واگذار شد. در ماده (10) اساسنامه چنین آمده است: «مشارکت در عملیات امدادی به هنگام بروز بلایا و حوادث و انجام خدمات، امدادی، آموزشی، تولیدی و جهاد سازندگی به درخواست ‌دولت و با رعایت کامل موازین، عدل اسلامی در زمان صلح در حدی که به تشخیص شورای عالی سپاه، آمادگی رزمی لازم را برای انجام مأموریت‌های‌ خود از دست ندهد.» به‌نظر می‌رسد «امداد» در این دوره دارای معنای بسیطی است که از حوزه عملیات امداد و نجات تا فعالیت‌های داوطلبانه حمایتی در حوزه‌های مختلف را شامل می‌شود. به همین دلیل نیز نقش مشارکت و مسئولیت‌پذیری بخش مردمی در این دوره مشهود است. 

دوره دوم: دوران تصدی‌گری وزارت کشور

در دوره دوم (1379 - 1365) عمدتاً متصدی اصلی حوزه امدادی وزارت کشور است. با این وجود همچنان نهادهای نظامی به‌دلیل دارا بودن تجهیزات لجستیکی وظایف مکمل حوزه امدادی را حفظ کردند. ابتدا در ساختار دولت «دفتر حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور» از نیمه دهه 60، ذیل ساختار اداری وزارت کشور، وظایف امدادی را به‌عهده گرفت. به همین دلیل است که برنامه دوم توسعه کشور عمده وظایف امدادی را در چارچوب اختیارات این نهاد تعریف می‌کند. همچنین با تصویب «قانون تشکیل کمیته ملی کاهش اثرات بلایای طبیعی» در سال 1370 و تصویب آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ 1372/2/12، نهادهای مختلفی در قالب کمیته‌های مختلف این ستاد فعال شدند.

 مروری بر نام این کمیته‌ها نشان‌دهنده معنای موسع قانونگذار از مفهوم امداد است. این کمیته‌ها شامل کمیته فرعی مقابله با خطرات ناشی از زلزله و لغزش لایه‌های زمین، کمیته فرعی دفع آفات و امراض نباتی و سرمازدگی، کمیته فرعی احیای مراتع و مقابله با خشکسالی، کمیته فرعی پیشگیری از سیل و نوسانات آب دریا و طغیان رودخانه، کمیته فرعی رفع آلودگی هوا، کمیته فرعی مقابله با خطرات ناشی از طوفان، کمیته فرعی امداد و نجات، کمیته فرعی جبران خسارات، کمیته فرعی بهداشت و درمان است. تنوع سازمان‌های مسئول در این کمیته‌ها بسیار زیاد است. برخی از این وظایف بعدها به‌عهده سازمان‌های مستقلی قرار گرفت که لزوماً ذیل حوزه امدادی قرار نمی‌گیرد، اما همچنان وظیفه اصلی مدیریت ستاد و تدوین آیین‌نامه به دست وزارت کشور است.

دوره سوم: تدوین نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

این دوره را می‌توان هم‌زمان با تدوین برنامه سوم توسعه کشور و تدوین لایحه قانون ساختار جامع نظام رفاه و تأمین اجتماعی آغاز کرد. ویژگی بارز این دوره، قرار دادن بخش امدادی به‌عنوان بخش سوم از نظام جامع تأمین اجتماعی و تعیین شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان نهاد انتظام‌بخش این حوزه است. هرچند مهم‌ترین ابهامی که در این ‌باره همچنان باقی است، وجود تبصره ماده پنج این قانون درخصوص عدم عضویت جمعیت هلال احمر در شورای عالی رفاه است. به‌طور جدی می‌توان کنار گذاشتن نقش مهم‌ترین نهاد امدادی کشور را یکی از دلایل موفق نشدن این قانون در مدیریت حوزه امدادی دانست. همچنین ادغام وزارت رفاه در سال 1390 با دو وزارتخانه دیگر و کم‌رنگ شدن نقش شورای عالی رفاه نیز دو دلیل دیگر ورود به دوره بعدی حوزه امدادی است. در این دوره حوزه امدادی معنای دقیقی در سطح مفهومی یافته است و در نظام چند‌لایه در ارتباط با سطوح حمایتی و بیمه‌ای قرار گرفت، اما از لحاظ نهادی همچنان سردرگمی ساختاری باقی ماند.   

دوره چهارم: مدیریت بحران

تصویب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در تاریخ 1387/2/31 و تشکیل سازمان مذکور به شکل آزمایشی آغاز دوران جدیدی در حوزه امدادی کشور در پاسخ به ابهامات قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی است. همچنین به تبع این قانون شورای عالی مدیریت بحران کشور با ساختار نسبتاً جامع[4] تشکیل شد. این ساختار تاکنون کامل‌ترین شکل مدیریت بحران با حضور تمام نهادهای ذی‌ربط این حوزه است. همچنین وظیفه ستادی سازمان مدیریت بحران کشور به‌عنوان سازمان وابسته به وزارت کشور نشان از بازگشت دوران انتظام‌بخشی این وزارتخانه است. طبق قانون مذکور رئیس سازمان مدیریت بحران به پیشنهاد وزیر کشور و تأیید شورای عالی تعیین می‌شود. با این وجود به‌دلیل تدوین قانون برنامه ششم توسعه چند سال پیش از تصویب این قانون، نقش‌های ساختاری نهادهای جدید در برنامه مذکور در نظر گرفته نشده است و همین موضوع سبب چالش‌های نهادی در روند آینده حوزه امدادی خواهد داشت. امید است که برنامه هفتم توسعه کشور براساس قوانین دایمی نظیر قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور راهبردهای اصلی این حوزه را مشخص کند.

 

شکل ۲. سیر تحولات ساختاری و تقنینی مهم در حوزه امداد و نجات کشور پس از انقلاب اسلامی

 

حوزه امداد و برنامه‌های توسعه کشور

 

برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور پس از پیروزی انقلاب اسلامی از اواخر دهه 60 آغاز شد. این برنامه‌ها یکی از مهم‌ترین اسناد بالادستی دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شود و نشان‌دهنده جهت‌گیری سیاستگذاران در موضوعات مختلف است. بررسی سیاست‌های امدادی در این 6 برنامه نشان‌دهنده سیر تحولات این حوزه در 4 دهه اخیر کشور است. هرچند پیش از قانون برنامه اول توسعه (1372 - 1368) در تاریخ 1367/02/08 «قانون اساسنامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران» تصویب شده است، اما همچنان این برنامه به سیاستگذاری حوزه امدادی بی‌توجه است. تنها در تبصره «23» این قانون به دولت اجازه داده شده است که از نیروهای خدمت وظیفه عمومی جهت امور امدادی در کنار «کارهای‌کشاورزی، آموزشی، تولیدی و جهاد سازندگی» استفاده کند. این تبصره مربوط به تأمین نیروی انسانی دفتر ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه کشور بوده که در دفتر نخست وزیری تشکیل شده است. به‌نظر می‌رسد مفهوم امداد در این قانون همچنان مفهومی عام تلقی می‌شود و در کنار مجموع اقدامات جهادی دهه اول بعد از انقلاب اسلامی قابل طرح است.

اما برنامه دوم توسعه (1378-1374) به شکل مشخص ستاد حوادث غیرمترقبه کشور را مسئول حوزه امدادی قرار می‌دهد و اعتبارات لازم به‌منظور «پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده» را به‌عهده این ستاد گذاشت. به همین دلیل می‌توان امداد را در این برنامه متناظر با مفهوم «مدیریت بحران» در نظر گرفت. همچنین دو نکته مهم دیگر در این برنامه نهفته است. اولاً تمرکززدایی از ساختار نهاد امدادی در این برنامه با واگذاری اعتبارات به ستادهای حوادث استانی به‌عنوان متولی اصلی اجرای پروژه‌های ذی‌ربط امدادی مورد نظر قرار گرفته است. علاوه‌بر این سهم بخش پیشگیری در این برنامه به شکل دقیق مشخص شده است. در تبصره «23» درخصوص سهم مرحله پیشگیری چنین آمده است: «بیست درصد (20%) از اعتبارات فوق جهت مطالعات آسیب‌پذیری به‌منظور کاهش اثرات بلایای طبیعی و اجرای پروژه‌های پیشگیری از حوادث غیرمترقبه از قبیل ‌سیل، زلزله، خشکسالی، آتش‌سوزی، طوفان و یا پیشروی آب دریا هزینه خواهد داشت».

برنامه سوم توسعه کشور (1383 - 1379) توسط دولت هفتم نوشته شده و دارای تحولات اساسی نسبت به برنامه‌های پیشین است. در این برنامه برای اولین بار حوزه امدادی، ذیل نظام تأمین اجتماعی قرار گرفته و علاوه‌بر ابعاد مدیریت بحران، در ساحت بحران‌های اجتماعی و اقتصادی نیز به‌عنوان مکمل حوزه حمایتی مطرح شده است.[5] همچنین موازی‌کاری نهادهای امدادی نیز در این برنامه مشهود است. در بند «الف» ماده (181) این قانون اختیارات مربوط به ستاد حوادث غیرمترقبه کشور تکرار شده است. البته با این تفاوت که سهم حوزه پیشگیری نسبت به برنامه پیشین نامشخص شده و وظایف ستادهای حوادث استانی نیز نادیده گرفته شده است. این در‌حالی است که در ماده (44) برای اولین ‌بار نقش جمعیت هلال ‌احمر ذیل طرح جامع امداد و نجات مطرح شده است. در این بند آمده است که «به‌منظور پیشگیری و کاهش اثرات بلایای طبیعی و ایجاد آمادگی لازم در مردم و تعیین دقیق نقش و وظایف دستگاه‌های اجرایی، برای ‌مقابله با حوادث و سوانح طبیعی، جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران موظف است با هماهنگی وزارت کشور و نیروی مقاومت بسیج در سال ‌اول برنامه، طرح جامع امداد و نجات را با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند». 

برنامه چهارم توسعه کشور (1388 - 1384) یک سال پس از تصویب «قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی» نوشته شده و حوزه امدادی را به‌عنوان حوزه سوم نظام تأمین اجتماعی در نظر گرفته است. در ‌فصل اول این قانون آمده است که بناست «در جهت ایجاد انسجام کلان سیاست‌های رفاهی به‌منظور توسعه عدالت اجتماعی و ‌حمایت از همه افراد کشور در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی و پیامدهای‌ آن» گام بردارد. به همین منظور در ماده (96) برنامه چهارم، دولت مکلف شده است در حوزه امدادی به‌عنوان یکی از حوزه‌های نظام تأمین اجتماعی عمل کند. اما این دغدغه انسجام‌بخشی حتی با تأسیس «شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی» نیز محقق نشد. عدم عضویت سازمان هلال‌احمر در این شورا، استثنا شدن جمعیت هلال احمر در تبصره ماده پنج «قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی»، ادامه فعالیت نهادهای موازی نظیر ستاد حوادث و سوانح غیرمترقبه در وزارت کشور و درنهایت وجود قوانینی نظیر طرح جامع امداد و نجات ازجمله مهم‌ترین دلایل عدم توفیق رویکرد برنامه چهارم در جهت انتقال حوزه امداد در ساختار نظام تأمین اجتماعی است. بنابراین به هیچ عنوان برنامه چهارم توسعه و «قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی» نتوانستند به دغدغه انسجام‌بخشی در حوزه مذکور پاسخ لازم را ارائه کنند.

برنامه پنجم توسعه (1394 - 1390) دارای یک ماده مهم درخصوص وظایف هلال ‌احمر در حوزه امدادی است و مانند برنامه قبلی اشاره‌ای به نهادهای موازی دیگر در آن قابل مشاهده نیست. در ماده (40) دو وظیفه مشخص برای هلال احمر ذکر شده است: «الف) تقویت، توسعه و آمادگی شبکه امداد و نجات کشور از طریق نیازسنجی، تهیه، تأمین و نگهداری اقلام امدادی مورد نیاز آسیب‎دیدگان، تجهیزات ارتباطی و مخابراتی و تجهیزات امداد و نجات اعم از زمینی، هوایی، دریایی به میزان استانداردهای تعیین ‌شده توسط مراجع ذی‎صلاح کشور. ب) افزایش و گسترش آموزش‌های همگانی و عمومی امداد و نجات در سراسر کشور» همچنین بند «ج» ماده (216) و بند «ش» ماده (224) به تأمین منابع مالی هلال‌ احمر می‌پردازد.

ماده (77) برنامه ششم توسعه کشور (1400 - 1396) به حوزه امدادی اختصاص دارد. سه وظیفه مهمی که در این ماده مطرح شده است، عبارت است از ارتقای سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت‌های اجتماعی، توسعه و تقویت شبکه امداد و نجات کشور، افزایش آگاهی‌های عمومی به‌ویژه آموزش‌های همگانی. بند «ت» نیز مربوط به تأمین مالی پایدار در زمینه مقابله با حوادث و سوانح است. در برنامه ششم تکالیف صرفاً منوط به جمعیت هلال‌ احمر شده است. این در‌حالی است که از سال 1387 سازمان مدیریت بحران کشور به شکل آزمایشی وظایف خود را آغاز کرده و نقش ستادی حوزه امدادی را برعهده گرفته است. اهداف عمده این ماده چنین بیان شده است: «جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران به‌منظور افزایش ضریب ایمنی و تاب‌آوری جامعه، پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از حوادث و سوانح، ارائه خدمات بشردوستانه در قالب قوانین بودجه سنواتی اقدامات ذیل را انجام دهد». در این برنامه همچنان ابهامات وظایف نهادهای امدادی پابرجا مانده است و این امر پس از تصویب «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب 1398/05/07و اسناد و قوانین نوشته شده پس از آن دچار پیچیدگی‌های بیشتر نیز شده است. در بخش بعد به ارزیابی دقیق بندهای این ماده خواهیم پرداخت. 

 

ارزیابی ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه کشور

 

به‌منظور ارزیابی ماده (77) برنامه ششم توسعه کشور در مدت زمان اجرای آن (1400 - 1396)، براساس اطلاعات به دست آمده از سازمان برنامه و بودجه کشور و داده‌های مأخوذ از جمعیت هلال‌ احمر از اقدامات این دستگاه، در این بخش به ارزیابی عملکرد چهار بند موجود در این ماده خواهیم پرداخت.

الف) حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی و مشارکت‌های اجتماعی

بند «الف» ماده (77)[6] در پی ارتقای «سرمایه اجتماعی» و افزایش «مشارکت‌های اجتماعی» مردم درخصوص جمعیت هلال‌ احمر و در حوزه امدادی است. مفهوم «سرمایه اجتماعی» دارای تعاریف و ابعاد مختلف است که رویکردهای نظری متفاوتی با توجه به بینش نظری خویش برخی از این ابعاد را برجسته کرده‌اند. مهم‌ترین مؤلفه‌های مورد استفاده در تعاریف مختلف «سرمایه اجتماعی» که توسط متفکران علوم اجتماعی مورد نظر قرار گرفته است، شامل اعتماد اجتماعی، هنجارهای مشارکت و روابط اجتماعی، ارزش‌های فرهنگی و شبکه‌های اجتماعی هر جامعه است. همچنین عموماً «سرمایه اجتماعی» را در سه سطح خُرد، میانه و کلان مورد مطالعه قرار می‌دهند. (وفایی یگانه، 1389: 5-7) در این گزارش سطح میانه یا نهادی از سرمایه اجتماعی مدنظر است. به عبارت دیگر منظور از سرمایه اجتماعی در بند «الف» ارتقای سرمایه سازمانی جمعیت هلال احمر است. همچنین مشارکت اجتماعی نیز مفهومی چندوجهی است که خود ارتباط وثیق با مفهوم سرمایه اجتماعی دارد. در تعریف ساده مشارکت اجتماعی را نوعی از کنش هدفمند دانسته‌اند که در فرایند تعاملی بین کنشگران و محیط اجتماعی محقق می‌شود. (ازکیا، غفاری، 1380: 12)‌

ارتقای «سرمایه اجتماعی» و افزایش «مشارکت‌های اجتماعی» از‌سوی نهادها باید دارای راهبردها و سیاست‌هایی باشد که براساس آن به توان ارتقای این دو شاخص مهم را رقم زد. برخی از پژوهشگران پنج مؤلفه مهم راهبردی برای ارتقای سرمایه اجتماعی را فرصت و زمان کافی، هدف‌گذاری، ارتقای مهارت و توانمندی، حمایت و پشتیبانی و پایش و نظارت در راستای ماموریت‌های اصلی سازمان می‌دانند. توجه به این راهبردها و اجرای آن در قالب برنامه‌های اجرایی نشان‌دهنده حرکت سازمان در جهت ارتقای سرمایه اجتماعی خویش است. در جدول 1 بخشی از راهبردهای سازمانی مربوط به هریک از پنج مؤلفه فوق آورده شده است. (برگرفته از پاک‌سرشت، 1393: 89 -90) 

 

جدول 1. پنج مؤلفه راهبردی به‌منظور ارتقای سرمایه اجتماعی سازمان

 پایش و نظارت

حمایت و پشتیبانی

ارتقای مهارت و توانمندی

انگیزه و هدفگذاری

فرصت (امکان مشارکت)

پایش و اندازه‌گیری سرمایه اجتماعی سازمان با شاخص‌های اختصاصی

تسهیل فرایند جذب، فعالیت و مشارکت نیروهای داوطلب

آموزش مهارت‌های مورد نیاز برای مشارکت اجتماعی

تبیین اهداف و انگیزه‌های سازمان برای اقشار مختلف مردم

ایجاد هویت جمعی سازمانی برای داوطلبان

ارائه گزارش‌های منظم از اثربخشی آن

آموزش و اطلاع‌رسانی و حفظ رابطه مستمر با نیروهای داوطلب

آموزش نیروهای سازمانی در جهت افزایش توانمندی در جهت جلب  مشارکت اجتماعی

شفافیت اطلاعاتی و الزام به گزارش‌دهی عمومی و مستمر

بازطراحی مشارکت محور سازمان و اجرای طرح‌های مشارکتی

 

حمایت‌های مورد نیاز از انجمن‌های داوطلبانه

 

ایجاد انگیزه مشارکت با مشوق‌های مختلف

استقرار رویکرد مدیریت مشارکتی و رفع تبعیض‌های سازمانی در جهت افزایش اعتماد اجتماعی

 

در ساختار سازمانی جمعیت هلال‌ احمر، مسئولیت‌های بند «الف» عموماً مربوط به سازمان جوانان و داوطلبان هلال‌ احمر است. مهم‌ترین اقدامات جمعیت هلال‌ احمر در طول برنامه ششم توسعه را می‌توان به دو دسته عمده تقسیم کرد:

  1. طرح‌های حمایت اجتماعی از محرومان

سازمان داوطلبان جمعیت هلال احمر با ارائه طرح‌های متنوع در راستای کمک به محرومان و اقشار نیازمند حمایت‌های اجتماعی زمینه مناسبی برای مشارکت نیروهای داوطلب را فراهم آورده است. مهم‌ترین این طرح‌ها عبارت است از اعزام کاروان سلامت به مناطق محروم، طرح پنجره‌های امید (حمایت از دانش‌آموزان بی‌سرپرست و بدسرپرست‌، خانواده‌های زندانیان نیازمند و بیماران کم‌بضاعت)، برنامه نیابت (طرح ارائه خدمات به سالمندان، اقشار آسیب‌پذیر، ایثارگران در منزل)، بانک امانات تجهیزات پزشکی‌ (ارائه تجهیزات پزشکی به شکل امانی در شرایط فراگیری بیماری کرونا)، برنامه سلامت‌یار (کمک داوطلبان در بیمارستان‌های دولتی)، همای رحمت و فرشتگان رحمت (پویش هلال رحمت جهت توزیع غذا به افراد بی‌بضاعت)، ارمغان مهر (با هدف کمک به دانش‌آموزان مناطق کم‌برخوردار)، برنامه نذر آب (کمک به آسیب‌دیدگان خشکسالی) و برگزاری فراخوان‌های جمع‌آوری کمک‌های مردمی در زمان وقوع حوادث غیرمترقبه.

 هرچند اطلاعات بیشتری از کمیت و کیفیت برگزاری این طرح‌ها در گزارش‌های هلال‌ احمر دیده نمی‌شود و میزان مشارکت اجتماعی عموم مردم در این طرح‌ها مشخص نیست، اما اجرای طرح‌های فوق توسط اعضای داوطلب سازمان داوطلبان هلال‌ احمر نشان از موفقیت در جلب مشارکت بخشی از نیروهای عضو سازمان دارد. عموم این طرح‌ها در حوزه حمایتی و در زمان‌های غیر از زمان وقوع حوادث غیرمترقبه عملیاتی شده است و فقدان طرح‌های مشارکتی در حوزه امدادی در این بخش نیز باید به‌عنوان وظیفه اصلی این سازمان مورد توجه قرار گیرد. بنابراین پیشنهاد می‌شود برنامه‌های تکلیفی در حوزه امداد جایگزین چنین طرح‌های حمایتی شود که از ظرفیت تخصصی سازمان خارج است.

 

  1. جذب کمک‌های مردمی

مدیریت و جذب کمک‌های نقدی و غیرنقدی مردمی در زمان‌های عادی و به‌خصوص در هنگام وقوع بحران بخشی از وظایف مهم نهادهای حوزه مدیریت بحران کشور است. در قانون مدیریت بحران کشور در جزء «3» بند «ب» ماده (14) در بخش وظایف جمعیت هلال احمر آمده است که این سازمان با کمک چند سازمان دیگر «اقدامات لازم در زمینه جذب، هدایت و توزیع کمک‌های غیردولتی داخلی و خارجی را با رعایت اصل هشتادم قانون اساسی انجام دهد. هر گونه دخل و تصرف، استفاده و تصاحب کمک‌های یاد شده توسط اشخاص حقیقی و حقوقی به‌صورت غیرمجاز ممنوع است و به‌عنوان عمل مجرمانه تصرف غیرقانونی در اموال عمومی یا دولتی محسوب شده و مرتکب برابر قانون مجازات اسلامی مجازات می‌شود».

به همین منظور سازمان هلال‌ احمر در دو برهه زمانی وضعیت غیر‌بحرانی و در هنگام وقوع بحران‌ها اقدام به جمع‌آوری کمک‌های مردمی می‌کند. به‌نظر‌ می‌رسد می‌توان میزان جمع‌آوری کمک‌های مردمی توسط این سازمان را به‌عنوان یکی از شاخص­های اعتماد عمومی به آن در نظر گرفت. به‌خصوص اینکه در سالیان اخیر وضعیت نابسمانی در جمع‌آوری کمک‌های مردمی شکل گرفته است و اشخاص حقیقی و حقوقی به‌دلیل تصور عدم کارآمدی نهادهای ذی‌ربط به جمع‌آوری کمک‌های مردمی اقدام کرده‌اند. در جدول 2 وضعیت جمع‌آوری کمک‌های مردمی طی سال‌های 1401 - 1396 را مشاهده خواهید کرد.

آمار جذب کمک‌های مالی ارائه شده توسط جمعیت هلال احمر در خودارزیابی انجام شده توسط این سازمان براساس اعداد اسمی در نظر گرفته شده که این ارقام در طول سال‌های مختلف برنامه ششم توسعه بدون در نظر گرفتن تورم سالیانه آورده شده است و لزوماً افزایش آن نشان‌دهنده افزایش واقعی جلب کمک‌های مردمی نیست. بنابراین با استفاده از اطلاعات ارائه شده CPI[7] بانک مرکزی ایران، ارقام حقیقی جذب کمک‌های مردمی محاسبه شده است. این شاخص براساس سال پایه، 1395، کمک‌های مردمی در طول زمان برنامه ششم توسعه را بدون تاثیرگذاری عامل تورم محاسبه کرده است.  

در شرایط عادی (غیر از فراخوان‌های جمعیت هلال احمر برای جذب کمک مردمی) به‌جز افزایش حدود 37 درصدی سال 1397 و رشد 74 درصدی سال 1400 در سال‌های دیگر روند منفی در جذب کمک‌های مردمی دیده می‌شود. درخصوص کمک‌های مردمی در هنگام بحران نیز سال 1398 به‌دلیل فراگیری بیماری کرونا و وقوع سیل در ابتدای این سال جذب کمک‌های مردمی جهش قابل‌توجهی داشته است، اما در دو سال بعد از آن روند کاهشی جدی مشاهده می‌شود. هرچند در سال 1401 عملکرد مثبتی در جمع‌آوری کمک برای زلزله‌ خوی، ترکیه و سوریه انجام گرفته است.

 

جدول 2. جذب کمک‌های مردمی توسط جمعیت هلال احمر در شرایط عادی و بحرانی 1401-1396 (میلیون ریال)[8]

سال

جذب کمک‌های مردمی در شرایط عادی

شاخص بهای کالاها و خدمات «CPI»

رشد

جذب کمک‌های مردمی در زمان بحران

شاخص بهای کالاها و خدمات «CPI»

رشد

1396

507،862

463،378

0

898،000

819،343

0

1397

912، 607

634،451

36/9 %

0

20

-

1398

942،000

463،697

26/9- %

4،970،000

2،446،468

0

1399

1،140،000

381،452

17/7- %

1،780،000

595،601

75/6- %

1400

2،898،000

663،094

73/8 %

581،000

132،939

77/6- %

1401

1،341،188

209،487

-68/4

1،595،548

249،217

٪4/87

 

 

نمودار 1. تحولات جذب کمک‌های مردمی توسط جمعیت هلال احمر 1401 - 1396 (میلیون ریال)[9]

 

 

 

در نتیجه روند جذب کمک‌های مردمی در شرایط خنثی کردن تورم در شرایط عادی و شرایط بحرانی به‌جز سال 1398 که به‌دلیل شرایط کرونا جذب کمک‌ها توسط هلال احمر رشد قابل‌توجه دارد، تقریباً روند نه چندان مطلوب و در برخی از سال‌ها نزولی است. به‌نظر می‌رسد وضعیت جذب کمک‌های مردمی در جمعیت هلال احمر، نشان از «حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی» و «افزایش مشارکت مردمی» در سال‌های اخیر این سازمان ندارد. البته در مقام تبیین این موضوع می‌توان به وضعیت تورم در اقتصاد به‌عنوان عامل جذب نشدن کمک‌های مردمی نیز اشاره کرد. درواقع کاهش ارزش دارایی‌های مردم در دهه اخیر سبب شده است که میزان مشارکت اقتصادی مردم به نهادهای ذی‌ربط تحت‌الشعاع قرار گیرد.

درنهایت می‌توان درخصوص ارزیابی بند «الف» چنین ادعا کرد که براساس مؤلفه‌های ارتقای سرمایه‌ اجتماعی که در گزارش آورده شده است، وضعیت عملکرد جمعیت هلال ‌احمر درخصوص این بند از برنامه ششم، ضعیف ارزیابی می‌شود. به‌نظر می‌رسد درک صحیحی از مفهوم سرمایه اجتماعی در سازمان وجود ندارد و بخشی از اطلاعات مربوط به جلب مشارکت مردمی نیز جنبه صوری و اداری یافته است. درخصوص مؤلفه امکان مشارکت، جمعیت هلال احمر با ارائه طرح‌های مختلف در حوزه‌های حمایتی بخشی از نیازهای داوطلبان را پوشش می‌دهد. هرچند تنوع فعالیت‌ها امکان افزایش مشارکت اجتماعی را افزایش می‌دهد، اما نبود ساختار مشخص مشارکت‌محور به شکل شفاف و تمرکز بر حوزه حمایتی و فقدان طرح‌های مشارکتی در زمینه امدادی ازجمله نقاط ضعف قابل اشاره در این مؤلفه است.

 

 

جدول 3. خودارزیابی عملکرد جمعیت هلال احمر براساس شاخص‌های درون‌سازمانی در طول برنامه ششم توسعه کشور[10]

شاخص ارزیابی[11]

واحد

عملکرد سال 1400

عملکرد (1401-1396)[12]

درصد تحقق

تعداد داوطلبان مشارکت‌کننده در فعالیت‌ها و برنامه‌های سازمان داوطلبان

نفر

1,428,000

-

83.6%

 

تعداد کل داوطلبان ثبت شده در سامانه اعضا

نفر

201,420

-

-

کمک‌های نقدی و غیرنقدی جمع‌آوری شده در زمان عادی

میلیون ریال

2,898,00

7,741,657

-

کمک‌های نقدی و غیرنقدی جمع‌آوری شده در زمان وقوع حادثه با فراخوان سازمان

میلیون ریال

581،000
بیماری کرونا

9,824,548

-

آموزش اعضا و داوطلبان (شامل آموزش امداد و کمک‌های اولیه و پایه داوطلبی)

نفر

78,000

423,802

346 %

اهدای خون ( طرح مهر ماندگار)

واحد خون

56,000

331,731

270 %

کمک به حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی با استفاده از توان و ظرفیت‌های مردمی (سازمان جوانان)

-

 

-

25 %

 

همچنین ارتباط مستمر نیروهای داوطلب با جمعیت هلال ‌احمر دچار اختلالات جدی است و بخش قابل‌توجهی از اعضای داوطلب به‌عنوان نیروی فعال مشارکت جدی ندارند. طبق ادعای رئیس سازمان داوطلبان جمعیت هلال احمر در سال 1401 کمتر از نیمی از اعضای این سازمان فعالیت مستمر در برنامه‌های آن دارند.[13] پژوهش‌های میدانی از برخی از مراکز هلال احمر نشان می‌دهد، مشارکت افراد در برنامه صرفاً با هدف آموزش فردی صورت می‌گیرد و انگیزه مشارکت جمعی در فعالیت‌های جمعیت در زمان بحران برای افراد اولویت کمتری دارد. فقدان ارتباط و اطلاع‌رسانی منظم با اعضا و احساس ناآکارآمدی سبب شده است که داوطلبان از ماهیت فعالیت‌شان در جمعیت رضایت چندانی نداشته باشند. (بستان، بخشی، 1397: 23 - 24) به همین منظور تحقق 83 درصدی مشارکت در برنامه‌های سازمان داوطلبان به شکل کلی و بدون تفکیک درخصوص مشارکت در برنامه‌های ترویجی، تبلیغی، آموزشی و مشارکت در فعالیت‌های اصلی جمعیت، فاقد اعتبار است. 

مؤلفه دوم، در راستای انگیزه‌بخشی، تبیین اهداف و انگیزه‌های سازمان برای اقشار مختلف مردم شاخص مشخصی در‌ دست نیست. فعالیت‌های رسانه‌ای جمعیت هلال ‌احمر را می‌توان راهبردی در این مسیر قلمداد کرد.  شفافیت اطلاعاتی و الزام به گزارش‌دهی عمومی و مستمر و ایجاد انگیزه مشارکت با مشوق‌های مختلف دو راهبرد دیگری است که کمتر به آن توجه شده است. علاوه‌بر اقدامات فوق، وضع کردن مشوق‌های مناسب برای داوطلبان هلال احمر، مبتنی‌بر عملکرد آنان می‌تواند به افزایش و پایداری مشارکت کمک شایان توجهی کند. همچنین ارتقای مهارت، توانمندی، حمایت و پشتیبانی از داوطلبان و گروه‌های عضو نیز دو مؤلفه دیگری است که به ندرت برنامه‌های سازمان در این جهت طراحی شده و عموم برنامه‌های آموزشی به شکل تخصصی مربوط به موضوعات امدادی است. مؤلفه نهایی، پایش و نظارت نیز ازجمله مهم‌ترین خلأهای موجود در ارزیابی این بخش است که شرایط درک واقعیت موجود و ظرفیت‌های بالقوه سازمان را سلب کرده است.

 

بند «ب»: توسعه و تقویت شبکه امداد و نجات

بند «ب» ماده (77) [14] چنانچه که در متن حکم روشن است، توسعه و تقویت شبکه امداد و نجات را مدنظر دارد. پنج شاخص مهمی که جمعیت هلال احمر به‌منظور خودارزیابی از عملکرد خویش در این‌باره در نظر گرفته است، عبارتند از: ارائه خدمات حمایتی، ارتقا فرایند باز‌پیوند خانواده در هنگام بروز حوادث و سوانح، کاهش زمان خدمت‌رسانی نیروهای امداد و نجات، آموزش‌های تخصصی ویژه امدادگران، تأمین 22 قلم کالای امدادی و میزان پوشش امداد و نجات. میانگین رشد دوره زمانی سال‌های 1400 - 1396 در این شاخص‌ها به‌ترتیب برابر با 5 درصد، 5/4- درصد، 41/7- درصد، 16- درصد، 6/1 درصد است. در جدول 4 عملکرد جمعیت هلال احمر در تمام سال‌های برنامه قابل مشاهده است.

 

جدول 4. خودارزیابی عملکرد جمعیت هلال احمر براساس شاخص‌های درون‌سازمانی در طول برنامه ششم توسعه کشور [15]

شاخص

واحد

سال 1396

سال 1397

سال 1398

سال 1399

سال 1400

میانگین رشد دوره

ارزیابی عملکرد

ارائه خدمات حمایتی، ارتقا فرایند باز‌پیوند خانواده در هنگام بروز حوادث و سوانح

درصد تیم‌های حمایت روانی

10.2

11.4

11.9

12.41

12.41

5%

متوسط

کاهش زمان خدمت‌رسانی نیروهای امداد و نجات

مدت زمان

8.25

8.05

7.5

7.5

10.20

-5.4%

نامطلوب

آموزش‌های تخصصی ویژه امدادگران

درصد

8.63

9.64

10.07

10.51

1

-41.7%

بسیار نامطلوب

تأمین 22 قلم کالای امدادی متناسب با جمعیت کل کشور

درصد تأمین 22 قلم

34.18

25

26.12

28

17

-16 %

بسیار نامطلوب

میزان پوشش امداد و نجات

درصد پایگاه‌های امداد و نجات به نسبت محورهای مواصلاتی

61.5

71.12

74.32

77.66

77.9

6.1 %

متوسط

 

درخصوص اجزای شبکه امداد و نجات نیز 10 شاخص مدنظر قرار گرفته شده است. این شاخص‌ها وضعیت امداد هوایی، ناوگان ترابری، انبارهای امدادی، ذخیره‌سازی اقلام امدادی، توسعه پایگاه‌ها و مراکز عملیاتی امداد و نجات، توسعه سرمایه انسانی متخصص‌، تجهیز خانه‌های هلال احمر در روستاها و محلات شهری، مراکز کنترل هماهنگی عملیات (توسعه مراکز EOC)، ارتباطات رادیویی (پوشش ارتباطات رادیویی و مخابراتی) را شامل می‌شود. بیشترین پیشرفت در میان این شاخص‌ها در طول برنامه ششم توسعه مربوط به توسعه سرمایه انسانی متخصص کادر هلال احمر با رشد 20 درصدی نسبت به سال پایه 1396 است و کمترین تحول مربوط به شاخص توسعه مراکز کنترل هماهنگی عملیات با حدود 12 درصد نسبت به سال پایه مذکور است. به شکل میانگین نیز پیشرفت شاخص‌های 10گانه حدود 3 درصد در طول برنامه ششم توسعه است. در جدول 5 جزییات عملکرد جمعیت هلال احمر ذیل شاخص‌های ذکر شده آمده است. 

 

جدول 5. وضعیت شبکه امداد و نجات کشور براساس استانداردهای حوزه امداد[16]

اجزای شبکه امداد و نجات

استاندارد مورد‌ نیاز(وضع مطلوب)

واحد

وضعیت آمادگی درسال پایه سال1396

وضعیت آمادگی در پایان سال 1401

درصد ارتقا دوره

ارزیابی عملکرد

تعداد

درصد تحقق نسبت استاندارد مورد نیاز

تعداد

درصد تحقق نسبت استاندارد مورد نیاز

امداد هوایی (حفظ و نگهداری، توسعه و نوسازی ناوگان امداد هوایی)

31

فروند

23

74%

23

74%

0

-

ناوگان ترابری (توسعه و نوسازی ناوگان امدادونجات زمینی)

7517

دستگاه

3886

52%

4185

56%

4%

متوسط

انبارهای امدادی (توسعه انبارهای امدادی)

710

سوله

552

78%

573

81%

3%

متوسط

ذخیره‌سازی اقلام امدادی(زیستی، غذایی و بهداشتی)

420,500

خانوار

*(شرح جدول)

30%

*(
شرح جدول)

27%

-3%

نامطلوب

توسعه پایگاه‌ها و مراکز عملیاتی امداد و نجات

849

باب

506

60%

609

72%

7%

متوسط

توسعه سرمایه انسانی متخصص امداد و نجات

12783

نفر(کادر)

1242

10%

3740

29%

20%

متوسط

70000

نفر(داوطلب)

24500

35%

20000

29%

-6%

نامطلوب

تجهیزخانه‌های هلال روستای و محلات شهری

30000

واحد

10

0/03%

20

0/07%

0.03%

بسیار نامطلوب

تجهیزات امداد و نجات (توسعه و نوسازی تجهیزات تخصصی امداد و نجات)

4090

ست

1045

26%

1207

30%

4%

متوسط

مراکز کنترل هماهنگی عملیات (توسعه مراکزEOC)

34

مرکز

4

12%

 

0%

12%-

بسیار نامطلوب

ارتباطات رادیویی (پوشش ارتباطات رادیویی و مخابراتی )

100

درصد پوشش کشور

55%

70%

15%

متوسط

 

از مجموع شاخص‌های به دست آمده، می‌توان ادعا کرد که ارزیابی وضعیت اجرای بند «ب» در طول برنامه ششم توسعه با وضعیت نامطلوب رو‌به‌رو است. خودارزیابی جمعیت هلال احمر از میزان تحقق این بند نیز معادل 53 درصد شاخص‌های تعریف شده است. اما به‌نظر می‌رسد براساس اطلاعات به دست آمده از جداول چهار و پنج در برخی از بخش‌ها وضعیت نامطلوب و نگران‌ کننده‌ای وجود دارد. در آسیب‌شناسی تبیینی اجرا نشدن جزییات این بند، مشکلات تخصیص بودجه سنواتی، دشواری مقررات گمرگی به‌منظور تهیه اقلام مورد نیاز، عدم ارتباط دستگاه‌های ذی‌ربط برای تأمین مایحتاج شبکه امداد و نجات، استهلاک زیاد دستگاه‌ها و اقلام مورد نیاز، قابل مشاهده است. تقویت شبکه امداد و نجات کشور یکی از مهم‌ترین راهبردهای جمعیت هلال احمر در راستای پیشگیری از تحمیل هزینه‌های افزون‌تر به کشور و پاسخگویی سریع در هنگام رخداد حوادث غیرمترقبه است.

 

بند «پ»: افزایش آگاهی‌های عمومی و آموزش‌های همگانی

بند «پ» ماده (77)[17] در راستای نقش آموزشی جمعیت هلال احمر تدوین شده است. دو بخش مهم این مسئولیت را آگاهی‌های عمومی و آموزش‌های همگانی تشکیل می‌دهد. آموزش‌های تخصصی جمعیت هلال احمر در حوزه‌های مختلف امداد و نجات و به شکل منظم در‌حال برگزاری است. در سال 1401 حدود 35 عنوان دوره تخصصی در سراسر کشور با جمعیت حدود 41859 نفر برگزار شده است. همچنین در راستای اهداف این بند دوره‌های آموزشی مشخصی در طول دوره زمانی برنامه ششم برگزار شده که جزییات آن در جدول 6 قابل مشاهده است. اما در راستای افزایش آگاهی‌های عمومی مردم که بخشی از حکم فوق است، اقدام مشخصی صورت نگرفته و کیفیت فعالیت‌های اثرگذار در سطح آگاهی عمومی واضح نیست.

 

جدول 6. دوره‌های آموزشی تخصصی برگزار شده توسط جمعیت هلال احمر[18]

ردیف

دوره آموزشی

شرکت‌کنندگان

1

آموزش‌های همگانی(آموزش کمک‌های اولیه)

157,555

2

کاهش خطر‌پذیری(آموزش مخاطرات)

154,687

3

افزایش تاب‌آوری (آموزش خانه‌های هلال)

157,329

 

مهم‌ترین نکته در راستای اقدامات آموزشی جمعیت هلال احمر تمرکز بر دوره‌های آموزشی تخصصی مورد نیاز در راستای اهداف داخلی سازمان است. هرقدر که از سطح آموزش‌های تخصصی به آموزش‌های همگانی سوق پیدا کنیم، عملکرد کمی‌و‌کیفی ضعیف‌تری از این سازمان مشاهده می‌شود. فقدان برنامه‌ریزی منسجم در جهت راهبردهای افزایش آگاهی عمومی نقطه ضعف برجسته اقدامات آموزشی هلال احمر است. درنهایت خودارزیابی معاونت آموزشی جمعیت هلال احمر از تحقق این بند به شکل کّمی معادل 39.8 درصد براساس شاخص‌های درونی سازمان است.

 

بند «ت»: تأمین منابع پایدار مالی[19]

بند «ت» ماده (77) در راستای تأمین مالی جمعیت هلال احمر است. براساس الزام این بند بناست تا یک درصد از منابع ماده (163) به هلال احمر تعلق گیرد. اطلاعات مربوط به تعیین اعتبار مصوب (یک درصد) و دریافتی از خزانه در جدول 7 قابل مشاهده است.

 

جدول7: تأمین اعتبار مالی از محل یک درصد قانون امور گمرکی در طول برنامه ششم توسعه کشور (میلیون ریال)

 

سال

اعتبار مصوب

دریافتی از خزانه

درصد تحقق بند

1396

1810000

2375450

131 %

1397

3300000

1958295

59 %

1398

3400000

2038951

60 %

1399

3800000

1571943

41 %

1400

2000000

1940000

97 %

جمع کل

14310000

9882639

69 %

 

این بند ماهیت متفاوتی از بندهای پیشین دارد. این بند مربوط به تأمین مالی جمعیت هلال احمر از محل مندرج در ماده (163) قانون امور گمرک است. برای ارزیابی میزان تحقق این بند باید به اطلاعات مربوط به تخصیص این بند که مورد تأیید جمعیت هلال احمر باشد، مراجعه شود. در نمودار 2 مشخص است که سال 1396 بیشترین میزان تحقق و سال 1399 با 41 % کمترین میزان تحقق اعتبار دریافتی از محل اعتبارات این بند محقق شده و در کل تحقق 69 % اعتبار مذکور مصوب برای جمعیت هلال احمر با وجود کاهش مبلغ در سال پایانی، عملکرد متوسطی را رقم زده است.[20]

 

نمودار 2. تحقق اعتبارات بند «ت» در طول برنامه ششم توسعه کشور (میلیون ریال)

 

 

 

جمع‌بندی

جمعیت هلال احمر از مهم‌ترین سازمان‌های حوزه امدادی کشور است. طبق قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال 1398 به‌عنوان جامع‌ترین قانون مدیریت بحران موجود کشور، وظایف این سازمان در بند «ب» ماده (14) به‌عنوان یکی از نهادهای مسئول در امور مدیریت بحران و یکی از اعضای شورای عالی مدیریت بحران کشور بیان شده است. وظایفی نظیر «آموزش آحاد جامعه و سازمان‌های مردم‌نهاد»، «نجات آسیب‌دیدگان از حوادث و سوانح و انتقال آنها به مراکز درمانی، اسکان اضطراری، تأمین مایحتاج ایشان تا رفع نیاز و ذخیره اقلام امدادی مربوط به خدمات مذکور» و انحصار در «جذب، هدایت و توزیع کمک‌های غیردولتی داخلی و خارجی را با رعایت اصل هشتادم (80) قانون اساسی». عموم این وظایف در متن احکام ماده (77) برنامه ششم توسعه کشور به‌عنوان مهم‌ترین ماده امدادی این برنامه ذکر شده است.

به همین دلیل ارزیابی چهار بند موجود در ماده (77) برنامه ششم توسعه دارای اهمیت ویژه‌ای برای بررسی وضعیت عملکرد حوزه امدادی کشور در بازه زمانی 1400 - 1396 و به‌عنوان آخرین گام سیاستگذاری حوزه امدادی محسوب می‌شود. این گزارش براساس اطلاعات به دست آمده از شاخص‌های تدوین شده جمعیت هلال احمر و خودارزیابی این سازمان و گزارش عملکرد سالیانه سازمان برنامه و بودجه تدوین شده است. بند «الف» درخصوص «حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی با استفاده از توان و ظرفیت‌های مردمی و افزایش مشارکت‌های اجتماعی مردم» تدوین شده است. دو شاخص طرح‌های حمایت اجتماعی از محرومان و جذب کمک‌های مردمی دو اقدام عمده سازمان داوطلبان و جوانان هلال احمر است. اجرای طرح‌های حمایتی انجام شده توسط اعضای داوطلب سازمان داوطلبان هلال‌ احمر نشان از موفقیت در جلب مشارکت، بخشی از نیروهای عضو سازمان دارد. عموم این طرح‌ها در حوزه حمایتی و در زمان‌های غیر از زمان وقوع حوادث غیرمترقبه عملیاتی شده،. اما فقدان طرح‌های مشارکتی در حوزه امدادی در این بخش نیز باید به‌عنوان وظیفه اصلی این سازمان مورد توجه قرار گیرد.

همچنین درخصوص شاخص دوم، جذب کمک‌های مردمی نیز اگر معیار ارقام جذب شده توسط جمعیت هلال احمر را براساس اعداد حقیقی با خنثی کردن تورم در نظر بگیریم، روند جذب کمک‌های مردمی در شرایط خنثی کردن تورم در شرایط عادی و شرایط بحرانی به‌جز سال 1398 که به‌دلیل شرایط کرونا جذب کمک‌ها توسط هلال احمر رشد قابل‌توجه دارد، تقریباً روند نه چندان مطلوب و در برخی از سال‌ها نزولی است. به‌نظر می‌رسد وضعیت جذب کمک‌های مردمی در جمعیت هلال احمر، نتایج مطلوبی در جهت اهداف این بند ندارد. درنهایت ارزیابی بند «الف» در حوزه ارتقای سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت، ضعیف است. عدم درک صحیح از مفهوم سرمایه اجتماعی و راهبردهای مورد نیاز برای ارتقای آن، برقرار نکردن ارتباط با نیروهای داوطلب، فقدان شفافیت اطلاعاتی و گزارش‌دهی عمومی و مستمر، عدم ارتقای مهارت و توانمندی و حمایت و پشتیبانی از داوطلبان و نیروهای رسمی سازمان در جهت افزایش مشارکت و درنهایت توجه نکردن به پایش و نظارت که سبب فقدان درک واقعیت موجود و ظرفیت‌های بالقوه سازمان شده است.

درخصوص بند «ب» تقویت شبکه امداد و نجات کشور، خودارزیابی جمعیت هلال احمر از عملکرد خویش با شاخص‌هایی نظیر ارائه خدمات حمایتی، ارتقا فرایند باز‌پیوند خانواده در هنگام بروز حوادث و سوانح، کاهش زمان خدمت‌رسانی نیروهای امداد و نجات، آموزش‌های تخصصی ویژه امدادگران، تأمین 22 قلم کالای امدادی و میزان پوشش امداد و نجات در نظر گرفته شده است. میانگین رشد دوره زمانی سال‌های 1400 - 1396 در این شاخص‌ها به‌ترتیب برابر با 5 درصد، 5/4- درصد، 41/7- درصد، 16- درصد، 6/1 درصد است. وضعیت اجرای بند «ب» در طول برنامه ششم توسعه، نامطلوب ارزیابی می‌شود. همچنین خودارزیابی جمعیت هلال احمر از میزان تحقق این بند نیز معادل 53 درصد از اهداف تعریف شده است.

بند «پ» اشاره به وظایف آموزش محور جمعیت هلال احمر است. دو بخش مهم این مسئولیت را آگاهی‌های عمومی و آموزش‌های همگانی تشکیل می‌دهد. در حوزه آموزش‌های تخصصی، جمعیت هلال احمر دوره‌های متنوعی را در بخش‌های مختلف امداد و نجات  به شکل منظم برگزار می‌کند. اما کیفیت اقدامات این سازمان درخصوص آموزش‌های همگانی و آگاهی عمومی در قالب برنامه‌های فرهنگی و اجتماعی به‌منظور اجرای بند «پ» قابل قبول نیست. بنابراین به‌دلیل اینکه آموزش یکی از ابواب آشنایی مقدماتی داوطلبان برای آشنایی با سازمان است، همین نقطه ضعف در اجرای این بند در نتایج به دست آمده درخصوص بندهای دیگر نیز تأثیرگذار است. بند «ت» نیز مربوط به تأمین مالی جمعیت هلال احمر از محل مندرج در ماده (163) قانون امور گمرک است. طبق قانون برنامه ششم توسعه کشور بنا بود سهم نیم درصدی جمعیت از قانون گمرک به یک درصد ارتقا پیدا کند. تحقق اعتبارات این بند از سال 1400 - 1396 به‌این‌ترتیب است: 131 درصد، 59 درصد، 60 درصد، 41 درصد و 97 درصد. همچنین به‌صورت میانگین نیز 69 درصد از بودجه مذکور به جمعیت هلال احمر اختصاص یافته است که ارزیابی این بند را در وضعیت متوسط قرار می‌دهد. به علت شرایط تورمی و کاهش ارزش پول ملی در طول برنامه ششم، میزان واقعی اعتبارات درواقع هر ساله کاهش پیدا کرده و با توجه به آن که تجهیزات و امکانات این سازمان ارزبری بالایی داشته و نرخ استهلاک تجهیزات نیز بالا می‌باشد مداقه در بحث تأمین مالی و افزایش اعتبارات این سازمان ضروری است.

در مجموع ارزیابی اجرای ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه کشور در چهار بند مذکور با توجه به موقعیت تاریخی جمعیت هلال احمر متفاوت است. عملکرد هلال احمر نشان از این دارد که این سازمان در ابعاد عملیاتی حوزه امداد و نجات که به شکل تاریخی وظایفی را به‌عهده داشته است، وضعیت نسبتاً خوبی دارد، اما در حوزه برنامه‌ریزی و عملکرد ستادی به‌خصوص در بندهای «الف» و «پ» دارای ضعف‌های عمده است. وظایف محول شده در برنامه ششم نیز که دارای جنبه‌های ستادی و غیر‌عملیاتی است، نتوانسته در عملکرد این سازمان تغییر ایجاد کند و همچنان در حوزه ارتقای سرمایه اجتماعی، افزایش مشارکت، آموزش همگانی و آگاهی عمومی خلأهای مهمی در حوزه امدادی کشور وجود دارد که انتظار می‌رود براساس قانون مدیریت بحران کشور، سازمان‌های متولی مسئولیت‌های مذکور را به‌عهده گیرند.

آسیب‌شناسی عدم موفقیت اجرای ماده (77) به‌عنوان مهم‌ترین ماده قانونی برنامه ششم توسعه کشور، نشان از اختلالات ساختاری در این حوزه دارد. تعارض دو رویکرد درخصوص قرار گرفتن حوزه امدادی در نظام تأمین اجتماعی و الگوی مدیریت بحران و به تبع آن ایجاد شورای عالی رفاه و شورای عالی مدیریت بحران و عدم تناسب و یکپارچگی قوانین و مقررات موجود براساس یکی از این دو رویکرد سبب شده است که تقسیم ‌کار و کارآمدی میان نهادها شکل نگیرد. همچنین در نظر نگرفتن نقش ستادی سازمان مدیریت بحران کشور به‌عنوان نهاد انسجام‌بخش به عملکرد دستگاه‌های ذی‌ربط مهم‌ترین چالش موجود در این حوزه است. همچنین غلبه رویکرد «بحران‌اندیش» در ساختار نهادهای امدادی کشور، مانع از بسط رویکردهای اجتماعی در سازمان‌هایی نظیر هلال احمر است. این در‌حالی است که وظایف بندهای «الف» و «پ» در قانون برنامه ششم به ظرفیت توان اجتماعی - فرهنگی نهادهای امدادی بستگی دارد. به‌نظر می‌رسد اگر بناست مبنای سیاستگذاری در حوزه امدادی، قانون مدیریت بحران کشور قرار گیرد باید درخصوص فقدان نگرش اجتماع‌گرایانه در قوانین جدید تجدید نظر شود.

 

پیشنهادات برنامه هفتم توسعه کشور

  • تدوین برنامه راهبردی و اجرایی برای سازمان مدیریت بحران بر‌اساس وظایف ماده (8) قانون مدیریت بحران کشور براساس شاخص‌های پنج‌ساله ازجمله آن: بررسی، تدوین و پیشنهاد سیاست‌ها و برنامه‌های جامع فرهنگی، پژوهشی، آموزشی، تبلیغاتی، اطلاع‌رسانی و تمرینی، تقویت زمینه همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی، تبادل نظر و استفاده از تجربیات و دانش فنی کشورها و مؤسسات خارجی، برنامه‌ریزی و هماهنگی جهت سازماندهی و آموزش کلیه تشکل‌های مردمی، نهادهای‌غیردولتی و نیروهای ‌بسیجی و داوطلب مردمی، تدوین نظام تقسیم کار ملی برای ارتقا فرهنگ ایمنی برای آحاد جامعه با همکاری وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نهادها و مؤسسات مرتبط با امر مدیریت بحران در مراحل چهارگانه مدیریت بحران (پیشگیری، آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی).
  • تدوین برنامه هفتم توسعه کشور با توجه به تقسیم وظایف حوزه امدادی در قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398، درخصوص واگذاری تکالیف ستادی موجود در قانون برنامه ششم توسعه کشور به سازمان مدیریت بحران.
  • به‌منظور تحقق بند «ب» ماده (77) به‌دلیل ضرورت تجهیز و توسعه شبکه امداد و نجات کشور، تدوین شاخص‌های کیفی در وضعیت ماشین‌آلات، تجهیزات، امکانات و اقلام مصرفی در برنامه جدید ضرورت دارد.
  • ضرورت تدوین مقررات و آیین‌نامه‌های لازم جهت حمایت قوانین گمرکی در موضوع واردات ماشین‌آلات و تجهیزات امدادی.
  • الزام جمعیت هلال احمر به تدوین نقشه راه کلان و برنامه اجرایی و عملیاتی استان‌ها.
  • تنقیح و اصلاح قوانین موجود در حوزه امدادی در راستای انسجام‌بخشی به وظایف نهادهای ذی‌ربط و رفع تعارض‌های موجود در قوانین و مسئولیت سازمان‌ها.
  • تعیین وظایف و مسئولیت‌های اجتماعی برای تقویت عملکرد سازمان جوانان و داوطلبان هلال احمر در راستای جذب مشارکت اجتماعی.
  • تعیین شاخص‌های عینی و دقیق به‌منظور عملیاتی شدن مفاهیم و تکالیف موجود در بند «الف» و «پ» برنامه ششم توسعه همچون سرمایه اجتماعی، مشارکت اجتماعی و آگاهی‌های عمومی.
  • تأکید بر اجرای ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور و تدوین بند مستقل در راستای تدوین شاخص‌ها و انجام پایش و ارزیابی از شاخص‌های موجود در برنامه هفتم توسعه کشور.
  • ارائه مشوق‌های حمایتی جهت افزایش انگیزه نیروهای داوطلب و جلب همکاری‌های پایدار آنان با نهادهای امدادی.
  • تهیه اطلس هوشمند جامع تدارکات و عملیات مدیریت بحران کشور با تعریف تکالیف همه نهادها و دستگاه ها بر‌اساس قانون مدیریت بحران کشور.

 

 

موقعیت مخاطره‌آمیز جغرافیای طبیعی ایران نیاز به انتظام‌بخشی به وضعیت حوزه امدادی دارد. به‌دلیل فقدان رویکرد واحد، تعدد قوانین و نهادهای این حوزه و فقدان تقسیم کار مطلوب متولیان اصلی آن، عدم یکپارچگی در عملکرد حوزه مدیریت بحران دیده می‌شود. ارزیابی ماده (77) قانون برنامه ششم به‌عنوان آخرین برنامه سیاستی کشور در حوزه امدادی نشان از عملکرد ضعیف جمعیت هلال احمر در حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی و افزایش مشارکت مردمی، افزایش آگاهی عمومی و آموزش‌های همگانی دارد. همچنین وضعیت تقویت شبکه امداد و نجات کشور نامطلوب و در حوزه تأمین مالی متوسط ارزیابی ‌شود. 

 

  1. سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (1401). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  2. قانون ساختار جامع رفاه و تأمین اجتماعی (1383). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  3. قانون برنامه اول توسعه کشور (1368). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  4. قانون برنامه دوم توسعه کشور (1374). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  5. قانون برنامه سوم توسعه کشور (1379). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  6. قانون برنامه چهارم توسعه کشور (1384). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  7. قانون برنامه پنجم توسعه کشور (1390). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  8. قانون برنامه ششم توسعه کشور (1395). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  9. قانون اساسنامه جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران (1367). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  10. طرح جامع امداد و نجات کشور (1382). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  11. آیین‌نامه ستاد پیشگیری و مدیریت بحران در حوادث غیرمترقبه (1383). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  12. قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (1387). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  13. قانون مدیریت بحران کشور (1398). مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
  14. معینیان، علیرضا، محمدمهدی رحیمی، فخرالدین احمدی و رضا پیوندی (1398). «بررسی بلایای طبیعی از نگاه حقوق بین‌الملل، مطالعه موردی ایران»، فصلنامه علمی - پژوهشی نگرش‌های نو در جغرافیای انسانی، ش 1.
  15. بستان، زهرا و حامد بخشی (1397). «بررسی عوامل مؤثر در جذب و ماندگاری داوطلبان جمعیت هلال احمر استان خراسان رضوی»، فصلنامه علمی - پژوهشی امداد و نجات، سال نهم، ش 2.
  16. ازکیا، مصطفی و غلامرضا غفاری (1380). «بررسی رابطه بین اعتماد و مشارکت اجتماعی در نواحی روستایی شهر کاشان»، نامه علوم اجتماعی، دوره 9، ش 17.
  17. پاک‌سرشت، سلیمان (1393). «ملاحظات و راهبردهای ارتقای سرمایه اجتماعی»، نشریه راهبرد فرهنگ، دوره 7، ش 25.
  18. ملک‌زاده، الهام و سمیه پور‌سلطانی (1400). «بررسی پیشینه تاریخی و سیر تطور جمعیت شیر و خورشید ایران»، فصلنامه علمی مطالعات فرهنگی - اجتماعی خراسان، سال شانزدهم، ش 2.
  19. وفایی‌یگانه، رضا (1389). «تبیین مفهوم سرمایه اجتماعی»، شماره مسلسل: 10516، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.