بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۳۲): از منظر اصول قانون نویسی ( بخش اول لزوم رعایت قواعد تنقیح پیشینی)

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

مدیر گروه حقوق اقتصادی دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده
یکی از بایسته های قانونگذاری، اثربخشی قانون است. اثربخشی یک قانون، میزان دستیابی به اهداف قانون است. یکی از لوازمی که تضمین کننده چنین امری است، اهتمام شایسته قانونگذاران بر رعایت اصول و قواعد قانون نویسی است. عدم توجه به این نکته که طرح یا لایحه قانونی که در حال رسیدگی و تصویب است، چه قوانینی را اصلاح، نسخ و ترمیم می کند، نظام قانونگذاری را دچار هرج ومرج خواهد کرد. به دلیل اهمیت این موضوع، در این پژوهش با روش توصیفی- تحلیلی به این سؤال پاسخ داده می شود که برخی مواد از لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث تنقیحی چه تأثیری بر قوانین جاری کشور خواهد گذاشت و آیا این رویکرد از منظر اصول قانون نویسی مطلوب است یا خیر؟ در پاسخ باید گفت که بررسی ها، حاکی از آن است برخی مواد لایحه برنامه به تغییر بخشی از قوانین جاری کشور بدون رعایت قواعد تنقیح منجر می شود که این امر، از منظر اصول قانون نویسی، امری نادرست به نظر می رسد. نظام حقوقی کشور از این به هم ریختگی ها آسیب های فراوانی دیده است. بنابراین برای تحقق نظام تقنین کارا، توصیه و پیشنهاد می شود تا هر یک از مواد لایحه برنامه که منجر به اصلاح قوانین کشور می شود و ماهیت برنامه ای ندارد، در قانون جاری مرتبط به خود جایابی و تعیین تکلیف شود.
موضوعات

خلاصه مدیریتی

تنظیم‌گری به‌دنبال دست یافتن به اهداف است و یکی از این اهداف، انسجام قوانین است. در این جهت، نظام قانونگذاری، نیازمند اهتمام شایسته و بایسته به رعایت اصول و قواعد قانوننویسی است. عدم توجه به این مهم در امر تقنین، منجر به از دست دادن وجاهت حقوقی قانون مورد نظر خواهد شد. سؤالی که در این گزارش به آن پاسخ داده‌ می‌شود، به این شرح است: لایحه برنامه هفتم توسعه از حیث تنقیحی چه تأثیری بر قوانین جاری کشور خواهد گذاشت و آیا این رویکرد از منظر اصول قانوننویسی مطلوب است یا خیر؟ بنابراین در این گزارش بخشی از مواد لایحه مزبور از منظر اصول قانون‌نویسی بررسی می‌شود. مطالعات نشان‌می‌دهد:

  • نگارندگان پیش‌نویس قوانین، بههنگام قانونگذاری، باید اصلاحاتی را که در اثر وضع قانون جدید در قوانین جاری کشور رخ خواهد داد، در نظر بگیرند. زیرا قانون در خلأ شکل نمی‌گیرد. آگاهانه یا ناآگاهانه، صریح یا ضمنی، هر پیشنهادی برای تصویب یک قانون جدید، می‌تواند منجر به اصلاح قوانین موجود شود.
  • بررسی‌ها حاکی از آن است مفاد لایحه برنامه هفتم به تغییر برخی از قوانین جاری کشور بدون رعایت قواعد تنقیح منجر میشود که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، امری نادرست به‌نظر می‌رسد.
  • تغییراتی که به‌موجب اصلاح قوانین یا وضع قانون جدید شکل می‌گیرد، باید برای مخاطبان قانون، شفاف و صریح باشد. عدم شفافیت در این‌ خصوص، خالق مشکلات متعدد حقوقی و قضایی خواهد بود. مطالعات نشان‌می‌دهد که لایحه برنامه هفتم، برخلاف اصول و قواعد قانون‌نویسی، به‌طور ضمنی منجر به نسخ برخی از احکام مندرج در قوانین جاری کشور خواهد شد.

 مقدمه

مقام معظم رهبری در دیدار اخیر خود با نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی (مورخ 1402/3/3) به‌شرح ذیل بر منقح بودن قوانین تصریح کرده‌اند.

«ما در آن سیاست‌های کلی[1] که با مشورت مجمع تشخیص و صاحب‌نظران متعددی تنظیم‌ شده، در مورد خصوصیات قانون، نکاتی را ذکر کردیم که حالا سه چهار موردش را من اینجا عرض می‌کنم: ... منقح باید باشد؛ بدون تعارض باید باشد ... مثلاً یک موضوع واحد در قانون بودجه سال می‌آید، فرض کنید که در قانون مربوط به محیط زیست می‌آید، و در برخی قوانین [دیگر]؛ خب، این قوانین با همدیگر ممکن است سازگار نباشد؛ وقتی تکلیف، بین قوانین مختلف معطل شد، آدمی که می‌خواهد سوء‌استفاده کند، سوء‌استفاده می‌کند».[2]

لایحه برنامه هفتم توسعه که به پیشنهاد سازمان برنامه ‌و بودجه کشور در هیئت وزیران به تصویب رسیده است، برای انجام تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال شده‌ است. این لایحه به‌شکل منقح به مجلس تقدیم نشده است که در ادامه با استقرای ناقص در مفاد این لایحه، این امر مورد تحلیل قرار می‌گیرد.

بررسی

احکام مندرج در لایحه برنامه هفتم، منجر به اصلاح و ترمیم برخی از قوانین کشور می‌شود. بنابراین در ستون (2) از جدول ذیل با عنوان «قوانین جاری متأثر»، به بررسی این نکته خواهیم پرداخت که چه مفادی از قوانین جاری کشور دستخوش تغییرات خواهد شد. بنابراین از این حیث، کلیات لایحه حاضر مغایر با اصول قانون‌نویسی موضوع ‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌نظر می‌رسد.

 

جدول 1. قوانین متأثر و قوانین مرتبط با احکام لایحه برنامه هفتم توسعه

احکام لایحه برنامه هفتم

قوانین جاری متأثر

بند «ب» ماده (44): در راستای توسعه دیپلماسی انرژی و حضور در بازارهای بین‌المللی از طریق شرکت‌های تابعه ذی‌ربط یا شرکت‌های متقاضی غیردولتی مشروط به اخذ تضامین لازم برای دریافت خوراک از ج. ا. ا، نسبت به مشارکت در احداث پالایشگاه یا پتروپالایشگاه جدید خارجی و یا تملک سهام آن‌ها از محل تحویل نفت خام مازاد بر تعهدات بودجه‌ای با تصویب شورای اقتصاد اقدام نماید.

اصلاح مواد (‌2 و ۳) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (۴۴) قانون اساسی[3]

بند «ب» ماده (24): پذیرش بدهی‌های قطعی بر‌عهده دولت، منوط به طی مراحل رسیدگی و حسابرسی ویژه مطالبات ادعایی اشخاص از دولت و ارائه شناسه تعهد دولت از سازمان است. سازمان موظف است از طریق شرکت‌های حسابرسی نسبت به عقد قرارداد حسابرسی ویژه بدهی دولت اقدام نماید.

اصلاح تبصره ماده (۱) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور[4]

بند «ج» ماده (39): وزارت نیرو مکلف است با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت، به‌منظور کاهش آب مصرفی بخش صنعت و معدن، ظرف مدت 3 ماه پس از ابلاغ برنامه، نسبت به باز تخصیص آب مصرفی صنایع، معادن، پالایشگاه‌ها و نیروگاه‌ها و ابلاغ زمان‌بندی تأمین آب جایگزین با اولویت منابع آبی نامتعارف اقدام نماید. در پایان زمان‌بندی ابلاغ‌شده، بهای آب تحویلی یا برداشتی صنایع و معادن از منابع آبی، معادل متوسط بهای تمام شده طرح‌های تأمین آب جایگزین در محدوده استقرار صنایع تعیین می‌گردد. منابع حاصله به‌حساب درآمد شرکت مدیریت منابع آب ایران نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و متناسب با وصول درآمد، صرف اجرای طرح‌های بخش آب مصوب قوانین بودجه سنواتی می‌گردد. شهرک‌ها و نواحی صنعتی و صنایع و معادن مشمول این بند در دریافت تسهیلات و مزایده استفاده از پساب در اولویت هستند.

 

اصلاح تبصره «۳» ماده (۲۱) قانون توزیع عادلانه آب[5]

 

بند «ت» ماده (117):

وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی از پرداخت هزینه‌های دادرسی در مراجع‌قضایی معاف می‌باشند.

 

اصلاح قوانین ناظر بر لزوم پرداخت هزینه دادرسی (مواد (۵۳)، (۵۴) و (۵۲۹) قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب (‌در امور مدنی) مصوب 1379/1/21 با اصلاحات بعدی آن[6] و مواد (559) تا (۵۶۵) قانون آیین دادرسی کیفری)[7]

بند «الف» و «ب» ماده (11):

الف) دستگاه‌های اجرایی، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی، صرافی‌ها و کلیه صادرکنندگان (حقیقی و حقوقی) شامل دولتی، عمومی، خصوصی و تعاونی موظفند کلیه اطلاعات موجودی ارزی و جریان درآمد ارزی خود را تحت ضوابط و مطابق با شیوه‌ای که بانک مرکزی مشخص می‌کند در اختیار این بانک قرار دهند و در رابطه با زمان و میزان عرضه و نحوه آن با هماهنگی بانک مرکزی عمل نمایند.

ب) بانک مرکزی مجاز به هر نوع مداخله ارزی و ریالی در بازارهای ارز و طلا و خرید یا فروش ارز و طلا، اوراق‌بهادار مبتنی‌بر ارز و طلا یا مشتقات آن‌ها می‌باشد.

ذیل بند «الف» اصلاح ماده (۲) مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مستظهر به تبصره «6» ماده (12) قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1400/11/10)[8]

بند «ب» اصلاح ماده (13) قانون مقررات صادرات و واردات[9]

 

بند «الف» ماده (43): وزارتخانه‌های نفت و نیرو مکلفند با همکاری سازمان تا پایان سال اول برنامه، نسبت به اصلاح ساختار اداری و سازمانی ستادی، شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه خود در حوزه برق، گاز و نفت با رویکرد تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدیگری، اقدام و پیشنهاد لازم را پس از تأیید شورای‌عالی اداری برای طی تشریفات قانونی به تصویب هیئت ‌وزیران برسانند.

اصلاح قانون استقلال شرکت‌های توزیع نیروی برق در استان‌ها مصوب 1384 با اصلاحات بعدی آن[10]

بند «ت» ماده (70)- شورای ‌عالی بیمه سلامت مکلف است تا پایان سال اول برنامه، تعرفه خدمات شایع تشخیصی درمانی پزشکی را از شیوه «به‌ازای خدمت» به شیوه «پرداخت موردی (گلوبال) هزینه خدمات» تبدیل نماید، به‌گونه‌ای که شیوه تعرفه‌گذاری حداقل 500 خدمت تا پایان برنامه، مشمول این تغییر شده باشد و توسط بیمه‌های پایه و تکمیلی به شیوه پرداخت جدید (پس از تفکیک اقلام دارویی و تجهیزات و ملزومات مصرفی پزشکی) خرید خدمت شود.

اصلاح بند «الف» ماده (9) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور[11]

اصلاح قانون تعرفه‌گذاری خدمات پرستاری و تعدیل کارانه‌های پرستاری[12]

ماده (73)- به‌منظور تأمین منابع مالی پایدار برای بخش سلامت، توسعه کمّی و کیفی بیمه‌های سلامت و مدیریت منابع سلامت از طریق نظام بیمه با محوریت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، اقدامات زیر انجام می‌گردد:

الف) پوشش بیمه پایه برای تمامی آحاد جمعیت کشور اجباری بوده و برخورداری از یارانه دولت جهت حق بیمه (شامل سرپرست خانوار و افراد تحت تکفل) از طریق ارزیابی وسع براساس آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد شورای ‌عالی بیمه سلامت به تصویب هیئت ‌وزیران می‌رسد.

بند «الف» اصلاح ماده (۴) قانون بیمه همگانی خدمات درمانی کشور مصوب سال 1373[13]

 

بند «ث» ماده (25)-

ث- پرداخت هرگونه پاداش به اعضای هیئت‌مدیره، مدیران و کارکنان شرکت‌های دولتی، صرفاً بر اساس نتایج کارنامه بهره‌وری آن‌ها که به تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان ملی بهره‌وری ایران) می‌رسد، انجام می‌پذیرد. مجامع عمومی و ذی‌حساب ان شرکت‌ها و مؤسسات مذکور و بالاترین مقام دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط مسئول حسن اجرای این حکم می‌باشند.

 

 

بند «ث» ماده (25) لایحه برنامه اصلاح قوانین اساسنامه‌های شرکت‌های دولتی مصوب مجلس است و اصلاح ماده (75) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت (2)، مبنی‌بر اینکه سقف افزایش حقوق و مزایا و سایر پرداختیهای نقدی و غیرنقدی شرکتهای دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، بانکها و بیمهها موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری به کارکنان و مدیران خود سالیانه توسط هیئت ‌وزیران تعیین میشود.

بند «ب» ماده (106):

تمامی اختیارات دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون در خصوص جذب و به‌کارگیری نیروی انسانی در طول برنامه موقوف‌الاجراست. هرگونه استخدام اعم از رسمی، پیمانی، کارگری دائم و موقت و عناوین مشابه؛ و به‌کارگیری نیروی انسانی اعم از قرارداد کار معین، قرارداد کارگری، قرارداد از محل طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، شرکتی و سایر عناوین، صرفاً بر‌مبنای اطلاعات ثبت شده در سامانه یکپارچه نظام اداری و بر‌اساس مجوز مشترک سازمان و سازمان اداری و استخدامی کشور، در صورت تأمین اعتبار توسط سازمان انجام‌می‌شود. هرگونه درخواست دستگاه‌ها برای جذب و به‌کارگیری نیروی جدید منوط به ثبت فهرست اسامی نیروهای مورد نیاز یا مازاد در سامانه فوق و تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور مبنی‌بر عدم وجود نیروی متناسب در سامانه مذکور است.

اصلاح ماده (32) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)[14]

اصلاح ماده (1)، بند «الف» ماده (۲۵)، بند «1» ماده (۵۳) و بند «الف» ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور[15]

اصلاح تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری[16]

اصلاح بند «ب» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه[17]

اصلاح ماده (10) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت[18]

اصلاح ماده (10) قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری[19]

اصلاح ماده (۵) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور[20]

اصلاح بند «الف» ماده (۱۸) قانون پولی و بانکی کشور[21]

اصلاح بند «ث» ماده (۸) اسا‌سنامه صندوق بازنشستگی کشوری[22]

 

اصلاح ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره «۵» آن[23]

اصلاح مصوبات جلسات 817 مورخ 1398/3/7، 751 مورخ 1393/6/11، 700 مورخ 1390/8/17 و 687 مورخ 1390/2/6 شورای عالی انقلاب فرهنگی در‌خصوص مقررات استخدامی سازمان سنجش آموزش کشور، ستاد مرکزی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان غذا و دارو، سازمان انتقال خون ایران، بنیاد ملی نخبگان، دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی[24]

اصلاح ماده (8) اساسنامه مرکز ملی فضای مجازی مصوب 1391/4/31 شورای عالی فضای مجازی

 

بند «پ» ماده (106)

سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است به‌منظور بالا بردن بهره‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، نیروهای رسمی، ثابت، پیمانی و قرارداد کار معین و مشمولین ماده (124) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین‌دستگاهی در درون استان جایابی و منتقل کند.

 

 

بند «پ» ماده (106) در مقام اصلاح ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری[25] و سایر قوانین خاص استخدامی

 

 

 نتیجهگیری

بررسی‌ها حاکی از آن است که اصول و قواعد قانون‌نویسی ناظر بر منقح بودن قوانین، در لایحه برنامه هفتم رعایت نشده است. به‌عبارت‌دیگر، احکام مندرج در لایحه، به جهت عدم ارتباط موضوعی با یکدیگر، باید در قوانین مرتبط با خود گنجانده شوند. چنانچه مفاد قانون جدید، منجر به نسخ حکمی از احکام قانونی شود، این نسخ باید به‌طور صریح در قانون ذکر شود وگرنه با اصول قانون‌نویسی مغایرت دارد.

نکته حائز اهمیت آن است که چنین رویه‌ای از منظر قانون‌نویسی و قانونگذاری محل ایراد است. این رویه قانونگذاران را به‌هنگام تهیه و تصویب قوانین، مجریان قانون از جمله قضات و مأموران دولت را به‌هنگام پیدا کردن راه‌حل قانونی برای قضایای مطروحه و شهروندان را به‌هنگام کشف حقوق و تکالیف خود، سردرگم خواهد کرد.

 

 گزیده سیاستی

اصول قانوننویسی در لایحه برنامه هفتم رعایت نشده است که می‌تواند منجر به عدم شفافیت در قوانین کشور و نقض حقوق شهروندان و سردرگمی مقامات اجرایی و قضایی در اجرای قوانین شود. احکام مندرج در لایحه، به جهت رعایت قواعد تنقیح، باید در قوانین مرتبط با خود گنجانده شوند.

 

1. لایحه برنامه هفتم توسعه