خلاصه مدیریتی

تلاش‌های سیاستگذاری در حوزه بیمه‌های اجتماعی در برنامه‌های توسعه در ایران یک‌ روند صعودی داشته است. رویه‌های برنامه‌ریزی رفاهی از برنامه اول به‌سمت برنامه ششم، از سیاست‌های حمایتی به‌سمت سیاست‌های بیمه‌ای میل کرده است در نتیجه در برنامه ششم بر دامنه بندهای حوزه بیمه‌های اجتماعی افزوده شده‌ است. برنامه ششم توسعه با 20 بند در قالب 14 ماده به موضوع بیمه‌های اجتماعی پرداخته‌است. به‌بیان‌دیگر در تاریخ برنامه‌نویسی کلان در کشور، بیشترین بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه اتفاق افتاده‌است.

بررسی مواد برنامه ششم توسعه نشان‌می‌دهد که رویکرد سیاست‌های حمایتی در برنامه‌های گذشته ادامه پیدا کرده و در این برنامه در قالب بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه نمود پیدا کرده است. رویکرد حمایتی در سیاستگذاری رفاهی ایران پررنگ بوده و از‌این‌رو به‌دلیل وابستگی به مسیر در سیاستگذاری رفاهی، این رویکرد در برنامه ششم تکرار شده و تنها ابزار آن تغییر کرده، به طوریکه در برنامه ششم توسعه سیاست‌های حمایتی بسیاری به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل شده‌ است. 12 بند از 20 بند در حوزه بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم به موضوع گروه‌های خاص اختصاص داده شده که شاهدی است بر ادعا حفظ رویکرد حمایتی در قالب ابزارهای بیمه‌ای است.

پارادوکس برنامه‌های حمایتی در قالب بیمه‌های اجتماعی سیاست‌گذار را دچار سردرگمی و مناقشه کرده است، این مناقشه ناشی از ضعف نظری در رویکردهای سیاستگذاری در حوزه بیمه‌های اجتماعی است. از‌این‌رو می‌توان گفت که برنامه‌ریزی در موضوع بیمه‌های اجتماعی در ایران روند مشخصی را به‌لحاظ رویکرد نظری تجربه نکرده ‌است. فقدان یک رویکرد نظری مستقل و منظم را می‌توان شاه‌بیت تنوع، تکثر و تعارض در بند‌های بیمه‌ای برنامه ششم توسعه دانست.

آسیب‌شناسی بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی برنامه توسعه ششم نشان‌می‌دهد که عدم توفیق این برنامه از دو جهت کیفیت اجرا و کیفیت تدوین مواد است. مواد بیمه‌ای با موضوعات اعطای امتیازات و معافیت‌ها به‌دلیل فشار گروه‌های ذی‌نفع به مرحله اجرا در آمده، اما موادی که بر اصلاحات نظام بیمه‌های اجتماعی تأکید کرده است، فراموش شده باقی‌ مانده‌اند. تعدد بندها یکی از مهمترین دلایل فراموش قوانین مترقی در برنامه ششم هستند و این تعدد گاه منجر به بروز تعارضات در میان بندهای بیمه‌ای برنامه ششم توسعه شده‌ است.

اجرای اصلاحات در نظام بازنشستگی ایران نیازمند پیش نیازهایی است که از جمله آنها می‌توان به تقویت سه جانبه‌گرایی، رفع تبعیض‌های ناروا، تقویت تشکل‌های آزاد کارگری، تنوع در خدمات غیرمستمری صندوق‌ها، ساماندهی تنوع قراردادهای کار، افزایش دستمزد حقیقی و ساماندهی مزایا و فوق‌العاده‌های دوره اشتغال و نسبت آن با مستمری اشاره کرد. همچنین ناگفته روشن است که موفقیت سیاستگذاری اصلاحی مشروط به اقدامی تدریجی، جبران‌بخشی از زیان اجتماعی و جلب اعتماد عمومی است.

برخی از مهمترین محورهایی که برای برون‌رفت از بحران ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی، به‌منظور تأکید در احکام برنامه هفتم، پیشنهاد می‌شود، عبارتند از:

1. ایجاد زمینه‌های اجرای اصلاحات در نظام بیمه‌ای مانند رفع تبعیض‌های ناروا میان بازنشستگان و میان صندوق‌های بازنشستگی؛
2. افزایش تدریجی سن بازنشستگی مؤثر از طرق مختلف؛ نهاد متولی: سازمان تنظیم‌گر بیمه اجتماعی از طریق پیش‌نویس لایحه و همکاری مجلس شورای اسلامی در تقنین؛
3. حقوق بازنشستگی و مستمری افراد در سال‌های بازنشستگی همواره نسبتی از حداقل حقوق یا دستمزد زمان بازنشستگی باشد؛
4. تقویت نهاد تنظیم‌گر بیمه‌ای؛ نهاد متولی: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛
5. تقویت سه‌جانبه‌گرایی در اداره صندوق‌های بازنشستگی؛
6. یکسان‌سازی قوانین و مقررات در صندوق‌های مختلف بازنشستگی؛ نهاد متولی: نهاد تنظیم‌گر بیمه‌ای از طریق تدوین پیش‌نویس لایحه؛ و همکاری مجلس شورای اسلامی در تقنین؛
7. تسویه کامل بدهی حسابرسی شده دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی در طول سال‌های اجرای برنامه و پرداخت سالیانه تعهدات جدید؛
8. ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و اصلاح تدریجی میزان معافیت کارفرمایان و بیمه‌شدگان از پرداخت حق بیمه؛
9. عدم تحمیل تعهدات حمایتی مغایر اصول و محاسبات بیمه‌ای به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر؛
10. ایجاد سازوکار برای گسترش پوشش بیمه اجتماعی برای افراد غیر‌مزد و حقوق‌بگیر و شاغلین کسب‌و‌کارهای مجازی، کارفرمایان صنفی و شاغلین بخش غیررسمی، زنان خانه‌دار.

مقدمه

نظام رفاه و تأمین اجتماعی در ایران دربرگیرنده نهادها، سازمان‌ها و بازیگران متعددی است که هرکدام در یکی از حوزه‌های حمایتی، بیمه‌ای یا امدادی فعال بوده و به تناسب وظایف قانونی خود، بخشی از جامعه هدف را در مقابل آسیب‌ها و خطرات طبیعی، اجتماعی یا اقتصادی مورد حمایت قرار داده‌اند. بیمه‌های اجتماعی یکی از اصلی‌ترین بخش‌های نظام رفاه و تأمین اجتماعی شناخته می‌شود که از طریق مشارکت افراد، کارفرما و دولت به پوشش ریسک‌های دوره زندگی می‌پردازد. به‌رغم برنامه‌های متعددی که از ابتدای دهه 40 شمسی با گسترش تفکرات رفاهی در جهت توسعه پوشش نظام تأمین اجتماعی کشور اجرا شده‌ است، هنوز بخش چشمگیری از جامعه تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار نگرفته‌اند و در بسیاری از موارد نیز خدماتی که ارائه می‌شود پاسخگوی نیازهای ضروری جامعه نیست.

می‌توان ادعا کرد که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی(1383) مهمترین قانون در نظام رفاهی کشور به‌حساب می‌آید. در این قانون مقوله بیمه‌های اجتماعی، به‌دلیل ابتنای ذاتی بر بازار کار و نظام اشتغال، نقش محوری در سامان رفاهی جامعه دارند چرا که در فلسفه بیمه‌های اجتماعی بر مشارکت مردم، وابستگی کمتر به دولت، پایداری بلند‌مدت و حفظ کرامت شهروندان تأکید می‌شود. در همین راستا در ماده (3) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بر گسترش نظام بیمه‌ای و تأمین سطح بیمه همگانی برای آحاد جامعه با «اولویت دادن به بیمه‌های مبتنی‌بر بازار کار و اشتغال» تأکید شده‌ است. از‌این‌رو به‌نظر می‌رسد نخستین مأموریت بیمه‌های اجتماعی، حمایت از شاغلان و فعالان بازار کار است. علاوه‌بر این، اتکا به بازار کار موجب می‌شود که بیمه‌ها از منابع درآمدی درون‌زا برخوردار باشند و به بودجه دولت وابسته نشوند.

صندوق‌های بازنشستگی کشور به‌عنوان نهادهای اجتماعی مستقل بین‌نسلی، از طریق جمع‌آوری اجباری پس‌اندازهای خُرد افراد، با عنوان حق بیمه بازنشستگی و مدیریت این منابع، امکان تأمین دوران بازنشستگی افراد را در دوران سالمندی و یا ازکارافتادگی فراهم می‌آورند. بنابراین این صندوق‌ها به همان اندازه که نهادی اجتماعی به‌شمار می‌روند، دارای اهمیت اقتصادی بوده و از دو مسیر اصلی بر روی مؤلفه‌های توسعه تأثیرگذار است: در مسیر نخست صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی به‌عنوان نهادهای سرمایه‌گذار با هدایت پس‌اندازهای خرد به بخش سرمایه‌گذاری، نسبت به تأمین منابع مالی مورد نیاز برای تداوم و توسعه عملیات بنگاه‌های اقتصادی و همچنین پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و زیرساختی اقدام می‌کنند که این امر از طریق افزایش بهره‌وری کار و سرمایه منجر به رشد اقتصادی کشورها می‌شود. در نگاه دیگر صندوق‌های بازنشستگی از طریق ایجاد رونق و همچنین افزایش خلاقیت و ایجاد تنوع در ابزارهای مالی در بازار سرمایه، انتفاع جمعی خواهند داشت. مسیر دوم بنگاه‌های اجتماعی مانند صندوق‌های بازنشستگی تضمین‌کننده نگاه چندبعدی به توسعه در مقابل نگاه تک‌بعدی هستند به‌بیان‌دیگر صندوق‌های بازنشستگی بخشی از توسعه پایدار محسوب می‌شوند که مقوم جایگاه و نقش انسان در روندهای توسعه است.

برنامه‌های توسعه از ابتدا تاکنون نمایانگر مشی اصلی نظام تصمیم‌گیری در بخش‌های گوناگون بوده است. سیاستگذاری زیربنایی برای بخش‌های مختلف از طریق برنامه‌های توسعه (عمرانی در قبل انقلاب) انجام می‌پذیرد. به‌عبارت دیگر تکه‌های تشکیل دهنده توسعه با یکدیگر در اسناد برنامه توسعه کنار هم قرار می‌گیرند تا دستیابی به هدف متعالی یعنی توسعه پایدار را امکان‌پذیر کنند. بیمه‌های اجتماعی به‌عنوان زیر‌مجموعه سیاستگذاری اجتماعی در برنامه‌های توسعه همواره مورد توجه بوده است. سیاستگذاری درخصوص پوشش بیمه‌ای، پایداری، کفایت و جامعیت در اسناد برنامه‌های توسعه تعیین و سازوکارهای اجرایی آن در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌شود. ارزیابی برنامه‌های توسعه چه از لحاظ محتوایی و چه از لحاظ کیفیت اجرا بازگوکننده تجربه گذشته برای استفاده برای تدوین برنامه‌های آینده است. این دسته از ارزیابی‌ها کمک می‌کنند که تدوین برنامه توسعه مبتنی‌بر واقعیت و ظرفیت‌های اقتصادی - اجتماعی کشور باشد تا در مرحله اجرا نیز با درجه بالایی از موفقیت همراه باشد. به همین دلیل در این گزارش پس از مروری اجمالی بر سابقه مقوله بیمه‌های اجتماعی در قوانین توسعه کشور، به بررسی احکام این حوزه در قانون برنامه ششم توسعه خواهیم پرداخت؛ و راهکارها و راهبردهایی به‌منظور به‌روزرسانی و تقویت جایگاه بیمه‌های اجتماعی در برنامه هفتم توسعه ارائه خواهد شد.

مروری بر برنامه‌های عمرانی^[1] و توسعه^[2] در ایران در حوزه بیمه‌های اجتماعی

اگرچه اولین برنامه توسعه در ایران در سال 1327 تدوین شد اما پیش از آن، بحث بیمه‌های اجتماعی از سال 1324 در شورای اقتصاد طرح می‌شد. در آن مقطع و با توجه به رویکردهای حزب‌های سیاسی[3] به کارگران، موضوع بیمه‌های اجتماعی کارگران از سوی آنان و با نگاهی به تحولات جهانی پیگیری می‌شد. اما به‌رغم وجود بحث‌های جدی در این مورد در شورای اقتصاد، در برنامه نخست توسعه ایران هیچ اشاره خاصی به بیمه‌های اجتماعی نشد، اگرچه در حوزه‌هایی همچون درمان تدابیری اندیشیده شد. در ادامه و در برنامه عمرانی چهارم، در حد فاصل سال‌های ۱۳۴۷ تا ۱۳۵۱، برای نخستین‌بار فصل رفاه اجتماعی (فصل نوزدهم) در برنامه گنجانده شد. در این برنامه، تحقق رفاه اجتماعی به عهده دولت گذاشته شد و به‌عنوان «حق عمومی» مردم رسمیت یافت. بیمه‌های اجتماعی، رفاه خانواده، رفاه جوانان، رفاه روستاییان و حتی تحقیقات در حوزه رفاه اجتماعی جزء موضوعاتی بودند که در این برنامه در فصل رفاه اجتماعی مورد توجه قرار گرفتند. یکی از مهمترین احکام این برنامه، تعمیم بیمه‌ها تا 45 درصد کل حقوق‌بگیران کشور را هدف‌گذاری کرده بود. یکی از نکات مهمی که در آن مقطع در برنامه چهارم توسعه ایران مطرح شد و هنوز هم برای کشور مسئله‌ساز است، پرداخت بدهی‌های دولت بود.[4] در این برنامه مقرر شده بود که در طول سال‌های اجرای این برنامه، دولت باید ضمن پرهیز از ایجاد بدهی بیمه‌ای جدید، بدهی قبلی خود را تسویه کند. در برنامه پنجم (1351 تا 1356) هم این روال ادامه یافت و در این برنامه، ضمن تأکید جدی بر گسترش پوشش بیمه‌های درمانی، افزایش فراگیری بیمه‌های اجتماعی تا 70 درصد کل مزد و حقوق‌بگیران تکلیف شده بود. در فصل رفاه و تأمین اجتماعی برنامه پنجم، مباحث مفصلی در راستای توسعه پوشش بیمه‌ای، شفاف‌سازی نرخ‌های حق بیمه و اصلاح ساز‌و‌کارهای بیمه‌ای و درمانی انجام می‌گرفت (کریمی، 1392).

در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی، در برنامه اول توسعه و در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، صرفاً به تعیین اهداف کلی برای گسترش پوشش بیمه‌ها و اصلاح سازو‌کارها توجه شد. در برنامه دوم، استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی در کانون توجه قرار گرفت که البته تاکنون محقق نشده است. بیمه صاحبان حِرَف و مشاغل آزاد هم در این برنامه، مورد توجه بود و در همین راستا سازمان تأمین اجتماعی در سال‌های اجرای این برنامه، به‌صورت جدی به گسترش بیمه‌های اجتماعی صاحبان حرف و مشاغل آزاد پرداخت. اصلاح قوانین برای جلوگیری از بازنشستگی‌های پیش از موعد هم از جمله پیش‌بینی‌های ارزشمند در این برنامه بود، که متأسفانه در سال‌های اخیر، قوانین و مصوبات رفاهی کاملاً در جهت عکس این مطلوب حرکت کرده‌اند (همان).

در قانون برنامه سوم توسعه (1383-1379) برای اولین بار، برنامه‌های حوزه تأمین اجتماعی از مواد (36 تا 49) برنامه در قالب فصلی مستقلی با عنوان «نظام تأمین اجتماعی و یارانه‌ها» مطرح شد و عمده احکام مرتبط با بیمه‌های اجتماعی نیز در این فصل اشاره شده‌ است. ارائه حمایت‌های رفاهی براساس اصل (29) قانون اساسی، پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها، اصلاح ساختار سازمانی نظام تأمین اجتماعی، افزایش بازده سرمایه‌گذاری‌ها و کاهش هزینه‌های جاری، نقل‌و‌انتقال سوابق بیمه‌ای بین صندوق‌های بیمه‌ای و تخفیف در میزان حق بیمه سهم کارفرمایانی که در دوران برنامه از طریق مراکز خدمات اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی مبادرت به استخدام نیروی کار جدید کنند، از جمله مواردی بود که در قانون مذکور مورد توجه قرار گرفت. موضوع بیمه‌های مکمل در حوزه بیمه‌های اجتماعی نیز برای نخستین‌بار در این دوره به برنامه‌های توسعه کشور راه پیدا کرد (موسوی خطاط، 1394).

در برنامه چهارم شاهد منسجم‌ترین و کامل‌ترین نگاه به مبحث رفاه و تأمین اجتماعی در میان برنامه‌های توسعه پیش از آن بوده‌ایم. بخش سوم این برنامه به توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی اختصاص یافته و به موضوعاتی چون امنیت غذایی، آسیب‌های اجتماعی، اصلاح نظام مالیاتی جهت کاهش فقر و حقوق کار به‌شکل مفصل توجه شد.

اجرای اصل (29) قانون اساسی از طریق پوشش کامل (100 درصدی) بیمه‌های درمانی، افزایش پوشش بیمه‌های اجتماعی برای روستاییان و عشایر و شاغلین شهری فاقد پوشش، تأمین بیمه خاص زنان و کودکان بی‌سرپرست، بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان‌های بیمه‌ای و تسویه کامل آن تا پایان برنامه، انجام اقدامات لازم در چارچوب محاسبات بیمه‌ای برای پایداری صندوق‌های بیمه اجتماعی و تدوین برنامه ملی توسعه کار شایسته براساس راهبرد «سه‌جانبه‌گرایی» از دیگر موارد مهمی است که در برنامه چهارم توسعه بر آنها تأکید شد. در ادامه و در برنامه پنجم هم مقوله کار شایسته، شاخص‌های توسعه انسانی، نظام چندلایه بیمه‌ای، پوشش بیمه فراگیر و کارآمد و گسترش کمی‌و‌کیفی نظام تأمین اجتماعی و خدمات بیمه درمانی مورد تأکید قرار گرفت (کریمی، 1392).

روند سیاستگذاری رفاهی از برنامه اول توسعه بعد از انقلاب اسلامی تا برنامه ششم توسعه در حوزه رفاهی حرکت از فقدان راهبردی مشخص به‌سمت راهبردهای مشارکتی (بیمه‌ای) است. سیاستگذاری رفاهی در برنامه‌های اولیه توسعه بعد از انقلاب اسلامی دچار یک سردرگمی گسترده بوده است. این سردرگمی از برنامه سوم توسعه به بعد کاهش یافته و رویکرد بیمه‌ای، پایه اصلی تأمین اجتماعی در ایران قرار گرفته است. از‌آنجا‌که سیاستگذاری در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی وابسته به میراث سیاستگذاری‌های گذشته‌است، می‌توان برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب اسلامی را ادامه راهی دانست که در برنامه چهارم عمرانی قبل انقلاب آغاز شده بود. جدول 1 راهبرد‌های غالب هر برنامه توسعه بعد از انقلاب در حوزه رفاهی را نشان‌می‌دهد. براساس این جدول حرکت از استراتژی‌های مساعدتی و حمایتی به‌سمت خط‌مشی مبتنی‌بر بیمه‌های اجتماعی را می‌توان مشاهده کرد به‌طوری‌که در ادبیات برنامه پنجم و ششم توسعه رویکرد بیمه‌ای مبتنی‌بر نظام چند‌لایه تأمین اجتماعی کاملاً مشهود است.

جدول 1. راهبردهای رفاهی در برنامه‌های توسعه پس از انقلاب

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

ارزیابی محتوایی برنامه ششم توسعه

تلاش‌های سیاستگذاری در حوزه بیمه‌های اجتماعی در برنامه‌های توسعه در ایران روندی صعودی داشته است. رویه‌های برنامه‌ریزی رفاهی از برنامه اول به‌سمت برنامه ششم، از سیاست‌های حمایتی به‌سمت سیاست‌های بیمه‌ای میل کرده است؛ در نتیجه در برنامه ششم بر دامنه بندهای حوزه بیمه‌های اجتماعی افزوده شده است. برنامه ششم توسعه با 20 بند در قالب 14 ماده به موضوع بیمه‌های اجتماعی پرداخته‌است. به‌عبارت‌دیگر در تاریخ برنامه‌نویسی کلان در کشور، بیشترین بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه اتفاق افتاده است.

بررسی مواد برنامه ششم توسعه نشان‌می‌دهد که سیاست‌های حمایتی[5] این بار در قالب بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم توسعه نمود پیدا کرده است. رویکرد حمایتی در سیاستگذاری رفاهی ایران پررنگ بوده و از‌این‌رو به دلیلی وابستگی به مسیر در سیاستگذاری رفاهی، این رویکرد در برنامه ششم تکرار شده و تنها ابزار آن تغییر کرده، به‌طوری‌که سیاست‌های حمایتی بسیاری به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل شده‌ است. 12 بند از 20 بند در حوزه بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم به موضوع گروه‌های خاص اختصاص داده شده که شاهدی ‌بر ادعای حفظ رویکرد حمایتی در قالب ابزارهای بیمه‌ای است.

پارادوکس برنامه‌های حمایتی در قالب بیمه‌های اجتماعی سیاستگذار را دچار سردرگمی و مناقشه کرده است، این مناقشه ناشی از ضعف نظری در رویکردهای سیاستگذاری در حوزه بیمه‌های اجتماعی است. از‌این‌رو می‌توان گفت که برنامه‌ریزی در موضوع بیمه‌های اجتماعی در ایران روند مشخصی را به‌لحاظ رویکرد نظری تجربه نکرده‌ است. فقدان یک رویکرد نظری مستقل و منظم را می‌توان شاه‌بیت تنوع، تکثر و تعارض در بند‌های بیمه‌ای برنامه ششم توسعه دانست. از یکسو‌ تصمیم‌گیران برای استقلال صندوق‌ها از بودجه عمومی، تأمین اجتماعی چند‌لایه و تأدیه بدهی دولت در جهت پایداری صندوق‌های بازنشستگی را برنامه‌ریزی می‌کنند و از سوی دیگر یارانه و امتیازات بیمه‌ای فراوانی را به گروه‌های خاص اختصاص داده یا صندوق بازنشستگی فولاد را به دولت انتقال^[6] می‌دهند که همگی تشدیدکننده شرایط ناپایداری در صندوق‌های بازنشستگی است. این تعارضات آشکار نشان‌می‌دهد که مواد برنامه ششم توسعه مرتبط با موضوعات بیمه‌های اجتماعی نه‌تنها دچار فقر رویکرد نظری است، بلکه با اسناد بالا‌دست و قوانین دائمی نیز تناسب و سنخیتی ندارد. علاوه‌بر این تعارضات، عمده مواد در حوزه بیمه‌های اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه ماهیت برنامه‌ای نداشته و در دسته‌بندی قوانین دائمی قرار می‌گیرد و تدوین آنها در قالب قوانین موقت خود تعمیق‌کننده سردرگمی در نظام رفاهی است. این امر در صورت تقارن با سایر تعارضات، آشفتگی در اجرا را نتیجه می‌دهد.

پیش‌فرض استاندارد برای برنامه‌ریزی در محیط بیمه‌های اجتماعی در هر کشور، تناسب قوانین و تصمیمات با اصول بیمه‌ای است. محاسبات بیمه‌ای به‌عنوان پیش‌تدوین هر قانون باعث انتظام‌بخشی مجموعه قوانین شده و آنها را در یک ساختار منظم و سازگار چارچوب‌بندی می‌کند. تجربه برنامه ششم نشان‌می‌دهد موفقیت برنامه‌ها نه‌تنها در گروی کیفیت اجرا بلکه مشروط به کیفیت تدوین نیز است. به همین دلیل یکی از دلایل عدم توفیق برنامه ششم در حوزه بیمه‌های اجتماعی را می‌توان به ریشه‌های محتوایی در تدوین مواد بیمه‌ای در این برنامه نسبت داد. از‌این‌رو ارزیابی برنامه‌های توسعه تنها از دید عملکردی، می‌تواند انحراف در سیاستگذاری ایده ایجاد کند. شناخت نقاط ضعف تدوین و اجرای برنامه ششم توسعه تجارب سودمندی را برای تدوین برنامه توسعه هفتم خواهد داشت تا از تکرار اشتباهات گذشته جلوگیری شود.

ارزیابی براساس اهداف بندهای برنامه ششم توسعه

ارزیابی هر قانونی نیازمند یک چارچوب محتوایی است. چارچوب محتوایی، از طریق ایجاد یک ‌روند منطقی از آغاز تا پایان تحلیل، باعث ایجاد نظم درونی در پژوهش می‌شود. به‌منظور تحلیل و ارزیابی قانون برنامه ششم توسعه ابتدا بندها و مواد مرتبط با بیمه‌های اجتماعی احصا شده و سپس در پنج دسته ترمیم حقوق و مستمری، پوشش بیمه‌ای، تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، گروه‌های خاص و سیاستگذاری رفاهی دسته‌بندی‌شده‌اند. بندهای مذکور متناسب با دسته‌بندی انجام شده به‌وسیله آمار و اطلاعات سال‌های برنامه و گزارش‌های دیوان محاسبات مورد ارزیابی و آسیب‌شناسی قرار گرفته‌اند. خروجی این سازوکار شکلی علاوه‌بر تبیین مناسب از عملکرد اجرایی، تصویری از کیفیت قانون نیز ارائه می‌دهد که می‌تواند توشه‌ای برای سیاستگذار اجتماعی جهت تدوین قانون برنامه هفتم توسعه باشد.

۱. ترمیم مستمری و حقوق بازنشستگان

بازنشستگی شایسته منوط به کفایت مزایا در دوران بازنشستگی است؛ از‌این‌رو کفایت مستمری یکی از مؤلفه‌های اصلی تأمین اجتماعی به‌شمار می‌آید (می‌ره بیگی، 1398). کفایت مزایای بازنشستگی به‌صورت مستقیم و غیر‌مستقیم بر سایر مؤلفه‌های تأمین اجتماعی یعنی پایداری مالی، برابری و انسجام اجتماعی تأثیر می‌گذارد از این رو اثربخشی تأمین اجتماعی در هر جامعه را می‌توان منوط به کفایت مزایای بازنشستگی دانست. اقتصادهای تورمی، خصوصاً تورم‌های دو‌رقمی به‌طور معمول در جهت مخالف کفایت عمل می‌کنند، به همین دلیل تعدیل‌های دوره‌ای در کنار سیاست‌های متناسب‌سازی، تلاش‌هایی برای حفاظت از مستمری در مقابل تورم است. به‌عبارت‌دیگر قانونگذار برای حفاظت از قدرت بازنشستگان تحت فشار گروه‌های اجتماعی قرار می‌گیرد و اصلی‌ترین ابزار این حفاظت همسان‌سازی و یا متناسب‌سازی است. از‌این‌رو در شرایط تورمی ارزش واقعی مزایای بازنشستگی (قدرت خرید مستمری) دائماً کاهشی بوده و هدف متعالی یعنی بازنشستگی شایسته تأمین نمی‌شود. مؤلفه کفایت همواره در مقابل پایداری صندوق تعریف می‌شود[7] به همین دلیل مطلوب این است که سیاستگذار تعادلی میان این دو مؤلفه برقرار کند.

کفایت مستمری در قانون برنامه ششم توسعه نیز یکی از اهداف قانونگذار بوده تا در کنار تعدیل دوره‌ای مستمری با سیاست‌های متناسب‌سازی از کاهش قدرت خرید مزایای بازنشستگی جلوگیری کند. ازاین‌رو مهمترین حکم‌های قانون برنامه ششم توسعه در حوزه بیمه‌های اجتماعی مرتبط با موضوع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران است. ماده (30) و بند «ب» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه به‌ترتیب دولت و سازمان تأمین اجتماعی را مکلف به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران کشوری و لشگری و سازمان تأمین اجتماعی کرده است.

کفایت مستمری را می‌توان از دو بُعد مورد بررسی قرار داد، اول حفظ سطح مصرف در دوران بازنشستگی نسبت به دوران اشتغال و دوم کفایت مستمری برای دستیابی به حداقل استاندارد معیشت. بُعد اول کفایت را عمدتاً با نرخ جایگزینی و بُعد دوم آن را با نسبت مستمری به هزینه خانوار سنجیده می‌شود (گلاب، 1398). به همین جهت سعی می‌شود دو ماده ذکر شده از قانون برنامه ششم توسعه در قالب این دو سنجه مورد بررسی قرار داده شود.

1-1. متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان لشگری و کشوری

پیشینه تاریخی همسان‌سازی و یا متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری به سال‌های قبل از انقلاب بر‌می‌گردد. این پیشینه تاریخی باعث ایجاد یک وابستگی به مسیر در افزایش خارج از نرخ رشد‌های سنواتی در طول سال‌های متمادی برای حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری شده ‌است. قانون برنامه ششم توسعه نیز با هدف برقراری عدالت و رفع تبعیض میان شاغلان و بازنشستگان، به‌عنوان یکی از مصادیق سیاستگذاری متناسب‌سازی، در ماده (30) قانون برنامه ششم توسعه به این موضوع پرداخته ‌است. متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری با سازوکار 90 درصد میانگین کسور بازنشستگی شاغلان هم‌تراز اجرایی‌سازی و منابع آن در تبصره «2» قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی شد. دولت مجوز متناسب‌سازی را در قالب قوانین بودجه سال‌های 1397 تا 1399 اخذ و طی این سه سال، اعتباری معادل 18 هزار میلیارد تومان صرفاً به دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری تخصیص داده است تا صرف متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان و مستمری‌بگیران این دو صندوق شود. با اجرای دو مرحله همسان‌سازی برای صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری، به‌صورت میانگین، حقوق و مزایا بازنشستگان این دو صندوق حدود 86 درصد افزایش یافت. علاوه‌بر این افزایش با شروع سال 1400، میزان افزایش مستمری بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری در قانون بودجه سال 1400 در حدود 25 درصد تعیین شد و در سال 1401، یک مرحله متناسب‌سازی علاوه‌بر افزایش‌های سنواتی انجام گرفت. روند افزایش میانگین مستمری در صندوق بازنشستگی کشوری در سال‌های قانون برنامه ششم توسعه و سال 1399 به‌عنوان سال اجرایی شدن همسان‌سازی در نمودار 1 ارائه شده‌ است. همان‌طور که در نمودار مشهود است، میانگین مستمری بازنشستگان در سال 1400 نسبت به سال 1398 افزایش قابل توجهی داشته است. هر‌چند که هدف از اجرای این سیاست بهبود سطح کفایت مستمری بازنشستگان بود، اما تأمین مالی همسان‌سازی، از طریق منابع ناپایدار دولتی صورت گرفت و به همین دلیل بر ناترازی مالی دو صندوق دامن زده و باعث تعمیق وابستگی آنها به بودجه عمومی شده‌ است. گذشته از این همسان‌سازی به شیوه 90 درصد میانگین کسور بازنشستگی شاغلان هم‌تراز، با محاسبات بیمه‌ای در تضاد است و مستمری بازنشسته باید متناسب با مشارکت فرد و براساس حقوق دریافتی در زمان اشتغال خودش باشد.

نمودار 1. میانگین مستمری صندوق کشوری (ریال)

مأخذ: داده‌های صندوق بازنشستگی کشوری

2-1. متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان تأمین اجتماعی

در پی اجرای همسان‌سازی مستمری بازنشستگان در دو صندوق بازنشستگی کشوری و بازنشستگی نیروهای مسلح، زمینه‌های تقویت حس تبعیض در میان بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی فراهم شد. ریشه حس نابرابری توزیع اعتبارات نامتوازن در نظر گرفته شده میان سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های کشوری و لشگری بود. در این راستا سازمان تأمین اجتماعی به‌منظور اجرای بند «ب» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه با موضوع متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان، نیازمند منابع قابل توجهی بود که مقرر شد از محل پرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی تأمین شود. نکته مهم در تأمین مالی اجرای این قانون، منابع ناپایدار برای تعهدات پایدار سازمان تأمین اجتماعی است. متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان تأمین اجتماعی مبتنی‌بر قانون برنامه توسعه ششم از سال 1399 آغاز شد. متناسب‌سازی در سازمان تأمین اجتماعی سازوکار متفاوتی داشت. متناسب‌سازی در سازمان تأمین اجتماعی بر‌مبنای ضریبی از نسبت مستمری در زمان برقراری و حداقل مستمری قرار گرفت. در این مدل مستمری بازنشسته با مستمری خود در زمان بازنشستگی متناسب شد و نه با شاغل هم‌تراز. نمودار 2 نمایش‌دهنده داده‌های میانگین مستمری بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی در طول سال‌های برنامه است. همان‌طور که در نمودار مشخص‌ شده، میانگین مستمری بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی در طول سال‌های برنامه به‌طور متوسط سالیانه 24.5 درصد افزایش داشته اما در سال 1400 پس از اجرای طرح متناسب‌سازی، بیشترین افزایش (34.9 درصد) را تجربه کرده است.

نمودار 2. میانیگن مستمری سازمان تأمین اجتماعی (ریال)

مأخذ:  داده‌های سازمان تأمین اجتماعی.

بار مالی مطلق متناسب‌سازی در سازمان تأمین اجتماعی، مجموع مبالغ پرداختی ماهیانه به مستمری‌بگیران پس از اعمال مواد (96 و 111) قانون تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی مراحل اول و دوم در سال 1400 برای حدود 3 میلیون و 600 هزار نفر مستمری‌بگیر، بالغ بر 167،140 میلیارد تومان محاسبه شده‌ است که نسبت به اسفندماه سال 1399 که بالغ بر 104،960 میلیارد تومان بوده، قریب به 60 درصد و نسبت به اسفندماه سال 1398 که بالغ بر 60،000 میلیارد تومان بوده، قریب به 180 درصد افزایش داشته است.

بررسی‌های قانون‌های مرتبط با نظام بازنشستگی نشان از آن دارد که متناسب‌سازی حقوق مستمری‌بگیران در این سازمان مغایرتی با قوانین ندارد، اما به جهت هزینه‌های پایداری که طی سال‌های آتی به این سازمان تحمیل خواهد کرد، می‌تواند منافع بیمه‌پردازان فعلی این سازمان را با مسئله و مشکل مواجه کند.

3-1. سال‌های مبنای برقراری مستمری

به‌موجب ماده (82) قانون برنامه ششم توسعه مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی براساس حقوق دریافتی در دو سال پایانی خدمت در نظر گرفته شده‌ است. این مسئله از سه جهت نظام بیمه‌گری، بازنشستگی و اخلال در نظام اداری، کشور را تهدید می‌کند. نخست آنکه شاغلان نسبت به میزان حق بیمه پرداختی خود به‌ویژه توسط کارفرمایان حساسیت لازم را به خرج نمی‌دهند. بنابراین کارفرمایان با هدف کاهش هزینه (کاهش هزینه مربوط به پرداخت حق بیمه) کمتر از میزان حقیقی حق بیمه را پرداخت می‌کنند که به معنای کوچک شدن منابع و ورودی صندوق‌ها در تمام دوره پرداخت بیمه به‌جز دو سال آخر می‌شود. از سوی دیگر دو سال آخر اشتغال به‌طور ناگهانی میزان حقوق دریافتی اعلام شده افزایش می‌یابد که تعهد پرداخت مستمری بالا را برای صندوق ایجاد می‌کند. این به ‌معنای بزرگ شدن ناگهانی خروجی صندوق است که از جانب ورودی‌های مختص خود (حق بیمه‌های پرداختی تمام دوره اشتغال) پشتیبانی نشده است. مشخص است که این رویکرد با کوچک کردن منابع و بزرگ کردن خروجی‌ها نتیجه‌ای جز کسری و در نتیجه تهی شدن صندوق ندارد و تغییر و اصلاح آن ضرورتی انکار‌ناپذیر است. مبنای سال‌های محاسبه مستمری یکی از مؤلفه‌های اصلی تأثیرگذاری بر روی نرخ جایگزینی است. هرچند سال‌های مبنا تغییراتی نداشته اما می‌توان اثر آن را در سال‌های برنامه بر نرخ جایگزینی مشاهده کرد. داده‌های مربوط به این شاخص در نمودار 3 گزارش شده‌ است. همان‌طور که مشاهده می‌شود نرخ جایگزینی طی سال‌های برنامه در صندوق بازنشستگی کشوری صعودی و برای سازمان تأمین اجتماعی نزولی بوده است. البته سایر متغیرها نیز بر روی نرخ جایگزینی اثرگذارند و نمی‌توان آن را تک‌عاملی تحلیل کرد.

نمودار 3. نرخ جایگزینی صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی

مأخذ: گزارش‌های آماری صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی.

نرخ جایگزینی (نسبت اولین مستمری به آخرین حقوق زمان اشتغال) یکی از شاخص‌های تعیین‌کننده میزان سخاوتمندی نظام‌های مستمری است. نرخ جایگزینی در برخی از صندوق‌های بازنشستگی کشور به میزان قابل توجهی افزایش یافته است. در‌حالی‌که متوسط این نسبت در کشورهای OECD برابر 48.5 درصد و در اتحادیه اروپا حدود 64 درصد بوده است (Pensions at a Glance ,2021)، میانگین این نسبت برای دو صندوق بزرگ بیمه‌ای کشور^[8](سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری) در سال 1400 به‌ترتیب 77 و 101 گزارش شده است. همان‌طور که در نمودار بالا مشاهده می‌شود نرخ جایگزینی در صندوق بازنشستگی کشور از سال اجرای همسان‌سازی مخدوش شده‌ است. همسان‌سازی در صندوق بازنشستگی کشوری به‌گونه‌ای اجرایی شد که بازنشستگان جدید را نیز شامل می‌شد. این مسئله به‌همراه معافیت مالیاتی بازنشستگان، علت اصلی مخدوش (بالاتر از صد) بودن نرخ جایگزینی در صندوق بازنشستگی کشوری است. با‌این‌حال همچنان می‌توان ادعا کرد که نرخ جایگزینی در سازمان تأمین اجتماعی نزدیک به اعداد میانگین جهانی است و این صندوق برخلاف سایر صندوق‌های بازنشستگی نرخ جایگزینی مطلوب‌تری به‌لحاظ پایداری مالی دارد.

به‌رغم رفتارهای سخاوتمندانه برخی از صندوق‌های بازنشستگی در ایران و نرخ جایگزینی بالا، به‌دلیل شرایط خاص حاکم بر اقتصاد کشور، افزایش بُعد خانوار بازنشستگان و تأثیر تورم بر کاهش قدرت خرید مستمری بگیران، همواره این نگرانی وجود دارد که حقوق دریافتی بازنشستگان کفاف هزینه‌های زندگی‌شان را نمی‌دهد. بنابراین هر‌چند سال یک‌بار دولت‌ها به‌منظور ترمیم گسترده حقوق مستمری‌بگیران و بدون توجه به اصول و قواعد بیمه‌ای اقدام به همسان‌سازی مستمری‌ها می‌کنند و مستمری‌بگیر از حقوقی برخوردار می‌شود که هرگز کسوری بابت آن پرداخت نکرده ‌است. این موضوع از یک‌سو برای صندوق‌های وابسته به بودجه عمومی منجر به ایجاد تورم (از طریق تعمیق کسری بودجه) و از سوی دیگر باعث تشدید بحران در صندوق‌های بازنشستگی و افزایش بار مالی برای دولت شده‌ است؛ در‌حالی‌که با ادامه روند تورمی شرایط کفایت مستمری‌ها مطلوب ارزیابی نمی‌شود. به‌بیان‌دیگر از این شرایط با عنوان چرخه معیوب تورم مستمری (و دستمزد) یاد می‌کنند.

4-1. اثرات ترمیم مستمری در کفایت مستمری

متن قوانین بند «ب» مواد (12 و 30) برنامه ششم توسعه نشان‌می‌دهد که دغدغه اصلی بندهای متناسب‌سازی حقوق و مستمری بازنشستگان در قانون برنامه ششم توسعه، برقراری عدالت میان بازنشستگان و شاغلین بوده است. اما این هدف‌گذاری در تغییرات کفایت مستمری بازنشستگان نمود پیدا می‌کند. همان‌طور که گفته شد کفایت مستمری بازنشستگی با دو سنجه هموار‌سازی مصرف و پوشش‌دهنده هزینه‌های زندگی مورد بررسی قرار می‌گیرد. با توجه به نرخ‌های جایگزینی بالای صندوق‌های بازنشستگی، براساس سنجه اول به‌نظر می‌رسد هموار‌سازی مصرف دوران بازنشستگی با دوران اشتغال به‌خوبی تأمین شده‌ است اما کفایت مستمری بازنشستگی نسبت به هزینه‌های زندگی داستان متفاوتی دارد. داده‌های کفایت مستمری در سال‌های برنامه ششم توسعه در جدول 2 ارائه شده‌ است. این جدول نسبت میانگین مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار شهری در چند صندوق منتخب را نشان‌ می‌دهد. براساس داده‌های این جدول به‌استثنای صندوق بازنشستگی کشوری، سایر صندوق‌ها از کفایت مستمری مناسبی برخوردار نیستند. شرایط نسبتاً مطلوب صندوق بازنشستگی کشوری نیز پس از اجرای دو مرحله همسان‌سازی در سال 1399 به‌دست آمده و در سال پایانی برنامه مجدد روند نزولی داشته است. داده‌های این جدول نشان‌می‌دهد متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی اثر قابل توجهی بر کفایت مستمری نداشته و ضربه‌گیر تورمی مناسبی نبوده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود سیاست متناسب‌سازی و همسان‌سازی به هزینه فشارهای بسیار بر بودجه عمومی^[9] نتوانسته شرایط مطلوبی را در اقتصاد تورمی به‌لحاظ کفایت مستمری فراهم کند. عدم کفایت مستمری صندوق‌های بازنشستگی به‌رغم نرخ جایگزینی بالا در میان صندوق‌ها نشان دهنده این واقعیت است که حقوق و دستمزد شاغلین نیز از کفایت لازم برخوردار نیست، به‌عبارت دیگر شاغلین فقیر تبدیل به بازنشستگان فقیر می‌شوند. به‌تعبیری سیاست متناسب‌سازی و همسان‌سازی مستمری بازنشستگان در خوشبینانه‌ترین حالت در حال برقراری عدالت در فقر میان بازنشستگان و شاغلین است.

جدول 2. نسبت میانگین مستمری صندوق‌های بازنشستگی به متوسط هزینه خانوار شهری (درصد)

* در مورد صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر از متوسط هزینه خانوار روستایی استفاده شده‌ است.

مأخذ: داده‌های دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

2. پوشش بیمه‌ای

1-2. بسط پوشش‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای

در ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه دولت مکلف شد در راستای تحقق عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و بسط پوشش‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای نسبت به طراحی و اجرای برنامه‌های لازم برای نیل به اهداف مورد اشاره در این ماده اقدام کند. ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی کل کشور بیانگر سهم افراد تحت پوشش سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای کشور از جمعیت کل کشور است که سنجه مناسبی برای ارزیابی این بند قانونی است. این شاخص از تقسیم مجموع بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران و افراد تبعی آنها به‌کل جمعیت، کل کشور به‌دست می‌آید و نشان‌دهنده کارایی سازمان‌های بیمه‌گر در ایجاد چتر حمایتی بیمه اجتماعی در کشور است. افراد در ایران به دو طریق بیمه شده اصلی و بیمه شده فرعی تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار می‌گیرند. عموماً بهره‌مندی افراد از خدمات بیمه‌های اجتماعی مشروط به اشتغال است از‌این‌رو ترکیب پوشش بیمه‌های اجتماعی در کشور تا حد زیادی به نفع بیمه شده‌های فرعی است. سهم بزرگی از این بیمه‌شدگان فرعی را زنان تشکیل می‌دهند که دلیل اصلی آن مشارکت اقتصادی پایین زنان است. مشارکت پایین اقتصادی باعث شد که زنان از طریق همسران خود تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار گیرند.

ضریب پوشش جمعیتی در سال 1399 حدود 71 درصد بود که برای سال منتهی به 1400 برابر با 73 درصد شده و نسبت به پایان سال 1399 حدود 2 درصد افزایش داشته است. بنابراین با توجه به رفع نسبی رکود اقتصادی و بالا رفتن سطح اشتغال، چتر حمایتی بیمه‌های اجتماعی که در سال 1399 روند کاهشی را داشته است، اما مجدداً افزایش 2 درصدی را تجربه کرده است. جدول 3 سهم هر کدام از صندوق‌های بیمه‌ای در پوشش بیمه اجتماعی جمعیت کشور را گزارش داده است.

جدول 3. ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی در سال 1400

مأخذ: همان.

                بخش عمده پوشش بیمه‌ای در کشور به سه صندوق اصلی یعنی سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر اختصاص دارد. سهم هرکدام از این صندوق‌ها به‌ترتیب 53 درصد، 7 درصد بوده است و از 6 درصد باقی‌مانده، 4 درصد به صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح و 2 درصد به سایر صندوق‌های اختصاصی، تعلق دارد. بنابراین ضریب پوشش بیمه‌ای کل کشور در سال 1400 نسبت به پایان سال 1399 2 درصد افزایش داشته است.

3. تأدیه بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی

دولت‌ها از ابتدای تشکیل نظام بیمه‌های اجتماعی در ایران به‌دلیل نوع رابطه با صندوق‌های بازنشستگی همواره با آنها دارای روابط مالی بوده‌اند. نتیجه این رابطه دو طرفه میان دولت و سازمان تأمین اجتماعی، انباشت بدهی دولت به این سازمان است. ریشه بدهی‌های دولت به سازمان را باید در اعطای یارانه‌های بیمه‌ای جست‌و‌جو کرد. مطابق ماده (27) قانون تأمین اجتماعی کل مبلغ حق بیمه معادل (30%) حقوق مشمول کسور است که سهم مشارکت دولت در آن (3%) درصد تعیین شده‌ است. علاوه‌بر این 3 درصد در مواردی دولت با اهدافی اجتماعی با اعمال سیاست‌های تبعیض مثبت، برای جبران ضعف‌های اقتصادی و اجتماعی گروه‌های خاص، نسبت به اعطای یارانه بیمه‌ای اقدام می‌کند. همچنین دولت به‌منظور تسهیل فضای کسب‌و‌کار برای بنگاه‌های نوپا با اعطای یارانه‌ای بیمه‌ای از آنها حمایت می‌کنند. این حمایت‌ها در قالب یارانه بیمه‌ای به‌صورت مستقیم و غیر‌مستقیم به گروه‌های هدف پرداخت می‌شود. در این موارد دولت سهم بیشتر یا تمام حق بیمه را به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می‌کند.^[10] پذیرش این تعهدات و دیرکرد در عدم پرداخت آن موجب انباشت بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی شده‌ است.^[11] از‌این‌رو بند «الف» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه و تبصره آن دولت را مکلف به پرداخت سالیانه 10 درصد از بدهی حسابرسی شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و پیش‌بینی و تأمین تعهدات جدید در بودجه سنواتی در طول سال‌های اجرای برنامه کرده‌ است. براساس جدول 4 مانده بدهی دولت در سال پایانی برنامه ششم توسعه در حدود 366 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.^[12] این جدول نشان‌می‌دهد عملکرد دولت در بازپرداخت بدهی خود به سازمان تأمین اجتماعی در مقابل ایجاد تعهدات جدید، قابل توجه نبوده است.

جدول 4. میزان بدهی دولت به تأمین اجتماعی در سال‌های مختلف (میلیارد تومان)

مأخذ:کتاب روابط مالی دولت و سازمان تأمین اجتماعی.

روند رشد فزاینده بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی و انباشت بدهی دولت در سال‌های اخیر در نتیجه تصویب قوانین تکلیفی، از مهمترین چالش‌های بیمه اجتماعی در حوزه قانونگذاری است. وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به دولت‌ها باعث شده دولت‌ها اولاً اقدام به تصویب قوانینی کنند که مغایر با اصول اقتصادی و بیمه‌ای است و ثانیاً به صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یک منبع مالی در راستای اجرای سیاست‌های خود نگاه کنند. غالب بودن همین نگاه از یک‌سو موجب تصویب قوانین با بار مالی مضاعف شده‌ و از سوی دیگر، افزایش بدهی دولت‌ها به آنها را موجب شده‌ است. به‌عنوان مثال برخی قوانین که منشأ بدهی‌های دولت هستند شامل برخی مواد قانون برنامه پنجم توسعه، قانون تسهیلات جانبازان، گروه‌های خاص بیمه‌ای، معافیت کارگاه‌های تولیدی، قوانین بودجه سنواتی رانندگان حمل‌ونقل عمومی، قالیبافان و صنایع دستی و قوانین بودجه سنواتی (خادمین مساجد و باربران) است. مطالبات سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور، از دولت طی برنامه چهارم توسعه به‌طور متوسط از رشد 31/7 درصدی و در برنامه پنجم توسعه نیز به‌طور متوسط از رشد 35/2 درصدی حکایت دارد. تداوم روند مذکور موجب رسیدن سطح مطالبات به نقطه غیرقابل وصول^[13] در آینده بسیار نزدیک شده که این امر به وقوع بحران در صندوق‌ها منجر خواهد شد. در حدود 30 درصد این بدهی‌ها مربوط به معافیت بیمه‌شدگان حمایتی از پرداخت حق بیمه و 18 درصد مربوط به تعهدات دولت ناشی از بازنشستگی‌های پیش از موعد است. درحالی‌که هر دو نوع این تعهدات قانونی بدون توجه به محاسبات بیمه‌ای و الزامات علمی بیمه‌های اجتماعی به تصویب رسیده است.

عدم ایفای تعهدات دولتی در سال برقراری تعهد، سازمان تأمین اجتماعی^[14] را کسری منابع نقدی روبه‌رو کرده و در ایفای تعهدات قانونی دچار مشکل می‌کند. این امر علاوه‌بر اینکه ریشه‌های نارضایتی میان بیمه‌شدگان و بازنشستگان^[15] صندوق را تقویت می‌کند، سازمان تأمین اجتماعی را به‌سمت ناپایداری سوق می‌دهد. سازمان تأمین اجتماعی برای جبران این کسری در سال‌های گذشته مجبور به اخذ وام‌های متعدد با سودهای متفاوت شده‌ است که بار مالی ناخواسته برای بازپرداخت آن نیز به سازمان تحمیل می‌شود که بر ناپایداری مالی دامن خواهد زد. از سوی دیگر نحوه محاسبه بدهی انباشته شده دولت از سوی سازمان‌های ذی‌صلاح و سازمان تأمین اجتماعی متفاوت است و این تفاوت در نحوه محاسبه میزان بدهی را تغییر می‌دهد. سازمان تأمین اجتماعی برای محاسبه بدهی دولت مانند محاسبه بدهی و جرائم کسب‌و‌کارها از روش نرخ بهره مرکب استفاده می‌کند در‌حالی‌که دولت این روش محاسبه را نمی‌پذیرد و براساس نرخ بهره ساده بدهی را مشخص کرده است. بنابراین در میزان بدهی دولت به سازمان نیز اختلاف‌نظرهایی وجود دارد که می‌تواند در پایداری سازمان تأمین اجتماعی برای ادامه حیات تأثیر‌گذار باشد.

4. احکام بیمه‌ای گروه‌های خاص

احصای بند‌های مرتبط با بیمه‌های اجتماعی قانون برنامه ششم توسعه نشان‌ می‌دهد که عمده بند‌های بیمه‌ای قانون مذکور در باب گروه‌های خاص است. به‌طور خلاصه قانون برنامه ششم امتیازات و تکالیفی را در حوزه بیمه‌های اجتماعی درخصوص رانندگان کامیون، کارکنان دولت، هنرمندان، زنان خانه‌دار، آتش‌نشانان، کارورزان و جامعه ایثارگری در نظر گرفته است که هر کدام در این بخش مورد بررسی قرار می‌گیرد. با توجه به تعداد بالای بند‌های مرتبط با جامعه ایثارگری (6 بند) بررسی بند‌های مذکور در یک عنوان مجزا انجام شده‌ است.

1-4. بازنشستگی پیش از موعد

بند «ت» ماده (28) و تبصره ذیل ماده (82) قانون برنامه توسعه ششم به‌صورت مستقیم به موضوع بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت و رانندگان وسایل‌ نقلیه سنگین بین‌شهری پرداخته است. بخشنامه شماره 1754/96/100 به‌منظور اجرایی‌سازی بند «ت» ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه از سوی سازمان تأمین اجتماعی صادره شده‌ است. براساس گزارش ارزیابی دیوان محاسبات کشور از قانون برنامه ششم توسعه در سال 1399، صندوق‌های بازنشستگی رویه‌های لازم برای اجرای بند «ت» ماده (28) را دنبال می‌کنند و دولت اعتبارات لازم را از طریق دستگاه‌های مربوطه به صندوق‌های بازنشستگی برای تعداد سال‌های سنوات ارفاقی اختصاص می‌دهد در همین راستا صندوق‌ها نیز در سال‌های برنامه متناسب با بودجه دریافتی اقدام به صدور احکام برقراری مستمری کرده‌اند. درخصوص تبصره ذیل ماده (82) قانون برنامه ششم، با توجه به صراحت قانون، دولت نیازی برای تدوین آیین‌نامه اجرایی نداشته از‌این‌رو رانندگان وسایل‌ نقلیه سنگین بین‌شهری می‌توانند با حداقل شرط 25 سال سابقه و 55 سال سن درخواست برقراری مستمری متناسب با روزهای بیمه‌پردازی کنند.

2-4. سخت و زیان‌آوری مشاغل آتش‌نشانی

نیروی کار به‌عنوان عامل انسانی چرخه تولید به فراخور محیط و ماهیت شغل ممکن است با درجه‌ای از سختی و زیان‌آوری روبه‌رو باشد. میزان سختی و زیان‌آور هر شغل متفاوت بوده و اثرات گوناکونی بر سلامتی افراد خواهد داشت. سختی و زیان‌آور شغل تنشی است که به‌مراتب بالاتر از ظرفیت‌های طبیعی، جسمی و روانی در انسان بوده، به همین سبب پیامدهای ناخوشایندی برای سلامتی شاغلین خواهد داشت. این دسته از مشاغل عموماً باعث می‌شوند امید به زندگی و توانایی ادامه حیات کاهش یابد و شاغلین متناظر با سال‌های خدمت بیشتر، فشار بیشتری (سلامتی کمتر و بیماری بیشتر) را نیز تحمل کنند. از‌این‌رو سازمان جهانی کار به معرفی این مشاغل در سطح بین‌الملل پرداخته و با اعطای امتیازاتی، سعی کرده شرایط زندگی را برای کارکنان این‌گونه مشاغل تلطیف و با ثبات‌تر کند. توجیه عمومی برای اعطای این امتیازات، تعدیل شرایط سخت شغلی برای افراد شاغل است تا میزان رفاه از دست رفته این اقشار تا حدودی جبران شود. یکی از مهمترین این امتیازات در کنار استانداردسازی محیط کار به‌همراه مزایای شغلی خاص، بازنشستگی زودتر از موعد برای کارکنان است، چرا که با کاهش سال‌های خدمت احتمال آسیب جسمانی و روانی بر شاغلین کاهش می‌یابد.

با وجود اینکه رویکرد بهسازی محیط کار و ارتقای ایمنی برای کاهش شرایط مخاطره‌آمیز محیط کار برای مشاغل سخت و زیان‌آور در ایران، فراموش شده‌ است، عملاً احراز شرایط سخت و زیان‌آوری برای یک شغل معادل بازنشستگی زودتر از موعد تلقی شده و این جذابیت باعث شده که کارگران مشاغل مختلف از طریق فشار اجتماعی تلاش‌هایی برای قرار گرفتن در صف مشاغل سخت و زیان‌آور انجام دهند. نتیجه این انتظارات و تلاش‌ها در این جهت، فشار بیشتر بر شرایط ناپایدار صندوق‌های بازنشستگی است. در همین راستا آتش‌نشانی یکی از مشاغلی بود که پس از حادثه آتش‌سوزی پلاسکو با فشار اجتماعی با ماده (84) قانون برنامه ششم توسعه در گروه مشاغل سخت و زیان‌آور قرار گرفت. این ماده دولت را مکلف کرده که بدون انجام بررسی‌های اولیه، شغل آتش‌نشانی را در زمره مشاغل سخت و زیان‌آور قرار دهد، در این صورت آتش‌نشانان از مزایای سخت و زیان‌آوری (مانند بازنشستگی زودتر از موعد) بهره‌مند می‌شوند. گفتنی است که تشخیص سخت و زیان‌آوری مشاغل، ابتدا بر عهده کمیته‌های بدوی و تجدیدنظر استانی، با ارزیابی شرایط و ماهیت شغل انجام می‌گیرد و اصولاً احراز شرایط سخت و زیان‌آور ماهیت برنامه‌ای ندارد. با این حال این بند از برنامه در همان سال‌های ابتدایی شروع برنامه با تدوین بخشنامه تحقق پیدا کرده است.

3-4. حق بیمه کارورزان

این حکم از قانون برنامه ششم توسعه در راستای سیاست‌های تشویقی دولت درخصوص اشتغال است. در مواردی که کارفرمایان تمایل کمتری به استخدام و به‌کارگیری گروه‌های اجتماعی و یا برخی از کارگران فاقد تجربه دارند، دولت‌ها به‌منظور ایجاد انگیزه در به‌کارگیری این گروه‌ها، مشوق‌های یارانه بیمه‌ای را در نظر می‌گیرند. ماده (71) قانون برنامه ششم توسعه تلاشی است از سمت دولت برای تشویق کارفرمایان برای به‌کارگیری کارورزان فارغ‌التحصیل دانشگاه‌های کشور. براساس این ماده کارفرمایان که فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها را برای دوره کارورزی به کار می‌گیرند از حق بیمه سهم کارفرما به‌مدت دو سال معاف هستند. برای این منظور فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های کشور (که نیازمند به دوره کارورزی هستند) پس از ثبت‌نام در سامانه کارورزی و احراز صلاحیت از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به واحدهای اقتصادی (براساس اعلام نیاز آنها) برای طی دوره کارورزی معرفی می‌شوند.

آیین‌نامه اجرایی این ماده در سال 1398 توسط هیئت وزیران تصویب و به وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ و روند اجرایی آن طی شد. اما در سال‌های بعد به‌دلیل شرایط اقتصادی کشور و محدودیت‌های بودجه‌ای، اعتبارات لازم برای پرداخت حق بیمه سهم کارفرمایی به سازمان تأمین اجتماعی تأمین نشده است.^[16] در این زمینه دولت بار دیگر فارغ از اثرات مثبت این سیاست بر روی اشتغال، مهارت‌آموزی و کارورزی، بر تعهدات خود نسبت به سازمان تأمین اجتماعی افزوده است.^[17] و تأخیر در ایفای این تعهدات از سوی دولت به معنی فشار بیشتر بر سازمان تأمین اجتماعی است. در عین حال مطمئناً این دسته از سیاست‌های تشویقی در سمت اشتغال دارای اثرات مثبت اجتماعی خواهد بود که شاید فواید آن بیش از هزینه‌هایی باشد که بر دولت تحمیل می‌شود.

4-4. بیمه بیکاری هنرمندان

بیمه بیکاری یکی از ضرورت‌های اقتصادهای پر نوسان است که با ایجاد تور ایمنی پایداری اجتماعی را در مقابل نوسانات شدید اقتصادی بهبود می‌دهد. بیمه بیکاری هنرمندان که غالباً دارای شغل‌های کم ثباتی هستند نوعی از طرح‌های حمایتی در راستای حفظ جایگاه اجتماعی هنرمندان و اصحاب رسانه است. این مقوله در دوران همه‌گیری کرونا که منجر به رکود اقتصادی شدید از طریق محدودیت‌های اجتماعی شده بود نمود بیشتری پیدا کرد. چرا که در این دوره نه فقط هنرمندان بلکه بسیاری از افراد در سایر حوزه‌ها شغل خود را از دست دادند. مطابق این بند از قانون برنامه ششم توسعه از سال 1396 اصحاب فرهنگ‌و‌هنر، رسانه و صدا‌و‌سیما که شغل خود را از دست می‌دهند تحت پوشش بیمه بیکاری قرار می‌گیرند. دولت نیز باید در چارچوب لوایح بودجه سنواتی کمک‌های اعتباری را به این منظور در اختیار صندوق بیمه بیکاری قرار می‌داد. آیین‌نامه اجرایی بند «ح» ماده (92) از قانون برنامه ششم توسعه در تاریخ 1400/02/29 در جلسه هیئت وزیران تصویب و توسط معاون اول رئیس‌جمهور ابلاغ شد. براساس این آیین‌نامه بیکار شخصی است که شغل خود را پس از یک‌سال پرداخت حق بیمه به‌صورت غیر‌ارادی از دست داده است. براین‌اساس حداکثر (۵۵%) متوسط درآمد 6 ماه آخر بیکار قبل از درخواست وی به‌عنوان مقرری بیکاری از طریق صندوق اعتباری هنر پرداخت می‌شود.

5-4. بیمه زنان خانه‌دار

موضوع بند «ب»ماده (103) قانون برنامه ششم توسعه پوشش بیمه اجتماعی زنان خانه‌دار است. در راستای این قانون، ماده (21) قانون جوانی جمعیت نیز دولت را ملکف به پوشش بیمه مادران خانه‌دار دارای سه فرزند از طریق صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر کرده است. دو قانون فوق با نگرش دسته‌بندی اجتماعی در پوشش بیمه‌ای به حمایت از زنان خانه‌دار در لایه بیمه‌ای پرداخته‌اند. هدف اصلی این دسته از سیاستگذاری‌های مبتنی‌بر گروه‌های مختلف اجتماعی، گسترش پوشش بیمه‌ای در بین گروه‌هایی است که توانایی مالی بیمه‌پردازی کامل را ندارند. اقدامات دولت در جهت اجرایی کردن این بند از قانون برنامه ششم در قالب تهیه مطالعات و مقدمات استقرار نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه و بسط پوشش بیمه پایه بوده که رویکردی عام‌تر از پوشش گروهی است. به بیانی دیگر موضوعات مواد (81 و 78) قانون برنامه ششم توسعه با نگاهی موسع‌تر، کلید اجرایی‌سازی قانون بیمه زنان خانه‌دار است.

بیمه اجتماعی به مثابه یک حق اجتماعی تلقی می‌شود و افراد فارغ از وابستگی‌های قشری و گروهی، به‌محض اشتغال صلاحیت و حق استفاده از آن را خواهند داشت. شرط اشتغال برای برخورداری از بیمه اجتماعی یکی از با اهمیت‌ترین اصول بیمه‌ای است. بنابراین برای پوشش بیمه اجتماعی با سازوکار استاندارد، نیازمند رابطه کارگر، کارفرما و مزد و حقوق هستیم.^[18] اما زنان خانه‌دار به‌دلیل نداشتن استقلال مالی عمدتاً به‌صورت تبعی و گروهی دیگر از طریق بیمه خویش‌فرما تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار می‌گیرند. بیمه زنان خانه‌دار از طریق رابطه تبعی و تحت سرپرستی همسران به‌دلیل فقدان رابطه مستقیم و استقلال زن همواره مورد اعتراض فعالان موضوعات حقوق زنان بوده است. از طرفی دیگر بیمه خویش‌فرما نیز به‌دلیل مشکلاتی مانند اختیاری بودن بیمه خویش‌فرما، هزینه بالای حق بیمه، فقدان اطلاعات کافی زنان خانه‌دار از سازوکار بیمه خویش‌فرما، مورد استقبال جامعه هدف قرار نگرفته‌است. داده‌های نمودار 4 نشان‌دهنده میزان استقبال زنان خانه‌دار از بیمه خویش‌فرما در سازمان تأمین اجتماعی است. سایر گروه‌های زنان که دارای شغل هستند و یا به‌صورت تبعی از طریق همسران خود تحت پوشش قرار گرفتند گونه‌های استاندارد پوشش بیمه بدون یارانه‌های بیمه‌ای است. با این حال همچنان بیمه پایه همگانی از الزامات سیاستگذاری نظام بیمه‌های اجتماعی کشور است چرا که علاوه‌بر سایر گروه‌هایی که تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار ندارند، ضریب نفوذ بیمه‌ای زنان خانه‌دار به‌رغم رشد محسوس در تعداد بیمه‌شدگان خویش‌فرما، اصلاً قابل دفاع نیست.

نمودار 4. تعداد بیمه‌شدگان زنان خانه‌دار

6-4. ایثارگران

قانون برنامه توسعه ششم به‌لحاظ بندهای مرتبط با موضوع بیمه‌های اجتماعی نگاه ویژه‌ای به جامعه ایثارگری داشته و از‌این‌رو تعهداتی را به دولت تکلیف کرده است. شش بند در قالب سه ماده در قانون برنامه ششم توسعه با اهدافی همچون تکریم جایگاه ایثار و فداکاری و جبران از خودگذشتگی‌های ملی و دینی به اعطای امتیازاتی در حوزه بیمه‌های اجتماعی پرداخته است. چارچوب نظری این امتیازات فارغ از اثرگذاری بر طرف‌های تأثیرپذیر در نظام بیمه‌های اجتماعی، مؤلفه انصاف و تبعیض مثبت در تأمین اجتماعی است که به‌معنای رفتار متفاوت با شرایط و حالت‌های متفاوت است.

بند «چ»و «ز» ماده (87) قانون برنامه ششم توسعه به موضوع اعاده به کار ایثارگران و جانبازان برای تکمیل سنوات تا سقف 35 سال پرداخته‌است. دو بند مذکور علاوه‌بر تغییر در مستمری و افزایش نرخ جایگزینی حقوق و مستمری، ممکن است بر روی شرایط اشتغال نیز تأثیر داشته باشد. گزارش‌های دیوان محاسبات تا پایان سال 1399 نشان‌دهنده این است که در صورت درخواست اعاده به کار براساس این دو بند سازمان‌های مربوطه رویه‌های قانونی را طی کرده‌اند. بند «خ» ماده (87) و بند «خ» ماده (88) نیز به‌ترتیب با موضوع‌های بازنشستگی زودتر از موعد همسران و فرزندان شهدا و معافیت مابه‌التفاوت نقل‌و‌انتقال حق بیمه برای فرزندان شهدا، آزادگان، جانبازان و رزمندگان نیز، تعهدات جدیدی را برای دولت تولید کرده است.

براساس گزارش عملکرد برنامه ششم توسعه در دیوان محاسبات کشور در سال 1399، دولت به تهیه آیین‌نامه اولیه پرداخته اما به‌دلیل عدم اختصاص اعتبارات سنواتی برای سال‌های ارفاقی و عدم نهایی‌سازی آیین‌نامه مربوطه، همچنان اجرایی نشده است. تبصره «1» بند «پ» ماده (90) و بند «ح» ماده (88) نیز به‌ترتیب شرایط خاصی را برای بازنشستگی ایثارگران کارکنان ذیل وزارت علوم و مستمری مضاعف ایثارگران در نظر گرفته است. آنچه مشخص است بیشترین امتیازات بیمه‌ای در برنامه ششم توسعه به جامعه ایثارگری در بین گروه‌های خاص اختصاص داده شده است. به ‌همین ‌دلیل در یک تیتر مجزا ذیل گروه‌های خاص بررسی شده‌ است. امتیازات بیمه‌ای در این حجم، تعهدات دولت در مقابل صندوق‌ها را افزایش داده و زمینه‌ساز عدم اجرای اصلاحات در ابعاد مختلف در صندوق‌هاست. اعطای امتیازات برای جامعه ایثارگری می‌تواند در خارج از دایره بیمه‌های اجتماعی به‌ویژه لایه حمایتی صورت گیرد تا شرایط صندوق‌ها به‌لحاظ دریافت حق بیمه، مبلغ پرداخت مستمری و سال‌های پرداخت مستمری قابل پیش‌بینی باشد. افزایش این دسته از امتیازات به گروه‌های خاص که منجر به حجیم شدن تعهدات دولتی به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود، به‌مرور با گسترش مرزهای جامعه هدف، ماهیت امتیازی بودن خود را از دست داده و تبدیل به رویه معمول و همه شمول می‌شود. عارضه این پدیده نابودی اثرگذاری امتیازات است که در نهایت با عدم ایفای تعهدات دولت، صورتی نمایشی پیدا می‌کند.

7-4. آسیب‌شناسی گروه‌های خاص

ماهیت مساعدت‌های اجتماعی به‌لحاظ نظری با بیمه‌های اجتماعی متفاوت است. حق بهره‌مندی از مساعدت‌های اجتماعی از طریق نیاز و حق بهره‌مندی از بیمه‌های اجتماعی از طریق اشتغال ایجاد می‌شود. بند‌های بیمه‌ای قانون برنامه ششم که در ذیل عنوان گروه‌های خاص قرار گرفتند، عمدتاً آمیخته‌ای متناقض از مساعدت‌های اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی است. پوشش بیمه‌ای از طریق یارانه‌های بیمه‌ای و یا اعطای امتیازاتی همچون بازنشستگی زودتر از موعد مواردی هستند که با اصول بیمه‌ای سازگار نبوده و جنبه مساعدتی دارند. پوشش بیمه‌ای از طریق یارانه بیمه‌ای از سوی دولت با دسته‌بندی‌های اجتماعی رویکرد بهینه‌ای محسوب نمی‌شود. این رویکرد در پوشش بیمه‌ای همراه با امتیازاتی مانند بازنشستگی پیش از موعد، تعهدات دولت را نسبت به صندوق‌ها افزایش داده و تجربه گذشته نشان می‌دهد، دولت در ایفای تعهدات، سابقه درخشانی ندارد و این موضوع به ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی دامن می‌زند.

بازنشستگی پیش از موعد معمولاً در راستای سیاست‌های اشتغال‌زایی یا برای جبران رفاه از دست‌ رفته کارکنان برخی مشاغل اعطا می‌شود. اما این امتیاز در سال‌های گذشته از حالت خاص بودن خارج شده و تبدیل به رویه برای قانونگذاری شده‌ است. به‌طوری‌که گروه‌های خاص اجتماعی دست از تلاش برای دستیابی به این امتیازات در قانون‌های مختلف نمی‌کشند. روند بازنشستگی پیش از موعد در سال‌های پایانی برنامه ششم توسعه به‌گونه‌ای است که تعداد بازنشستگان پیش از موعد در سازمان تأمین اجتماعی با تعداد بازنشستگی‌های متعارف برابر شده‌ است. این شرایط در نمودار 5 برای سازمان تأمین اجتماعی گزارش شده‌ است. افزایش بازنشستگی پیش از موعد به معنی افزایش تعداد سال‌های مستمری‌پردازی برای سازمان بیمه‌گر است. به‌عبارتی دیگر با وجود دریافت مبالغی از کارفرمایان و دولت در صورت سنوات ارفاقی، افزایش بازنشستگی پیش از موعد به‌ویژه در این حجم، تعهدات آتی صندوق بازنشستگی را افزایش داده و به‌سمت ناپایداری مالی سوق می‌دهد.

نمودار 5. مقایسه سهم بازنشستگان عادی و پیش از موعد

            نظم ‌بخشیدن به قوانین از پیش فرض‌های هرگونه اصلاحاتی به‌حساب می‌آید. در حقیقت کاهش تعدد امتیازات بیمه‌ای به گروه‌های خاص اجتماعی در قوانین موقت از جمله قوانین برنامه ششم توسعه و برنامه هفتم توسعه ماهیت پیش اصلاحی دارد. محدود کردن این دسته از قوانین، امکان اصلاحات قوانین موضوعه بیمه‌های اجتماعی را برای سیاستگذار فراهم می‌کند. به همین دلیل قدم اول در تدوین قوانین برنامه توسعه، سازوکاری برای محدود کردن این گروه از امتیازات است.

5. تغییرات ساختاری و مدیریتی

برخی از بندهای قانون برنامه ششم توسعه به تغییرات ساختاری و مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی پرداخته است. تغییرات در کلیت نظام بازنشستگی ایران و تغییر در مدیریت و نحوه اداره صندوق‌های بازنشستگی در این دسته‌بندی قرار می‌گیرند. در این راستا بندهایی با موضوعات تأمین اجتماعی چند‌لایه، انتقال صندوق بازنشستگی فولاد و استقلال صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی در این قسمت مورد بررسی قرار گرفته است.

1-5. ماده (81): تأمین اجتماعی چند‌لایه

براساس ماده (81) قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف شد در اجرای بند «40» سیاست‌های کلی برنامه ششم، نسبت به تدوین برنامه، برقراری، استقرار و روزآمدسازی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی چندلایه مشتمل بر حوزه امدادی، حمایتی و بیمه‌های اجتماعی، به‌جز سلامت، با رعایت سطح‌بندی خدمات در سطوح پایه، مازاد و مکمل اقدام کند.

در مواجهه با چالش‌هایی که به‌دنبال سالمندی جمعیت در سراسر جهان ایجاد شده، به‌منظور ایجاد پایداری در صندوق‌های بازنشستگی، بسیاری از کشورهای جهان اقدام به انجام اصلاحات در نظام بازنشستگی خود کرده‌اند که یکی از اساسی‌ترین این اصلاحات، استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه است. مطالعات جهانی حاکی از آن است که بسیاری از کشورها الگوی نظام چند‌لایه برگرفته از مدل سازمان بین‌المللی کار، اتحادیه اروپا و یا بانک جهانی را با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی و اقتضائات سیاسی کشور خود مد‌نظر قرار داده‌اند و به‌سوی ایجاد این الگو گام برداشته‌اند.

            شاخص ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی (نسبت جمعیت بیمه شده به جمعیت کل کشور) یکی از معیارهای مناسب برای بررسی و تحلیل وضعیت موجود از نظر پوشش جمعیتی است. در حال حاضر نسبت کل جمعیت تحت پوشش صندوق‌ها شامل بیمه شده اصلی و تبعی به‌علاوه مستمری‌بگیر اصلی و تبعی به‌کل جمعیت کشور حدود 73 درصد است. با توجه به اینکه مبنای پوشش بیمه‌های اجتماعی، وضعیت شغلی افراد است، گروه غیر ‌مزد و حقوق‌بگیر (کارفرمایان، کارکنان مستقل و کارکنان فامیلی بدون مزد) مشمول بیمه غیراجباری (اختیاری و سایر) و گروه مزد و حقوق‌بگیران (شامل مزد و حقوق‌بگیران بخش عمومی و خصوصی) مشمول بیمه اجباری هستند. هرچند از نظر پوشش نظام مستمری، ایران در مقایسه با سایر کشورهای منطقه وضعیت مناسب‌تری دارد اما نکته کلیدی و چالش اساسی این است که نظام مستمری مشارکتی روی جمعیت مزد و حقوق‌بگیر تمرکز دارد؛ به‌نحوی که قادر به تحت پوشش قراردادن گروه‌های خود اشتغال به‌خصوص مشاغل غیر‌رسمی نیست.

            براساس آخرین اطلاعات موجود، ضریب نفوذ بیمه‌ای مزد و حقوق‌بگیران بالغ بر 90 درصد و ضریب نفوذ بیمه‌ای شاغلین غیر مزد و حقوق‌بگیر تنها کمتر از 50 درصد است و بیش از نیمی از شاغلین غیر مزد و حقوق‌بگیر فاقد بیمه اجتماعی هستند. بنابراین به‌‌رغم اینکه برقراری و استقرار بیمه اجتماعی پایه و مکمل در چارچوب نظام تأمین اجتماعی چندلایه طی قوانین برنامه‌های پنجم (ماده (27) و بند «ه» ماده (28)) و ششم توسعه ماده (81) و احکام دائمی برنامه‌های توسعه ماده(57) مطرح شده ‌است، ولی به‌دلیل عدم اجماع ‌نظر سیاستگذاران در طراحی این نظام و عدم تأمین بار مالی اجرای آن برای ایجاد پوشش بیمه اجتماعی پایه (فراگیر) برای افراد غیر مزد و حقوق‌بگیر کم‌درآمد، این امر تاکنون محقق نشده است.

            لایه‌بندی نظام رفاهی برای نخستین‌بار در ایران در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی معرفی شد. پیروی این قانون، در قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه اجتماعی اقتصادی کشور نیز به استقرار نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه تأکید شد. به‌رغم اینکه سه قانون یاد شده برای لایه‌بندی نظام تأمین اجتماعی در ایران انشاء شده‌اند، هم‌چنان نمی‌توان این مفهوم را برای وضعیت موجود بیمه‌های اجتماعی به‌کار برد. اگرچه تلاش‌ها برای طراحی لایه حمایتی به‌وسیله تدوین آیین‌نامه اجرایی در وزارت رفاه صورت گرفته است اما درخصوص لایه بیمه‌ای تاکنون سردرگمی‌های زیادی برای سطح‌بندی لایه میانی وجود داشته است. چگونگی سطح‌بندی لایه بیمه‌ای و فرمول‌بندی برای نقش نظام‌های مزایای معین و مشارکت معین و چگونگی اجباری‌سازی لایه پایه بیمه‌ای و حدود آن با توجه به شرایط حاکم بر محیط بیمه‌های اجتماعی همواره مورد مناقشه بوده است. این مناقشه ناشی از ضعف نظری در رویکردهای سیاستگذاری در دوره‌های مختلف است. قوانین بیمه‌ای به‌لحاظ ماهیت تفسیرپذیرند و سیاستگذاران در دوره‌های مختلف تفسیرهای متفاوتی را ارائه و دنبال کرده‌اند. به همین دلیل می‌توان گفت که حوزه بیمه‌ای در ایران روند مشخصی را به‌لحاظ رویکردی تجربه نکرده ‌است. اما شاید مهمترین دلیل عدم استقرار نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه در نظام بیمه‌های اجتماعی در ایران را بتوان به ماهیت فرابخشی این سیاست و گستردگی نقش‌ها در نظام تصمیم‌گیری رفاهی کشور نسبت داد. نسبت مالیات‌ها (نقش بازتوزیعی بیمه‌های اجتماعی) یارانه‌ها و بیمه‌های تجاری با لایه بیمه‌ای با وجود نهادها و دستگاه‌های متنوع که گاهی دچار تعارض هستند و عمدتاً به‌صورت ناهماهنگ رفتار می‌کنند، چگونه باید مشخص شود. در یک کلام عدم استقرار تأمین اجتماعی چند‌لایه و سطح‌بندی نظام بیمه‌های اجتماعی در کشور را نه در قانونگذاری، بلکه در اجرا و تصمیم‌گیری کلان باید جست‌و‌جو کرد.

2-5. انتقال صندوق فولاد به وزارت رفاه

به‌موجب بند «پ» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد با کلیه وظایف و اختیارات و تعهدات و دارایی‌ها با حفظ هویت مستقل و انجام محاسبات بیمه‌ای (اکچوئریال[19])، به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انتقال یافته‌است. براین‌اساس از سال 1394 دولت در قوانین بودجه سنواتی اعتباراتی را برای ایفای تعهدات صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد در نظر گرفته است. داده‌های اعتبارات سالیانه از بودجه عمومی صندوق فولاد در سال‌های برنامه ششم توسعه در نمودار 6 گزارش شده‌ است (باقری، 1398).

نمودار 6. اعتبارات صندوق بازنشستگی فولاد در سال‌های برنامه ششم توسعه (میلیارد تومان)

            صندوق بازنشستگی فولاد به دلایلی مانند؛ مشکلات مدیریتی، عدم کارایی، سخاوت در مزایا، فقدان شفافیت، محدودیت در ورودی جدید و عدم به‌کارگیری درست منابع در زمان جوانی صندوق در سرمایه‌گذاری، دچار ناترازی منابع - مصارف شده‌ است. به همین دلیل مسئولیت صندوق در برنامه ششم توسعه به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی سپرده شده تا از طریق منابع عمومی کسری صندوق جبران شود. همان‌طور‌که در نمودار 6 مشخص است، میزان اعتبارات صندوق از بودجه سنواتی در سال‌های برنامه ششم توسعه دارای رشدی قابل توجه بوده که به معنی روند وابستگی شدید‌تر صندوق به منابع عمومی است. بزرگ‌ترین تهدید در این رابطه این است که سایر صندوق‌های اختصاصی نیز در صورت پیمودن راهی مشابه سرنوشتی مانند صندوق بازنشستگی فولاد داشته‌ باشند. به‌معنای دیگر حمایت بدون شرط دولت از صندوق‌های اختصاصی و عدم نظارت و تنظیم‌گری بر محیط بیمه‌های اجتماعی، فشار بسیاری بر اعتبارات رفاهی وارد کرده و ممکن است کسری بودجه را تشدید کند.

3-5. استقلال صندوق‌ها از بودجه عمومی

براساس بند «29» قانون اساسی، دولت متولی اصلی رفاه و تأمین اجتماعی در کشور است که پشتیبانی از صندوق‌های بازنشستگی و سیاست‌های گسترش پوشش بیمه‌ای نیز از وظایف دولت به‌حساب می‌آید. به همین دلیل می‌توان برای دولت در نظام بیمه‌های اجتماعی ایران نقش محوری قائل شد. از میان 17 صندوق بازنشستگی^[20] که در نظام بازنشستگی ایران فعالیت می‌کنند، پنج صندوق تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، بازنشستگی فولاد، آینده‌ساز، هما (ادغام شده در بازنشستگی کشوری)، بیمه اجتماعی روستاییان، کشاورزان و عشایر ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعالیت می‌کنند. در این بین صندوق‌های بازنشستگی کشوری، بازنشستگی فولاد به‌انضمام صندوق‌های نیروهای مسلح و بازنشستگی وزارت اطلاعات به‌دلیل فزونی مصارف نسبت به منابع، از بودجه عمومی، اعتبار دریافت می‌کنند. این در حالی است که بند «ث» ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه حکمی دارد مبنی‌بر اینکه صندوق‌های بازنشستگی در سال پایانی برنامه باید از بودجه عمومی مستقل شده باشند، برای این منظور صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های برنامه توسعه ششم باید به‌سمت تعادل مالی میان مصارف و منابع خود حرکت می‌کردند. برای ارزیابی عملکرد این حکم از قانون برنامه ششم توسعه داد‌های مربوط به میزان اعتبارات صندوق‌های نامبرده در بودجه‌های سنواتی در نمودار 7 ارائه شده‌ است. براساس داده‌های این نمودار روند اختصاص بودجه‌های عمومی به چهار صندوق مذکور سالیانه افزایش یافته که حاکی از وخیم‌تر شدن شرایط مالی این صندوق‌ها در طول زمان است. این اعتبارات در راستای نقش اولیه دولت یعنی پشتیبانی صندوق‌های بازنشستگی در ایران، اختصاص می‌یابد.

نمودار 7. میزان اعتبار صندوق‌های بازنشستگی از بودجه عمومی (هزار میلیارد تومان)

مأخذ - قوانین بودجه سنواتی.

            شرط اجرایی‌سازی این حکم از برنامه ششم توسعه ایجاد بستر مناسب برای اجرای اصلاحات حوزه بازنشستگی و تدوین سیاستگذاری اصلاحی در سال‌های برنامه بوده است. عدم رویکرد مشخص و یکسان در برنامه باعث وجود تعارضات در میان بندهای بیمه‌ای شده‌ است به‌گونه‌ای که برخی از بندهای موجود در قانون برنامه ششم توسعه با بند «ث» ماده (7) در تعارض است. به همین دلیل می‌توان گفت که دولت هیچ‌گونه سیاست اصلاحی درخصوص اجرایی‌سازی این بند از قانون برنامه ششم توسعه را انجام نداده و این امر از روند افزایش اعتبارات اختصاص داده شده در بودجه سنواتی در نمودار 7 کاملاً مشهود است.

نماگرهای بیمه‌ای در سال‌های برنامه ششم توسعه

بخش مهمی از چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی در ایران ریشه در تحولات خارج از نظام بازنشستگی دارد. تغییرات اقتصادی - اجتماعی اثرات جانبی منفی بر روی نظام بازنشستگی گذاشته به‌گونه‌ای که تصمیم‌گیری درخصوص اصلاحات را اجتناب‌ناپذیر کرده است. نبود تعادل صندوق‌های بازنشستگی، عدم کفایت مستمری، فقدان پوشش بیمه‌های اجتماعی و ... همگی معلول شرایط اقتصادی – اجتماعی در کشور در طول دو دهه اخیر است. شرایط نظام بازنشستگی به حالتی نزدیک شده، که به‌رغم هزینه‌های بسیار زیاد از منابع بودجه عمومی، مؤلفه‌های کفایت مستمری، پوشش بیمه و پایداری مالی در وضعیت نامطلوبی قرار دارند. جدول 15 در قانون برنامه ششم توسعه شاخص‌ها و اهداف کمّی و وضعیت موجود و مطلوب حوزه اجتماعی در برنامه ششم را معرفی کرده است. در این جدول شاخص‌هایی از جمله، متوسط مستمری دریافتی به متوسط هزینه خانوار، ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی و متوسط نرخ جایگزینی، شاخص‌ها و اهداف کمّی و وضعیت موجود مرتبط با بیمه‌های اجتماعی در برنامه ششم آمده است. هدف کمّی در نظر گرفته شده در قانون برای سال 1400 در شاخص‌های مذکور به‌ترتیب 49.3 درصد، 75 درصد و 80 درصد است. در جدول 5 ضمن نمایش وضعیت شاخص‌های مذکور در طول سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه، شاخص «نسبت مصارف به منابع صندوق‌ها» به‌عنوان یکی از شاخص‌های مهم در وضعیت پایداری صندوق‌ها در طول این سال‌ها آورده شده‌ است. این نماگرها تصویر کلی و مناسبی را از کیفیت اجرای برنامه ششم توسعه و تأثیر آن بر محیط بیمه‌های اجتماعی نشان‌می‌دهد. همان‌طور که داده‌های جدول 5 نمایش می‌دهد، شاخص متوسط مستمری دریافتی به متوسط هزینه خانوار بیش از هدف در نظر گرفته شده در قانون بوده است، ولی شاخص‌های ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی 73 درصد در سال 1400 است که یکی از دلایل مهم آن عدم استقرار بیمه اجتماعی فراگیر برای اقشار کم‌درآمد جامعه بوده است. همچنین نرخ جایگزینی برای سال 1400 به میزان 90 درصد تعیین شد که به‌دلیل اجرای متناسب‌سازی در سال 1399 این شاخص به 92 درصد رسید ولی در سال 1400 به‌دلیل آن که افزایش حقوق شاغلین بیش از بازنشستگان بوده، این نسبت کاهش یافته‌است.

جدول 5. عملکرد شاخص‌های مهم بیمه‌ای در طول سال‌های برنامه ششم توسعه

مأخذ: گزارش دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سال 1401.

جمع‌بندی

مسائل مربوط به گسترش و تعمیم پوشش، پرداخت کسور بازنشستگی سهم دولت و تأدیه بدهی‌های دولت، سهولت جابه‌جایی کارکنان و نقل‌و‌انتقال کسور، مواردی از احکام مشترک در برنامه‌های توسعه هستند که همچنان مشکلات و چالش‌های آنها وجود دارد. از سوی دیگر همگام با تحولات اجتماعی و اقتصادی و با فرارسیدن دوران بلوغ صندوق‌های بازنشستگی، مشکلات و چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی حول عدم تعادل منابع و مصارف موجب طرح احکام مربوط به اصلاح ساختار و پایداری مالی صندوق‌ها شده‌ است. اصلاح ساختار نظام تأمین اجتماعی در برنامه سوم و لزوم انجام محاسبات بیمه‌ای و اصلاحات منطقی در مبانی محاسباتی، که در برنامه چهارم توسعه مورد اشاره قرار گرفته، از این موارد هستند. برنامه پنجم توسعه به نسبت برنامه‌های قبل مجموعه کاملی از اصلاحات همه جانبه در نظام تأمین اجتماعی و بازنشستگی را در بر می‌گیرد. با این‌حال به‌دلایل مختلف از جمله نبود اراده سیاسی به انجام اصلاحات و فراهم نبودن زیرساخت‌های مورد‌نیاز متأسفانه اغلب موارد فوق محقق نشده است. وجود حجم انبوهی از احکام برنامه‌ای خود عامل دیگری است که سبب شده تحقق اهداف برنامه‌ای بسیار کمتر از حد انتظار باشد. تکرار و به فراموشی سپرده شدن برخی از احکام به‌دلیل عدم قابلیت اجرا، نقش اصلی این برنامه‌ها در ایجاد بستر توسعه در کشور را کمرنگ کرده است.

            متأسفانه به‌رغم وضعیت بحرانی صندوق‌های بازنشستگی و تحقق بخش اعظمی از احکام قانون برنامه ششم توسعه کشور اقدام مؤثری در راستای پایداری صندوق‌های بازنشستگی در طول سال‌های اجرای برنامه ششم به‌واسطه احکام مربوطه و قوانین بودجه سنواتی صورت نپذیرفت. این امر به این دلیل است که عمده احکام این حوزه در برنامه‌های توسعه در راستای پایداری و اصلاحات در نظام بازنشستگی نبوده و عمدتاً امتیازات و معافیت‌هایی را در احراز شرایط بازنشستگی، نقل‌و‌انتقال سوابق بیمه‌ای و نحوه محاسبه مستمری را شامل می‌شوند که علاوه‌بر اینکه مصارف صندوق‌ها و بدهی دولت به آنها را افزایش می‌دهد به‌دلیل اینکه با پایان سال اجرای قانون ادامه روند اجرا را با ابهام و اعتراض افراد مواجه می‌کند، موجب بروز بی‌عدالتی و اعتراض افرادی خواهد شد که صرفاً به‌واسطه زمان اجرای برنامه‌های توسعه و تحت‌تأثیر این احکام از حقوق و مزایای کمتری نسبت به افراد مشابه برخوردار می‌شوند؛ چالش عمده دیگر این است که احکام ماهیت دائمی دارند و نه برنامه‌ای. برقراری ثبات و پایداری در نظام بیمه‌ای کشور مستلزم بهبود فرایندهای سیاستگذاری و قانونگذاری است و از آنجا که صندوق‌های بیمه اجتماعی کارکرد بلندمدت دارند؛ بنابراین هرگونه قانونگذاری مقطعی بدون رعایت الزامات علمی و محاسبات بیمه‌ای می‌تواند وضعیت بیمه‌های اجتماعی کشور را در بلندمدت با مخاطره جدی مواجه کند. در این راستا همگام با اتخاذ تمهیدات لازم جهت کارآمد کردن مدیریت صندوق‌های بازنشستگی و افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری‌های آنها لازم است قوانین و مقرراتی که با اقتضائات اقتصادی - اجتماعی کنونی کشور و مبانی بیمه‌های اجتماعی منطبق نیستند، اصلاح شود. آسیب‌شناسی بندهای مرتبط با بیمه‌های اجتماعی برنامه توسعه ششم نشان داد که عدم توفیق این برنامه نه ‌تنها در کیفیت اجرا بلکه در اثربخشی بندهای آن نیز بوده است. مواد بیمه‌ای با موضوعات اعطای امتیازات و معافیت‌ها به‌دلیل فشار گروه‌های ذی‌نفع به مرحله اجرا در آمده، اما موادی که بر اصلاحات نظام بیمه‌های اجتماعی تأکید کرده است، فراموش شده باقی ‌مانده‌اند. تعدد بندها یکی از مهمترین دلایل فراموش قوانین مترقی در برنامه ششم هستند و این تعدد گاه منجر به بروز تعارضات در میان بندهای بیمه‌ای برنامه ششم توسعه شده‌ است. جدول 6 به ارزیابی کیفیت و عملکرد قانون برنامه ششم توسعه از منظر بیمه‌های اجتماعی پرداخته و در نهایت پیشنهادهایی را ارائه کرده است. این جدول نشان‌ می‌دهد که بند‌های مرتبط با موضوع گروه‌های خاص که به‌لحاظ اجرا موفق بودند باید در قانون برنامه هفتم توسعه حذف شده و برای سایر بند‌هایی که به‌لحاظ اثربخشی مطلوب ارزیابی می‌شوند، باید سازوکار اجرایی و شفافیت در نظر گرفته شود.

جدول 6. ارزیابی کیفیت و عملکرد قانون برنامه ششم توسعه از منظر بیمه‌های اجتماعی

رویکردها و راهبردهای پیشنهادی برای برنامه هفتم توسعه

پیش از نگارش و توصیه رویکردها و راهبردهای بیمه‌ای برای برنامه هفتم توسعه، باید ضمن توجه به اصول «قانون اساسی»، «سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی» و «سیاست‌های کلی برنامه هفتم»، تجربه سیاستگذاری و اجرایی برنامه ششم مورد مطالعه و توجه جدی قرار گیرد؛ در بخش‌های پیشین، محورهای بیمه‌ای مهم قانون برنامه ششم توسعه، ضعف‌ها و قوت‌های این احکام و نکات و موارد قابل اصلاح به تفصیل شرح داده شد. در این بخش تلاش می‌شود تا با تمرکز بر سیاست‌های کلی برنامه و تأمین اجتماعی، مفاهیم و درون‌مایه‌های این اسناد در رویکردها و راهبردها به کار گرفته شود.

            با توجه به ارزیابی برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه و وضعیت بحرانی نظام بیمه اجتماعی کشور و آنچه از اهداف رفاه و تأمین اجتماعی (مندرج در قانون اساسی) برمی‌آید، رویکردها و راهبردهای برنامه هفتم توسعه می‌تواند در راستای تحقق سه هدف کلی یعنی 1) پایداری و تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بیمه اجتماعی و 2) گسترش و ارتقای بیمه‌های اجتماعی، 3) کفایت مستمری و مبارزه با فقر صورت‌بندی شوند.

            همگام با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و سیاست‌های برنامه هفتم توسعه که ناظر بر استقرار نظام تأمین اجتماعی چند‌لایه، ایجاد یک ساز‌و‌کار تخصصی و فرابخشی جهت تنظیم‌گری، ایجاد، بسط و تأمین عدالت اجتماعی و پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی و حفظ قدرت خرید است، راهبردها نیز باید ناظر بر تحقق سیاست‌های مذکور با رویکرد ارائه بیمه پایه برای تمامی آحاد جامعه (سیاست امور بیمه پایه برای آحاد جامعه متناسب با وضع آنان از محل حق بیمه سهم بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت)، تشکیل نهاد تنظیم‌گر مقررات (سیاست ایجاد یک نهاد تخصصی و فرابخشی جهت انسجام امور)، پایدارسازی صندوق‌های بازنشستگی از طریق انجام اصلاحات در قوانین و مقررات، تأدیه سالیانه بدهی‌ها (سیاست پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی) و در نهایت به‌روزرسانی سنواتی مستمری‌ها برمبنای افزایش هزینه‌های زندگی است.

            ذکر این نکته ضروری است که با توجه به تصویب قوانین تکلیفی در سال‌های گذشته و رشد فزاینده بدهی‌ها به دولت، تأدیه بدهی‌ها می‌تواند گامی مؤثر در راستای پایدارسازی منابع صندوق‌ها باشد. همچنین اصلاحات نظام بازنشستگی که رویکرد مورد اجماع صاحب‌نظران حوزه تأمین اجتماعی بوده و در سال‌های اخیر مکرراً در گفتمان‌های اجتماعی و اقتصادی به آن تأکید شده، در تدوین قانون برنامه هفتم توسعه باید مد‌نظر قرار گیرد. اجرای اصلاحات در نظام بازنشستگی ایران نیازمند پیش نیازهای است که از جمله آنها می‌توان به تقویت سه‌ جانبه‌گرایی، رفع تبعیض‌های ناروا، تقویت تشکل‌های آزاد کارگری، تنوع در خدمات غیرمستمری صندوق‌ها، ساماندهی تنوع قراردادهای کار، افزایش دستمزد حقیقی و ساماندهی مزایا و فوق‌العاده‌های دوره اشتغال و نسبت آن با مستمری اشاره کرد. همچنین ناگفته روشن است که موفقیت سیاستگذاری اصلاحی مشروط به اقدامی تدریجی، جبران بخشی از زیان اجتماعی و جلب اعتماد عمومی است.

            نظر به اینکه در بند «1» سیاست‌های کلی نظام تأمین اجتماعی و بند «5» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه بر استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی مشتمل بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به‌منظور ارائه عادلانه خدمات تأکید شده‌ است، بنابراین باید در قانون برنامه هفتم توسعه کشور نیز احکامی تدوین شود که اولاً نحوه پیاده‌سازی و استقرار این نظام و وظایف و تکالیف دستگاه‌های ذی‌ربط و محل تأمین مالی اجرای آن مشخص و در قوانین بودجه سنواتی سال‌های اجرای این برنامه ردیف بودجه‌ای مستقل در نظر گرفته شود. ثانیاً با توجه به اینکه بخشی از جمعیت هدف جامعه فاقد پوشش بیمه هستند شایسته است به‌نحو مطلوبی ساز‌و‌کار ارائه پوشش بیمه همگانی که مبتنی‌بر یارانه‌های بیمه‌ای نباشد، در برنامه هفتم توسعه تدوین شود. ثالثاً ضرورت ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر در راستای تحقق سیاست‌های مذکور و به‌دلیل ایجاد انسجام و هماهنگی امور بین صندوق‌های بیمه‌ای در تدوین قانون مذکور مورد تأکید خواهد بود.

            مسائل و مشکلات صندوق‌های بازنشستگی هرساله ابعاد وسیع‌تری گرفته و روند وابستگی صندوق‌ها به منابع عمومی هر روز شدت بیشتری به خود می‌گیرد. با توجه به شرایط موجود در کشور ناگزیر به اعمال اصلاحات در نظام بازنشستگی وجود دارد که بیشترین تأثیر را اصلاحات سنجه‌ای خواهند داشت.

            برخی از مهمترین محورهایی که برای برون‌رفت از بحران ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی، به‌منظور تأکید در احکام برنامه هفتم، پیشنهاد می‌شود، عبارتند از:

1. ایجاد زمینه‌های اجرای اصلاحات در نظام بیمه‌ای مانند رفع تبعیض‌های ناروا میان بازنشستگان و میان صندوق‌های بازنشستگی؛
2. افزایش تدریجی سن بازنشستگی مؤثر از طرق مختلف؛ نهاد متولی: سازمان تنظیم‌گر بیمه اجتماعی از طریق پیش‌نویس لایحه و همکاری مجلس شورای اسلامی در تقنین؛
3. حقوق بازنشستگی و مستمری افراد در سال‌های بازنشستگی همواره نسبتی از حداقل حقوق یا دستمزد زمان بازنشستگی باشد؛
4. تقویت نهاد تنظیم‌گر بیمه‌ای؛ نهاد متولی: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛
5. تقویت سه‌جانبه‌گرایی در اداره صندوق‌های بازنشستگی؛
6. یکسان‌سازی قوانین و مقررات در صندوق‌های مختلف بازنشستگی؛ نهاد متولی، نهاد تنظیم‌گر بیمه‌ای از طریق تدوین پیش‌نویس لایحه و همکاری مجلس شورای اسلامی در تقنین؛
7. تسویه کامل بدهی حسابرسی شده دولت به صندوق‌های بیمه اجتماعی در طول سال‌های اجرای برنامه و پرداخت سالیانه تعهدات جدید؛
8. ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و اصلاح تدریجی میزان معافیت کارفرمایان و بیمه‌شدگان از پرداخت حق بیمه؛
9. عدم تحمیل تعهدات حمایتی مغایر اصول و محاسبات بیمه‌ای به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر؛
10. لایه‌بندی نظام بیمه‌ای بر اساس مدل های مزایای معین (DB) و مشارکت معین (DC) در سطوح مختلف درآمدی.

ایجاد سازوکار برای گسترش پوشش بیمه اجتماعی برای افراد غیر مزد و حقوق‌بگیر و شاغلین کسب‌و‌کارهای مجازی، کارفرمایان صنفی و شاغلین بخش غیررسمی، زنان خانه‌دار.