تأمین مالی و تخصیص اعتبارات دانشگاه های دولتی در ایران (1)

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

کارشناس گروه آموزش عالی و تحقیقات دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

طی سال های اخیر، بحران های اقتصادی و تحولات و ناپایداری های گوناگون سبب شده است تا در بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای درحال توسعه اولویت دولت ها برای تأمین هزینه های آموزش عالی تغییر کند. چنین تحولی در رویکرد دولت ها، سرمنشأ کاهش سهم دانشگاه ها از منابع عمومی و تلاش برای یافتن منابع دیگر برای تأمین هزینه های خود بوده است. با در نظر گرفتن این مهم در گزارش حاضر ابتدا تلاش شد تا به نقش و سهم دولت و سایر تأمین کنندگان منابع مالی دانشگاه ها پرداخته شود. در همین زمینه ترکیب درآمدی و ساختار تأمین مالی دانشگاه ها در کشورهای منتخب بررسی شد که نشان می دهد ترکیب درآمدی این دانشگاه ها از سه منبع شامل: اعتبارات عمومی، درآمدهای اختصاصی شامل شهریه و سایر منابع بوده است. نتایج بررسی های حاکی از این است که در کشورهای مورد مطالعه سهم دولت در تأمین منابع مالی دانشگاه های دولتی درحال کاهش است و سهم سایر منابع ازجمله شهریه، وقف و دیگر منابع درحال افزایش است. همچنین بررسی اسناد بالادستی و قوانین نیز نشان می دهد درخصوص شیوه تأمین مالی و تخصیص اعتبارات دانشگاه های کشور با خلأ قانونی مواجه هستیم که به نظر می رسد نه تنها مصوبه قانونی و سیاستی اصل سی ام قانون اساسی و اولویت های علم و فناوری نقشه جامع علمی کشور هستند که البته این مصوبات نیز هیچ گاه به صورت عملیاتی پیاده سازی نشده اند.
در رابطه با الگوی تخصیص اعتبارات دانشگاه های دولتی، بررسی ها نشان می دهد سازمان برنامه وبودجه از الگوی تعیین متوسط هزینه تمام شده استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی برای تخصیص اعتبارات این دانشگاه ها استفاده می کند که شامل هزینه هایی همچون هزینه سرانه آموزشی، هزینه سرانه خدمات پشتیبانی، هزینه سرانه خدمات دانشجویی – فرهنگی و هزینه سرانه فعالیت های پژوهشی و فناوری می باشد. همچنین در برآورد نهایی اعتبارات متغیرهایی همچون داشتن مأموریت خاص، هزینه متوسط بالا در دانشگاه های کوچک، موقعیت منطقه ای و کیفیت آموزش و پژوهش تا حدودی در نظر گرفته می شود.
به طور کلی چالش ها و پیامدهای الگوی تخصیص را می توان در مواردی مانند: ۱. نبود ضریبی به عنوان مشوق برای ایجاد رقابت بین دانشگاه ها، ۲. نبود امکان پیوند شاخص های کیفی به شاخص های کمّی مورد محاسبه در این الگو و تحت الشعاع قرار گرفتن تضمین و بهبود کیفیت آموزشیّ ۳. نبود مکانیزم انگیزشی لازم برای مسئله محور شدن آموزش ها و پژوهش های دانشگاهی و ۴. کم رنگ بودن سیاستگذاری بر پایه داده و .... دانست. ازاین رو الگوی موجود را نمی توان الگوی بهینه ای جهت تخصیص اعتبارات در نظر گرفت. بنابراین پیشنهادها: ۱. استقرار پایگاه جامع رصد اشتغال دانش آموختگان با هدف برنامه ریزی داده محور در تأمین و تخصیص منابع دانشگاه ها، ۲. حمایت از ایجاد نهاد ملی تضمین کیفیت آموزش عالی و اعتباربخشی مســتقل، خارج از وزارتین علوم و بهداشت به منظور جلوگیری از پدیده اتحاد ناظر و ارزیابی کیفی دانشگاه ها برمبنای آن نتایج این نهاد، ۳. بورسیه دانشجویان توسط دستگاه های اجرایی و بخش های صنعتی و خصوصی و ۴. جهت دهی منابع مالی مقرر در بودجه سنواتی، کمک ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی و منابع بازگشتی اعطای تسهیلات به صندوق شورای عالی عتف؛ ارائه می شود.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

‌تأمین و تخصیص منابع مالی از چالش‌های اساسی نظام‌ آموزش‌عالی ایران در دوره‌های مختلف بوده است. از این منظر در گزارش حاضر ابتدا مبانی موجود درخصوص نقش دولت، دانشگاه و بازار در الگوهای ‌تأمین منابع مالی‌ دانشگاه‌ها پرداخته شد. این الگوها‌ به‌ترتیب با عنوان دیوان‌سالارانه، مشارکتی و تجاری شناخته می‌شوند. در الگوی‌ دیوان‌سالارانه دولت ایفاگر نقش اصلی است، در الگوی مشارکتی منابع دولتی‌ بر‌مبنای فعالیت‌های نهادهای‌ آموزش‌عالی و‌ به‌عنوان کمک به‌ دانشگاه‌ها اختصاص داده می‌شود، اما در الگوی سوم (تجاری) بخش خصوصی بر دانشگاه نفوذ دارد و منابع مالی مورد نیاز دانشگاه را بازار و بخش خصوصی‌ به‌طور مستقیم ‌تأمین می‌کند. در ادامه با انجام یک مطالعه تطبیقی و بررسی ترکیب درآمدی و ساختار مالی‌ دانشگاه‌ها در کشورهای منتخب این یافته‌ به‌دست آمد که منابع مختلفی مانند منابع عمومی دولت، بخش خصوصی، خانوارها و سایر منابع در ‌تأمین هزینه‌های‌ آموزش‌عالی دخیل هستند و از این منظر سهم بخش خصوصی و خانوارها در ‌تأمین هزینه‌ها طی سال‌های گذشته‌ درحال افزایش بوده است. همچنین ویژگی‌های نظام اعتبارات دانشگاه‌های کشورهای منتخب مورد توجه قرار گرفت که مشخص شد وجه اشتراک‌ آنها بهره‌گیری از الگوی تخصیص برمبنای بودجه‌ریزی‌ مبتنی‌بر عملکرد است.

بخش دوم گزارش، بررسی اسناد بالادستی در زمینه تخصیص منابع است. در‌ این‌خصوص اصل سی‌ام قانون اساسی و نقشه جامع علمی کشور با توجه به ارتباطی که با ‌تأمین مالی‌ دانشگاه‌ها داشتند، مورد بررسی قرار گرفتند. بر طبق اصل سی‌ام قانون اساسی دولت وظیفه‌ دارد‌ آموزش‌عالی رایگان را تا سرحد خودکفایی ‌تأمین کند. بنابراین باید در تخصیص منابع مالی این مهم در نظر گرفته شود، اگرچه مفهوم سرحد خودکفایی هیچ‌گاه در نظام حقوقی تعریف نشده است و معیارها و شاخص‌های آن برای مجریان‌ آموزش‌عالی شفاف نیست. ازسوی دیگر نقشه جامع علمی کشور‌ نه‌تنها به مسائل ‌تأمین منابع مالی‌ دانشگاه‌ها پرداخته و مسیرهای عملیاتی مناسبی برای آن ارائه کرده است؛ بلکه رویکرد دولت در تخصیص منابع به دانشگاه‌ را نیز با اولویت‌بندی حوزه‌های علم و فناوری و رشته‌های دانشگاهی تبیین کرده است. در بند «۲» از فصل سوم سند نقشه جامع علمی کشور اولویت‌های علم و فناوری کشور در سه سطح الف،‌ ب و ج دسته‌‌بندی شده و هر سطح نیز‌ به‌نوبه خود ۶گروه فناوری، علوم پایه و کاربردی، علوم انسانی و معارف اسلامی، سلامت و هنر، ‌رشته‌های تحصیلی را‌ مدنظر قرار داده است.

در بخش بعدی که به ساختار مالی‌ آموزش‌عالی ایران اشاره دارد، دو موضوع مهم یعنی ساختار ‌تأمین مالی دانشگاه‌ها‌ ازسوی دولت و همچنین الگوی مورد استفاده در تخصیص اعتبارات یعنی تعیین متوسط هزینه تمام شده استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی‌ دانشگاه‌ها مورد بررسی قرار گرفته است. در موضوع اول، سیر الگوهای ‌تأمین هزینه‌های‌ دانشگاه‌ها از سال 1384 تا 1401 بررسی شده است. سهم دانشگاه در اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و همچنین درآمدهای اختصاصی و میزان وقف و امور خیریه در سال 1395برای نمونه اشاره شده که نشان‌دهنده وابستگی بیشتر دانشگاه‌های دولتی به منابع عمومی دولت نسبت به دانشگاه‌های کشورهای منتخب است. در این زمینه می‌توان گفت سهم دولت در ‌تأمین منابع مورد نیاز‌ دانشگاه‌ها نزدیک به کشورهای اسکاندیناوی و حتی ژاپن است که از پایداری اقتصادی بسیار بهتری نسبت به ایران برخوردارند. در موضوع دوم نیز الگوی موجود تخصیص اعتبارات مورد بررسی قرار گرفته است. بر این اساس می‌توان گفت الگوی موجود شامل هزینه‌ سرانه آموزشی، هزینه سرانه خدمات پشتیبانی عمومی، هزینه سرانه خدمات دانشجویی – فرهنگی و هزینه سرانه فعالیت‌های پژوهشی و فناوری است که هریک از هزینه‌های فوق خود شامل هزینه‌های متنوعی هستند. ذکر این نکته نیز حائز اهمیت است که در تخصیص اعتبارات دانشگاه متغیرهای اصلی شامل: مأموریت‌های دانشگاه‌ها، هزینه متوسط بالا در دانشگاه‌های کوچک، موقعیت منطقه‌ای و تفاوت هزینه‌های منطقه‌ای و کیفیت آموزشی و پژوهشی دخیل هستند.

در ادامه چالش‌های الگوی موجود تخصیص مورد بررسی قرار گرفت که‌ به‌ترتیب اولویت عبارتند از: 1. نبود ضریبی‌ به‌عنوان مشوق برای ایجاد رقابت بین‌ دانشگاه‌ها، 2. نبود امکان پیوند شاخص‌های کیفی به شاخص‌های کمّی مورد محاسبه در این الگو و تحت‌الشعاع قرار گرفتن تضمین و بهبود کیفیت آموزشی، 3. نبود مکانیزم‌های انگیزشی لازم برای مسئله‌محور شدن آموزش‌ها و پژوهش‌های دانشگاهی، 4. کم‌رنگ بودن سیاستگذاری برپایه داده‌ (به روز و منسجم) در قلمرو آموزش‌عالی (میزان اشتغال دانش‌آموختگان، میزان قبولی در سطوح بالاتر آموزشی، رتبه کیفی نهادهای آموزش عالی)، 5. توجه اندک به ظرفیت‌های منطقه‌ای و مأموریت‌های‌ دانشگاه‌ها، 6. چانه‌زنی در فرایند تخصیص اعتبارات و چیرگی روابط بر ضوابط 7. گذشته‌محور بودن شیوه تخصیص (برمبنای سال قبل) 8. کم‌توجهی به اسناد و سیاست‌های بالادستی در تخصیص منابع همچون اولویت‌های علم و فناوری نقشه جامع علمی کشور و 9. عدم حرکت به سمت بودجه‌ریزی عملکرد محور درسطح کلان نظام‌ آموزش‌عالی و درون دانشگاهی.

به‌منظور برطرف شدن چالش‌های فوق پیشنهادهای زیر ارائه شده است:

  1. 1. توسعه و تقویت پایگاه جامع رصد اشتغال دانش‌آموختگان با هدف برنامه‌ریزی داده‌محور و استخراج ضریبی‌ به‌عنوان ضریب بهره‌وری در تعیین اعتبارات‌ دانشگاه‌ها.
  2. حمایت از ایجاد نهاد ملی تضمین کیفیت‌ آموزش‌عالی و اعتباربخشی مســتقل، خارج از وزارتین علوم و بهداشت‌ به‌منظور جلوگیری از پدیده اتحاد ناظر و ارزیابی کیفی‌ دانشگاه‌ها برمبنای آن نتایج این نهاد.
  3. بورسیه دانشجویان توسط دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های صنعتی و خصوصی به‌نحوی که این مجموعه‌ها بتوانند نیازمندی‌های خود به نیروی انسانی متخصص در رشته‌ها و مقاطع تحصیلی مختلف را از طریق بورسیه نخبگان در دانشگاه‌های معتبر و با کیفیت داخلی ‌تأمین کنند. در این فرایند رشته‌ها و مقاطع تحصیلی مورد نیاز نهادهای فوق با همکاری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعیین خواهد شد.
  4. جهت دهی منابع مالی مقرر در بودجه سنواتی، کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی و منابع بازگشتی اعطای تسهیلات به صندوق‌ شورای‌عالی عتف برای حمایت از پژوهش‌های مسئله‌محور (شایان ذکر است که حمایت‌های دولت از علوم پایه و علوم انسانی راهبردی و بلندمدت است).

 

مقدمه و بیان مسئله

از آنجا که ارائه خدمات عمومی همچون آموزش، از مسئولیت اصلی دولت‌ها به‌شمار می‌آید؛ ‌تأمین هزینه‌های‌ آموزش‌عالی‌ به‌عنوان خدمت شبه‌عمومی مورد توجه است. برخی متخصصان بر این باورند به دلایلی ازجمله: 1. شکست سرمایه‌گذاری، دیر بازده بودن بازار‌ آموزش‌عالی و عدم تمایل سرمایه‌گذاران برای ورود به این بازار؛ 2.‌ بی‌تفاوتی خانواده به آموزش فرزندان و یا آگاهی کم آنان و اهمیت آموزش در آینده افراد؛ 3. نابرابری فرصت‌های آموزشی و‌ قدرت بیشتر دولت در ایجاد امکان دسترسی برابر و عدالت آموزشی برای متقاضیان، دخالت دولت برای ‌تأمین نیازهای این حوزه ضروری است (سویلر،[1] ۲۰۰۹).

طی سال‌های اخیر، بحران‌های اقتصادی و تحولات و ناپایداری‌های گوناگون سبب شده است تا در بسیاری از کشورها‌ به‌ویژه کشورهای‌ درحال توسعه اولویت دولت‌ها برای ‌تأمین هزینه‌های‌ آموزش‌عالی تغییر کند. چنین تحولی در رویکرد دولت‌ها،‌ سرمنشأ کاهش سهم‌ دانشگاه‌ها از منابع عمومی و به‌دنبال آن، توجه به مدیریت منابع مالی تخصیص داده شده به نهادهای‌ آموزش‌عالی و به‌نوعی یافتن الگویی بهینه برای تخصیص اعتبارات به‌ دانشگاه‌ها شد. براساس آمارهای جهانی منتشر شده یونسکو در سال 2016،‌ به‌طور میانگین بودجه دولتی اختصاص داده شده به آموزش از تولید ناخالص داخلی کشورهای بررسی شده از 4.7 درصد در سال 2009 به 4.5 درصد در سال 2012 کاهش یافته است. نگاهی به روند جهانی 10‌ساله این شاخص و مقایسه آن با وضعیت ایران، گویای آن است که همانا در سطح جهانی این شاخص از سال 2009 با ضرب آهنگی ملایم‌ درحال کاهش بوده،‌ درحالی که این شاخص در ایران از سال 2007 با ضرب آهنگی تندتر کاهش قابل ملاحظه‌ای را نشان می‌دهد و از 4.7 درصد در سال 2007 به 3.2 درصد در سال 2012 افت داشته است (یونسکو[2]، 2016).

شیوه ‌تأمین مالی تأثیرات مختلفی بر عملکرد مؤسسات‌ آموزش‌عالی نظیر دسترسی برابر، خودمختاری و استقلال مؤسسات آموزش‌عالی، رقابت بین مؤسسات، پایداری مؤسسات، پاسخ به نیاز دانشجویان و بازار کار و کیفیت آموزش دارد. بنابراین، با در نظر گرفتن چهار شرط اساسی مهیا کردن امکانات و شرایط حقوقی مناسب؛ طراحی، تدوین و اجرای الگوی بهینه تخصیص با امکان بازنگری دوره‌ای؛ استقرار نظام ارزیابی و تضمین کیفیت آموزش‌عالی؛ آموزش‌های مناسب و مستمر برای همه (نادری،[3] ۱۳۸0)؛ سازوکارهای صحیح تخصیص منابع مالی‌ به‌عنوان یک ابزار مدیریتی و راهبری توانمند در دست دولت‌ می‌تواند بخش اساسی این مسائل را مرتفع ساخته و اهداف‌ آموزش‌عالی را محقق سازد؛ و‌ ازسوی دیگر، می‌تواند با ایجاد تعادل بیشتر بین دانشگاه و دولت، از هدررفت منابع عمومی جلوگیری کرده و نظام دانشگاهی را در مسیر رشد و تعالی قرار دهد.

درحال حاضر نتایج گزارش‌ها و پژوهش‌ها حاکی از عدم کارایی بودجه و هزینه در دانشگاه‌های دولتی ایران است (نادری و همکاران،[4] 1392؛ خالقی سروش و همکاران،[5] ۱۳۹۶، روحانی و همکاران،[6]‌ ۱۳۹۹) و فراهم‌سازی منابع مالی در بیشتر دانشگاه‌های ایران، وضعیت پیچیده‌ای پیدا کرده است؛ زیرا آن‌گونه که داده‌های روزآمد رسمی[7] نشان می‌دهد، بخش عمومی یا دولت، اگرچه بیش از ۷۰ درصد از هزینه‌های دانشگاه‌های دولتی را ‌تأمین می‌کنند، اما این سهم با نرخ افزایش هزینه‌های آموزشی هماهنگی ندارد (سازمان برنامه‌وبودجه،[8] ۱۳۹۶). برای عبور از این بحران و رسیدن به نقطه‌ای امن نیاز است تا دولت و دانشگاه همسو و هم‌گام با یکدیگر به تعادلی پایدار و مانا در زمینه ‌تأمین منابع مالی مورد نیاز و همچنین نحوه تخصیص این منابع برسند. ازاین‌رو رسیدن به الگویی بهینه و کارآمد در تخصیص اعتبار به‌ دانشگاه‌ها یک مسئله اساسی است. این الگو باید از یکسو با توجه به محدودیت منابع، شیوه‌ای کارآمد را برای تخصیص برگزیند تا بتواند پاسخگوی نیاز جامعه باشد و‌ ازسوی دیگر شرایط را برای ارتقای‌ دانشگاه‌ها هم در کیفیت آموزشی و خدمت‌رسانی و هم رسیدن به سطحی از خودکفایی فراهم آورد. ازاین‌رو در گزارش پیش‌رو ابتدا ‌تأمین مالی دانشگاه‌های دولتی و سهم منابع مالی مختلف مورد بررسی قرار گرفته و سپس نحوه تخصیص این منابع و چالش‌های آن اشاره شده است. به بیان دیگر در این گزارش تلاش شده است تا نحوه ‌تأمین و سهم منابع مختلف در منابع مالی‌ دانشگاه‌ها بررسی شود و سپس درخصوص الگوی موجود تخصیص منابع از اعتبارات عمومی برای‌ دانشگاه‌ها اظهارنظر شود.

1. ‌تأمین و تخصیص منابع مالی‌ دانشگاه‌ها در اسناد بالادستی

یکی از اصول قانون اساسی که در حوزه ‌تأمین هزینه‌های دانشگاه بسیار مورد استناد قرار می‌گیرد اصل سی‌ام قانون اساسی است. در این اصل اشاره شده است که «دولت موظف است وسایل آموزش وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سر حد خودکفایی کشور‌ به‌طور رایگان گسترش دهد». بنابراین، بر طبق این اصل دولت وظیفه‌ای نسبت به ارائه‌ آموزش‌عالی رایگان به همه افراد متقاضی و بدون محدودیت ندارد، بلکه لازم است سرمایه‌گذاری دولت در‌ آموزش‌عالی حداقل به اندازه‌ای باشد که خودکفایی کشور به تخصص‌های مورد نیاز برآورده شود. بنابراین باید توجه داشت که نقش دولت در ‌تأمین منابع مالی دانشگاه‌های دولتی به چه میزان است و نحوه تخصیص این اعتبارات جهت محقق ساختن اصل سی‌ام قانون اساسی چگونه باید باشد.

سند نقشه جامع علمی کشور به مسائل ‌تأمین منابع مالی‌ دانشگاه‌ها پرداخته و مسیرهای کلی مناسبی برای آن ارائه کرده است. همچنین، این پیوستار رویکرد دولت در تخصیص منابع به دانشگاه‌ را نیز با اولویت‌بندی حوزه‌های علم و فناوری و رشته‌های دانشگاهی تبیین کرده است. به‌طوری که در بند «۲» از فصل سوم سند نقشه جامع علمی کشور اولویت‌های علم و فناوری کشور در سه سطح الف،‌ ب و ج دسته‌‌بندی شده و هر سطح نیز‌ به‌نوبه خود ۶گروه فناوری، علوم پایه و کاربردی، علوم انسانی و معارف اسلامی، سلامت و هنر را مدنظر قرار داده است. در بخشی از سند اشاره شده است که این دسته‌بندی ناظر بر نحوه و میزان تخصیص منابع، اعم از مالی و انسانی و توجه مدیران و مسئولان است. در این میان باید اذعان داشت که اگرچه می‌توان از ریل‌گذاری نقشه جامع علمی کشور برای توزیع منابع انسانی و مالی در حوزه‌ آموزش‌عالی به‌خوبی بهره‌گرفت؛ اما پرسش اساسی که مطرح است معتبر بودن اولویت‌ها با وجود گذشت زمان نسبتاً طولانی از تدوین سند و ماهیت پویایی و پیچیدگی محیط‌ آموزش‌عالی است. ازاین‌رو، به‌روشنی می‌توان دریافت که برای رسیدن به اهداف سند نقشه جامع علمی کشور‌ به‌عنوان یکی از اسناد مهم، نخست نیازمند بازنگری جدی در اولویت‌های علم و فناوری هستیم تا درگام بعدی اولویت‌های تخصیص منابع روشن شود.

هرچند این سند وظیفه‌ تخصیص برمبنای اولویت‌های علم و فناوری را برعهده دولت قرار داده است، اما‌ ازسوی دیگر دریچه‌‌های دیگری را برای ‌تأمین مالی از محل‌های مختلف برای‌ دانشگاه‌ها گشوده است تا این دو مکانیزم در کنار هم‌ دانشگاه‌ها را به خودگردانی نسبی مالی برساند. برای نمونه در حوزه تنوع‌بخشی سبد درآمدی دانشگاه‌ها می‌توان به افزایش سهم وقف و خیریه در پشتیبانی از مؤسسات و نهادهای علم و فناوری؛ در حوزه رویه‌ها و قوانین، افزایش استقلال‌ دانشگاه‌ها در مدیریت امور اداری، منابع مالی، درآمدها و هزینه‌ها از طریق افزایش اختیارات و مسئولیت‌پذیری هیئت‌های امنا،‌ تدوین سازوکارهای حقوقی و تشویق فروش دستاوردها و انتفاع دانشگاه‌ و محقق نظیر ایجاد شرکت دانش‌بنیان با مشارکت دانشگاه اشاره کرد که هریک می‌تواند راهی برای درآمدزایی‌ دانشگاه‌ها باشند.

2. نقش دولت و سایر منابع در الگو‌های ‌تأمین مالی

الگوی ‌تأمین منابع مالی‌ دانشگاه‌ها و نقش دولت‌ها در‌ آنها را می‌توان به سه دسته تقسیم‌‌بندی کرد، الگوی دیوان‌سالارانه، مشارکتی و تجاری. در هریک از این الگو‌ها نقش و پیوند دولت،‌ دانشگاه و بازار در ارتباط با منابع مالی مورد بررسی قرار گرفته است. الگوی اول، دیوان‌سالارانه که دولت نقش اصلی را در ‌تأمین تمام و یا سهم بالایی از بودجه مورد نیاز مراکز آموزش‌عالی برعهده دارد. در این الگو، دولت با بهره‌گیری از ابزار قانون و منابع مالی بر کلیه فعالیت‌های نهاد آموزش‌عالی نفوذ دارد. آن دسته از نظام‌های آموزش‌عالی که از این الگوی مالی پیروی می‌کنند، اجازه فعالیت‌های مالی مستقل و یا جذب درآمد از منابع مالی خصوصی (غیردولتی) را ندارند. بودجه سالیانه اختصاص داده شده به این‌گونه نهادها معمولاً دستوری بوده، قدرت چانه‌زنی در آن وزنه سنگینی است و مبنای آن عملکرد مالی سال پیشین است و نتیجه آن استفاده بی‌برنامه از منابع دولتی و بدون توجه به نیازهای روز دانشگاه است. در چنین شرایطی فرایندهای دیوان‌سالارانه بر فعالیت‌های دانشگاه سایه افکنده است و هرگونه تغییر نیازمند گذر از آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی است. نمونه‌های جهانی مختلف این الگو در شوروی سابق(روسیه)، چین و سنگاپور دیده می‌شود (فراستخواه،[9]،139؛ پارنیونس و پریت،[10]2010).

الگوی دوم، مشارکتی است که منابع دولتی برمبنای فعالیت‌های نهادهای‌ آموزش‌عالی و‌ به‌عنوان کمک به‌ دانشگاه‌ها اختصاص داده می‌شود. بر پایه مبانی و اصول این الگو، نهادهای آموزش‌عالی مجازنند تا به جذب منابع خصوصی (از طریق شهریه دانشجویی، انجام طرح‌های تحقیقاتی، انجام پژوهش‌های علمی برای دیگر واحدهای اقتصادی، بورس تحصیلی و یا سرمایه‌گذاری در برخی برنامه‌های ویژه) مبادرت کنند. دو رویکرد اصلی در این الگو قابل تشخیص است، نخست رویکرد سنتی وابستگی مالی نهادهای آموزش‌عالی به منابع تخصیص داده شده ازسوی دولت؛ و رویکرد دوم، ارتباط دانشگاه و دولت که برمبنای اعتماد شکل گرفته است. اگرچه در این الگو نیز دولت سهم بیشتری در ‌تأمین هزینه‌های دانشگاه دارد، با این حال استقلال نهادی و مالی نهاد آموزش‌عالی به رسمیت شناخته می‌شود. نمونه‌هایی از این دست را می‌توان در انگلستان و تاحدی ژاپن، نیوزلند، هلند، ایرلند و آلمان مشاهده کرد (کلارک،[11]،200؛ پارنیونس و پریت، 2010). استقلال نهادی و مالی از الزامات استقرار الگوی مالی مشارکتی است که به رهبران دانشگاهی اجازه می‌دهد تا منابع مالی دانشگاه (کمک هزینه‌های دولتی و منابع خصوصی) در راستای اهداف و برنامه‌های دانشگاه توزیع و هزینه کنند. آنچه بدان اشاره شد از نقاط مثبت این الگوی مالی است، اما، با دور شدن دانشگاه از وابستگی به دولت، بیم آن است که منافع دانشگاه نسبت به منافع عمومی در اولویت بالاتری قرار گیرد. این امر ویژگی‌های یک بنگاه خصوصی را در دانشگاه تقویت می‌کند و از نکات منفی الگوست که باید مورد توجه قرار گیرد.

الگوی سوم، در الگوی تجاری بخش خصوصی بر دانشگاه نفوذ دارد. منابع مورد نیاز مالی دانشگاه را مستقیماً بازار و بخش خصوصی ‌تأمین می‌کند و از طریق مبادلات و قراردادهایش بر فعالیت دانشگاهی تأثیرگذار است و گاهی دانشگاه به نام کارآفرینی به مکانی برای کسب سود تقلیل پیدا می‌کند. در اینجا دیگر دولت و حکومت‌ها به شکل عریان در دانشگاه دخالت نمی‌کنند، اما بازار و مکانیزم‌های وابسته به آن بر دانشگاه القا می‌شود، جذابیت درآمدهای اختصاصی، وسوسه انگیز می‌شود و ترجیحات بازاری و بنگاه‌داری بر کارکردهای دانشگاهی به صورت غیرمستقیم و حتی ناخودآگاه حاکم می‌شود. به این ‌ترتیب،‌ به‌نظر می‌رسد در چنین الگویی دیگر دولت اصلی‌ترین تأمین‌کننده خدمات آموزش‌عالی نیست که با توجه به قوانین و ضوابط دولتی اولویت‌ها این قلمرو را تعیین کند. در این شرایط عدالت آموزشی و دسترسی به‌ آموزش‌عالی در دست بازار و تصمیم‌ها و اولویت‌های بازار قرار می‌گیرد تا خطر سرمایه‌گذاری را حداقل و زمان بازده آن‌ را کوتاه کند که می‌تواند نارضایتی جامعه در پاسخگویی به نیازهای آموزشی را نیز به‌همراه داشته باشد. در ایران با توجه به مسئولیتی که اصل سی‌ام قانون اساسی بر دوش دولت برای ‌تأمین نیازهای آموزشی قرار داده است، دولت باید نقش خود را حتی با وجود حضور بازار در ‌تأمین بخشی از هزینه‌های آموزشی ایفا نماید.

همان‌گونه که در ابتدای بحث اشاره شد، در این الگو، بازار در کنار دولت قرار می‌گیرد و الگو بر تعادل میان این دو بخش تأکید دارد. یکی از ویژگی‌های در خور توجه در این الگو، شکل‌گیری محیط رقابتی است که به‌سبب حضور بازار در میان مؤسسات آموزش‌عالی برای جذب منابع مالی بیشتر ایجاد می‌شود. در چنین محیطی‌ دانشگاه‌ها انگیزه می‌یابند تا هزینه تمام شده خود را کاهش دهند که این امر می‌تواند منجر به متناسب شدن شهریه‌های دانشجوی شود، سعی در ارتقای کیفیت داشته باشند و انعطاف‌پذیر بوده و به تقاضای بازار واکنش نشان دهند. در کنار جنبه‌های برانگیزاننده و مزایای این الگو که می‌تواند به بهبود شرایط اقتصادی و در برخی موارد بهبود عملکرد دانشگاه کمک کند، باید به برخی معایب این الگو نیز اشاره کرد. در این الگو، جذب منافع مالی به یکی از اهداف کوتاه‌مدت، اما غالب در دانشگاه بدل می‌شود که به مرور زمان به‌سبب نیازهای مالی دانشگاه، این اهداف قوت گرفته و اهداف اصلی و بلندمدت دانشگاه را تضعیف می‌کند (تیلور،[12] ۲۰۱۷). بدین ترتیب، این رویکرد می‌تواند برنامه‌های آموزشی را نیز تحت تأثیر قرار دهد. به‌طوری که برنامه‌های هزینه‌بر که بازده بلندمدت‌تری دارند ممکن است در اولویت دانشگاه قرار نگیرند که پیامد چنین تصمیم‌هایی‌ ازسوی دانشگاه کمبود نیروی متخصص در برخی رشته‌ها در جامعه است (مارگینسون،[13] ۲۰۱۳). یکی دیگر از معایب این الگو که از ویژگی‌های بازار نشئت می‌گیرد تقاضا برای خروجی‌های علمی و کاربردی در کوتاه‌ترین زمان است که با روح آزادی علمی اعضای هیئت علمی دانشگاه در تضاد است. شاید بتوان گفت رشته‌های علمی مانند علوم انسانی و علوم پایه در این الگو کمتر مدنظر قرار می‌گیرند و تمرکز بر رشته‌های کاربردی‌تر است.

بنابر آنچه از الگو‌های ‌تأمین منابع مالی و ارتباط دانشگاه و دولت و بازار گفته شد، شاید بهترین الگوی ‌تأمین منابع مالی برای ایران الگوی شبه دولتی- بازاری باشد. شرایط اقتصادی و سیاسی دولت و نقش و جایگاه نهادهای‌ آموزش‌عالی در ایران ایجاب می‌کند تا دولت برای کاهش فشارهای اقتصادی و استفاده بهینه از منابع محدود مالی در دسترس، ضمن تشویق دانشگاه‌ها به خودگردانی مالی، ‌تأمین بخشی از هزینه‌های آموزشی را نیز برعهده گیرد. در این شرایط پیوندی از عملکرد دانشگاه و دولت را شاهد هستیم که در یک سوی آن دولت قرار گرفته و باید ضمن پاسداشت اصول و قوانین حاکم، مؤلفه‌هایی چون استفاده حداکثری از زیرساخت‌های قانونی، کیفیت آموزشی، عدالت آموزشی، ظرفیت‌های منطقه‌ای و ذی‌نفعان اصلی آموزش‌عالی را در تخصیص منابع مدنظر قرار دهد و در سوی دیگر آن‌ دانشگاه‌ها هستند که باید با تکیه بر این منابع محدود دولت و مدیریت آن، ضمن ارتقای کیفی خدمات دانشگاهی، پیوندهای خود را با بازار تحکیم کرده تا بتواند به منابع مالی جایگزین و پایداری دست یابند. در این شرایط الگوی ‌تأمین منابع شبه دولتی-بازاری محقق می‌شود و می‌توان آن را پیوند میان دولت و بازار برای سرمایه‌گذاری بهینه در حوزه آموزش دانست.

 

3. ترکیب درآمدی و ساختارهای مالی‌ دانشگاه‌ها در کشورهای منتخب

در این بخش ترکیب درآمدی دانشگاه‌ها و مؤسسات‌ آموزش‌عالی برخی کشورهای پیش‌رو در زمینه‌ آموزش‌عالی آورده شده است تا نقش و سهم دولت‌ها در ‌تأمین هزینه‌ دانشگاه‌ها بیشتر شفاف شود. نگاهی به این ترکیب درآمدی در کنار روند تاریخی تغییراتی که در اعتبارات اختصاص داده شده به‌ دانشگاه‌ها ایجاد شده، این واقعیت را روایت می‌کند که رویکرد دولت‌ها به آموزش‌عالی، تعیین‌کننده سهم آنان از ‌تأمین هزینه‌های آموزشی در سطوح عالی است. برای آنکه بتوان تصویری شفاف از این مهم ارائه داد، نخست ترکیب درآمدی‌ دانشگاه‌ها در کشورهای پرتغال، ایالات متحده امریکا و افریقای جنوبی آورده شده است. این کشورها‌ براساس موقعیت جغرافیایی، اطلاعات در دسترس و ویژگی‌های نظام مالی انتخاب شده‌اند تا تنوع ترکیب‌های درآمدی نشان داده شود. در بخش دوم، علاوه‌بر کشورهای فوق اطلاعات مربوط به شاخص سهم‌ آموزش‌عالی از تولید ناخالص داخلی برخی دیگر از کشورها نیز آورده شده است. شایان ذکر است که اطلاعات این شاخص‌ها براساس داده‌های در دسترس در کشورها گردآوری و ارائه شده است و هدف مقایسه بین کشورها نیست، بلکه نشان دادن رویکرد دولت‌ها در کشورهای مختلف برای ‌تأمین هزینه‌های آموزشی است.

 

جدول 1. ترکیب درآمدی‌ دانشگاه‌ها درکشورهای منتخب، (درصد)

 

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

پرتغال

دولتی

76.2

70

69/8

70/7

66/5

66/5

70/9

73/4

65/6

53/6

 

 

 

 

 

خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

خانوارها

8.2

11

10/9

11/8

13/2

13/9

15/1

12/7

13/5

18/4

 

 

 

 

 

دیگر منابع

15.6

19

19/3

17/5

20/3

19/6

13/9

13/9

19/9

28

 

 

 

 

 

ایالات متحده امریکا

دولتی

53.7

51.9

50.5

50.3

49.2

51.7

51.2

40.0

39.1

37.8

36.3

34.7

35.2

35.0

35.1

خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

12

11.3

12.1

11.8

10.8

9.3

10

11.2

خانوارها (شهریه)

16.8

18.1

18.9

19.3

19.1

20.3

21.6

38

43.6

44.1

45

47

46.5

45

44.4

دیگر منابع

29.5

30.0

30.6

30.4

31.8

28.0

27.2

10

6

6

7.5

7.5

9

10

9.3

افریفای جنوبی

دولتی

49

46

43

40

 

40

 

40

 

40

38

35

30

30.5

28

خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

خانوارها (شهریه)

24

26

29

28

 

28

 

30

 

31

33

35

40

40

42.8

دیگر منابع

27

28

28

32

 

32

 

30

 

29

28

29

30

29.5

29.2

Source: https://www.oecd.org/education,2023.

 

از داده‌های جدول بالا، به‌روشنی می‌توان دریافت که بخش‌های مختلف جامعه اعم از دولت، خانوارها و بخش‌ خصوصی در ‌تأمین هزینه‌های‌ دانشگاه‌ها مشارکت دارند در این بین کاملاً مشهود است که رویکرد دولت‌ها در ‌تأمین هزینه‌های آموزش در سطح عالی تغییر کرده است. به‌گونه‌ای که سهم دولت‌ها در مقایسه با سهم بخش خصوصی، خانوارها و دیگر منابع طی سال‌های اخیر کاهش یافته است. این مهم را نمی‌توان الزاماً به‌معنای کاهش میزان اعتبارات اختصاص یافته‌ ازسوی دولت به بخش‌ آموزش‌عالی در نظر گرفت، چراکه سیاست‌های دولت در تشویق سایر بخش‌ها به مشارکت در ‌تأمین مالی خود می‌تواند‌ به‌عنوان اهرمی در راستای افزایش سهم این بخش‌ها باشد. هرچند که شرایط اقتصادی، بحران‌های مالی و سایر شرایط پیش‌روی کشورها نیز در اتخاذ تدابیر دولت‌ها درخصوص اعتبارات بخش‌ آموزش‌عالی بی‌تأثیر نیست. این‌ درحالی است که با توجه به داده‌های جدول فوق تمایل بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این حوزه در کنار سهم خانوارها در قالب شهریه به همان اندازه در این سال‌ها افزایش یافته است. به‌طوری که می‌توان گفت سهم این دو بخش از ‌تأمین مالی‌ آموزش‌عالی افزایش پیدا کرده و از سهم بخش دولتی فراتر رفته است. در جدول زیر سهم نظام‌های‌ آموزش‌عالی از تولید ناخالص داخلی طی سال‌های 2019 – 2010 اشاره شده است.

 

 

جدول 2. سهم‌ آموزش‌عالی دولتی از تولید ناخالص داخلی  طی سال‌های ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۹[14]
 

۲۰۱۰

۲۰۱۱

۲۰۱۲

۲۰۱۳

۲۰۱۴

۲۰۱۵

۲۰۱۶

۲۰۱۷

۲۰۱۸

۲۰۱۹

ایران

0.79

0.95

0.88

0.70

0.78

0.82

1.00

1.24

1.12

 

پرتغال

۱.۰۹

۱.۰۰

۰.۹۱

۰.۸۹

۰.۹۱

۰.۸۹

۰.۸۵

۰.۸۰

 

 

ایالات متحده امریکا

     

1.34

1.36

1.37

1.21

1.45

   

آفریقای جنوبی

0.68

0.70

0.76

0.75

0.74

0.75

..

0.88

0.94

1.13

ژاپن

0.73

0.71

0.74

0.73

0.75

..

0.63

0.64

   

مالزی

1.71

2.13

1.63

1.67

..

..

1.11

0.98

0.96

0.95

نروژ

2.00

1.93

..

1.99

2.20

1.96

2.15

2.11

   

سوئد

1.89

1.85

1.91

1.93

1.91

1.85

1.84

1.79

   

مرجع: بانک جهانی، 2023.

 

اطلاعات دو کشور نروژ و سوئد به این دلیل در جدول بالا گنجانده شده است تا تفاوت سهم‌ آموزش‌عالی دولتی از تولید ناخالص داخلی در میان کشورهای اسکاندیناوی نشان داده شود. همان‌گونه که از داده‌های گزارش شده مشخص است، دولت‌های رفاه در مقایسه با دیگر کشورها،‌ سهم قابل ملاحظه از بودجه عمومی را به‌ آموزش‌عالی تخصیص می‌دهند که شاید بتوان گفت‌ آموزش‌عالی در این سطح برای این دولت‌ها در اولویت جدی قرار دارد و در این سال‌ها روندی پایدار را داشته است.

 

جدول 3. ویژگی‌های ترکیب درآمدی دانشگاه‌های کشورهای منتخب

کشور

ویژگی های ترکیب درآمدی

پرتغال

·   روند کاهشی اعتبارات عمومی.

·   روند چشمگیر سهم شهریه.

·   روند افزایشی سهم درآمد موقوفه، فروش خدمات.

ایالات متحده امریکا

·   روند کاهشی سهم اعتبارات عمومی (کاهش 18/6 درصدی).

·   افزایش 27/6 درصدی سهم شهریه و اتکای دانشگاه بر درآمدهای حاصل از شهریه.

·   پیروی از بودجه‌ریزی‌ مبتنی‌بر عملکرد (توجه به شاخص‌های سابقه تاریخی، معیارهای خارجی و اهداف عملکردی در تخصیص).

·   کمک‌های مالی‌ ازسوی سازمان‌هایی مانند بنیاد ملی علوم، مؤسسه ملی بهداشت در قالب کمک‌های مالی و قراردادها.

آفریقای جنوبی

·   تخصیص‌ بر‌مبنای چارچوب بودجه‌ریزی‌ مبتنی‌بر عملکرد.

·   طراحی مکانیزم‌های دقیق نظارتی.

·   پاداش و مشوق‌ مبتنی‌بر عملکرد و بازدهی و ایجاد فضای رقابتی میان‌ دانشگاه‌ها برای ارائه خدمات.

ژاپن

·   توجه به شاخص‌های دانشجویی، تعداد اعضای هیئت علمی و واحدهای آموزشی در تعیین میزان بودجه.

·   روند کاهش سهم‌ آموزش‌عالی دولتی از تولید ناخالص داخلی .

مالزی

·   طرح جامع‌ آموزش‌عالی 2025-2015 و اجرای شیوه تخصیص عملکرد محور.

·   رویکرد بهره‌گیری کارآمد و موثر از منابع برای ارتقای کارایی و اثربخشی.

·   شفافیت و پاسخگویی در مورد هزینه‌کرد بودجه عمومی.

·   ایجاد فضای رقابتی میان دانشگاه‌ها.

·   کاهش وابستگی‌ دانشگاه‌ها به بودجه دولتی و افزایش استقلال مالی.

ترکیه

·   وجود دانشگاه‌هایی با عنوان دانشگاه خیریه‌ای که برپایه درآمدهای حاصل از وقف و شهریه اداره می‌شود.

·   دولت بخشی از منابع دانشگاه‌های ملی یا دولتی را فراهم کرده و نقشی در ‌تأمین بودجه دانشگاه‌های خصوصی و خیریه ندارد.

·   دانشگاه‌های دولتی در حوزه مالی استقلال کامل دارند.

چین

·   مسئولیت‌های مالی آموزش‌عالی برعهده دولت مرکزی است.

·    شیوه تخصیص منابع در‌ آموزش‌عالی در این کشور‌ مبتنی‌بر عملکرد است.

·   اختصاص بودجه‌های پروژه‌محور‌ ازسوی دولت به دانشگاه.[15]

·   اختصاص سهمی از درآمدهای مالیاتی دولت به آموزش‌عالی.

منبع: یافته‌های پژوهش.

همان‌گونه که از ابتدای گزارش نیز تأکید شد رسیدن به الگویی بهینه برای تخصیص منابع عمومی به‌ دانشگاه‌ها مستلزم توجه همزمان به دولت و دانشگاه در یک پیوستار است. برای این منظور نیز ترکیب مالی در کنار الگوی تخصیص در این‌ دانشگاه‌ها مورد بررسی قرار گرفت. در کنار سیاست‌ها و روش‌های مختلفی همچون بهره‌گیری از ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای، هدایت‌ دانشگاه‌ها برای ارائه خدمات تقاضامحور آموزشی و پژوهشی و تخصیص منابع براساس این‌گونه خدمات، افزایش شهریه‌های دانشجویی، تعریف وام‌ها و پژوهانه (گرنت‌های پژوهشی) دولتی و غیردولتی،‌ مشوق‌های قانونی برای فعال‌سازی نهادهای دولتی و غیردولتی در ‌تأمین هزینه‌های‌ آموزش‌عالی در نظام‌‌های مشارکتی - که دولت‌ها و‌ دانشگاه‌ها با توجه به ویژگی‌های بافتی برگزیده‌‌اند - وجه اشتراک این کشورها بهره‌گیری از الگوی تخصیص برمبنای بودجه‌ریزی‌ مبتنی‌بر عملکرد است. اگرچه در ایران سال‌هاست در احکام برنامه‌های توسعه (برای مثال بند «پ» ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه)[16] بر این مسئله تأکید شده است، اما به دلایلی که در ادامه بدان پرداخته می‌شود هیچ‌گاه‌ به‌طور تمام و کمال اجرایی نشد و الگوی تخصیص از این شیوه کارآمد که می‌تواند ارتقای کیفیت و رقابت را میان‌ دانشگاه‌ها رقم بزند، بی‌بهره‌ مانده است.

 

4.ساختار مالی آموزش‌ عالی ایران                                                          

4-1. ساختار ‌تأمین مالی دانشگاه‌ها‌ ازسوی دولت در ایران

بررسی ساختار ‌تأمین مالی‌ دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی در ایران نشان می‌دهد که همانند بسیاری از کشورها، دانشگاه‌های دولتی از محل منابع عمومی و غیرعمومی (درآمدهای اختصاصی) هزینه‌های خود را ‌تأمین می‌کنند. در بحث بودجه عمومی، تنها دانشگاه‌های دولتی مشمول بودجه عمومی می‌شوند و با وجود وابستگی به وزارت علوم تحقیقات و فناوری، از نظر دولت دارای جایگاه حقوقی مستقل بوده و ردیف بودجه مجزایی برای هریک در قانون بودجه در نظر گرفته می‌شود. براساس تبصره «۱» ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه[17] (مصوب 1396/1/16)، بودجه اختصاص داده شده به دانشگاه‌ها‌ ازسوی دولت کمک تلقی شده و دو نهاد واسط (سازمان‌ برنامه‌وبودجه و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری) در فرایند تعیین و تصویب آن نقش دارند. طی ۴‌دهه گذشته شیوه تخصیص منابع عمومی به دانشگاه‌های دولتی ایرانی از الگوهای متفاوتی تبعیت کرده است؛ حال آنکه‌ به‌نظر می‌رسد با کاهش بودجه عمومی طی این سال‌ها، دولت همواره به‌دنبال الگویی بهینه برای ‌تأمین هزینه‌های‌ دانشگاه‌ها با توجه به روند کاهشی منابع مالی خود بوده است.

  • الگوی اول: شروع انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۸۴، الگوی‌ مبتنی‌بر نهاده‌ها (هزینه‌ها)،
  • الگوی دوم: ۱۳۸۵ تا 1392، الگوی‌ مبتنی‌بر هزینه سرانه دانشجویی،
  • الگوی سوم: 1393 تا ۱۳۹۵، الگوی هزینه سرانه استاندار،
  • الگوی چهارم: ۱۳۹۶ تا کنون،‌ الگوی سرانه استاندارد و شاخص‌های تکمیلی عملکردی.

سازمان برنامه‌وبودجه، بودجه پیشنهادی برپایه الگوی جاری را در لایحه بودجه تعیین می‌کند تا پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی مراحل اجرایی شدن بودجه‌های مصوب آغاز شود. پس از آن، منابع عمومی ( اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی)[18] نخست به‌ دانشگاه‌ها ابلاغ می‌شود و در گام بعدی، منابع عمومی به صورت ماهیانه و یا چندماهه‌ ازسوی سازمان‌ برنامه‌وبودجه به‌ دانشگاه‌ها تخصیص داده می‌شود. ازاین‌رو‌ به‌طور کلی می‌توان گفت سازمان برنامه‌وبودجه نقش اصلی را در تعیین، تصویب، ابلاغ و تخصیص بودجه عمومی به دانشگاه دارد و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نقش کم‌رنگ‌تری در این زمینه ایفا می‌کند. بررسی قوانین بودجه سالیانه نشان می‌دهد که سهم عمده اعتبارات مالی این بخش دارای ماهیت هزینه‌ای و مابقی ماهیت تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بوده که به‌ دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر دستگاه‌های اجرایی اختصاص یافته است. برای نمونه عملکرد کل اعتبارات آموزش‌عالی در دوره پنج ساله 1395-۱۳۹۰ به‌صورت تجمعی بالغ بر 354 هزار و 248  میلیارد ریال بوده است که حدود 94/3 درصد ( حدود 334 هزار و 95 میلیارد ریال) در برنامه‌های هزینه‌ای و ۷/۵ درصد ( 20 هزار و 152 میلیون ریال) در طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه شده است (سازمان برنامه‌وبودجه، ۱۳۹۶).[19] نگاهی به اعتبارات هزینه‌ای بخش آموزش‌عالی طی برنامه پنجم توسعه که در گزارش سازمان‌ برنامه‌وبودجه (1396) منعکس شده است نشان می‌دهد که عملکرد این اعتبارات از رشد متوسط سالیانه 43/۳ درصد برخوردار بوده است.

 

 

 

جدول 4. منابع مالی دانشگاه‌های دولتی ایران در سال 1395

 

اعتبارات هزینه‌ای (عمومی)

اعتبارات تملک دارایی (عمومی)

ردیف‌های متمرکز پرداختی به دانشگاه از وزارت (با صندوق امور دانشجویان)

درآمد اختصاصی

درآمد اختصاصی (سازمان امور دانشجویان)

درآمد وقف و امور خیریه

درآمدهای بین‌المللی

مقدار عملکرد (میلیارد ریال)

48،276

8،000

6،000

13،397

4،000

2،000

0

سهم (درصد)

59.1

9.8

7.3

16.4

4.9

2.4

0

سهم تجمعی

76.3

21.3

2.4

0

منبع: عملکرد اعتبارات‌ آموزش‌عالی در قانون بودجه سال 1395.

 

براساس جدول فوق نسبت ناخالص وابستگی مستقیم دانشگاه‌های دولتی ایران به بودجه عمومی در سال 1395 برای نمونه حدود 76 درصد است. این موضوع نشان می‌دهد که در مقایسه با دانشگاه‌های دولتی خارجی، وابستگی دانشگاه‌های دولتی در ایران به منابع دولتی بیشتر است. بنابراین برای تعدیل نسبت وابستگی به منابع عمومی، نیاز به افزایش معنادار درآمدهای اختصاصی، درآمدهای وقفی و امور خیریه و درآمدهای بین‌المللی است. در ادامه برای شفاف‌تر شدن روند تغییرات بودجه‌ای دانشگاه‌ها، سهم ‌تأمین مالی بخش دولتی و درآمدهای اختصاصی برخی از دانشگاه‌های کشور با تحلیل بودجه سال ۱۳۹۸، به تفکیک استخراج و محاسبه شده است.

 

جدول 5. سهم ‌تأمین مالی دولتی و درآمدهای برخی از دانشگاه‌های کشور در سال 1398

دانشگاه

کل هزینه­ها

هزینه‌های عمومی

درآمد حاصل از فروش خدمات آموزشی و فرهنگی

درآمد حاصل از خدمات پژوهشی

درآمد حاصل از فروش سایر خدمات

درآمد حاصل از خدمات رفاهی دانشجو

مجموع هزینه­های بخش عمومی

سهم بودجه دولتی[20] (درصد)

میزان درآمد

سهم از کل اعتبارات(درصد)

دانشگاه تهران

۹،۸۵۰،۲۹۶

۶،۷۹۴،۵۴۶

68/97

۱،۴۵۳،۸۵۲

۵۸۴،۷۵۰

6

۸۲۵،۳۲۸

۱۹۱،۸۲۰

دانشگاه صنعتی شریف

۳،۴۷۳،۹۷۶

۲،۰۶۹،۹۷۶

۵9/۵8

۲۰۱،۰۰۰

۱،۰۴۹،۰۰۰

30

۶۵،۰۰۰

۷۵،۰۰۰

دانشگاه شهید بهشتی

۳،۹۵۶،۵۳۷

۲،۰۵۴،۵۸۶

64/25

۵۰۰،۰۰۰

۶۰۰،۰۰۰

15

۲۳۴،۰۰۰

۶۶،۰۰۰

دانشگاه امیرکبیر

۲،۹۲۴،۵۸۶

۲،۰۵۴،۵۸۴

70/25

۴۰۰،۰۰۰

۲۲۰،۰۰۰

8

۱۷۰،۰۰۰

۶۰،۰۰۰

دانشگاه تربیت مدرس

۳،۳۹۱،۹۷۷

۲،۸۹۴،۷۷۷

85/34

۲۵۹،۶۰۰

۱۸۱،۵۰۰

5

۷،۷۰۰

۱۳،۲۰۰

دانشگاه خواجه‌نصیرالدین طوسی

۱،۴۳۴،۹۹۱

۱،۱۲۴،۹۹۱

78/39

۱۲۰،۰۰۰

۱۱۰،۰۰۰

8

۵۴،۰۰۰

۲۶،۰۰۰

دانشگاه علامه طباطبایی

۲،۵۶۰،۰۲۵

۱،۵۷۰،۰۲۵

61/32

۳۵۰،۰۰۰

۱۰۰،۰۰۰

4

۴۳۰،۰۰۰

۶۰،۰۰۰

دانشگاه خوارزمی

۲،۰۹۶،۲۷۱

۱،۶۹۶،۲۷۱

80/91

۲۲۰،۰۰۰

۱۰۰،۰۰۰

5

۴۵،۰۰۰

۳۵،۰۰۰

منبع: گرایی‌نژاد و کیخا،‌۱۴۰۰: بررسی تطبیقی سازوکارهای ‌تأمین و تخصیص منابع مالی در آموزش‌عالی.

 

همان‌گونه که درصد سهم بودجه دولتی در جدول بالا نشان می‌دهد، دولت با میانگین حدود 71 درصد سهم بالایی را در ‌تأمین منابع مورد نیاز دانشگاه‌های پیشرو کشور دارد. دانشگاه تربیت مدرس با حدود 85 درصد در میان دانشگاه‌های مورد مطالعه بالاترین سهم بودجه دولتی و دانشگاه صنعتی شریف با حدود 60 درصد کمترین سهم را دارد. مقایسه این اعداد و ارقام با دانشگاه‌های دیگر کشورها نشان از آن دارد که سهم دولت در ‌تأمین منابع مورد نیاز‌ دانشگاه‌ها بیشتر نزدیک به کشورهای اسکاندیناوی و حتی ژاپن است که نسبت به ایران از پایداری اقتصادی بسیار بهتری برخوردارند. در دیگر کشورها همچون آمریکا‌ به‌طور میانگین کمتر از ۵۰ درصد است. در این میان نکته جالب توجه دیگر، سهم درآمدهای حاصل از خدمات پژوهشی است که انتظار می‌رود‌ دانشگاه‌ها در آن عملکرد بهتری داشته باشند، این سهم تنها در دانشگاه صنعتی شریف با حدود 30 درصد قابل ملاحظه‌ است، اما در دیگر‌ دانشگاه‌ها سهم اندکی دارد.

 

4-2. الگوی تعیین متوسط هزینه تمام‌شده استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی دانشگاه‌ها

شواهد[21] نشان می‌دهد که‌ درحال حاضر سازمان‌ برنامه‌وبودجه از مدلی با عنوان «تعیین هزینه استاندارد دانشجویی و توزیع اعتبارات عمومی به دانشگاه‌ها» برای تخصیص منابع عمومی به‌ دانشگاه‌ها استفاده می‌کند که در ادامه فرایند اجرای مدل شرح داده شده است.

 

  1. تعیین هزینه سرانه دانشجو (مقطع- گروه آموزشی)

در این مدل براساس شاخص‌ها و فروض، هزینه سرانه استانداری در همه بخش‌ها و حوزه‌ها به‌دست می‌آید. در این سرانه استاندارد که در آن وضع موجود دانشگاه‌ها نیز مدنظر قرار می‌گیرد، برای هر گروه و مقطع عددی به‌عنوان سرانه استاندارد استخراج می‌شود و در گام‌های دیگر مدل مورد استفاده قرار می‌گیرد. بنابراین گروه‌ها و مقاطع مختلف آموزشی هزینه‌ سرانه متفاوتی در این مدل دارند. در تعیین این استاندارد به اندازه، کیفیت و اثرگذاری دانشگاه در موضوعات مختلف توجه می‌شود و رویکرد آن حداقل رشد ۴ درصدی برای همه دانشگاه‌ها نسبت به سال قبل است. این درصد رشد نیز هرساله با توجه به تورم و سقف بودجه عمومی مصوب شده در برنامه برای دانشگاه‌ها تغییر می‌کند.

  • گام نخست: تعیین فروض فعالیت‌های آموزشی
  1. تعداد و نوع واحدهای دوره تحصیلی به تفکیک مقطع و گروه آموزشی.
  2. متوسط تعداد واحد آموزشی قابل ارائه عضو هیئت علمی در هر ترم.
  3. سنوات تحصیلی به سال و متوسط ظرفیت کلاس در هر مقطع- گروه آموزشی.
  4. متوسط هزینه سالیانه هیئت علمی، غیرهیئت علمی و هزینه یک واحد حق‌التدریس آموزشی (پژوهشی).
  5. ضریب نسبت غیرهیئت علمی (کارکنان) به هیئت علمی.
  6. محاسبه تعداد کفایت هیئت علمی در هر مقطع- گروه آموزشی براساس فروض قبلی.

 

  • گام دوم: ترسیم و شبیه‌سازی دانشگاهی با رعایت شاخص‌های مطلوب در مراکز اصلی هزینه

هدف از شبیه‌سازی، تعیین یک مبنا و پایه برای تعیین هزینه سرانه در مدل توزیع اعتبار.

 

هزینه سرانه تربیت دانشجو                         

=  هزینه‌های سرانه پرسنلی (آموزشی).

=  هزینه‌های سرانه پشتیبانی.

=  هزینه‌های سرانه خدمات دانشجویی- فرهنگی.

=  هزینه‌های سرانه فعالیت‌های پژوهشی و فناوری.

 

  • گام سوم: تقسیم‌بندی سرانه بر حسب گروه‌های آموزشی (علوم پایه، فنی‌ و مهندسی، کشاورزی، علوم انسانی، کشاورزی و هنر) و مقاطع (کارشناسی، کارشناسی‌ارشد و دکتری).

 

  • گام چهارم: محاسبه هزینه سرانه آموزشی

E1 = هزینه سرانه هیئت علمی.

E2 = هزینه سرانه غیرهیئت علمی.

E3 = هزینه سرانه حق‌التدریس آموزشی.

E4 = هزینه سرانه حق مدیریت.

 

  • گام پنجم: محاسبه هزینه خدمات پشتیبانی عمومی

A1 = هزینه سرانه نگهداشت فضای آموزشی.

A2 = هزینه سرانه نگهداشت فضای کمک آموزشی.

A3 = هزینه سرانه نگهداشت فضای روباز.

A4 = هزینه سرانه مواد مصرفی و ملزومات آموزشی.

A5 = هزینه سرانه خدمات حمل‌ونقل سبک و موتوری.

A6 = هزینه سرانه انرژی (بدون خوابگاه).

A7 = هزینه سرانه تأسیسات و نگهداری (بدون خوابگاه).

 

  • گام ششم: محاسبه سرانه خدمات دانشجویی- فرهنگی

S1 = هزینه سرانه نگهداشت فضای رفاهی.

S2 = هزینه سرانه یارانه غذا.

S3 = هزینه سرانه ایاب و ذهاب دانشجویی.

S4 = هزینه سرانه فعالیت‌های ورزشی.

S5 = هزینه سرانه بهداشت و درمان.

S6 = هزینه سرانه فعالیت‌های فرهنگی.

S7 = هزینه سرانه انرژی خوابگاه.

S8 = هزینه سرانه نگهداشت خوابگاه‌ها.

 

  • گام هفتم: محاسبه سرانه فعالیت‌های پژوهشی و فناوری

R1 = هزینه سرانه فرصت مطالعاتی اعضای هیئت علمی.

R2 = هزینه سرانه اعتبار پژوهانه پژوهشی اعضای هیئت علمی.

R3 = هزینه سرانه بانک‌های اطلاعاتی، خرید نشریات علمی و کتب ارزی.

R4 = هزینه سرانه حق‌التحقیق راهنمایی، مشاوره و داوری پایان‌نامه کارشناسی‌ارشد و دکتری.

R5 = هزینه سرانه خرید مواد مصرفی پایان‌نامه کارشناسی‌ارشد و دکتری.

R6 = هزینه سرانه کمک به سمینارها، همایش‌ها و امور پژوهشی.

R7 = هزینه سرانه فناوری اطلاعات.

R8 = هزینه سرانه پشتیبانی فناوری.

در ادامه نمونه‌ای از محاسبات انجام شده به قیمت‌های سال 1396 و 1397 آورده شده است.

 

جدول 6.هزینه سرانه استاندارد دانشجو به قیمت‌های 1396 و 1397 در مقطع کارشناسی (میلیون ریال)

گروههای آموزشی

E

A

S

R

Total

هزینه‌های سرانه آموزشی

هزینه‌های سرانه پیشتیبانی عمومی

هزینه‌های سرانه خدمات دانشجویی- فرهنگی

هزینه‌های سرانه فعالیت‌های پژوهشی و فناوری

جمع

علوم پایه

56.91

16.87

24.28

11.88

123.13

فنی و مهندسی

65.38

20.73

24.28

12.27

137.37

کشاورزی

76.17

29.07

24.28

11.43

157.87

علوم انسانی

53.15

11.68

24.28

11.56

112.75

هنر

89.67

25.8

24.28

11.43

169.33

 

  1. مدلی برای تبدیل مدل هزینه سرانه به مدل توزیع اعتبار سرانه در بین دانشگاه‌های کشور

در این بخش از مدل، سرانه استانداردی که پیش‌تر استخراج شد، در کنار عملکرد وضع موجود‌ دانشگاه‌ها قرار گرفته و براساس برخی شاخص‌ها تعدیل می‌شوند. به‌طوری که استاندارد جهانی برای نسبت استاد به دانشجو ۱۸ است‌، درحالی که این نسبت در برخی‌ دانشگاه‌ها به ۶۰ نیز می‌رسد. بنابراین، در هر سال نسبت استاد به دانشجو در‌ دانشگاه‌ها محاسبه، میانگین و استانداردی برای آن استخراج می‌شود. در تعیین این استاندارد به شاخص‌ها و معیارهایی چون برنامه درسی، شمار دانشجویان (با درنظر گرفتن سنوات مقطع)،[22] شمار اعضای هیئت علمی رسمی و حق‌التدریسی)، سقف بودجه پیش‌بینی شده در برنامه، در نظر گرفته می‌شود. در زیر نمونه‌ای از فرایند محاسبه آورده شده است. همان‌گونه که در نمایه زیر نیز نشان داده شده است نسبت استاد به دانشجو و میزان انحراف از این شاخص درصد مبنایی برای توزیع اعتبارات عمومی در بین‌ دانشگاه‌های کشور است.

 

  1. زیر مدلی برای باز توزیع اعتبار در قالب مدل و سقف تعیین شده اعتبار آموزش‌عالی

در این بخش برخی ویژگی‌های‌ دانشگاه‌ها که در مدل‌های توزیع پایه ملاحظه‌ نشده‌اند شناسایی و به‌صورت ضریب تعدیل در اعتبار پیشنهادی مورد محاسبه قرار می‌گیرد.‌ ازجمله این ویژگی‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • دانشگاه‌های دارای مأموریت‌های اختصاصی

در این گام ضریبی‌ به‌عنوان ضریب تعدیل دانشگاه‌های خاص (بین ۵ تا ۱۰ درصد) برای‌ دانشگاه‌ها با مأموریت‌ها و شرایط ویژه در نظر گرفته می‌شود. این ضریب براساس تعامل با دانشگاه‌ و براساس مستندات قانونی تعیین می‌شود. برای نمونه می‌توان به دروس عملی دانشگاه علوم و فنون دریایی خرمشهر در رشته کشتی‌سازی و یا گذراندن واحدهای اجباری برای رشته‌های دانشگاه‌ تربیت مدرس که درحقیقت طول مقطع آموزشی را افزایش می‌دهد؛ اشاره کرد. دیگر‌ دانشگاه‌ها همچون دانشگاه دریانوردی و علوم دریایی چابهار، دانشگاه بین‌المللی امام خمینی (ره) دارای شرایط ویژه هستند. از آنجا که اعمال مدل بدون در نظر گرفتن ضریب تعدیل دانشگاه‌های خاص می‌تواند به بودجه برخی‌ دانشگاه‌ها آسیب بزند، این ضریب برای انعطاف بیشتر مدل با شرایط خاص در نظر گرفته شده است.

  • هزینه متوسط بالا در دانشگاه‌های کوچک.
    • ضریب تعدیل نسبت دانشجو به هیئت علمی (به‌صورت خطی بین 2 تا 35 درصد).
    • دانشگاه‌های کوچک (بین ۲۰ تا ۱۰۰ نفر هیئت علمی).
  • موقعیت منطقه‌ای و تفاوت هزینه‌‌های منطقه‌ای.
    • تفاوت احکام هیئت علمی هر استان به استان پایه (تهران) (بین ۱ تا 1.327).
  • کیفیت اعضای هیئت علمی و توجه به تفاوت کیفیت آموزشی- پژوهشی.
    •  
    • ضریب تعدیل معادل 0.9 تا 1.11.
  • ‌تأمین درصدی از هزینه‌های دانشجویان شبانه و افزودن آن به سرجمع اعتبارات محاسبه شده.
    • هر دو دانشجوی شبانه معادل یک دانشجو روزانه.[23]

 

مزیت‌های الگو

ازجمله مزیت‌های این الگو می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • کاهش چانی‌زنی،
  • افزیش شفافیت در بودجه دانشگاه‌ها،
  • برقراری سطحی از عدالت توزیعی،
  • توجه به مدیریت هزینه‌ها با شفاف شدن فرایند تعیین بودجه دانشگاه‌ها،‌
  • تأکید بر بودجه‌‌ریزی عملیاتی در مراکز‌ آموزش‌عالی.

هریک از این عوامل و عناصر همان‌گونه که از مفاهیم آن مشخص است،‌ به‌دنبال آن است تا ضمن ‌تأمین هزینه‌های دانشگاه‌ها، توجه‌ آنها را به بهبود عملکردشان جلب کرده و زمینه را برای حرکت‌ دانشگاه‌ها برای جذب منابع مالی غیردولتی فراهم‌ آورد.

 

5. ایرادهای الگوی تخصیص منابع مالی به دانشگاه‌ها

درحال حاضر، آنچه از سیاست‌های دولت می‌توان دریافت آن است که تلاش دارد در کنار تخصیص منابع مالی- اندک که کفاف هزینه‌های دانشگاه‌ را نمی‌دهد- دانشگاه‌ها را به سوی رسیدن به خود اتکایی در زمینه مالی نیز هدایت کند؛ و در این راستا نیز بسترهای حقوقی لازم برای فعالیت‌های اقتصادی و کسب درآمد از منابع مختلف را برای دانشگاه‌ تا حدودی فراهم آورده است. حال پرسش این است که چه موانع و چالش‌هایی پیش‌روی دولت در اجرای الگو تخصیص منابع مالی که پیشتر بدان اشاره شد،‌ وجود دارد و‌ ازسوی دیگر‌ دانشگاه‌ها چه چالش‌ها و موانعی را برای جذب منابع مالی از محل منابع غیرعمومی تجربه می‌کنند؟ ماحصل پاسخ به این دو پرسش کمک می‌کند تا راهکاری مناسب و بهینه برای ‌تأمین منابع مالی‌ دانشگاه‌ها ارائه شود. برپایه یافته‌های احصا شده، ایرادهای الگوی تخصیص منابع مالی با فرض اجرای کامل، براساس اهمیت اولویت‌بندی شده که در ادامه امده است:

  1. نبود ضریبی به‌عنوان مشوق برای ایجاد رقابت بین دانشگاه‌ها

در الگوی موجود تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها نمی‌توان توجه ویژه و خاصی به عملکرد محوری مشاهده کرد. به بیان دیگر تخصیص اعتبارات به‌ دانشگاه‌ها به شیوه‌ای تقریباً ثابت بوده و تفاوتی میان دانشگاه‌هایی که در راستای مأموریت‌های مشخص عملکرد قابل‌قبول داشته با دانشگاه‌ یا دانشگاه‌هایی که کمترین فعالیت را در راستای تحقق اهداف و برنامه‌ها داشته نمی‌توان مشاهده کرد و این مهم منجر به بی‌انگیز‌گی مدیران و‌ به‌طور کلی جامعه دانشگاهی شده است.

 

  1. نبود امکان پیوند شاخص‌های کیفی به شاخص‌های کمّی مورد محاسبه در این الگو و تحت‌الشعاع قرار گرفتن تضمین و بهبود کیفیت آموزشی

یکی از چالش‌های اصلی الگو نبود پیوندی مناسب میان کمیّت و کیفیت عملکرد‌ دانشگاه‌هاست. حال آنکه در اسناد بالادستی بسیاری ارزیابی و اعتبارسنجی و تضمین کیفیت نهادهای‌ آموزش‌عالی مورد توجه بوده و بر آن تأکید شده است. برای نمونه می‌توان به جزء «10» بند «ب» ماده (۲) قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری ناظر به ارزیابی و اعتبارسنجی علمی دانشگاه‌ها، مؤسسات‌ آموزش‌عالی و تحقیقات به‌صورت مستقیم یا از طریق حمایت انجمن‌های مستقل علمی ، اقدام ملی (9) نقشه جامع علمی کشور با موضوع ایجاد نهاد ملی مدیریت ارزیابی و اعتبارسنجی و تضمین کیفیت در نظام‌ آموزش‌عالی تحت نظر‌ شورای‌عالی انقلاب فرهنگ) و انتهای ماده (۶۶) قانون برنامه ششم توسعه درخصوص الزام وزارتین به هدفگذاری و تعیین شاخص برای ارتقای کیفیت‌ آموزش‌عالی و پژوهش و فناوری اشاره کرد. ازاین‌رو، راه‌اندازی چنین نهادی از یکسو به تحقق اهداف اسناد بالادستی کمک می‌کند و‌ ازسوی دیگر، ضمن ارتقای کیفیت‌ آموزش‌عالی می‌تواند در فاز توسعه به مکانیزم انگیزشی برای رقابت میان نهادهای‌ آموزش‌عالی بدل شود. 

 

  1. نبود مکانیزم‌های انگیزشی لازم برای مسئله‌محور شدن آموزش‌ها و پژوهش‌های دانشگاهی

از دیگر چالش‌هایی که الگوی موجود تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها درگیر آن است، عدم قابلیت و توانایی آن در سوق دادن آموزش‌ها و پژوهش‌های دانشگاهی به سمت مسئله‌محوری است. ابزارهای مالی از ملموس‌ترین ابزار در جهت‌دهی به هر فعالیتی می‌تواند قلمداد شود، اما در نظام تخصیص اعتبارات دانشگاه‌های ایران کمتر از آن استفاده می‌شود.

 

  1. کم‌رنگ بودن تصمیم‌گیری مبتنی‌بر داده‌ (به روز و منسجم) در قلمرو آموزش‌عالی (میزان اشتغال دانش‌آموختگان، میزان قبولی در سطوح بالاتر آموزشی، رتبه کیفی نهادهای آموزش‌عالی)

تصمیم‌گیری بدون توجه جدی به داده‌ها و اطلاعات نمی‌تواند تصمیم‌ کاملاً درست و همه‌جانبه‌ای باشد. از این منظر الگوی فعلی تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها که بدون توجه به آمار و داده‌هایی همچون میزان اشتغال دانش‌آموختگان، مهاجرت (به داخل یا خارج از کشور فارغ‌التحصیلان)، میزان قبولی در سطوح بالاتر آموزشی، عملکرد و رتبه کیفی‌ دانشگاه‌ها و ... تنظیم شده است نمی‌تواند‌ دانشگاه‌ها یا‌ به‌طور کلی نظام‌ آموزش‌عالی را در راستای تحقق اهداف مورد انتظار هدایت کند.

 

  1. توجه اندک به ظرفیت‌های منطقه‌ای و مأموریت‌های دانشگاه‌ها

با توجه به گستردگی سرزمینی ایران و وجود‌ دانشگاه‌ها و مراکز‌ آموزش‌عالی در نقاط مختلف کشور و وجود ظرفیت‌های متنوع منطقه‌ای انتظار می‌رود تصمیمات اتخاذ شده در حوزه‌های مختلف با در نظر گرفتن ظرفیت‌های منطقه‌ای و مسائل و اولویت‌های آنچه در تعیین مأموریت‌های‌ دانشگاه‌ها و چه تخصیص اعتبارات باشد، اما همان‌گونه دقت در الگوی موجود نشان می‌دهد، این مهم در تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها جایگاهی نداشته و توجهی بدان نشده است.

 

  1. کم‌توجهی به اسناد و سیاست‌های بالادستی در تخصیص منابع همچون اولویتهای علم و فناوری نقشه جامع علمی کشور

در الگوی کنونی به رشته‌های اولویت‌دار و نیازهای منطقه‌ای و استانی توجه نشده است. یکی از ظرفیت‌های اجرایی‌سازی اسناد بالادستی (مانند نقشه جامع علمی کشور) در مرحله تخصیص اعتبارات دانشگاهی است. با توجه به راهبردهای نقشه جامع علمی کشور و تعیین اولویت‌های علم و فناوری در سطوح و رشته‌های مختلف این قابلیت وجود دارد تا با تمرکز بر این اولویت‌ها یا اولویت‌هایی که در زمان حاضر مهم هستند، اعتبارات‌ دانشگاه‌ها را بر آن اساس اصلاح یا بازبینی کرد، اما الگوی موجود تخصیص اعتبارات چنین امکانی را فراهم نمی‌نماید و بر این اساس اولویت‌ها همچنان بر زمین خواهند ماند. 

 

  1. عدم حرکت به سمت بودجهریزی عملکرد محور(عملیاتی) درسطح کلان نظام آموزش‌عالی و درون دانشگاهی

علی‌رغم اینکه در مواد مختلف قوانین برنامه توسعه مانند ماده (138)[24] و بند «‌هـ»[25]ـ ماده (155) قانون برنامه چهارم توسعه و مواد(20)،[26] (219)[27] قانون برنامه پنجم توسعه و بند «پ» ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه بر بودجه‌ریزی عملیاتی دستگاه‌های مختلف تأکید داشته‌اند، چنین امری تاکنون در نظام‌ آموزش‌عالی تحقق نیافته است. در ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه دولت به‌صراحت مکلف شده است هزینه سرانه تربیت نیروی انسانی متخصص مورد تقاضای کشور را در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی برای هر دانشگاه و مؤسسه آموزشی، تحقیقاتی و فناوری دولتی محاسبه و‌ به‌طور سالیانه ‌تأمین کند. براساس این برنامه، دانشگاه‌ها‌ نه‌تنها وظیفه دارند سیستم مالی خود را از برنامه‌ای به عملیاتی تغییر دهند، بلکه ملزم به تهیه بودجه عملیاتی‌ به‌منظور دستیابی به بهای تمام شده فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی و تعیین هزینه سرانه دانشجو برای دریافت بودجه دولتی هستند. با وجود تأکید برنامه چهارم توسعه به بودجه‌ریزی عملیاتی و الزام بر استقرار این نظام مالی در‌ دانشگاه‌ها در برنامه پنجم توسعه، اما همچنان توفیقی در این زمینه حاصل نشده است. حال آنکه اجرا و استقرار بودجه‌ریزی‌ مبتنی‌بر عملکرد‌ نه‌تنها می‌تواند بهبود عملکرد و کارایی تخصیصی منابع را به‌همراه داشته باشد؛ بلکه ارتقای کیفیت و رقابت را میان نهادهای‌ آموزش‌عالی رقم بزند. با توجه به مزایای قابل توجه بودجه‌ریزی عملکرد محور که آثار آن نیز در عملکرد‌ دانشگاه‌ها و نظام‌‌های‌ آموزش‌عالی معتبر دنیا مشخص است، الگوی موجود‌ نه‌تنها زمینه انجام این مهم را در کشور تسهیل نمی‌کند، بلکه با عدم حرکت در این مسیر علاوه‌بر معطل ماندن اجرای احکام قانونی مرتبط، بهره‌وری‌ دانشگاه‌ها و مراکز‌ آموزش‌عالی‌ به‌عنوان پیشران توسعه کشور، همچنان با علامت سشال‌های جدی مواجه است. علاوه بر این بودجه‌ریزی عملکردمحور در درون‌ دانشگاه‌ها خود می‌توانست اقدامی مهم در راستای ساماندهی، پویاسازی و تسهیل نظام ‌تأمین مالی‌ دانشگاه‌ها و همچنین شفاف‌سازی نظام گزارش‌دهی‌ دانشگاه‌ها باشد که همچنان محقق نشده است، البته یکی از مشکلات اصلی در تحقق بودجه‌ریزی عملکرد محور نبود سازمان و یا واحدی تخصصی در وزارت علوم برای راهبری و نظارت بر تحقق این نوع از بودجه‌ریزی در‌ دانشگاه‌هاست.

ایرادهای که در بالا به آنها پرداخته شد مرتبط با خلأهای الگویی بود که در بخش قبل شرح داده شد، اما چالش‌های مهم‌تری در فرایند تخصیص اعتبارات دولتی به‌ دانشگاه‌ها و سایر مؤسسات آموزشی وجود دارد که در ادامه آمده است:

چالش مهمی که در تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها وجود دارد عدم تبعیت قابل‌قبول از الگو است و عملاً دو مشلفه مهم دیگر در میزان تخصیص اعتبارات به دانشگاه نقش مهمی را ایفا می‌کنند که در ذیل به آنها اشاره شده است:

- گذشته‌محور بودن شیوه تخصیص

از دیگر چالش‌های الگوی موجود تخصیص اعتبارات‌ دانشگاه‌ها گذشته‌نگر بودن آن است. هزینه‌های محاسبه شده برای تعیین میزان سرانه استاندارد در الگوی موجود براساس قیمت‌های تعیین شده سال قبل بوده است. یعنی اینکه به اعتبارات یک سال همه‌ دانشگاه‌ها درصدی اضافه می‌شود و این رشد تحت سایر عوامل مانند قدرت چانه‌زنی و شرایط برخی دانشگاه بیشتر می‌شود که این موضوع باعث چانه‌زنی بیشتر برخی‌ دانشگاه‌ها و احساس بی‌عدالتی در برخی دیگر می‌شود. همچنین، برنامه‌های آتی دانشگاه جایی در الگو نداشته و این امر ماهیت دانشگاه‌ به‌عنوان نهادی پیشران را با چالش‌های عمده مواجه می‌کند، البته برای تحقق بودجه‌ریزی عملیاتی و اهداف آن لازم است به‌سویِ دیگرِ پیوستار یعنی‌ دانشگاه‌ها نیز توجه کرد. دانشگاه‌ها باید بتوانند سایر منابع مالی را جذب کنند که البته در این مسیر با چالش‌‌هایی مواجه هستند. برخی چالش‌های پیش‌روی‌ دانشگاه‌ها در جذب منابع مالی غیردولتی احصا شده است که عبارتند از:

  • موانع موجود و محیطی برای استقلال در تصمیم‌گیری در‌ دانشگاه‌ها (تمرکز برخی تصمیمات محیط سیاسی و انتصابات، عدم ثبات مدیریتی، نقش و اثرگذاری اندک هیئت امنا).
  • ضعف در ارتباط دانشگاه با صنعت.
  • مقاله محوری آیین‌نامه‌های ارتقا اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها.
  • عدم ابتنای تحقیقات دانشگاهی به مسائل واقعی و ملموس.
  • نبود نظام مدیریت عملکرد کارا و مؤثر برای تصمیم‌گیری در مؤسسات آموزش‌عالی.
  • نبود الگوی بهینه توزیع و تخصیص اعتبارات در درون اکثر دانشگاه‌ها (بین دانشکده‌ها و مؤسسات زیرمجموعه) و مؤسسات‌ آموزش‌عالی‌ مبتنی‌بر الگو درنظرگیرنده کارایی و اثربخشی فعالیت‌ها.
  • عدم امکان واگذاری سهام دولتی در بورس و وجود مشکلات حقوقی‌ ازجمله نیاز به واسط برای معامله.
  • مدیریت ضعیف هزینه‌ها در دانشگاه‌ها.
  • نبود توان و عزم لازم برای بهره‌گیری از ظرفیت‌های منطقه‌ای.
  • جذب اندک منابع مالی بین‌المللی به‌سبب تأثیر شرایط اقتصادی بر روابط علمی و بین‌المللی نهادهای علمی.
  • عدم بهره‌مندی از ظرفیت واقفین و خیرین در نظام آموزش‌عالی.

 

نتیجه‌گیری

نگاهی به وضعیت بودجه‌ دانشگاه‌ها در ایران نشان می‌دهد که‌ دانشگاه‌ها به میزان زیادی وابسته به اعتبارات عمومی هستند که با توجه به محدود بودن منابع دولت ادامه این وضعیت می‌تواند دانشگاه را با چالش جدی برای ‌تأمین هزینه‌های خود‌ به‌ویژه در حوزه آموزش و پژوهش روبرو کند. الگوی تخصیص فعلی اعتبارات عمومی به‌ دانشگاه‌ها توانایی ایجاد انگیزه ارتقا کیفیت آموزشی و رقابت را ندارد. بنابراین، لازم است شیوه تخصیص اعتبارات به‌ دانشگاه‌ها و سایر مراکز‌ آموزش‌عالی به‌گونه‌ای متحول شود که ضمن تقویت جایگاه مالی دانشگاه‌ها، بستر‌های تشویقی لازم برای درآمدزایی‌ دانشگاه‌ها و مشارکت بخش خصوصی در ‌تأمین بخشی از منابع مورد نیاز نهادهای دانشگاهی را فراهم آورد. در ادامه برخی از مهم‌ترین نتایج گزارش حاضر به‌صورت مختصر ارائه می‌شود:

- سهم بالای بخش دولتی و سهم اندک بخش غیردولتی (بخش خصوصی و شهریه) در ‌تأمین منابع مالی دانشگاه‌های دولتی

همچنان حدود 76 درصد از منابع مالی دانشگاه‌های دولتی کشور از طریق منابع عمومی دولت ‌تأمین می‌شود. این مهم به‌معنای لزوم اتخاذ سیاست‌هایی جهت مشارکت بیشتر بخش خصوصی و خانوارها (از طریق شهریه/ وام‌های تحصیلی) در ‌تأمین منابع مالی این نهادهاست.

- سهم بالای اعتبارات هزینه‌ای (حقوق و دستمزد پرسنل)

شواهد نشان می‌دهد بیش از 85 درصد از اعتبارات هزینه‌ای‌ دانشگاه‌ها صرف حقوق و دستمزد می‌شود و این مسئله سبب ضعیف شدن بخش تحقیق و توسعه‌ به‌ویژه در دانشگاه‌هایی می‌شود که درآمد اختصاصی اندکی دارند.

- عدم حرکت جدی به سمت بودجه‌ریزی عملکرد محور علی‌رغم تأکید قوانین

دانشگاه‌ها‌ نه‌تنها وظیقه دارند سیستم مالی خود را از برنامه‌ای به عملیاتی تغییر دهند، بلکه در اجرای ماده (138) قانون برنامه چهارم، ماده (20) قانون برنامه پنجم و بند «پ» ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه ملزم به تهیه بودجه عملیاتی‌ به‌منظور دستیابی به بهای تمام شده فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی و تعیین هزینه سرانه دانشجو برای دریافت بودجه دولتی هستند. اما با وجود تأکید این قوانین به بودجه‌ریزی عملیاتی، همچنان توفیقی در این زمینه حاصل نشده است.

- لزوم حرکت به سمت الگوی بهینه در تخصیص اعتبارات به دانشگاه‌ها

بنابراین با آنکه الگوی حاضر، بسیاری از فاکتورهای مهم در نظام‌ آموزش‌عالی را در تخصیص اعتبارات عمومی شامل می‌شود؛ اما همچنان این تخصیص بهینه نیست و با تکیه بر اسناد بالادستی و خط‌مشی‌های مورد توجه در این اسناد در کنار دیگر ظرفیت‌های و پتانسیل‌ها می‌توان به الگوی بهینه‌تر در این حوزه دست یافت. در ادامه با توجه به چالش‌های احصا شده در الگوی موجود پیشنهادهایی برای رسیدن به وضعیت مطلوب‌تر ارائه شده است.

 

راهکارهای پیشنهادی

مسائل، چالش‌ها و فرصت‌های‌ دانشگاه‌ها در زمینه مالی از تنوع و پیچیدگی زیادی برخوردار است. وجود اسناد بالادستی متنوع که گاه از انسجام لازم نیز برخوردار نیستند در کنار تنوع فرهنگی، منقطه‌ای، مأموریت‌ها و حتی نوع‌ دانشگاه‌ها هریک عاملی برای وجود تفاوت میان‌ دانشگاه‌ها می‌شوند که ارائه الگویی جامع برای تخصیص اعتبار را پیچیده می‌کند. با این حال،‌ به‌طور کلی در زمینه ‌تأمین منابع از محل غیردولتی و تخصیص بهینه‌تر منابع مالی‌ ازسوی دولت با تأکید بر سه‌گانه دولت، بازار و دانشگاه می‌‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  1. حمایت از استقرار پایگاه جامع رصد اشتغال دانش‌آموختگان با هدف برنامه‌ریزی داده‌محور و استخراج ضریبی به‌عنوان ضریب بهره‌وری در تعیین اعتبارات دانشگاه‌ها

«ایجاد بانک یا نظام جامع اطلاعات بازار کار» و «آموزش نیروی انسانی متخصص، ماهر و کارآمد متناسب با نیاز بازار کار» ازجمله مواردی هستند که در سیاست‌های کلی اشتغال مورد توجه قرار گرفته‌اند. این مهم در کنار اهمیت امکان دسترسی به داده‌های به روز در حوزه دانش‌آموختگان و بازار کار می‌تواند به بهره‌ور شدن‌ دانشگاه‌ها و سازگاری میان نیاز بازار و برون‌دادهای دانشگاهی کمک کند. بنابراین می‌تواند‌ به‌عنوان ضریبی برای نشان دادن بهره‌وری‌ دانشگاه‌ها مدنظر قرار گیرد، البته در تعیین ضریب باید به مسائلی مانند میزان شغل موجود در استان یا منطقه، میزان نرخ بیکاری دراستان یا منطقه توجه کرد و ضریب‌های متفاوتی را برای‌ دانشگاه‌ها با توجه به منطقه جغرافیایی تعریف کرد.

  1. حمایت از ایجاد نهاد ملی تضمین کیفیت آموزش‌عالی و اعتباربخشی مســتقل، خارج از وزارتین علوم و بهداشت به‌منظور جلوگیری از پدیده اتحاد ناظر و ارزیابی کیفی دانشگاه‌ها برمبنای آن نتایج این نهاد.

3.جهت‌دهی منابع مالی مقرر در بودجه سنواتی، کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی و منابع بازگشتی اعطای تسهیلات به صندوق شورای‌عالی عتف برای حمایت از پژوهش‌های مسئله‌محور (شایان ذکر است که حمایت‌های دولت از علوم پایه و علوم انسانی راهبردی و بلندمدت است).

  1. بورسیه دانشجویان توسط دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های صنعتی و خصوصی به‌نحوی که این مجموعه‌ها بتوانند نیازمندی‌های خود به نیروی انسانی متخصص در رشته‌ها و مقاطع تحصیلی مختلف را از طریق بورسیه نخبگان در دانشگاه‌های معتبر و با کیفیت داخلی ‌تأمین کنند. در این فرایند رشته‌ها و مقاطع تحصیلی مورد نیاز نهادهای فوق با همکاری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعیین خواهد شد.

 

 

پیامک گزیده سیاستی / مدیریتی (291)

بودجه دانشگاه‌های دولتی به میزان قابل‌توجهی (76 درصد) به اعتبارات بخشی عمومی (دولتی) وابستگی دارد، این‌ درحالی است که در کشورهای پیشرو این میزان بسیار کمتر بوده (حدود 50 درصد) و روند کاهشی نیز دارد. تخصیص بودجه به‌ دانشگاه‌ها نیز به شیوه هزینه سرانه استاندارد است که ایراداتی همچون گذشته‌نگر بودن، بی‌توجهی به مسئله و مأموریت‌محوری و غیررقابتی دارد.

 

 

[1] Soyler, I. (2009). The financing of higher education: A normative approach in the light of new expectations and goals. Sayıstay Dergisi, 72, 3-25.
[2] United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization (UNESCO) Institute for Statistics, 2016.
[ 3] اقتصاد آموزش و جایگاه آن در نظام آموز شعالی ایران. فصلنامه پژوهش و برنامه ریزی در آموزش عالی، ۲۱- ۲۲، ۱۷۳-216 .
[ 4] سازوکارهای تأمین و تخصیص منابع در آموزش عالی، فصلنامه علمی-ترویجی مطالعات منابع انسانی، ۳( 10 )، صص 91 - 120
[ 5] طراحی الگوی تخصیص منابع آموزش عالی در ایران، فصلنامه اقتصاد مالی، 11 ( 39 )، صص ۹۶۱ -741 .
[ 6] چارچوبی برای خودگردانی مالی در دانشگاه ها؛ روش مدل سازی ساختاری-تفسیری، 99 ،صص 125 - 152 .
[ 7] گزارش آماری سازمان برنام هوبودجه، تهران، مؤسسه پژوهش و برنامه ریزی آموزش عالی، 1400
[ 8] گزارش عملکرد قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۹۵، جلد دوم: حوز هبخشی(۱)، تهران، انتشارات سازمان برنام هوبودجه.
[ 9] گاه و بی گاه دانشگاه در ایران؛ مباحثی نو و انتقادی در باب دانشگاه پژوهی، مطالعات علم و آموزش عالی. تهران، نشر آگاه.
[10] Praneviciene, B., & Puraite, A. (2010). The Financing Method of Higher Education System. Jurisprudencija, 356-335.
[11] Clark, B. R. (2004). Sustaining Change in Universities: Continuities in Case Studies and Concepts. Tertiary Education and Management, 9(2), 99-116.
[12] Taylor, A. (2017). Perspectives on the University as a Business: The Corporate Management Structure, Neoliberalism and Higher Education. Journal for Critical Education Policy Studies, 15(1), p108-135.
[13] Marginson, s. (2013). The Impossibility of Capitalist Markets in Higher Education. Journal of Higher Education Policy, 28(3), 353-370.
[ 14 ] گزارش عملکرد قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۹۵، جلد دوم: حوزه بخشی( ۱)، تهران، انتشارات سازمان برنام هوبودجه، 1396 .
[ 15 ] سازمان برنامه و بودجه. گزارش عملکرد قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۹۵،جلد دوم: حوزه بخشی ( ۱)، تهران: انتشارات سازمان برنامه و بودجه. 1396 .
[ 16] عملکرد اعتبارات آموزش عالی در قانون بودجه سال 1395 . سازمان برنامه و بودجه 1396 .
[17 ] گرایی نژاد، غلامرضا، کیخا، احمد. بررسی تطبیقی سازوکارهای تامین و تخصیص منابع مالی در آموزش عالی. رهیافت،
doi:10.22034/rahyaft2022.10532.1164.126-105:(82)31,1400