سابقه موضوع

از سال 1393 با تصویب بند «ف» تبصره «2» قانون بودجه سال 1393، بند «ی» تبصره «2» قانون بودجه سال 1394 و بند «ه‍» تبصره «1» قانون بودجه سال 1395، تکلیف واگذاری قیر رایگان به وزارت راه و شهرسازی و چند نهاد دیگر به قانون بودجه اضافه شد که براساس آن وزارت نفت مکلف شده است هرساله مقدار معینی قیر را به‌صورت رایگان در اختیار پروژه‌های عمرانی کشور قرار دهد. این در حالی است که بیش از 80 درصد عرضه قیر کشور در اختیار بخش خصوصی است. همچنین، ماده اولیه تولید قیر، موسوم به وکیوم باتوم را پالایشگاه‌ها تولید کرده و به‌غیر‌از دو پالایشگاه دولتی امام خمینی (ره) (شازند اراک) و آبادان، مابقی از طریق بورس عرضه می‌شود.

مطابق این روند قانونی، وزارت نفت مکلف شد مقدار معینی قیر را به‌صورت رایگان در اختیار پروژه‌های عمرانی کشور و سازمان‌های ذی‌ربط قرار دهد. حال آنکه پس از واگذاری پالایشگاه‌ها و خصوصی‌سازی کارخانجات قیرسازی، عمده تولید ماده اولیه (وکیوم باتوم) و محصول نهایی در اختیار وزارت نفت نیست. لذا تحویل قیر رایگان به دستگاه‌های دولتی و تسویه حساب فی‌مابین شرکت‌های خصوصی و بخش عمومی با مشکلاتی همراه شده است. مطابق قوانین بودجه‌های سالیانه، پس از آنکه واحدهای قیرسازی قیر خود را به‌صورت رایگان در اختیار وزارت راه و شهرسازی یا هر نهاد دیگری که در بندهای مذکور قانون به آن اشاره شده است، تحویل نمایند، دستگاه اجرایی مربوطه، واحد قیرسازی مورد نظر را برای دریافت وکیوم باتوم اعتباری به پالایشگاه معرفی می‌کند. پالایشگاه نیز موظف است در سقف تعهداتی که دارد وکیوم باتوم تولیدی خود را به‌صورت اعتباری در بورس عرضه کند تا شرکت‌هایی که حواله دریافت وکیوم باتوم دارند بتوانند به‌صورت رایگان خوراک وکیوم باتوم دریافت نمایند.

در قوانین بودجه سالیانه مسئولیت جبران زیان پالایشگاه‌های خصوصی به‌دلیل عرضه رایگان وکیوم باتوم، در سال‌هایی بر‌عهده دولت و در برخی مواقع بر‌عهده وزارت نفت قرار می‌گرفت. منابع جبران مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم در بازار بورس نیز در سال‌های مختلف متفاوت بوده است؛ در برخی از سال‌ها از محل فروش خوراک میعانات گازی به پتروشیمی و پالایشگاه‌ها، بعضاً به‌صورت نقدی یا به روش اعمال تخفیف در قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه این جبران پیش‌بینی شده است.

جدول 1. سابقه قانونی تخصیص قیر رایگان

تبیین طرح پیشنهادی مجلس

طرح «اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه 1402» که ازسوی مجلس شورای اسلامی مطرح شده است به دنبال بازگشت حکم قانون بودجه 1402 به مصوبه اولیه مجلس است. بر این اساس در سال ۱۴۰۲ وزارت نفت مکلف است معادل مبلغ دویست هزار میلیارد (۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال نفت خام از محل منابع داخلی در اختیار شرکت ملی نفت ایران در اختیار پالایشگاه‌ها قرار داده و به میزان آن، به‌صورت ماهانه از ابتدای سال ۱۴۰۲ مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) به دستگاه‌های اجرایی موضوع این قانون تحویل دهد و در حساب‌های فیمابین خود و خزانه‌داری کل کشور اعمال و آن را از محل خوراک تحویلی تسویه نماید. وزارت نفت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت هر تن ۷۵ میلیون ریال با میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهانه خوراک پالایشگاه‌ها از طریق شرکت ملی پخش و پالایش جبران و اعمال حساب کند. در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاه‌های موضوع این بند افزایش می‌یابد.

اظهار‌نظر کارشناسی

1. براساس اصول بودجه‌ریزی، شفافیت و جامعیت باید بر سند بودجه حاکم باشد. بنابراین متناظر با همه خدمات و فعالیت‌های دولت که مستلزم هزینه است باید منابع آن از محل بودجه عمومی دولت دیده شده و مصارف ریالی آن تعیین شود. مطابق با این توضیح، تأمین قیر مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی باید با انعکاس ریالی در منابع و مصارف عمومی بودجه دولت همراه شود. طرح اصلاح بند «ک» تبصره «1» با حذف شیوه پرداخت اعتباری، اصول بودجه‌ریزی را مخدوش می‌‌کند.
2. نظارت مجلس شورای اسلامی و سایر دستگاه‌های متولی بر عملیات مالی دولت زمانی امکان‌پذیر است که تمام عملیات مالی دولت منطبق بر قانون بودجه و به‌صورت تراکنش‌های ریالی انجام شود. رصد و رهگیری عملکرد تخصیص قیر رایگان زمانی که سازوکار پرداخت اعتبار حذف می‌شود بسیار دشوار است. تجربه سال‌های گذشته اجرای قیر رایگان فیزیکی از نشت گسترده قیر به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی حکایت دارد. این موضوع را بارها دستگاه‌های نظارتی و اطلاعاتی ذی‌ربط هشدار داده‌اند. انحراف طرح قیر رایگان به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی به دو صورت متداول است: 1. پیمانکاران با بیش‌برآوری حجم قیر مورد نیاز پروژه یا تبانی با دستگاه اجرایی، قیر بیشتری دریافت کرده و مازاد آن به روش‌های مختلف به خارج از کشور قاچاق می‌شود. 2. پیمانکار با دریافت حواله از دستگاه اجرایی قیر باکیفیت و مرغوبی که از پالایشگاه‌ها یا کارخانجات قیرسازی دریافت می‌کند را در بازار آزاد به فروش رسانده و از مواد باکیفیت کمتر در پروژه‌ عمرانی استفاده می‌کند.
3. ناظر به ایرادها و تجارب ناموفقی که سازوکار تحویل فیزیکی قیر رایگان به دستگاه‌های اجرایی در طول سالیان متعدد به همراه داشته است، هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبه مجلس شورای اسلامی را خلاف سیاست‌های کلی نظام تشخیص داد و بر این اساس مجلس حکم بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 را این‌گونه اصلاح کرد که پس از فروش مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) درآمد حاصله به خزانه واریز و سپس ۲۰ هزار میلیارد تومان میان دستگاه‌ها توزیع شده و آنها به تهیه قیر اقدام کنند. از‌آنجا‌که طرح فعلی به دنبال بازگرداندن حکم بند «ک» تبصره «1» به همان مصوبه اولیه مجلس است، به‌نظر می‌رسد این اقدام به نتیجه مشابهی منجر خواهد شد.
4. در طرح پیشنهادی، منابع لازم برای تأمین مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) محل ابهام است. در‌صورتی‌که تأمین مالی از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران باشد با توجه به کاهش درآمدهای شرکت ملی نفت ایران در سال‌های اخیر و نیز کاهش سهم این شرکت از عملکرد مصارف تبصره «14» قانون بودجه کل کشور، امکان اجرایی بودن تحمیل این بار مالی بر شرکت مذکور محل تأمل خواهد بود.
5. ابهام دیگر طرح، مربوط به عدم تعیین سقف ریالی برای بند مربوطه و ایجاد بار مالی بیش از رقم مندرج در طرح برای دولت و شرکت ملی نفت است. در طرح پیشنهادی مقرر گردیده تا «دولت مابه‌التفاوت قیمت هر تن 7.5 میلیون تومان با میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهانه خوراک از طریق شرکت ملی پالایش و پخش جبران و اعمال حساب نماید. در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاه‌های موضوع این بند افزایش می‌یابد.» به‌عبارت‌دیگر دولت مکلف به تأمین رایگان بیش از 2.5 میلیون تن وکیوم باتوم (مستقل از ارزش آن) است.[3] در حال حاضر قیمت هر تن وکیوم باتوم در بورس کالا حدود 13 میلیون تومان ارزش‌گذاری می‌شود که طبق تکلیف مقرر شده در طرح مجلس، دولت باید به میزان بیش از 32 هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای قانون تأمین کند. طبیعتاً با افزایش قیمت وکیوم باتوم در بورس کالا بار مالی اجرای این طرح افزایش خواهد یافت.

این‌گونه تکلیف و ایجاد بار مالی با اصول بودجه‌ریزی مغایرت داشته و از منظر کارشناسی مورد تأیید نیست زیرا موجب کاهش شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری و امکان مدیریت منابع و مصارف خواهد شد؛ لذا پیشنهاد می‌شود سقف ریالی برای هزینه‌کرد مجموع اعتبارات این بند قرار داده شود.

6. در طرح مزبور نحوه محاسبه قیمت وکیوم باتوم برای جبران زیان و تسویه با پالایشگاه‌ها دارای ابهام است. بنابر حکم قانون، مبنای محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم از قیمت مصوب هر تن 7.5 میلیون تومان، میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس کالاست. این در حالی است که قیمت وکیوم باتوم تولیدشده ازسوی هر پالایشگاه براساس کیفیت و میزان رقابت در بورس متفاوت است. بنابراین زمانی که میانگین قیمت تمام معاملات وکیوم باتوم معیار قرار می‌گیرد، پالایشگاه‌هایی که قیمت محصول وکیوم باتوم آنها بیشتر از میانگین است متضرر و پالایشگاه‌هایی که قیمت وکیوم باتوم آنها کمتر از میانگین است منتفع می‌‌شوند. بنابراین، سازوکار تعیین شده توجیه کارشناسی ندارد. شایان ذکر است که از نیمه دوم سال 1400 نیز بنابر مصوبه وزارت نفت، دقیقاً همین سازوکار درباره نحوه محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم، به‌صورت میانگین وزنی ماهانه تمام قیمت‌های معاملاتی بورس تعیین و اجرایی شده است. به‌عنوان نمونه میزان زیان پالایشگاه تهران از محل تفاوت قیمت رقابتی محصول وکیوم باتوم این پالایشگاه در بورس با میانگین تمام قیمت‌های معاملاتی در پیوست گزارش شده است که بالغ بر 200 میلیارد تومان است. لذا پیشنهاد می‌شود متن طرح به طریق زیر اصلاح شود: «مابه‌التفاوت قیمت هر تن 7.5 میلیون تومان با میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) هر پالایشگاه در بورس».
7. تغییر ماهیت تخصیص اعتباری به فیزیکی به کاهش سقف منابع و مصارف قانون بودجه منجر می‌‌شود و نیازمند متمم (اصلاحیه) بودجه از‌سوی دولت است در غیر این‌ صورت مغایر با اصل (52) قانون اساسی و نظر تفسیری شماره 287 مورخ 1374/3/17 شورای نگهبان خواهد بود.[4]

جمع‌بندی و پیشنهاد

مطابق با بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 تأمین قیر رایگان برای دستگاه‌های اجرایی می‌بایست به روش اعتباری و از محل تهاتر نفت خام سهم دولت با فراورده‌های پالایشگاه‌ها تأمین شود. طرح اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 سازوکار اجرایی تأمین قیر رایگان را از روش اعتباری به تحویل کالایی تغییر داده و از‌سویی، تأمین منابع مالی اجرای آن دارای ابهام است. درباره این طرح نکات زیر قابل بیان است:

1. حکم پیشنهادی بر‌اساس نظر هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون بودجه سال 1402مغایر با سیاست‌های کلی نظام تشخیص داده شده است.
2. در‌صورتی‌که تأمین مالی از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران باشد تحمیل این بار مالی بر شرکت مذکور از لحاظ امکان اجرایی محل تأمل است؛
3. تغییر ماهیت تخصیص اعتباری به فیزیکی به کاهش سقف منابع و مصارف قانون بودجه منجر می‌شود‌ و این امر از طریق طرح نمایندگان، مغایر با اصل (52) قانون اساسی و نظر تفسیری شماره 287 مورخ 1374/3/17 شورای نگهبان خواهد بود.
4. به جهت تعیین قیمت مشخص برای قیر در‌واقع سقف ریالی طرح ملغی شده و با لحاظ قیمت‌های کنونی در بورس کالا دولت باید به میزان بیش از 32 هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای طرح تأمین کند. این بار مالی اضافی که محل تأمین مشخصی ندارد، مغایر اصل (75) قانون اساسی است.
5. تجربه سال‌های گذشته اجرای قیر رایگان فیزیکی از نشت گسترده قیر به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی حکایت دارد. این موضوع را بارها دستگاه‌های نظارتی و اطلاعاتی ذی‌ربط هشدار داده‌اند.

بر‌اساس نکات عنوان شده و مبتنی‌بر ارزیابی فنی، عمرانی، اقتصادی و بودجه‌ریزی، تصویب کلیات طرح «اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه 1402» توصیه نمی‌شود. با این وجود، در صورت اصرار بر تصویب کلیات طرح، جهت بهبود و رفع برخی ابهام‌ها، بهتر است موارد ذیل اصلاح شود:

• تعیین محل تأمین مالی طرح قیر رایگان از محل تهاتر نفت خام سهم دولت به‌جای سهم شرکت ملی نفت،
• تعیین سقف ریالی برای هزینه‌کرد مجموع اعتبارات بند «ک» تبصره «1»،
• به‌منظور اصلاح رویه تسویه مابه‌التفاوت نرخ بازاری وکیوم باتوم پالایشگاه و نرخ تکلیفی قانون بودجه، عبارت «هر پالایشگاه» بعد از عبارت «میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم)» افزوده شود،
• انتشار تفصیلی عملکرد و تخصیص قیر رایگان، به هر بخش و تحویل‌گیرنده نهایی، مقدار و مستندات پروژه به‌طور عمومی،
• ارائه تضامین معتبر و نظارت مؤثر بر تخصیص در محل مصرف، کمیت و کیفیت و گرید قیر تخصیص داده شده در محل پروژه.

پیوست

آمار عملکرد پالایشگاه تهران در تحویل وکیوم باتوم رایگان و زیان وارده از محل اعمال نرخ میانگین ماهیانه برای تمام پالایشگاه‌ها