نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
سیاست اجتماع محور شهری نتیجه حرکت برنامه ریزی و سیاستگذاری های توسعه به سمت و سوی رویکردهای کوچک مقیاس است. در این تغییر پارادایم، فرض بر این است که بخش بنیادین توسعه مردم هستند و توسعه اجتماع محور شامل تلاش هایی است که به وسیله ساکنان محله و متخصصان برای گسترش ارتباطات اجتماعی میان اعضای اجتماع محلی و سیستم مدیریتی شهر صورت می گیرد. مصداق بارز سیاست اجتماع محور شهری در ایران شورایاری ها هستند که براساس شواهد و اطلاعات موجود، آسیب های حقوقی و عملکردی بسیاری دارند و به این دلیل نیازمند بازنگری جهت تقویت و رفع آسیب هایشان هستند. در همین راستا در این گزارش جهت احصا آموخته هایی برای جمهوری اسلامی ایران و احیای قانونمند شورای محله، به مطالعه تجارب جهانی مختلف پرداخته شده است. کشورهای مورد بررسی شامل ترکیه با ساختار سیاسی- اداری بسیط غیرمتمرکز، فرانسه با ساختار سیاسی- اداری بسیط غیرمتمرکز و ایالات متحده آمریکا با ساختار سیاسی- اداری فدرال هستند. اصول مشترک بررسی شده به طور خلاصه شامل جایگاه حقوقی و شیوه عمل شورای محله، شیوه انتخاب اعضای شورای محله و وظایف آنها هستند. نتایج مطالعات تطبیقی بیانگر این است که راهکار اصلی برای ایران، تدوین بستری برای شورای محله در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و تصریح مواردی مانند تعیین تعداد اعضا، وظایف آنها، تعریف نقش مشورتی برای شورای محله، تعیین شورای منطقه به عنوان نهاد بالادست و ناظر بر شورای محله، بیان نحوه و نوع انتخاب آنان، نهاد اجرایی در انتخابات، حوزه های انتخابیه، شرایط رأی دهندگان، کاندیداها و امکان برگزاری جلسات علنی در آن است.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
از اواسط قرن بیستم برنامهریزی و توسعه اجتماعمحور در واکنش به انتقادها بر رویکردهای بالا به پایین، مدرنیستی و قدرتطلب توسعه و سیاستگذاری پدیدار شد. در این دیدگاه، توسعه اجتماعمحور زمانی رخ می دهد که منتخبان نهاد محلی، مدیریت و تصمیمگیریهای امور محلی را بهدست گیرند.
شورایاریها در تهران که طی مصوبهای توسط شورای شهر تهران ایجاد شده بودند بهدلیل اینکه در قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی و بهطور مشخص قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، پیشبینی و مورد تبیین قرار نگرفته بود، تمامی مصوبههای مربوط به آنها توسط دیوان عدالت اداری ابطال شدند.
بهمنظور آشنایی با نحوه شکلگیری و تقویت نهاد شورای محله بهعنوان جایگزین پیشنهادی شورایاریها در ایران، در این گزارش به مطالعه جایگاه قانونی، نقش و ویژگیهای شورای محله در کشورهای ترکیه، فرانسه و ایالات متحده آمریکا پرداخته شده است. دلیل انتخاب این سه کشور، نوع سیستمهای سیاسی و اداری متفاوت حاکم بر آنها، فعالیتها و تجربیات گوناگون در زمینه سیاستهای توسعه اجتماعمحور، دمکراسی محلی و شورای محله است.
ارکان مشترک مورد بررسی در هرکدام از کشورهای مذکور شامل بررسی نقش شورای محله، اهداف شورای محله، بستر حقوقی و وظایف قانونی آنها، تعداد اعضا و دوره فعالیت، نحوه برگزاری انتخابات، نهاد برگزار کننده انتخابات، حوزههای انتخابیه، شرایط رأیدهندگان و کاندیداها، نهاد بالادست، محل تأمین بودجه، نهاد نظارتی و مرجع رسیدگی به تخلفات هستند.
در جهت احصای درس آموختههایی برای ایران، از نکات و اطلاعات کسب شده درباره ویژگیها و نحوه فعالیت شورای محله در کشورهای مورد بررسی، میتوان پیشنهادات زیر را جهت اصلاح قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران ارائه داد:
*هدف تشکیل شورای محله: شورای محله نهادی مردمی، داوطلبانه، غیرانتفاعی و غیرسیاسی است که جهت تقویت مشارکت هر چه بیشتر شهروندان در ساماندهی امور مختلف شهری، شناسایی نیازهای شهروندان محله با مشارکت داوطلبانه ساکنین جهت پیشبرد سریع برنامههای مختلف در محله ها در هریک از محلههای شهری تشکیل میشود.
*وظایف: ارائه مشاوره به نهاد بالادست با توجه به نیازهای مردم محلی با هدف توسعه، اجرا و ارزیابی اقدامات مربوط به محله و در راستای برنامههای راهبردی؛ اعلام نظر در مورد مسائلی که توسط نهاد بالادست ارائه میشود؛ انجام مطالعات موردنیاز در زمینه مسائل محلی؛ رایزنی با نهاد بالادست درباره مسائل مهم محله و انتقال مسائل محلی به آنها، انجام نظرسنجی با هدف تصمیمگیری در مورد خدمات مهم محله. شورای محله شان مشورتی دارد.
*نهاد بالادست: نهاد بالادست و ناظر شورای محله، شورای منطقه خواهد بود. بنابراین با توجه به وضعیت موجود سلسلهمراتب شوراها در سیستم مدیریت شهری ایران، ضروری است که سلسلهمراتب شوراها شامل شورای محله و منطقه نیز شود.
*دوره فعالیت: مطابق با طول دوره فعالیت شوراها به مدت ۴ سال.
*تعداد اعضا: حد نصاب تعداد اعضای شورای محله بر مبنای جمعیت هر محله خواهد بود؛
*جلسات: برگزاری جلسات علنی در شوراهای محله با شرکت اکثریت اعضای شورای محله و حضور آزادانه مردم محل؛
*مکان فعالیت: مکان فعالیت شورای محله توسط معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری منطقه در هر کدام از محلهها تعیین خواهد شد.
*محل تامین بودجه: تامین بودجه شورای محله از ردیف بودجه شهرداری با تصویب شورای منطقه خواهد بود؛ در این زمینه شورای محله موظف است که یک گزارش مالی شش ماهه و یک گزارش بودجه یک ساله تهیه کند و در آن فهرستی از اولویتهای بودجهای خود را به شورای منطقه پیشنهاد نماید.
*نظام انتخاباتی: انتخاب رئیس شورای محله به صورت اکثریت نسبی و اعضای شورای محله به صورت اکثریت دسته جمعی خواهد بود؛
*نحوه انتخاب: مستقیم، عمومی با رای مخفی مردم هر محله؛
*حوزههای انتخابیه: در انتخابات شورای محله هر محله یک حوزه انتخابیه به شمار میآید. بنابراین تدقیق و مرزگذاری محلههای شهری بر مبنای معیارهایی مانند جمعیت، دسترسی و... ضرورتی انکارناپذیر است که معیارهای مرزبندی محلهها باید با نظرات متخصصان، تصویب شورای شهر و تایید فرماندار انجام پذیرد؛
*شرایط انتخابکنندگان: تابعیت جمهوری اسلامی ایران، داشتن حداقل سن ۱۸ سال تمام در روز اخذ رأی و سکونت حداقل یک سال در محله مربوطه؛
*شرایط انتخابشوندگان: تابعیت جمهوری اسلامی ایران، داشتن حداقل سن 25 سال تمام و سکونت حداقل یک سال در محله مربوطه، داشتن حداقل مدرک تحصیلی لیسانس؛ عدم داشتن سابقه محکومیت کیفری موثر به تایید مراجع ذیصلاح؛ انتخابشوندگان نمیتوانند از اعضای ناظر و اجرایی انتخابات شورای محله، شهرداران مناطق، نواحی و معاونین آنها، کلیه کارکنان شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به آن باشند؛
*هیات اجرایی انتخابات: به منظور برگزاری انتخابات شورای محله، هیات اجرایی انتخابات به ریاست معاون سیاسی و اجتماعی فرماندار، عضویت رئیس اداره آموزش و پرورش هر یک از مناطق و شش نفر از معتمدان محلات که جز افراد کاندید در انتخابات شورای محله نیستند، تشکیل میشود؛
*ترتیب برگزاری انتخابات: انتخابات شورای محله به صورت منطقهای و به ترتیب مناطق شهرداری برگزار خواهد شد؛
*انتخابات مجدد: در صورت فوت، استعفاء یا سلب عضویت هر یک از اعضا و خالی شدن کرسیها انتخابات مجدد برگزار خواهد شد؛
*عضویت افتخاری: عضویت در شورای محله افتخاری خواهد بود و پرداخت هرگونه حقالزحمه، حقالجلسه و ... به اعضا ممنوع است.
مقدمه
قدیمیترین دیدگاه نسبت به مفهوم «اجتماع» بهمعنای تقریباً امروزی، متعلق به فیلسوف و ریاضیدان برجسته ابونصر فارابی، ملقب به فیلسوفالمسلمین و معلم ثانی است. گفتمان مدینه فاضله فارابی، مدینهای است که مقصود حقیقی از اجتماع در آن معاونت بر اموری است که موجب حصول سعادت آدمی میشود و اجتماعی است که افراد برای رسیدن به سعادت با یکدیگر تعاون میکنند. مفهوم اجتماع در غرب نیز دربردارنده نظریههای گمینشافت[1](اجتماع) و گزلشافت[2] (جامعه) است که به دو نوع زندگی اجتماعی متضاد اشاره دارند. گمینشافت نوع ایدئال اجتماع است که در آن شیوههای زندگی ساده و صمیمی است و اعضا بهواسطه سنتهای مشترک و زبان مشترک بههم پیوند خوردهاند. در مقابل، مشخصه گزلشافت بروکراتیکتر و غیرشخصیتر بوده و سازماندهی و کنترل در آن ناشی از قرارداد اجتماعی است. [1]
درحال حاضر اهمیت مفهوم و جایگاه اجتماع به اندازهای است که از اواسط قرن بیستم برنامهریزی و سیاستگذاری بهسوی رویکردهای اجتماعمحور و کوچکمقیاس حرکت کرده است. برنامهریزی اجتماعمحور بهمثابه یک نوشدارو و بهعنوان بخشی از تغییر پارادایم گسترده، در واکنش به انتقادها بر رویکردهای بالا به پایین، مدرنیستی و قدرتطلب توسعه و سیاستگذاری پدیدار شد. توسعه اجتماعمحور این اصل را پذیراست که بخش بنیادین فرایند توسعه خود مردم هستند و توسعه درباره مردم و برای مردم است. ماهیت توسعه اجتماعمحور شامل تلاشهایی است که بهوسیله ساکنان محله، معتمدین محله و متخصصان برای ارتقای پیوندهای اجتماعی میان اعضای اجتماع و سیستم مدیریتی و سیاسی شهر صورت میگیرد و خودیاری شهروندان را برمیانگیزاند. [1] در حقیقت نقش و جایگاه محله در شهر از جایگاه یک خانه هم بالاتر بوده و عدم توجه به این موضوع مهم در شهر پیامدهایی مانند رنگ باختن هویت محلی، عدم تعلق و احساس مسئولیت شهروندان نسبت به محل زندگی، بیگانه بودن با آن و... را به همراه داشته است.
مصداق بارز سیاست اجتماعمحور شهری در ایران، شورایاریها هستند که براساس شواهد و اطلاعات موجود، آسیبهای حقوقی و عملکردی بسیاری دارند.[3] [2] در این راستا بهدلیل اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی و بهطور مشخص قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، مشخصا نهادی با عنوان شورایاری و طرز تشکیل، حدود اختیارات و وظایف آن پیشبینی و مورد تبیین قرار نگرفته بود، تمامی مصوبههای مربوط به شورایاریها توسط دیوان عدالت اداری ابطال شدند. [3] شایان ذکر است که در ایران از بدو انتخابات انجمن شهر به موضوع محله و اهمیت آن اشاره شده اما بعدها در تغییرات قانونی حذف شده است. همچنین در اصل هفتم قانون اساسی کشور بیان شده است که شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. [4]
در این گزارش جهت شناخت و بهرهمندی از تجارب جهانی متعدد در زمینه شورای محله به بررسی تجارب کشورهای ترکیه، فرانسه و ایالات متحده آمریکا پرداخته خواهد شد. اصول و ارکان مشترک مورد بررسی در هرکدام از کشورهای مذکور شامل بررسی نقش شورای محله، اهداف شورای محله، بستر حقوقی و وظایف قانونی آنها، تعداد اعضا و دوره فعالیت، نحوه برگزاری انتخابات، متولی و ناظر آن، حوزههای انتخابیه، شرایط رأیدهندگان و کاندیداها، نهاد بالادست، محل تأمین بودجه، نهاد نظارتی و مرجع رسیدگی به تخلفات هستند. دلیل انتخاب این سه کشور، نوع سیستمهای سیاسی و اداری متفاوت حاکم بر آنها، فعالیتها و تجربیات گوناگون در زمینه سیاستهای توسعه اجتماعمحور، دمکراسی محلی و شورای محله است. در پایان با توجه به تجارب کشورهای مورد مطالعه راهکارهایی جهت نحوه شکلگیری و تقویت نهاد شورای محله اشاره شده است.
نظام سیاسی کشور ترکیه از نوع نظام های بسیط غیرمتمرکز است. درحال حاضر کشور ترکیه ۸۱ استان دارد که 30 استان سیستم دو ردهای و 51 استان سیستم سه ردهای دارند. سطوح تقسیماتی در 51 استان ترکیه عبارتند از: استان، شهرداری و روستا. بزرگترین واحد تقسیمات سیاسی در کشور ترکیه استان[4] یا ولایت است که توسط استاندار (والی)[5] اداره میشود. برمبنای قانون اساسی ترکیه، حکومت محلی بر شوراهای محلی منتخب خود نظارت میکند تا از ارائه مؤثر خدمات محلی و حفظ منافع عمومی اطمینان حاصل کند. [5]
شهرداری (بلدیه)[6] در مرکز هر استان، شهرها و همچنین در جوامعی با جمعیت حداقل 2000 سکنه تشکیل میشود. شهرداری مسئول اجرای برنامههای ملی در زمینه های مذکور است:
در این کشور شهرداری بهوسیله شهردار اداره میشود که شهردار توسط شهروندان برای یک دوره پنجساله بهصورت مستقیم انتخاب میشود. احزاب نیز در انتخابات شهرداریها حضور فعالی دارند. شورای شهر[7] نیز برای مدت پنج سال توسط مردم بهصورت مستقیم انتخاب میشوند و تعداد اعضای آنها براساس جمعیت هر شهر متفاوت است. وظایف اصلی شورای شهر به شرح زیر است:
در سیستم مدیریت شهری در ترکیه انواع کمیسیونهای دائمی نیز توسط شهردار، مدیران بخشهای مختلف شهرداری و اعضای شورای شهر تشکیل میشود تا به مسائل مختلف شهر بپردازند. [6]
در کشور ترکیه، طبق قانون اساسی سال 1982، حکومت محلی جهت رفع نیازهای مشترک محلی مردم استان، شهر یا روستا تأسیس میشود که اصول تأسیس آنها را قانون مشخص میکند و مراجع تصمیمگیری آن ها منتخب رأیدهندگان هستند. اصل عدم تمرکز، استقرار، وظایف و اختیارات مقامات محلی که در قانون شماره 2972 کمیته عالی انتخابات سال 1984 بیان شده، درباره حکومت محلی، انتخاب رؤسای محلی (مختار محله) و شورای محلی برگزیدگان است. [7]
محله[8] یک رده تقسیمات اداری- شهری در ترکیه است. زمانی که شهرداریها در کشور ترکیه شکل نگرفته بودند، محله توسط رئیس محله یا همان مختار مدیریت میشد و رسیدگی به امور محله، اعم از ارائه خدمات محلی و همچنین رفع اختلاف بین ساکنین محله در شهر و روستا را برعهده داشت. [8]
۱-۱. جایگاه حقوقی و شیوه عمل شورای محله
در ماده (۳) قانون شماره 5393 شهرداری، در بخش مقررات عمومی و تعاریف، محله اینگونه تعریف شده است: «یک واحد تقسیمات اداری در محدوده شهرداری است که دارای نیازها و اولویتهای یکسان بوده و بین ساکنین آن ارتباطات همسایگی وجود دارد.» [9] از این منظر محله کوچکترین واحد شهری و نوعی واحد اداری محلی بهشمار میآید که دارای یک ساختار اجتماعی است و در پایینترین سطح حکومت محلی در شهر در تطابق با نیازها، اولویتها و ویژگیهای مشابه ساکنان تعریف شده است. نقش آن در مشارکت و توانمندسازی جامعه مهم است و از این منظر مدیریت محله، نقطه تلاقی بین مدیریت مرکزی و محلی به حساب میآید. نهاد بالادست و ناظر شورای محلی در کشور ترکیه بخش مدیریت محله در شهرداری است. [13]
در ترکیه محلهها توسط شورای محلی برگزیدگان و به ریاست مختار اداره میشود و بستر و جایگاه قانونی آن در ماده (۹) قانون ۵۳۹۳ شهرداری میباشد که در این قانون به موضوع محله و نحوه مدیریت آن پرداخته شده است. در این ماده بیان شده که محله توسط مختار و شورای محلی برگزیدگان اداره میشود. ماهیت و هدف مدیریت محله توسط مختار و شورای محله این است که آنان نیازهای شهروندان در محلهها را با مشارکت داوطلبانه ساکنان محله، جهت ارتقای کیفیت زندگی آنان شناسایی کنند و مسائل مربوط به محله را برای حلوفصل با شهرداری، محلههای دیگر و سایر نهادها و سازمانهای عمومی در میان بگذارند. همچنین در این ماده قانونی اشاره شده که محلاتی با جمعیت کمتر از 500 نفر در محدوده قانونی شهر ایجاد نمیشوند و شورای محلی نیز تنها در محلاتی با جمعیت بالای 500 نفر تشکیل میشود. بنابراین هدف از تشکیل شورای محلی این است که شهرداری بتواند با توجه به بودجه خود، به رفع نیازها و مشکلات محله از طریق مختار و شورای محله بپردازد و به این صورت اعضای محله را بهصورت غیرمستقیم در تصمیمگیریهای مرتبط با مسائل شهری و محله مشارکت دهد. در این ماده قانونی موضوع ایجاد، لغو، ادغام، تقسیم محلات در محدوده شهرداری، تعیین یا تغییر نام محله و مرزهای آن برمبنای تصمیم شورای شهر، نظر بخشدار[9] و با تأیید استاندار است. [9]
در ماده (۱۲) قانون شماره 5393 شهرداری و قانون ۴۵۴۱ با عنوان قانون «سازماندهی مختار محله و شورای محلی برگزیدگان در شهرها و شهرکها»، بهنحوه تأمین مالی آنها پرداخته شده است. در ماده (۲۰) قانون سازماندهی مختار محله و شورای محلی برگزیدگان در شهرها و شهرکها اشاره شده که در ازای خدمات مختار محله و شورای محلی برگزیدگان، از صاحبان مشاغل وجهی دریافت و میزان حقالزحمه نیز در اسناد و مدارک قید میشود. همچنین رویه عزل در صورت بروز تخلفات در ماده (۱۸) این قانون بیان شده است. زمانی که مختار و شورای محلی برگزیدگان محله در انجام وظایف خود سهلانگاری و کوتاهی کنند، استاندار یا بخشدار به آنها اخطار کتبی میدهند و متخلفین با تصمیم کمیته اداری[10] از شغل خود برکنار میشوند. [10]
۲-۱. شیوه انتخاب شورای محله
قانون 2972 با عنوان «انتخابات حکومت محلی، مختار محله و شورای محلی برگزیدگان» بر انتخابات حکومت محلی اشاره دارد. در ماده (۱) این قانون بیان شده که انتخابات ارگانهای حکومت محلی شامل اعضای مجمع عمومی استانها، شهردار، اعضای شورای شهر، مختار محله و اعضای شورای محلی برگزیدگان است. براساس ماده (۲) این قانون، نظام و روند انتخابات و رأیگیری بهصورت آزاد، مساوی، مخفی، تک دورهای، رأی عمومی، شمارش علنی است. انتخابات با مدیریت کمیسیون انتخابات و تحت نظارت قوه قضائیه[11] انجام میپذیرد. احزاب نقشی در انتخابات مختار محله و شورای محلی برگزیدگان ندارند. در ماده (۳۲) این قانون اشاره شده که انتخابات مختار، شورای محلی برگزیدگان براساس نظام اکثریتی (برای کرسی مختار از نوع نسبی[12] و برای کرسیهای شورای محلی برگزیدگان از نوع دستهجمعی[13]) انجام میشود. همچنین برمبنای ماده (33) در صورت خالی شدن کرسی مختار محله و شورای محلی به هر دلیل، اولین عضو آگاه باید موضوع را کتباً به هیئت انتخابات مربوطه و بالاترین مقام مدنی محل اطلاع دهد. انتخابات مجدد در اولین یکشنبه ماه ژوئن هر سال برای کرسی خالی مختار برگزار میشود. تا زمان برگزاری انتخابات وظیفه مختار توسط قائم مقامی که توسط بالاترین مقام مدنی محل منصوب میشود، انجام میگیرد. طبق ماده (39) این قانون مختار باید مکان معینی را به محل کار و فعالیت خود و شورای محلی اختصاص دهد تا در ساعات معینی از شبانه روز برای انجام کارهای روزمره در این مکان حضور داشته باشند و این امر را به اطلاع اهالی محله و مردم برساند. [12]
در اصلاحات قانون 4541 با عنوان قانون «تنظیم مقررات محله و شوراهای محلی برگزیدگان در شهرها و شهرکها»، به شرایط افراد داوطلب نقش مختار و شورای محلی برگزیدگان اشاره شده که ابتدا کاندیدها باید حداقل یک سال قبل از انتخابات در محله ساکن باشند. فرد داوطلب باید حداقل 25 سال سن داشته باشد و نباید از متهمان جرائمی مانند سرقت، قاچاق و تقلب یا از محرومان از خدمات عمومی باشد. او باید خواندن و نوشتن به زبان ترکی را بداند. پس از اینکه فرد بهعنوان مختار انتخاب شد، بهراحتی میتواند با شهردار، مشاوران و همچنین ادارات شهری ارتباط برقرار کند. براساس مواد (5 و 7) این قانون، مختار و اعضای شورای محلی برگزیدگان ازسوی ساکنین محلههای شهری از طریق رأیگیری مستقیم برای مدت 4 سال انتخاب میشوند. [10]
در ماده (۳) این قانون درباره حوزهبندی انتخاباتی بیان شده که چند محله پس از ادغام به مدیریت یک مختار و شورای محلی برگزیدگان اختصاص داده میشود و شرط وجود بیش از یک مختار و شورای محلی برگزیدگان در یک محله منوط به تصمیم و تأیید شورای شهر است. در ادغام محلهها و اختصاص آنها به یک مختار و شورای محلی باید تعداد خانههای مسکونی موجود در محلهها بیش از (1000) خانه نباشد و اگر در یک محله در صورت تصمیم شورای شهر بیش از یک مختار وجود داشته باشد، تعداد خانههای محله نباید کمتر از (300) خانه باشد. در منازل آپارتمانی هر واحدی که یک خانوار در آن زندگی میکند، بهعنوان یک واحد خانه مسکونی در نظر گرفته میشود. در ماده (۸) این قانون شرایط رأیدهندگان در انتخابات مختار و شورای محلی برگزیدگان به این شرح است:
طبق ماده (11) معاونین، اعضای مجمع عمومی استان، سربازان، افسران نظامی، قضات، کارمندان دولتی نمیتوانند جز نامزدهای انتخاباتی باشند و همچنین براساس ماده (13) این قانون اعضای شورای محلی برگزیدگان و مختار نمیتوانند با یکدیگر خویشاوند باشند. در ماده (۱۴) نیز اشاره شده که انتخاب رئیس محله و شورای محلی برگزیدگان با مدیریت کارمند رتبه بالای کمیسیون انتخابات انجام میشود. انتخابات مختار و اعضای شورای محلی طبق ماده (20) این قانون بهطور همزمان برگزار میشود و هر رأیدهنده نام یک نفر را برای مختار و 8 نفر را بهعنوان عضو شورای محلی روی برگه رأی مینویسد. [10]
۱-۳. اعضای شورای محله و وظایف آنها
در کشور ترکیه ترکیب اعضای شورای محله شامل مختار و شورای محلی برگزیدگان است. مختار نمایندە قانونی محله و رئیس شورای محله است که ازسوی اکثریت مردم محله انتخاب میشود و تصمیمات خود را با همکاری شورای محلی برگزیدگان (شامل چهار عضو اصلی و چهار عضو علی البدل) اتخاذ میکند. مختار در محله وظایف و اختیارات زیر را برعهده دارد:
همچنین شورای محلی برگزیدگان به ریاست مختار اداره محله را برعهده دارد. طبق قانون شماره 5393 شهرداری و قانون ۴۵۴۱ با عنوان قانون «سازماندهی مختار محله و شورای محلی برگزیدگان در شهرها و شهرکها»، شورای محلی برگزیدگان، بهمنزله سازمان تصمیمگیری محله بهشمار میآید و متشکل از اعضایی است که براساس اصول و رویههای مندرج در قانون انتخاب میشوند. [9] [10] برمبنای ماده (۴) قانون تنظیم مقررات محله و شوراهای محلی بزرگان در شهرها و شهرکها شورای محلی برگزیدگان به استثنای رئیس (مختار) دارای چهار عضو اصلی و چهار عضو علیالبدل است. وظایف و اختیارات شورای محلی برگزیدگان در محلات شهری بهشرح زیر هستند:
۲- فرانسه
روند تمرکززدایی در فرانسه از سال 1982 آغاز شد. عدم تمرکز در فرانسه با بازنگری و اصلاح قانون اساسی این کشور به شکل رسمی در سال 2003 شدت گرفت. بر این اساس، فرانسه تبدیل به یک حکومت «بسیط غیرمتمرکز» شد. با تبدیل فرانسه به حکومت بسیط غیرمتمرکز، نظارت حکومت بر قدرتهای محلی لغو شد و استانها تبدیل به واحدهای مدیریت شده توسط شوراهایی شدند که مستقیماً توسط مردم انتخاب میشدند و قدرتهای اجرایی استانها و شهرستانها به شوراهای مربوطه خودشان منتقل شدند. براساس اطلاعات موجود در سایت پارلمان فرانسه، اصل (72) قانون اساسی مجموعههای سرزمینی[14] جمهوری فرانسه را به این شرح لیست میکند: کمون،[15] شهرستان،[16] استان،[17] واحدهای با وضعیت خاص[18] و واحدهای ماوراءبحار.[19] مجموعه های سرزمینی در فرانسه واحدهای قلمرویی هستند که در آنها یک شورا یا نماینده توسط مردم انتخاب میشوند. [15]
۱-۲. جایگاه حقوقی و شیوه عمل شورای محله
واحد تقسیماتی کمون(شهر) در فرانسه کوچکترین واحد تقسیمات کشوری است که دارای یک شهردار بوده که توسط شورای شهر[20] انتخاب میشود و تصمیمات شورای شهر را اجرا میکند. هر کمون به چند منطقه[21] تقسیم میشود که شورای منطقه در آنها با رأی مستقیم مردم انتخاب میشوند. در مقیاس پایینتر، هریک از مناطق به چند محله تقسیم میشوند. شورای محله در فرانسه در راستای رویکرد دمکراسی مشارکتی[22] که مکمل دمکراسی نمایندگی[23] میباشد، تشکیل شده است. هریک از افرادی که در محله زندگی، کار یا تحصیل میکنند، میتوانند عضو شورای محله شوند. هدف از تشکیل شورای محله نشان دادن وحدت میان ساکنین محله و حکومت محلی است. شورای محله مکان استماع (گفت، شنود و مشورت)، بیان مسائل و خواستهها و ارائه طرح و برنامهها است. اظهارنظر در شورای محله مطابق با ارزشهای جمهوری فرانسه، اعلامیه حقوق بشر و شهروندی آزاد است. هریک از شوراهای محله در محدوده قلمرو خود دارای صلاحیت هستند و میتوانند برای هر موضوع و مسئلهای به سایر شوراهای محله مراجعه کنند و با آنها مشورت و همکاری کنند. بستر حقوقی شورای محله در فرانسه به این صورت است که ذیل کد عمومی مقامات محلی و منطقهای در قانون حکومتهای محلی قرار میگیرد. در بخش دوم با عنوان شهرداری (مواد L2111-1 تا L2581-1) و سازمان شهرداری (مواد L2111-1 تا L2144-3) به موضوع اطلاعات و مشارکت ساکنان (مواد L2141-1 تا L2144-3) پرداخته شده است که فصل سوم با موضوع مشارکت ساکنان در زندگی محلی (مواد L2143-1 تا L2143-4) ویژگیهای شورای محله را بیان میکند و بر این اساس است که شورای محله رسمیت حقوقی مییابد. [16]
بر طبق ماده ( L2143-1) در کمونهایی با جمعیت 80000 نفر یا بیشتر از این رقم، شورای شهر حدود و مرز هریک از محلهها را تعیین میکند. محله کوچکترین واحد تقسیمات اداری شهری در فرانسه است که دارای یک شورا است که ترکیب و دستورالعمل آنها توسط شورای شهر[24] تعیین میشود. [17] منشور شورای محله طبق دستورالعمل شورای شهر و توسط شورای منطقهای که محله در آن واقع شده است و درواقع شورای بالادست و ناظر شورای محله به حساب میآید، تعریف و تدوین میشود. بهعبارتی هر منطقه منشور خاص خود را برای محلههای ذیل خود اجرایی میکند. منشور هر منطقه برای شورای محله حداقل تا سه سال بعد از تدوین معتبر است. شهردار و شورای منطقه معمولاً در مسائل مربوط به محله با شوراهای محله مشورت میکند و شورای محله در مورد هر موضوعی که مربوط به محله یا شهر باشد پیشنهادهایی ارائه میکند. شورای محله در توسعه، اجرا و ارزیابی اقدامات مربوط به محله، بهویژه اقداماتی که در راستای برنامه راهبردی شهر انجام میشود، با شهرداری مشارکت میکند. شورای شهر میتواند سالیانه فضا و اعتباری را برای فعالیت شوراهای محله اختصاص دهد. همچنین شورای محله در فرانسه دارای یک دفتر با عنوان دفتر تسهیلگری[25] است. دفتر تسهیلگری با مشارکت شورای شهر، شورای منطقه و شهرداری تشکیل میشود و اعضای دفتر توسط آنها منصوب میشوند. شرایط عضویت در این دفتر دارا بودن حداقل 16 سال سن و زندگی، کار یا تحصیل در محله مربوطه است. در صورت استعفا، فوت یا عدمفعالیت هریک از اعضای دفتر تسهیلگری، عضو جایگزین منصوب میشود و عزل آنها به درخواست سه چهارم از اعضای دفتر تسهیلگری در شورای محله است که این دفتر باید این موضوع را به اطلاع شورای منطقه برساند. [17]
۲-۲. شیوه انتخاب شورای محله
شورای محله در فرانسه با رأی و انتخاب مستقیم شهروندان ساکن در محله انتخاب میشوند. نظام انتخاباتی آن تلفیقی اکثریت دستهجمعی تک مرحلهای و در صورت برگزاری مرحله دوم افراد براساس سیستم اکثریت نسبی انتخاب میشوند. در صورت تساوی در این مرحله، مسنترین نامزد انتخاب میشود. طول دوره فعالیت شورای محله منطبق بر شورای بالادست خود یعنی شورای منطقه است. افراد کاندیدا باید ۱۶ سال یا بیشتر داشته و ساکن محله باشند که با رأی مستقیم ساکنان محله انتخاب میشوند. مدت فعالیت قانونی شورای محله در فرانسه بهطور متوسط 6 سال است. نهاد نظارتکننده بر شورای محله، شورای منطقه است و شهردار هر منطقه مدیریت و سازماندهی شوراهای محله خود را برعهده دارد. بنابراین سازماندهی، ترکیب و نحوه عملکرد آنها از یک منطقه شهر به منطقه دیگر متفاوت است که در منشوری توسط شورای منطقه تعریف و سپس اجرایی میشود. [18]
۲-۳. اعضای شورای محله و وظایف آنها
شورای محله در فرانسه متشکل از دو بخش شورای محله و دفتر تسهیلگری است. تعداد اعضای شورای محله بنابر منشور هر منطقه تا ۲۱ نفر متغیر است. [19] شورای محله در فرانسه دارای وظایف زیر است:
در این راستا، اعضای شورای شهر، شوراهای منطقه و شوراهای محله باید با یکدیگر جهت تبادل اطلاعات مشورت کنند. درواقع شورای محله در مورد مسائلی که توسط شورای منطقه ارائه میشود و مستقیماً و مشخصاً به محله مربوط میشود، اعلام نظر میکند. همچنین میتواند خواستههای شهروندان در محله را به اطلاع شورای منطقه برساند و شورای منطقه ملزم به ارائه پاسخ و استدلال آنهاست. در هریک از جلسههای شورای محله، در طی گزارشهایی رسمی، خواستهها و مطالبات شهروندان محلی مورد پیگیری قرار میگیرد. یکی دیگر از اهداف شورای محله مشارکت دادن اعضای خود در تدوین دستورالعملهای بودجهای محله است. درواقع شورای محله نظر خود را در مورد اولویتهای بودجهای شهر به اطلاع شورای منطقه میرساند. شورای محله باید حداقل سه بار در سال بهصورت علنی در اماکنی از محله که توسط شهرداری در اختیار آنها قرار میگیرد، تشکیل جلسه دهد. علاوهبر این بخش دفتر تسهیلگری نیز متشکل از 28 عضو است که همگی شامل زنان و مردان هستند که نشاندهنده تنوع جمعیتی حاکم در محله است. گروههای متعدد این دفتر بهشرح زیر هستند:
همچنین اعضای تیم تسهیلگری از بین خود، افرادی را بهعنوان مدیر که مأموریتهای مختلفی در راستای اهداف دفتر تسهیلگری دارند، تعیین میکنند. هریک از مدیران نمیتوانند بیش از 6 سال متوالی در سمت خود باقی بمانند، مگر اینکه دو سوم آنان رأی موافق دهند. وظایف دفتر تسهیلگری در شورای محله اعلام تاریخ 3 جلسه اجباری و عمومی حداقل 6 هفته قبل از تشکیل آنها و در صورت لزوم اعلام تاریخ دیگر جلسات است. دفتر تسهیلگری قبل از هر جلسه شورای محله و هر زمانی که لازم بداند تشکیل جلسه میدهد. دستور کار جلسه را نشست عمومی شورای محله تعیین میکند که در شروع هر جلسه با پیشنهادهای ارائه شده توسط شرکتکنندگان تکمیل میشود. علاوهبر اعضای شورای محله، شهردار یا نماینده او، اعضای شورای منطقه بنابه دعوت شهردار یا دفتر تسهیلگری، هر فردی که صلاحیتش در دستور کار باشد، بهویژه نمایندگان خدمات شهری میتوانند در جلسات شرکت کنند. هر یک از اعضای شورای محله میتواند درخواست خود را به دفتر تسهیلگری ارائه دهند. جلسه نمیتواند درباره طرحها و خواستههایی که در دستور کار نیست رأیگیری کند، مگر درصورتی که ناظر بر یک مورد اضطراری باشد. طرحهای شورای محله با اکثریت اعضای حاضر در جلسه رأیگیری میشود. تمامی کسانی که در محله زندگی، کار یا مشغول به تحصیل هستند، میتوانند در رأیگیری شرکت کنند. اعضای شورای محله برای شرکت در جلسات حداقل 10 روز قبل از تاریخ مقرر جلسه، از طرف دفتر شورای محله دعوت و از دستور جلسه مطلع میشوند. دفتر تسهیلگری نیز در ارتباط با دفتر شورای محله، از انتشار صحیح این اطلاعات اطمینان حاصل میکند. صورتجلسه هر جلسه شورای محله باید توسط دبیر جلسه تهیه شود و سپس در مرحله بعد توسط اعضای دفتر تسهیلگری تأیید شود. نتایج جلسات با توجه به امکانات ارتباطی موجود توسط شورای محله به اطلاع مردم محله میرسد.
همچنین سازماندهی و پیگیری فعالیتهای مصوب شورای محله نیز برعهده دفتر تسهیلگری است. دفتر تسهیلگری میتواند به شورای محله پیشنهادات مد نظر خود را در زمینه مسائل موجود در محله ارائه دهد. همچنین این دفتر مسئولیت اطلاعات ارائه شده به اعضای شوراهای محله را برعهده دارد. شرکت در جلسات دفتر تسهیلگری برای کلیه اعضای شورای محله آزاد است. در این جلسات فقط اعضای دفتر تسهیلگری مجاز به تصمیمگیری هستند. دفتر تسهیلگری باید در اتخاذ تصمیمات خود بهدنبال اجماع باشد. در برخی موارد دفتر تسهیلگری آییننامه داخلی خود را با رأی شورای محله و شورای منطقه به تصویب میرساند. دفتر تسهیلگری باید در هر جلسه گزارشی از تصمیمات اتخاذ شده را با فهرستی از افراد حاضر در جلسه تهیه کند.
شورای محله یا دفتر تسهیلگری میتوانند کارگروه ویژهای را ایجاد کنند که شرح فعالیت آنان به دفتر تسهیلگری ارائه میشود. این کارگروه بهطور موقت میتواند حول یک پروژه مشخص در شورای محله یا چند شورای محله ایجاد شود. در این مورد، هریک از اعضای شورای محله مربوطه 4 عضو (در صورت لزوم و علیالبدل) را نمایندگی میکند. همچنین در هر شورای محله کمیسیون شورای بین محله ای[26] وجود دارد. علاوهبر این، آموزش اعضای شوراهای محله برای تسلط بهتر آنان بر مسائل سازمانی، فنی و قانونی انجام میشود. شهرداری شهر یا منطقه ارائه آموزشها براساس نیاز اعضای شوراهای محله را تدارک میبیند. همچنین بهمنظور تشویق و تسهیل در مشارکت هر چه بیشتر مردم، شوراهای محله در صورت امکان به استفاده از ابزارهای نوین ارتباطی (شبکههای اجتماعی، وبسایت، روزنامه شهرداری، خبرنامه و تابلوهای اعلانات شهرداری) متوسل میشوند. تمامی اطلاعات، تصمیمات، تاریخ جلسات، دستور کار، صورتجلسه و آدرس جهت تماس در وبسایت منتشر میشود. بنابراین شورای محله میتواند با در نظر گرفتن بودجه و هزینههای مربوطه، ابزارهای ارتباطی مختلفی را تهیه کند. بودجه شورای محله به دو بخش بودجه سرمایهگذاری و بودجه عملیاتی تقسیم میشود. بودجه سرمایهگذاری (یا صندوق مشارکت ساکنین) بخشی از بودجه شهری است که میزان تخصیص آن را شورای محله تعیین میکند. بودجه عملیاتی نیز توسط دفتر تسهیلگری تعیین میشود. تعهدات بودجه سرمایهای باید به پیشنهاد دفتر تسهیلگری و به رأی شورای محله برسد که منوط به رأی اکثریت واجد شرایط (5/3 از حاضران) است. پروژههای سرمایهگذاری نیز با همکاری شوراهای محله در هر محله قابل اجرا و توسعه هستند. شوراهای محله در پایان هر سال تقویمی به پیشبینی اقدامات، تعیین و تنظیم هزینههای سال آینده (بودجه سرمایه گذاری) میپردازند. [19]
در قانون اساسی ایالات متحده آمریکا بهصراحت بر نظام فدرالی تأکید شده و یک نوع تقسیم کار مشخص میان دولت فدرال و دولتهای ایالتی در نظر گرفته شده است. بهطور کلی ایالات متحده آمریکا مرکب از ۵0 ایالت است. هر ایالت در امور داخلی خود دارای اختیارات کامل است و صرفاً در امور خارجی، ارتش، ضرب و چاپ سکه و اسکناس و اعلان جنگ به دولت فدرال اختیار داده شده است. [20] در لایههای پایین قدرت مرکزی در کشور آمریکا، شبکه پیچیدهای از مقامات و نهادهای دولتی و محلی قرار دارند. قدرت براساس مقیاس مورد نظر تقسیم میشود و هر سطحی مسئولیت تعیین شده خود را انجام میدهد. یعنی ایالتها خودشان وظیفه طراحی نهادها، ایجاد و مدیریت آنها را برعهده دارند. قوانین اساسی ایالتی ساختار، نقش و نحوه تأمین مالی مقیاسهای محلی حکومت را تعیین میکنند. حکومتهای محلی در آمریکا معمولاً در چهار گروه سازماندهی شدهاند: شهرستانها، شهرک[27]، مناطق ویژه[28] مانند منطقه مدارس محلی[29] و شهرداریها که اختیارات توسط دولت ایالتی به آنها واگذار و اعطا میشود. امروزه حدود 80 درصد از جمعیت آمریکا در شهرها زندگی میکنند. شهرداریها ممکن است شهرداران انتخابی یا انتصابی داشته باشند. [21]
رویکرد توسعه اجتماعمحور در ایالات متحده آمریکا و در شهرهای بزرگ آن با ایجاد قانونی شورای محله[30] ذیل قانون تمرکززدایی[31] (در مقیاس کلان و ملی) اجرایی شده است. در سال 2000 در راستای قانون جامع تمرکززدایی و انتقال اختیارات و منابع مالی از حکومت مرکزی به حکومتهای محلی و همچنین در جهت اجرای برنامههای توسعه اجتماعمحور، کمیته تحقیقات سیستم محلی[32] ایجاد یک نهاد خودگردان منطقهای و محلی را پیشنهاد کرد. به این دلیل مدیریت اجتماع محلی در محله مورد تأکید قرار گرفت و به ادغام رسمی نهادهای محلهای در فرایند سیاست گذاری و ایجاد انواعی از سیستمهای شبهدولتی شورای محله در ایالتها و شهرهای آمریکایی منجر شد. [22] همگی این موارد ناشی از وجود ظرفیتهای دمکراسی مشارکتی است که یکی از عناصر مهم فرهنگ سیاسی کشور آمریکا بهشمار میآید. [23]
شوراهای محله در کشور آمریکا، نزدیکترین شکل حکومت به مردم و اجتماع محلی شهر هستند. آنها نوعی اجتماعات متنوع[33] و بهمثابه ابزارهای حکمرانی مشارکتی به حساب میآیند که درباره مسائل مهم محله خود با شهرداری و شورای شهر رایزنی میکنند. در این زمینه چند نکته در ایجاد و قانونی بودن حمایتهای نهادی برای مشارکت مردم محلی در تصمیمگیریها مورد توجه قرار گرفت:
شورای محله یا همان سیستم [34]NC در اکثریت شهرهای آمریکایی به منزله اقدام یا مداخله هدفمند جغرافیایی است که قصد دارد مشارکت شهروندان را در فرایند سیاستگذاری افزایش دهد و هر بخش از شهر را به فرایند سیاستگذاری و خدماترسانی متصل کند. ساختار هر شورا از اعضا و هیئت مدیره تشکیل شده که به ذینفعان[35] خود در محله خدمت میکنند. بودجههای سالیانه آنها توسط شهرداری و در برخی موارد با پرداختیهای مالیاتدهندگان تأمین میشود. ساختار و قوانین شورای محله در هریک از ایالتهای کشور آمریکا بنابر مقررات حکومت محلی در شهرها تعریف و تدوین میشود و از اینرو دستورالعمل مشخصی در سطح کشور ندارد و برخی از ویژگیها، اقدامات و عملکرد هرکدام از ایالتها و شهرها با یکدیگر در این زمینه متفاوت است. [24] در این پژوهش شهر لسآنجلس در ایالت کالیفرنیا بهعنوان نمونه مورد بررسی و مطالعه قرار میگیرد.
۳-۱. جایگاه حقوقی و شیوه عمل شورای محله
لسآنجلس بزرگترین شهر ایالت کالیفرنیا و دومین شهر پرجمعیت ایالات متحده آمریکا پس از نیویورک است. جمعیت لسآنجلس در سال 2020 نزدیک به 3۷۶۹۴۸۵ هزار نفر بوده است. [25] ساختار حکومت محلی شهر لسآنجلس ترکیبی از شهردار- شورای شهر و کمیسیون است که شهردار توسط ساکنان شهر هر 4 سال یک بار انتخاب میشود. 15 عضو شورای شهر به نمایندگی از 15 منطقه برای دورههای 4 ساله و حداکثر برای 3 دوره توسط مردم انتخاب میشوند. اعضای هیئتها و کمیسیونها معمولاً توسط شهردار و با تأیید شورای شهر منصوب میشوند. [26]
در این شهر با هدف اجرای طرحهای توسعه اجتماعمحور، شورای محله در سال 1999 با تعریف اصلاحیه و تجدیدنظر در منشور شهر لس آنجلس[36] ایجاد شد. منشور شهر لسآنجلس دربردارنده قوانین شهر لسآنجلس است که برای اولین بار با رأی مردم در سال 1924 تصویب شد و از اول ژوئیه سال 1925 لازمالاجرا شد و متعاقباً هر چند وقت یک بار اصلاح شده است. در منشور شهر، هدف از ایجاد شورای محله «ترویج مشارکت بیشتر شهروندان در حکومت محلی و پاسخگویی بهتر حکومت محلی به نیازهای مردم محلی» بیان شده است. شوراهای محلی بخشی از ساختار حکومت محلی لسآنجلس هستند که شهرداری و شورای شهر را به اجتماع محلی در سطح شهر متصل میکنند و نقش مشورتی برای شورای شهر و شهرداری لسآنجلس دارند. درحال حاضر تعداد 99 شورای محله در لسآنجلس وجود دارد که هرکدام به حدود 40000 نفر در شهر و محلههای آن خدماترسانی میکنند. شوراهای محله از این نظر که مرزهای خود را خود مشخص میکنند، آییننامههای خود را تعیین میکنند و مدیران و مسئولان خود را انتخاب میکنند، به نسبت مستقل و خودجوش هستند. از آنجایی که شوراهای محله توسط منشور شهر لسآنجلس ایجاد میشوند، تابع بسیاری از قوانین فدرال، ایالتی و محلی هستند که بر سایر بخش های مدیریتی شهر و نهادهای دولتی نیز حاکم هستند. قوانینی که برای همه شوراهای محله در شهر لسآنجلس اعمال میشود، شامل موارد زیر هستند: [27]
شکل ۱. قوانین ملی حاکم بر شوراهای محله در ایالات متحده آمریکا
از لحاظ تأمین مالی و بودجه، شوراهای محله در لسآنجلس سالیانه حدود 32000 دلار بودجه عمومی برای اجرای برنامهها و فعالیتهای خود از اداره توانمندسازی محله در شهرداری دریافت میکنند. مسئول دفتر[37] شهرداری لسآنجلس نیز مسئولیت مدیریت و اختصاص بودجه به شورای محله را برعهده دارد. در این راستا شورای محله باید یک گزارش مالی 6 ماهه و یک گزارش بودجه سالیانه به اداره توانمندسازی محله ارائه کند. همچنین شورای محله میتواند فهرستی از اولویتهای بودجه را به شهردار و شورای شهر ارائه دهد. شهردار موظف است مهلت ارسال فهرست اولویتها را به شوراهای محله اطلاع دهد تا نظرها بهموقع مورد بررسی قرار گیرد. [27] علاوهبر این هریک از اعضا آموزشهای اجباری دولت را در زمینه نحوه مدیریت بیطرفانه بودجه عمومی و مسئولیتپذیریهای مرتبط با آن میگذرانند. بودجه که باید با اجماع و نظر هیئت مدیره تخصیص داده شود، در زمینههای مختلف مورد استفاده قرار میگیرد:
اداره توانمندسازی محلههای شهر لسآنجلس زیر مجموعه شهرداری و یک واحد نظارتی و حمایتی برای سیستم شورای محله در سراسر شهر است. این اداره، گاهاً توانمندسازی شهر لسآنجلس [38] نیز نامیده میشود؛ زیرا مأموریت آن توانمندسازی شهر لسآنجلس از طریق افزایش مشارکت مدنی و حمایت از اجتماع محلی بهواسطه شورای محله و سایر برنامهها و ابتکارهای مرتبط با آن است. هیئت کمیسیونرهای محله [39] در این اداره بهعنوان یک نهاد رسمی بر شورای محله نظارت میکنند. این هیئت متشکل از 7 نفر هستند که از مناطق مختلف شهر توسط شهردار منصوب میشوند. وظیفه آنها تنظیم خطمشی و نظارت بر آنها، تنظیم و تصویب قراردادها و نیز ابلاغ قوانین و مقررات است. در غیر این صورت عزل آنها مطابق قانون [40]502 خواهد بود. هیئت باید مطابق با بخشهای 503[41] تا 508[42] و 510[43] منشور عمل کند. [28] علاوهبر این، دفتر دادستان شهر[44] نیز دارای یک بخش مشاوره برای شورای محله است که به شوراها و اعضای هیئت مدیره در مورد مسائل حقوقی مشاوره میدهد. اداره توانمندسازی محله وظایف و مسئولیتهای زیر را برعهده دارد:
مدیرکل اداره توانمندسازی محله توسط شهردار منصوب میشود که مشروط به تأیید شورای شهر است. مدیرکل باید وظایف کارکنان را منطبق با مفاد خدمات مدنی منشور تعیین کند. اداره توانمندسازی محلات موظف است طرح را تکمیل و کلیه مقررات لازم برای سیستم شوراهای محلات را ظرف مدت 1 سال پس از تشکیل اداره و کمیسیون به شورای شهر و شهردار ارائه نماید. شورای شهر مقررات را بررسی میکند و ظرف 6 ماه میتواند احکامی را برای اجرای مقررات مطابق پیشنهاد اتخاذ کند. طبق قوانین اداره توانمندسازی محله، هر شورای محله که بهدنبال دریافت گواهی رسمی از حکومت محلی است، باید یک طرح سازماندهی و قوانین در قالب آییننامه به اداره توانمندسازی محله ارائه کند که حداقل دربردارنده موارد زیر باشد:
از طرفی اداره توانمندسازی محلات باید طرحی را برای شوراهای محله در سطح شهر با رعایت موارد زیر تهیه کند:
۲-۳. شیوه انتخاب شورای محله
یکی از ویژگیهای منحصر به فرد شورای محله در لسآنجلس، تعریف گسترده و فراگیر آن از ذینفعان است. تقسیمبندی ذینفعان در محله به این صورت است: مالکان ملک یا خانه، مستأجران، صاحبان مشاغل، سازمانها و نهادهای اجتماعمحور، مدارس، سالمندان و جوانان. هرکدام از اعضای شورای محله نماینده این گروهها هستند. امکان کاندیدا شدن در انتخابات اعضای شورای محله برای هر کسی که بخشی یا کل زندگی روزمره خود را در محله میگذراند، وجود دارد؛ یعنی کسانی که در آنجا زندگی میکنند، کار میکنند، مالک ملکی هستند یا تنها محل فعالیت و شغلشان در آن محله است. همچنین اعضای هیئت مدیره، نامزدها و رأیدهندگان لازم نیست شهروند ایالات متحده یا مقیم قانونی این کشور باشند.
سیستم انتخاباتی در شورای محله شهر لسآنجلس برمبنای اکثریت دستهجمعی است. اداره توانمندسازی محله بر نحوه مشارکت و اطلاعرسانی در انتخابات شورای محله نظارت میکند. مسئول دفتر شهرداری متولی برگزاری انتخابات است و بر عملیات اجرایی انتخابات نظارت میکند. هر محله که جزئی از ردههای تقسیمات اداری شهری است یک حوزه انتخابیه بهشمار میآید. حداقل سن برای رأیدهندگان 16 سال و حداقل سن برای تمامی کاندیدای کرسیهای شورای محله 18 سال است ولی سن کاندیداهای کرسی جوانان بین 14 تا 17 سال متغیر است. طول دوره فعالیت شورای محله براساس طول دوره مدیریت شهردار و شورای شهر و به مدت 4 سال است. اعضای هیئت مدیره شورای محله نیز مقامات شهری هستند که توسط اعضای جوامع محلی خود انتخاب میشوند و وقت خود را بهصورت داوطلبانه به این سمت اختصاص میدهند. مدت خدمت اکثریت اعضای هیئت مدیره دو سال است و تعداد کمی از آنها دارای دوره 4 ساله هستند. [30]
پس از فرایند صدور گواهی فعالیت از جانب اداره توانمندسازی، ذینفعان محله اعضای هیئت مدیره و نمایندگان خود را میتوانند طبق آییننامه مربوطه انتخاب کنند. هر شورای محله در آییننامه خود تعیین میکند آیا یک نامزد میتواند برای یک یا چند کرسی کاندیدا شود. اکثر شوراهای محله در لسآنجلس نامزدها را تنها به یک کرسی محدود میکنند. با این حال، برخی از شوراها به نامزدها اجازه میدهند برای بیش از یک کرسی نامزد شوند. در هر انتخابات شورای محله فقط یک محل رأیگیری وجود خواهد داشت. زمان انتخابات بین چهار تا شش ساعت در روز انتخابات است و آرای تساوی پس از اعلام نتایج رسمی با قرعهکشی مشخص میشود. اگر نامزدی برای چندین کرسی هیئت مدیره انتخاب شود، باید حداکثر تا 3 روز تقویمی پس از ارسال نتایج رسمی، یک سمت هیئت مدیره را انتخاب کند. انتخابات شوراهای محله بهصورت منطقهای و در فاصله زمانی بین 5 تا 7 روز بهترتیب مناطق شهرداری برگزار میشود. [31]
۳-۳. اعضای شورای محله و وظایف آنها
ترکیب اعضای شورای محله در لسآنجلس دربردارنده کمیتههایی مانند کمیته اطلاعرسانی، کمیته اجرایی، کمیته بودجه، کمیته انتخابات، کمیته بهبود اجتماع محلی[45] و یک هیئت مدیره است که هرکدام وظایف خاص خود را برعهده دارند. تعداد اعضا نیز بهطور کلی تا ۲۰ نفر متغیر است که نمایندگان ذینفعان در محله هستند.
شوراهای محله پس از بحث و بررسی در مورد موضوعات مهم محله که توسط تصمیمگیرندگان شهر (مانند شهردار، شورای شهر، یا ادارات شهری مانند برنامهریزی شهری) به اشتراک گذاشته میشود، در گزارشهایی با نام «نظرات اجتماع (مردم محلی) در خصوص اثرات طرح و سیاست»[46] موضع رسمی خود را ارائه میکنند. شورای محله همچنین میتواند شخصاً در جلسات مقامات تصمیمگیرنده شهر شرکت کند تا از موضع خود در خصوص آثار طرح و سیاست دفاع کند. فرایند سنجش آثار طرح و سیاست ایجاد شده تا مردم بتوانند موافقت، مخالفت یا پیشنهادهای خود را در مورد هر مسئلهای که در شورای شهر، کمیتههای آن، یا کمیسیونهای شهرداری درحال بررسی است، بهطور عمومی اعلام کنند. ارائه گزارش نظرهای اجتماع (مردم محلی) درخصوص آثار طرح و سیاست، بیانگر موضع جدی و متعهدانه در مورد یک موضوع از جانب شورای محله است و نشاندهنده علاقه و پیگیری اجتماع محلی از مسائل محله است. با توجه به قوانین قابل اجرا، شورای شهر میتواند اختیارات خود را به شوراهای محله تفویض کند و شوراهای محله تا قبل از تصمیمگیری شورای شهر در مورد یک موضوع محلی، جلسات عمومی برگزار کنند. شورای محله جلسات ماهیانه هیئت مدیره را با تمرکز بر موضوعات یا پروژههای کلیدی محله برگزار میکند که شرکت در تمامی جلسات برای عموم آزاد است. همچنین تمامی جلسات شورای محله در لسآنجلس باید علنی باشد و تا حد امکان به هر ذینفع اجازه شرکت در انجام امور، مشورت و تصمیمگیری را بدهد. [32]
نتیجهگیری
از واقعیتهای مهم جوامع امروزی در شهرها ضرورت مشارکت و اثربخشی شهروندان در عرصههای مختلف اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و تصمیمگیریهای مرتبط با آنهاست. تجارب متعددی نشان میدهند بدون مشارکت سازمانیافته و معنادار مردم در حوزههای مختلف، بخش اعظم معضلات شهری لاینحل خواهد ماند. شورای محله الگوی جدیدی از مشارکت شهروندان در اداره امور شهر است که در کشورهای مختلف جهان در اشکال متعددی به اجرا درآمده است و هرکدام نتایج مختلفی را با توجه به ویژگیها و شرایط خود برای اجتماع محلی داشتهاند.
مدیریت محله در ترکیه در درجه اول بهطور مستقیم با موضوع قانون شهروندی مرتبط است. ارتقای کیفیت زندگی محله با فعالیت و مشارکت داوطلبانه اهالی تا حدود زیادی به مسئولیتهای اداره محله اشاره میکند. ماده (۱۳) قانون ۵۳۹۳ شهرداری بر قانون شهروندی تأکید دارد. محتوای قانون بیان میکند که شهروندان حق دارند در اتخاذ تصمیمات و ارائه خدمات شهرداری مشارکت داشته باشند، از فعالیتهای شهرداری مطلع شوند و همزمان از کمکهای مدیریت شهری بهرهمند شوند. شهرداری موظف است برای توسعه روابط اجتماعی و فرهنگی بین شهروندان و حفظ ارزشهای فرهنگی فعالیتهای لازم را انجام دهد. همچنین تدابیر لازم را برای اطمینان از مشارکت دانشگاهها، تشکلهای حرفهای، نهادهای عمومی، اتحادیههای صنفی، سازمانهای مردمنهاد و کارشناسان اتخاذ کند. بهطور کلی مدیریت محله در کشور ترکیه شخصیت حقوقی مستقل و خودمختاری ندارد اما با این وجود از دیرباز شخصیت مختار از جایگاه ویژهای در محلههای شهری و روستایی این کشور و سیستم مدیریت شهری آن برخوردار است. [32]
شورای محله در فرانسه برمبنای رویکرد مردمسالاری مشارکتی، محلی و همچنین قانون «مشارکت ساکنان در زندگی محلی» تشکیل و شروع به فعالیت کردهاند. در سلسلهمراتب شورایی، شورای محله در شهرهای فرانسه پس از شورای منطقه بهعنوان مکانی برای اطلاعرسانی، بحث و تأمل درباره مسائل محله و تعریف انواع پروژههای عمرانی و بهسازی تعریف میشود. وظایف اصلی این شورا، پس از بررسی و شناخت مسائل موجود محله، ارائه پیشنهادهای مربوطه به شورای منطقه است. شورای منطقه نیز پس از بررسی پیشنهادها، درباره پذیرش یا عدم پذیرش و ارائه آنها به مقامات ذیصلاح، تصمیم میگیرد. منشور شورای محله راهنمای فعالیت رسمی این شوراست که توسط شورای هر منطقه تعریف و تصویب میشود.
در سیستم حکومتهای محلی آمریکا، شوراها جایگاه بسیار مهمی دارند. یکی از مؤثرترین و مهمترین سطوح و مقیاس شورا بعد از شورای شهر و منطقه، شورای محله است که در اکثریت شهرهای ایالات متحده در راستای قانون تمرکززدایی و اجرای طرحهای توسعه اجتماعات محلی تعریف و ایجاد شدهاند، اما در هرکدام از ایالتها و شهرها شورای محله برمبنای قوانین خاص همان ایالت فعالیت میکنند. بررسی شورای محله در شهر لسآنجلس نشان میدهد که شورای محله بهعنوان نهاد مشورتی و نظارتی در حکومت محلی از یک ساختار قانونی و حقوقی تشکیل شده که اصول و ارکان تعریف شده خود را دارد. [34] جدول زیر خلاصهای از ویژگیهای کلیدی هریک از شوراهای محله در کشورهای مورد بررسی را برمبنای اصول و ارکان بیان شده در ابتدای گزارش نشان میدهد.
جدول 1. ویژگیهای کلیدی هریک از شوراهای محله در کشورهای ترکیه، فرانسه و آمریکا
کشور |
ردیف |
شورای محله |
نقش |
اهداف و وظایف |
جایگاه قانونی |
تعداد اعضا و دوره فعالیت |
نحوه برگزاری انتخابات، متولی و ناظر آن |
حوزههای انتخابیه |
نهاد بالادست |
محل تأمین بودجه |
نهاد نظارتی و مرجع رسیدگی به تخلفات |
ترکیه |
۱ |
مختار |
نمایندە قانونی محله و رئیس شورای محلی برگزیدگان |
شناسایی نیازهای شهروندان با مشارکت داوطلبانه ساکنان و انتقال آنها به شهرداری و سایر نهادها و سازمانهای عمومی |
ماده (۹) قانون ۵۳۹۳ شهرداری |
از میان اعضا و ساکنین محله (یک نفر) (۴ سال) |
برگزاری انتخابات با رأی مستقیم مردم، توسط کمیسیون انتخابات و با نظارت قوه قضائیه |
هر حوزه نباید بیشتر از ۱۰۰۰ و کمتر از ۳۰۰ خانه مسکونی را دربر گیرد. |
شهرداری- بخش مدیریت محله |
شهرداری- دریافت مالیات از صاحبان مشاغل |
استاندار یا بخشدار |
|
۲ |
شورای محلی برگزیدگان |
سازمان تصمیمگیری محله |
شناخت نیازهای مشترک با مشارکت داوطلبانه ساکنان محله و در همکاری با مختار |
ماده (۹) قانون ۵۳۹۳ شهرداری |
از میان اعضا و ساکنین محله (4 عضو اصلی و 4عضو جایگزین) (۴ سال) |
برگزاری انتخابات با رأی مستقیم مردم، توسط کمیسیون انتخابات و با نظارت قوه قضائیه |
هر حوزه نباید بیشتر از ۱۰۰۰ و کمتر از ۳۰۰ خانه مسکونی را دربرگیرد. |
شهرداری- بخش مدیریت محله |
شهرداری- دریافت مالیات از صاحبان مشاغل |
استاندار یا بخشدار |
فرانسه |
۱ |
شورای محله |
مشورتی |
ارائه مشاوره در تمامی پروژههای مربوط به محله یا تأثیرگذاری بر آنها در همه زمینهها و ارائه پیشنهادهایی در مورد مسائل مربوط به محله به شورای منطقه |
قانون مشارکت ساکنان در زندگی محلی (زیرمجموعه قانون شهرداری در مجموعه قانون حکومتهای محلی) |
از میان اعضا و ساکنین محله (تا ۲۱ نفر متغیر است) (۶ سال) |
برگزاری انتخابات با رأی مستقیم مردم و تحت نظارت شورای منطقه |
واحد تقسیمات اداری محله در شهر |
شورای منطقه
|
بودجه سرمایه گذاری (صندوق مشارکت ساکنین) و بودجه عملیاتی (شهرداری) |
دفتر تسهیلگری |
|
2 |
دفتر تسهیلگری |
سازماندهی و پیگیری فعالیتهای مصوب شورای محله |
مشاوره به شورای محله و برنامهریزی برای جلسات آنها |
قانون مشارکت ساکنان در زندگی محلی (زیرمجموعه قانون شهرداری در مجموعه قانون حکومتهای محلی) |
از میان اعضا و ساکنین محله (28 نفر) (۶ سال) |
گروه ۱۸ نفره: انتخاب داوطلبان بهطور تصادفی در جلسه عمومی شورای محله گروه سیاسی ۷ نفره به پیشنهاد شورای منطقه گروه ۳ نفره و انتخاب آنها توسط شورای منطقه |
واحد تقسیمات اداری محله در شهر |
شورای منطقه |
بودجه عملیاتی (شهرداری) |
شورای منطقه و شورای شهر |
ایالات متحده آمریکا (ایالت کالیفرنیا) |
3 |
شورای محله شهر لس آنجلس |
مشورتی و نظارتی |
ترویج مشارکت بیشتر شهروندان با حکومت محلی و پاسخگویی بهتر حکومت محلی به نیازهای مردم محلی |
منشور شهر لس آنجلس |
از میان اعضا و ساکنین محله (2۰ نفر) اعضا (۴ سال) هیئت مدیره (۲ سال) |
برگزاری انتخابات با رأی مستقیم مردم و تحت نظارت اداره توانمندسازی محلات و اجرا توسط مسئول دفتر شهرداری |
واحد تقسیمات اداری محله در شهر |
اداره توانمندسازی محلات در شهرداری |
شهرداری و شورای شهر براساس فهرست اولویتهای محله |
هیئت کمیسیونرهای محله در اداره توانمندسازی محلات |
در جهت احصای درس آموختههایی برای جمهوری اسلامی ایران، از نکات و اطلاعات کسب شده درباره ویژگیها و نحوه فعالیت شورای محله در کشورهای ترکیه، فرانسه و آمریکا با سیستمهای سیاسی، اداری و اجرایی متفاوت هرکدام از آنها، میتوان راهکارهایی را برای تاسیس قانونی شورای محله در راستای توسعه اجتماعات محلی در شهرهای ایران اقتباس کرد. در این راستا اشاره به راهکار ذیل حائز اهمیت است.
تدوین بستری برای شورای محله در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و تصریح موارد ذیل در قانون:
*هدف تشکیل شورای محله: شورای محله نهادی مردمی، داوطلبانه، غیرانتفاعی و غیرسیاسی است که جهت تقویت مشارکت هر چه بیشتر شهروندان در ساماندهی امور مختلف شهری، شناسایی نیازهای شهروندان محله با مشارکت داوطلبانه ساکنین جهت پیشبرد سریع برنامههای مختلف در محله ها در هریک از محلههای شهری تشکیل میشود؛
*وظایف: ارائه مشاوره به نهاد بالادست با توجه به نیازهای مردم محلی با هدف توسعه، اجرا و ارزیابی اقدامات مربوط به محله و در راستای برنامههای راهبردی؛ اعلام نظر در مورد مسائلی که توسط نهاد بالادست ارائه میشود؛ انجام مطالعات موردنیاز در زمینه مسائل محلی؛ رایزنی با نهاد بالادست درباره مسائل مهم محله و انتقال مسائل محلی به آنها، انجام نظرسنجی با هدف تصمیمگیری در مورد خدمات مهم محله. شورای محله شان مشورتی دارد؛
*نهاد بالادست: نهاد بالادست و ناظر شورای محله، شورای منطقه خواهد بود. بنابراین با توجه به وضعیت موجود سلسلهمراتب شوراها در سیستم مدیریت شهری ایران، ضروری است که سلسلهمراتب شوراها شامل شورای محله و منطقه نیز شود؛
*دوره فعالیت: مطابق با طول دوره فعالیت شوراها به مدت ۴ سال؛
*تعداد اعضا: حد نصاب تعداد اعضای شورای محله بر مبنای جمعیت هر محله خواهد بود؛
*جلسات: برگزاری جلسات علنی در شوراهای محله با شرکت اکثریت اعضای شورای محله و حضور آزادانه مردم محل؛
*مکان فعالیت: مکان فعالیت شورای محله توسط معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری منطقه در هر کدام از محلهها تعیین خواهد شد؛
*محل تامین بودجه: تامین بودجه شورای محله از ردیف بودجه شهرداری با تصویب شورای منطقه خواهد بود؛ در این زمینه شورای محله موظف است که یک گزارش مالی شش ماهه و یک گزارش بودجه یک ساله تهیه کند و در آن فهرستی از اولویتهای بودجهای خود را به شورای منطقه پیشنهاد نماید؛
*نظام انتخاباتی: انتخاب رئیس شورای محله به صورت اکثریت نسبی و اعضای شورای محله به صورت اکثریت دسته جمعی خواهد بود؛
*نحوه انتخاب: مستقیم، عمومی با رای مخفی مردم هر محله؛
*حوزههای انتخابیه: در انتخابات شورای محله هر محله یک حوزه انتخابیه به شمار میآید. بنابراین تدقیق و مرزگذاری محلههای شهری بر مبنای معیارهایی مانند جمعیت، دسترسی و... ضرورتی انکارناپذیر است که معیارهای مرزبندی محلهها باید با نظرات متخصصان، تصویب شورای شهر و تایید فرماندار انجام پذیرد؛
*شرایط انتخابکنندگان: تابعیت جمهوری اسلامی ایران، داشتن حداقل سن ۱۸ سال تمام در روز اخذ رأی و سکونت حداقل یک سال در محله مربوطه؛
*شرایط انتخابشوندگان: تابعیت جمهوری اسلامی ایران، داشتن حداقل سن 25 سال تمام و سکونت حداقل یک سال در محله مربوطه، داشتن حداقل مدرک تحصیلی لیسانس؛ عدم داشتن سابقه محکومیت کیفری موثر به تایید مراجع ذیصلاح؛ انتخابشوندگان نمیتوانند از اعضای ناظر و اجرایی انتخابات شورای محله، شهرداران مناطق، نواحی و معاونین آنها، کلیه کارکنان شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به آن باشند؛
*هیات اجرایی انتخابات: به منظور برگزاری انتخابات شورای محله، هیات اجرایی انتخابات به ریاست معاون سیاسی و اجتماعی فرماندار، عضویت رئیس اداره آموزش و پرورش هر یک از مناطق و شش نفر از معتمدان محلات که جز افراد کاندید در انتخابات شورای محله نیستند، تشکیل میشود؛
*ترتیب برگزاری انتخابات: انتخابات شورای محله به صورت منطقهای و به ترتیب مناطق شهرداری برگزار خواهد شد؛
*انتخابات مجدد: در صورت فوت، استعفاء یا سلب عضویت هر یک از اعضا و خالی شدن کرسیها انتخابات مجدد برگزار خواهد شد؛
*عضویت افتخاری: عضویت در شورای محله افتخاری خواهد بود و پرداخت هرگونه حقالزحمه، حقالجلسه و ... به اعضا ممنوع است.
گزیده سیاستی پیامک منتخب
ضروری است در قانون شوراها، شورای محله به عنوان یک نهاد تصمیمساز و در نقش بازوی مشورتی شورای شهر با هدف ترویج حکمرانی مشارکتی تاسیس شود.