لایحه ایجاد مناطق آزاد سرخس-دوغارون و مازندران در تاریخ 1399/02/16 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید[1] لکن شورای نگهبان در راستای اصل نود‌و‌چهارم قانون اساسی و تطبیق مصوبات با موازین شرعی و قانون اساسی، اطلاعات ارائه شده در‌خصوص هر‌یک از مناطق آزاد را کافی و توجیه‌کننده ندانست و عنوان نمود موضوع روشن نبوده و دارای ابهام است. دولت سیزدهم سه لایحه مجزا به‌منظور ایجاد منطقه آزاد تجاری صنعتی سرخس، منطقه آزاد تجاری صنعتی دوغارون و منطقه آزاد تجاری صنعتی مازندران ارائه کرد که در تاریخ 1401/03/29 اعلام وصول شد. گفتنی است در لایحه قبلی منطقه آزاد سرخس-دوغارون به‌عنوان یک منطقه پیشنهاد شده‌ بود.

متن لایحه اخیر دولت به‌ترتیب زیر است:

ماده‌واحده – به دولت اجازه داده می‌شود در استان خراسان‌ رضوی (دوغارون) در محدوده به شرح نقشه پیوست، منطقه آزاد تجاری – صنعتی ایجاد نماید.

تبصره – منطقه آزاد تجاری - صنعتی یادشده براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران - مصوب ۱۳۷۲ - با اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد.

کمیسیون اقتصادی مجلس در جلسه مورخ 1401/04/07 با اعمال اصلاحات و تغییراتی، لایحه مذکور را تصویب کرد. تغییرات و اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس به‌ترتیب زیر است:

1. تأکید بر ایجاد منطقه خارج از نقاط جمعیتی (صدر ماده)،
2. استفاده از امتیازات گمرکی منطقه پس از محصورسازی منطقه و تأیید گمرک (تبصره ۲)،
3. الزام دولت به تصویب طرح جامع منطقه آزاد و تعیین زمان (تبصره ۳)،
4. محدودیت در اعطای امتیاز کالای همراه مسافر و تردد خودروهای خارجی (تبصره ۴ و ۵)،
5. الزام به ارائه گزارش دوره‌ای از عملکرد مناطق (تبصره ۶).

اظهارنظر کلی درخصوص مصوبه کمیسیون اقتصادی

اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس در‌مجموع لایحه دولت را ارتقا داده است و می‌تواند امکان بروز برخی از مشکلات در حوزه مناطق آزاد تجاری صنعتی را کاهش دهد. ولی با عنایت به وجود مسائل و نکات زیر، تصویب این لایحه مناسب ارزیابی نمی‌شود:

1. مغایرت افزایش تعداد مناطق آزاد با سیاست‌های کلی ابلاغی براساس اعلام هیئت عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی

لوایح و طرح‌های اخیر با موضوع افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد تجاری صنعتی، غالباً با اعلام مغایرت یا ابهام ازسوی شورای محترم نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی همراه بوده است. به‌عنوان مثال در لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری - صنعتی، اصلاح محدوده دو منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی که در متن نهایی ضوابطی مشابه ضوابط فوق در آن اضافه شده بود، هیئت عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی، در دو مرحله افزایش تعداد مناطق آزاد را مغایر سیاست‌های کلی اعلام کرد.[2] شورای نگهبان نیز چهار مرتبه درخصوص تصویب لایحه مذکور، اعلام مغایرت نمود و نهایتاً در تاریخ 1400/02/15 ایجاد هفت منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. لذا به‌نظر می‌رسد با عنایت به عدم اصلاح مقررات و عملکرد مناطق آزاد منطبق با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، افزایش تعداد این مناطق مغایر قانون اساسی و یا سیاست‌های کلی نظام تشخیص داده می‌شود.

در راستای مغایرت‌های اعلام شده از‌سوی هیئت عالی نظارت، اصلاح ضوابط مناطق آزاد ناظر به ارائه هدفمند معافیت‌ها در راستای فعالیت‌های مندرج در بند «۱۱» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ایجاد پلکانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مبتنی‌بر عملکرد و شاخص‌های مثبت هر منطقه، کاهش وسعت مناطق آزاد، استقرار سامانه‌ها و کاهش امکان تخلف در مناطق آزاد می‌تواند بخش قابل‌توجهی از ایرادهای هیئت عالی نظارت را مرتفع کند.

با‌این‌حال همان‌طور که اشاره شد رفع این ایرادها و پیشنهادهای ذکر شده برای آنکه مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به تفصیل به آن پرداخته،[3] در قالب قوانین ایجاد مناطق آزاد جدید نیست و نیازمند اصلاح قوانین مادر این حوزه مانند «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران – مصوب ۱۳۷۲ -با اصلاحات بعدی» است.

بر همین اساس مجدداً تأکید می‌شود که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با کلیات این لایحه و تصویب هرگونه منطقه‌ آزاد جدید تا پیش از اصلاح قوانین مادر مخالف است. اما در صورت تأکید به تصویب لایحه ازسوی مجلس محترم، تبصره‌های الحاقی کمیسیون اقتصادی، مثبت ارزیابی می‌شوند.

شایان‌ ذکر است در صدر ماده‌واحده به وجود گزارش توجیهی ایجاد منطقه آزاد مذکور اشاره شده است لکن گزارشی در ادامه و پیوست قانون ارائه نشده است.

2. عدم راه‌اندازی مناطق قبلی

همان‌گونه که اشاره شد، در تاریخ 1400/02/15 ایجاد هفت منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. به‌رغم آنکه بیش از دو سال از تصویب مناطق جدید می‌گذرد، اما همچنان به‌دلیل عدم تخصیص بودجه مناسب جهت تکمیل امکانات اولیه، این مناطق اجرایی نشده‌اند. سایر مناطق آزاد فعال کشور نیز به‌دلیل عدم منابع کافی، در تکمیل برخی از زیرساخت‌های اساسی خود ناتوان هستند که در گزارش‌های قبلی مرکز به آن اشاره شده است.[4] لذا با عنایت به منابع محدود دولت و عدم تأمین امکانات سایر مناطق، به‌نظر می‌رسد مناطق جدید نیز با چالش مشابهی مواجه شوند.

3. امتیازات مشابه مناطق ویژه اقتصادی با مناطق آزاد

منطقه دوغارون در حال حاضر منطقه ویژه اقتصادی است و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از حیث مزیت‌ها و مقررات صادرات، واردات (به‌جز خرده‌فروشی و کالای همراه مسافر)، اشتغال، تولید و مالیات بر ارزش افزوده تا حد زیادی مشابه یکدیگر هستند. واحدهای صنعتی و معدنی مناطق آزاد دارای معافیت مالیاتی 20 سال هستند[5] و در مناطق ویژه اقتصادی 5 تا 13 سال معافیت مالیاتی دارند[6] و در صورت استقرار در مناطق کمتر برخوردار از اشتغال، معافیت مالیاتی آنها مشابه مناطق آزاد خواهد شد.[7] لذا این مقایسه نشان‌ می‌دهد تبدیل منطقه ویژه به منطقه آزاد، مزیت قابل‌توجهی برای افزایش تولید و صادرات در منطقه ویژه اقتصادی ایجاد نخواهد کرد.[8] با عنایت به اصلاحات صورت گرفته کمیسیون اقتصادی، مناطق جدید شباهت بیشتری به مناطق ویژه اقتصادی خواهند داشت.

4. بازگشت امتیازات

ایجاد محدودیت در واردات و عرضه کالای مسافری، از اصلاحات بسیار مهم و مناسب کمیسیون در متن لایحه محسوب می‌‌شود؛ اما تجربه نشان‌ می‌دهد در قانون ایجاد مناطق آزاد اروند، ارس و انزلی در تاریخ 1382/06/02، ورود کالای همراه مسافر از سه منطقه آزاد یادشده به سایر نقاط کشور به هر میزان ممنوع شد؛ لکن پس از فشارهای مکرر، در قانون ایجاد یک منطقه آزاد تجاری صنعتی و بیست‌و‌سه منطقه ویژه اقتصادی مورخ 1389/08/01 دولت مکلف به یکسان‌سازی مقررات مربوط به ورود کالای همراه مسافر از مناطق آزاد به سایر نقاط کشور شد. از‌این‌رو ایجاد مناطق آزاد جدید در ابتدا به‌دلیل کاهش مقاومت‌ها با ممنوعیت کالای همراه مسافر همراه بوده ولی پس از تصویب، فشارها به‌منظور رفع این ممنوعیت افزایش خواهد یافت.

اظهار‌نظر در‌خصوص احکام

جمع‌بندی

با عنایت به مطالب فوق، ضمن مخالفت با کلیات لایحه دولت محترم، به‌دلیل آنکه مغایرت‌های هیئت عالی نظارت که سابقاً برای لوایح افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد ذکر شده بود، همچنان بر این لایحه نیز مترتب است، پیشنهاد می‌شود تا دولت و مجلس محترم ابتدا اقدام به اصلاح قوانین مادر مرتبط با این حوزه کنند و هر‌گونه لایحه‌ای برای افزایش مناطق آزاد منوط به انجام اصلاحات فوق باشد.[10]

با‌این‌حال در صورت تصویب لایحه، تبصره‌های ششگانه می‌تواند برخی از چالش‌های مناطق آزاد جدید را کاهش دهد؛ لذا ضرورت دارد در صورت تصویب ماده‌واحده، تبصره‌های ذیل آن نیز به تصویب برسد.