نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
پژوهشگر گروه بازرگانی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در حال حاضر حدود ۱۰۰ منطقه آزاد و ویژه اقتصادی مصوب در کشور وجود دارد که در ۳۰ سال اخیر به تصویب رسیده اند؛ مشتمل بر ۱۶ منطقه آزاد تجاری صنعتی و حدود ۸۱ منطقه ویژه اقتصادی. مطابق بند «۱۱» سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی۱۳۹۲/۱۱/۳۰، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مکلفند حوزه عمل خود را در راستای چهار هدف اصلی این مناطق، توسعه دهند که عبارتند از: ۱. انتقال فناوری های پیشرفته، ۲. گسترش و تسهیل تولید، ۳. صادرات کالا و خدمات و ۴. تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج. در ماده (۱) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی نیز اهداف زیر برای مناطق آزاد تصویر شده است: ۱. تسریع در انجام امور زیربنایی، ۲. عمران و آبادانی، ۳. رشد و توسعه اقتصادی، ۴. سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، ۵. ایجاد اشتغال سالم و مولد، ۶. تنظیم بازار کار و کالا، ۷. حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای، ۸. تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ۹. ارائه خدمات عمومی.
آمارها نشان می دهد عملکرد مناطق آزاد ایران در مقایسه با سایر مناطق آزاد موفق جهان و همچنین در مقایسه با شاخص های عملکردی سرزمین اصلی، از وضعیت مطلوبی برخوردار نبوده و فاصله زیادی با اهداف تعیین شده دارند.
موضوعات
لایحه ایجاد مناطق آزاد سرخس-دوغارون و مازندران در تاریخ 1399/02/16 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید[1] اما شورای نگهبان در راستای اصل نودوچهارم قانون اساسی و تطبیق مصوبات با موازین شرعی و قانون اساسی، اطلاعات ارائه شده درخصوص هریک از مناطق آزاد را کافی و توجیهکننده ندانست و عنوان کرد موضوع روشن نبوده و دارای ابهام است. دولت سیزدهم سه لایحه مجزا بهمنظور ایجاد منطقه آزاد تجاری صنعتی سرخس، منطقه آزاد تجاری صنعتی دوغارون و منطقه آزاد تجاری صنعتی مازندران ارائه کرد که در تاریخ 1401/03/29 اعلام وصول شد.
متن لایحه اخیر دولت بهترتیب زیر است:
مادهواحده – به دولت اجازه داده میشود در استان مازندران در محدوده به شرح نقشه پیوست، منطقه آزاد تجاری – صنعتی ایجاد نماید.
تبصره – منطقه آزاد تجاری - صنعتی یادشده براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران - مصوب ۱۳۷۲ -با اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد.
کمیسیون اقتصادی مجلس در جلسه مورخ 1401/07/24 با اعمال اصلاحات و تغییراتی، لایحه مذکور را تصویب کرد. تغییرات و اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس بهترتیب زیر است:
۱. تأکید بر ایجاد منطقه خارج از نقاط جمعیتی (صدر ماده)،
اظهارنظر کلی درخصوص مصوبه کمیسیون اقتصادی
اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس درمجموع مناسب ارزیابی شده و لایحه دولت را ارتقا داده است و میتواند امکان بروز برخی از مشکلات در حوزه مناطق آزاد تجاری صنعتی را کاهش دهد. ولی با عنایت به وجود مسائل و نکات زیر، تصویب این لایحه مناسب ارزیابی نمیشود:
لوایح و طرحهای اخیر با موضوع افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد تجاری صنعتی، غالباً با اعلام مغایرت یا ابهام ازسوی شورای محترم نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاستهای کلی همراه بوده است. بهعنوان مثال در لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری - صنعتی، اصلاح محدوده دو منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی که در متن نهایی ضوابطی مشابه ضوابط فوق در آن اضافه شده بود، هیئت عالی نظارت بر اجرای سیاستهای کلی، در دو مرحله افزایش تعداد مناطق آزاد را مغایر سیاستهای کلی اعلام کرد.[2] شورای نگهبان نیز چهار مرتبه درخصوص تصویب لایحه مذکور، اعلام مغایرت نمود و نهایتاً در تاریخ 1400/02/15 ایجاد هفت منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. لذا بهنظر میرسد با عنایت به عدم اصلاح مقررات و عملکرد مناطق آزاد منطبق با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، در راستای مغایرتهای اعلام شده ازسوی هیئت عالی نظارت، اصلاح ضوابط مناطق آزاد ناظر به ارائه هدفمند معافیتها در راستای فعالیتهای مندرج در بند «۱۱» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، ایجاد پلکانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مبتنیبر عملکرد و شاخصهای مثبت هر منطقه، کاهش وسعت مناطق آزاد، استقرار سامانهها و کاهش امکان تخلف در مناطق آزاد میتواند بخش بسیاری از ایرادهای هیئت عالی نظارت را مرتفع کند. بااینحال همانطور که اشاره شد برای رفع این ایرادها با پیشنهادهای در گزارشی از مرکز پژوهشها که به تفصیل به آن پرداخته،[3] در قالب قوانین ایجاد مناطق آزاد جدید نیست و نیازمند اصلاح قوانین مادر این حوزه مانند «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران – مصوب ۱۳۷۲ -با اصلاحات بعدی» است.
بر همین اساس مجدداً تأکید میشود که مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با کلیات این لایحه و تصویب هرگونه منطقه آزاد جدید تا پیش از اصلاح قوانین مادر مخالف است. اما در صورت تأکید به تصویب لایحه ازسوی مجلس محترم، تبصرههای الحاقی کمیسیون اقتصادی، مثبت ارزیابی میشوند.
شایان ذکر است در صدر مادهواحده به وجود گزارش توجیهی ایجاد منطقه آزاد مذکور اشاره شده است لکن گزارشی در ادامه و پیوست قانون ارائه نشده است.
همانگونه که اشاره شد، در تاریخ 1400/02/15 ایجاد هفت منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. بهرغم آنکه بیش از دو سال از تصویب مناطق جدید میگذرد، اما همچنان بهدلیل عدم تخصیص بودجه مناسب برای تکمیل امکانات اولیه، این مناطق اجرایی نشدهاند. سایر مناطق آزاد فعال کشور نیز بهدلیل عدم منابع کافی، در تکمیل برخی از زیرساختهای اساسی خود ناتوان هستند که در گزارشهای قبلی مرکز به آن اشاره شده است.[4] لذا با عنایت به منابع محدود دولت و عدم تأمین امکانات سایر مناطق، بهنظر میرسد مناطق جدید نیز با چالش مشابهی مواجه شوند.
مناطق امیرآباد و نوشهر (مازندران) در حال حاضر منطقه ویژه اقتصادی بوده و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از حیث مزیتها و مقررات صادرات، واردات (بهجز خردهفروشی و کالای همراه مسافر)، اشتغال، تولید و مالیات بر ارزش افزوده تا حد زیادی مشابه یکدیگر هستند. واحدهای صنعتی و معدنی مناطق آزاد دارای معافیت مالیاتی 20 سال هستند[5] و در مناطق ویژه اقتصادی 5 تا 13 سال معافیت مالیاتی دارند[6] و در صورت استقرار در مناطق کمتر برخوردار از اشتغال، معافیت مالیاتی آنها مشابه مناطق آزاد خواهد شد.[7] لذا این مقایسه نشان میدهد تبدیل منطقه ویژه به منطقه آزاد، مزیت قابلتوجهی برای افزایش تولید و صادرات در منطقه ویژه اقتصادی ایجاد نخواهد کرد.[8] با عنایت به اصلاحات صورت گرفته کمیسیون اقتصادی، مناطق جدید شباهت بیشتری به مناطق ویژه اقتصادی خواهند داشت.
در مناطق آزاد بندری و فرودگاهی، مالکیت اراضی و زیرساختها، نحوه مدیریت بنادر و محل درآمد ناشی از فعالیت بنادر مذکور پس از ایجاد مناطق آزاد همواره محل چالش و ابهام بوده است؛ چالش مدیریت و تفویض اختیارات میان دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و وزارت راه و شهرسازی که نمونه آن در منطقه آزاد چابهار (بنادر شهید بهشتی و شهید کلانتری) و فرودگاه امام خمینی (ره) مشاهده میشود، نشان از اهمیت تعیین تکلیف این موضوع دارد. لذا قبل از تبدیل این محدودهها به مناطق آزاد، باید ابهامهای قانونی درخصوص تفویض اختیارات سازمانهای مسئول مرتفع شود. ازسویدیگر با توجه به تجربه منطقه آزاد ارس، ایجاد مناطق آزاد منفصل، و عدم امکان محصورسازی مسیرهای طولانی میان محدودههای پیشنهادی منطقه آزاد مازندران، زمینه بروز تخلفاتی ازجمله قاچاق کالا را فراهم میکند.
ایجاد محدودیت در واردات و عرضه کالای مسافری، از اصلاحات بسیار مهم و مناسب کمیسیون در متن لایحه محسوب میشود؛ اما تجربه نشان میدهد در قانون ایجاد مناطق آزاد اروند، ارس و انزلی در تاریخ 1382/06/02، ورود کالای همراه مسافر از سه منطقه آزاد یاد شده به سایر نقاط کشور به هر میزان ممنوع شد، لکن پس از فشارهای مکرر، در قانون ایجاد یک منطقه آزاد تجاری صنعتی و بیستوسه منطقه ویژه اقتصادی مورخ 1389/08/01 دولت مکلف به یکسانسازی مقررات مربوط به ورود کالای همراه مسافر از مناطق آزاد به سایر نقاط کشور گردید. ازاینرو ایجاد مناطق آزاد جدید در ابتدا بهدلیل کاهش مقاومتها با ممنوعیت کالای همراه مسافر همراه بوده ولی پس از تصویب، فشارها بهمنظور رفع این ممنوعیت افزایش خواهد یافت.
اظهارنظر درخصوص احکام
ماده - تبصره |
موافق |
مخالف |
موافق به شرط اصلاح |
ارجاع به کمیسیون |
اظهارنظر کارشناسی |
متن اصلاحی |
مادهواحده- به دولت اجازه داده میشود در استان خراسان رضوی در محدوده خارج از نقاط جمعیتی به شرح نقشه پیوست و گزارش توجیهی، منطقه آزاد تجاری- صنعتی سرخس را ایجاد کند. |
|
P |
|
|
ضمن مخالفت با کلیات لایحه، ولی در صورت تصویب لایحه، تبصرههای ششگانه میتواند از چالشهای بعدی مناطق آزاد بکاهد. |
|
تبصره 1- منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد شده با رعایت تبصرههای ذیل و براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372/6/7 و اصلاحات بعدی آن اداره میشود. هرگونه تغییر در محدودههای مصوب، منوط به پیشنهاد هیئت وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی است. |
P |
|
|
|
تعیین محدوده مناطق آزاد از امور تقنین محسوب شده و تأکید بر تغییر محدوده مناطق پس از تصویب مجلس، مناسب ارزیابی میشود. تجربه واگذاری تعیین وسعت مناطق آزاد ارس و اروند به هیئت وزیران نشان میدهد وسعت این مناطق بدون قاعده و بهصورت قابلتوجهی افزایش یافته است. |
|
تبصره 2- اعمال امتیازات قانونی مربوط به ورود و خروج کالا بهاستثنای مواد، کالاها، تجهیزات و ماشینآلات مورد نیاز طرحهای سرمایهگذاری و توسعهای مناطق، در این منطقه، منوط به تأیید محصور شدن محدوده مورد نظر توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران و استقرار آن در مبادی ورودی و خروجی منطقه است. سازمان هر منطقه میتواند بخشهایی از محدوده قانونی مصوب منطقه را بهتدریج محصور و پس از تأیید و استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران نسبت به عملیاتی نمودن آن اقدام کند. |
P |
|
|
|
با عنایت به معافیتهای گمرکی مناطق آزاد براساس ماده (14) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، محصورسازی منطقه و استقرار گمرک جمهوری اسلامی در مبادی این مناطق (جهت استفاده از معافیتها و جلوگیری از تخلفات) از اهمیت بالایی برخوردار است. |
|
تبصره 3- سازمان منطقه موظف است ظرف یک سال ونیم پس از تشکیل، طرح جامع منطقه را با رعایت اسناد و طرحهای ملی بالادستی تهیه و برای تصویب به شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی ارائه کند. شورای عالی موظف است حداکثر ظرف شش ماه پس از دریافت طرح جامع، نسبت به تصویب آن اقدام و مراتب را جهت اجرا ابلاغ کند. |
P |
|
|
|
متأسفانه پس از گذشت سالها از تاریخ تصویب و آغاز فعالیت برخی از مناطق آزاد و ویژه، این مناطق فاقد طرح جامع بوده یا با تأخیر قابلتوجهی طرح جامع این مناطق به تصویب رسیده است. واگذاری اراضی و اجرای طرحهای توسعهای باید براساس طرح جامع منطقه صورت پذیرد. الزام دولت (شورای عالی مناطق آزاد و ویژه) به تصویب طرح جامع و تعیین مهلت اقدام برای ایشان، مثبت ارزیابی میشود. |
|
تبصره 4- حکم تبصره «3» قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری- صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی مصوب 1399/2/30 درخصوص این منطقه لازمالاجراست.[9] |
P |
|
|
|
با عنایت به اهداف اصلی مناطق آزاد که باید با رویکرد توسعه تولید و صادرات فعالیت نمایند، حذف امتیاز خردهفروشی اقلام خارجی (که با استفاده از معافیت گمرکی وارد میشوند)، مناسب و ضروری ارزیابی میگردد. |
|
تبصره 5- مجوز واردات خودروهای سواری خارجی در محدوده این منطقه، صرفاً به اشخاصی اعطا میشود که دارای مجوز فعالیت اقتصادی در محدوده منطقه باشند. تردد خودروهای فوق صرفاً در محدوده مصوب پیوست این قانون امکانپذیر است. |
P |
|
|
|
با عنایت به اهداف اصلی مناطق آزاد که باید با رویکرد توسعه تولید و صادرات فعالیت کنند، محدود کردن امتیاز واردات اقلام خارجی نظیر خودرو (که با استفاده از معافیت گمرکی وارد میشوند)، مناسب و ضروری ارزیابی میگردد. |
|
تبصره 6- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی مکلف است هر شش ماه یکبار گزارش عملکرد منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد شده بهموجب این قانون را تهیه و به کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه کند. |
P |
|
|
|
ایجاد شفافیت در آمار و شاخصهای عملکرد مناطق آزاد و تعیین الزام قانونی به ارائه گزارشهای دورهای، مناسب و ضروری ارزیابی میشود. |
|
جمعبندی
با عنایت به مطالب فوق، ضمن مخالفت با کلیات لایحه دولت محترم، بهدلیل آنکه مغایرتهای هیئت عالی نظارت که سابقاً برای لوایح افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد ذکر شده بود، همچنان بر این لایحه نیز مترتب است، پیشنهاد میشود تا دولت و مجلس محترم ابتدا اقدام به اصلاح قوانین مادر مرتبط با این حوزه کنند و هرگونه لایحهای برای افزایش مناطق آزاد منوط به انجام اصلاحات فوق باشد.[10]
بااینحال در صورت تصویب لایحه، تبصرههای ششگانه میتوانند برخی از چالشهای مناطق آزاد جدید را کاهش دهند؛ لذا ضرورت دارد در صورت تصویب مادهواحده، تبصرههای ذیل آن نیز به تصویب برسند.
ارجاع به کمیسیون |
موافق به شرط اصلاح |
مخالف |
موافق |
شماره ماده |
|
|
P |
|
ماده واحده |
|
|
|
ü |
تبصره ۱ |
|
|
|
ü |
تبصره ۲ |
|
|
|
ü |
تبصره ۳ |
|
|
|
ü |
تبصره ۴ |
|
|
|
ü |
تبصره ۵ |
|
|
|
ü |
تبصره ۶ |