خلاصه مدیریتی

بودجه سال 1400 همانند سال‌های گذشته و برخلاف توصیه‌های کارشناسی با بیش‌برآوردی منابع درآمدی تصویب شد. مجموع دریافت‌های منابع عمومی دولت در سال 1400 عملکردی قریب به 1087 هزار میلیارد تومان داشته است. منابع حاصل از فروش نفت و فراورده‌های نفتی به میزان 196 هزار میلیارد تومان در سال 1400 برابر 56.2 درصد مقدار مصوب محقق شد و عمده درآمد جایگزین دولت از واگذاری اوراق مالی و سایر درآمدها محقق شد. با فروش 179 هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی برابر 135 درصد میزان مصوب بودجه در سال 1400 بخش قابل‌توجهی از بودجه تأمین شد. توضیح آنکه مجوز انتشار 50 هزار میلیارد تومان (ه م ت) اوراق مالی اسلامی مازاد بر مقدار مصوب بودجه صادر شد و حدود 48 هزار میلیارد تومان از این مجوز استفاده شد. مجموع کسری بودجه سال 1400 با احتساب مجوزها بالغ بر 400 هزار میلیارد تومان شد.

نکات زیر درباره عملکرد مالی دولت در سال 1400 قابل‌توجه است:

• از مجموع سقف اول منابع عمومی مصوب در قانون بودجه سال 1400 بدون در نظر گرفتن مجوزهایی که طی سال علاوه‌بر قانون بودجه به دولت داده شد، تنها 84 درصد محقق‌ شد که همین مسئله صدور مجوزهایی خارج از بودجه را در پی داشت.
• منابع حاصل از فروش نفت و فراورده‌های نفتی تنها 56 درصد مقدار مصوب قانون بودجه تحقق یافته است.
• بامجوزهای خارج بودجه منابع حاصل از تنخواه گردان بانک مرکزی که در ابتدای سال و توسط دولت قبل اخذ شده بود به سال آینده انتقال داده شده است.
• در سال 1400 معادل 50 هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه‌بر رقم مصوب 132 هزار میلیارد تومانی قانون بودجه صادر شد. طبق آمار موجود 98 درصد از مجموع مجوزهای قانون بودجه برای انتشار اوراق در عملکرد منابع عمومی دولت استفاده شده است. براساس گزارش عملکرد دولت، میزان عملکرد انتشار اوراق جهت تأمین منابع مالی دولت در بودجه سال 1400 مجموعاً به رقم 179 هزار میلیارد تومان رسید.
• عملکرد فروش شرکت‌های دولتی حدود 84 هزار میلیارد تومان و تقریباً معادل 32 درصد مقدار مصوب است. مجموعاً سهم عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی شامل انتشار اوراق مالی اسلامی و واگذاری شرکت‌های دولتی حدود 33 درصد منابع بودجه عمومی را شامل می‌شود.
• کسری تراز عملیاتی بودجه سال 1400 بالغ بر 270 هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به سال قبل از آن 108 هزار میلیارد تومان یا به‌عبارت‌دیگر 63 درصد افزایش یافته است.
• در سال 1400 عملکرد درآمدهای وصول‌شده دولت با احتساب مجوزهای حین سال برابر با 116 درصد میزان مصوب بوده است. سهم درآمدهای مالیاتی و گمرکی از کل منابع وصولی دولت در سال 1400 بالغ بر 32 درصد است که نسبت به سال 1399 حدود 4 واحد درصد کاهش داشته است.
• وصولی گمرک جمهوری اسلامی ایران نسبت به مدت مشابه سال 1399 با رشد 38 درصدی همراه بوده است.
• در چند سال اخیر با درخواست دولت بخشی از سهم صندوق توسعه از درآمدهای نفتی به‌عنوان استقراض، صرف بودجه دولت می‌شود و در سال 1400 نیز، 18 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی (مابه‌التفاوت 20 و 38 درصد) تا سقف یک میلیون بشکه در روز از درآمدهای نفتی صرف مخارج بودجه‌ای شده است. از‌آنجایی‌‌که دسترسی به برخی از منابع ارزی صندوق توسعه ملی با محدودیت‌هایی همراه است مطابق با بررسی‌های انجام شده، درنتیجه‌ برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در سال 1400 نیز همانند سال 1399 به پایه پولی افزوده شده است.
• وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1400 حدود 111 درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به سال 1399 حدود 59 درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ‌ تورم 41 درصدی[1] در سال 1399، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان می‌دهد.
• میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال 1400 برابر 2831 هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به پایان سال 1399 حدود 67 درصد افزایش یافته است. شایان ذکر است بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در این رقم منعکس نشده است.
• پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال 1400 نسبت به سال گذشته 60 درصد افزایش یافته و حدود 80 درصد مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است عملکرد اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی لشکری 49 هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب است. به‌نظر می‌رسد علت این افزایش مجوزی است که مجلس به میزان 130 هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای تقویت صندوق‌ها در سقف دوم بودجه در نظر گرفته بوده است. اما شرط مصرف هزینه‌های سقف دوم بودجه، تحقق کامل منابع سقف اول در شش‌ماهه اول سال بود که این امر محقق نشد؛ لذا دولت از منابع سقف اول برای پوشش هزینه‌های سقف دوم استفاده کرده است.
• بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد علاوه‌بر استقراض 18 درصد از سهم صندوق از نفت، گاز و میعانات (با مجوز قانون بودجه)، در سال 1400 از موجودی صندوق توسعه ملی توسط دولت برای تأمین ارز کالاهای اساسی استقراض شده است که به‌‌نظر می‌رسد با توجه به تسویه آن به نرخ نیما با دولت و اختصاص آن به نرخ 4200 به واردات کالاهای اساسی این امر موجب افزایش پایه پولی شده باشد.

مقدمه

بودجه سال 1400 همراه با چالش‌هایی بود که آن را از سال‌های دیگر متمایز می‌کند. تغییر دولت در میانه سال مالی، تصویب بودجه در دو سقف در مجلس شورای اسلامی، عدم تصمیم‌گیری دولت جدید در مورد سیاست‌های مهم بودجه‌ای از‌جمله حذف یا تداوم ارز ترجیحی 4200 تومانی در کنار امتداد تأثیرات بودجه‌ای پاندمی کرونا مانند نیاز به واکسیناسیون گسترده، از مهم‌ترین عوامل اثر‌گذار بر بودجه سال 1400 بوده است.

همانند سنوات گذشته، بودجه سال1400 نیز بدون توجه به توصیه‌های کارشناسی و برخلاف اصول بودجه‌ریزی به دلایلی مانند بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی به تصویب رسید. براساس آمارهای رسمی از همان ابتدای سال مشخص بود که میزان درآمد حاصل از صادرات نفت بسیار کمتر از ارقام قانون بودجه خواهد بود؛ به‌طوری‌‌‌که تنها 3 درصد از منابع حاصل از نفت و میعانات گازی قانون بودجه سال 1400 در 139 روز ابتدای سال محقق شد.[2] طبق این آمارها، در سال 1400 عملکرد منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 50 درصد میزان مصوب بودجه بوده است که البته نسبت به سال گذشته بسیار افزایش یافته است.

براساس ماده (24) قانون محاسبات عمومی، میزان تنخواه‌گردان دولت 3 درصد بودجه عمومی دولت است، اما تنخواه‌گردان براساس مصوبه شماره 33604/ت.58740 هـ مورخ 1400/03/29 هیئت وزیران به استناد ماده (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت^[3] از مبلغ 41.2 هزار میلیارد تومان به مبلغ 54.9 هزار میلیارد تومان (4درصد منابع بودجه عمومی) افزایش یافت که دولت دوازدهم تمام این میزان را در پنج‌ماهه اول سال استفاده کرد. لذا در نقطه تحویل دولت امکان استفاده از ظرفیت تنخواه‌گردان وجود نداشت و تراز بودجه‌ای دولت 55 هزار میلیارد تومان منفی بود.[4] در انتهای سال 1400 نیز پس از ناتوانی دولت جدید برای بازپرداخت تنخواه‌گردان از محل منابع عمومی، با مجوز نهادهای ذی‌ربط معادل 20 هزار میلیارد تومان از سازمان هدفمندی یارانه‌ها و همچنین با مصوبه‌ هیئت وزیران معادل 36 هزار میلیارد تومان از منابع برداشت شده از حساب شرکت‌های دولتی (موضوع ماده (۱۲۵) قانون محاسبات عمومی)[5] برای تسویه تنخواه دولت در نظر گرفته شد.[6] همچنین در راستای تأمین بخشی از منابع غیرواقعی قانون بودجه سال 1400 شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا مجوز انتشار 50 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی جدید (علاوه‌بر مجوز قانون بودجه) را به دولت داد.

صدور این مجوزهای خارج از قانون بودجه سالیانه در سال‌های اخیر موجب شده است تا بررسی «عملکرد مالی دولت» نسبت به بررسی «عملکرد قانون بودجه» متفاوت باشد؛ زیرا بخش قابل‌توجهی از ارقام گزارش شده در گزارش عملکرد مالی دولت، به مجوزهایی خارج از بودجه مربوط است. این موضوع همچنین مقایسه دقیق عملکرد بودجه سال 1400 با بودجه سال‌های گذشته را، به‌ویژه در سمت منابع، دشوار می‌کند. در گزارش حاضر ابتدا عملکرد قانون بودجه سال 1400 با تفکیک منابع و مصارف حاصل از مجوزهای اضافی و در سقف دوم بودجه بررسی شده تا میزان تحقق پیش‌بینی‌های انجام شده در قانون بودجه سال 1400 مشخص شود. سپس بررسی‌های دقیق‌تری درباره عملکرد منابع و مصارف عمومی دولت در سال 1400 ارائه شده است.[7] همچنین در یک بخش مجزا تحلیلی درباره منابع و مصارف سقف اول و دوم قانون بودجه ارائه شده است.

1. بررسی عملکرد مالی دولت (براساس قانون بودجه سال 1400 و مجوزهای خاص)

در جدول 1، عملکرد قانون بودجه سال 1400، برمبنای ردیف‌های مصوب در قانون بودجه و با احتساب منابع حاصل از مجوزهای اضافی، ذکر شده است. به‌‌این‌‌‌ترتیب، جدول 1 میزان انطباق عملکرد مالی دولت را با ارقام مصوب در بودجه سال 1400 نشان می‌دهد.

جدول 1. مقایسه عملکرد ارقام منابع و مصارف بودجه سال 1400 نسبت به اعتبار مصوب (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات تحقیق.

* مطابق مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا مجوز انتشار 50 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی به دولت داده شده بود.

** ممکن است جمع ارقام به‌دلیل گردشدن سازگار نباشد.

مهم‌ترین نکات جدول فوق به شرح زیر است:

• حدود 15 درصد از منابع بودجه نسبت به مصوب سقف دوم در سال 1400 محقق نشده است. این مهم بیانگر آن است که بخشی از منابع سقف دوم قانون بودجه سال 1400 موهومی بوده است.
• در اسفندماه سال 1400 دولت برای تنخواه‌گردان دریافت شده از بانک مرکزی که در ابتدای سال مذکور و دولت قبل اخذ شده بود اقدام به دریافت مجوز کرد. این برداشت‌ها به سال 1401 منتقل شد. لذا درمجموع بخشی از کسری منابع بودجه از آن دو محل تأمین شده و بار مالی به میزان 56 هزار میلیارد تومان از سال مالی 1400 به سال مالی 1401 منتقل شد.
• در سال 1400 معادل 50 هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه‌بر مجوز 132 هزار میلیارد تومانی انتشار اوراق بدهی قانون بودجه صادر شد. طبق آمار موجود 95 درصد از اوراق این دو مجوز در بودجه عمومی دولت مورد استفاده قرار گرفته است.
• شایان ذکر است با حذف مجوزهای خارج از بودجه میزان تحقق منابع بودجه سال 1400 نسبت به مصوب 70 درصد خواهد بود.[8]
• منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز معادل 196 هزار میلیارد تومان بوده، لذا تنها 56 درصد منابع مصوب این بخش در قانون بودجه سال 1400 محقق شده است. این عملکرد نسبت به سال 1399 افزایش 557 درصدی داشته و سهم آن از میزان منابع عمومی تحقق یافته دولت 20 درصد است. این نسبت در سال 1399 کمتر از 10 درصد بوده است.[9]
• در سال 1400 معادل 72 درصد از مجموع مصارف عمومی دولت مربوط به اعتبارات هزینه‌ای با مبلغ 727 هزار میلیارد تومان بوده است.
• تفاضل منابع محقق شده (غیر از استقراض) تا مصارف محقق شده در قانون بودجه سال 1400 در جدول 2 به‌عنوان کسری بودجه معرفی و نحوه پوشش آن تبیین شده است.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

به‌عبارت ساده‌تر بودجه دولت در سال 1400 حدود 400 هزار میلیارد تومان کسری داشت که از محل اوراق بدهی، استقراض از صندوق توسعه ملی و استفاده از مانده حساب هدفمندی و سایر شرکت‌های دولتی نزد بانک مرکزی تأمین شده است.

در جدول 3 عملکرد ترازهای کلی بودجه‌ای در سال 1400 در مقایسه با سال 1399 نمایش داده شده است.

جدول 3. ترازهای بودجه‌ای (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

• در نگاهی دقیق‌تر، دولت در سال 1400 کسری تراز عملیاتی خود را از محل واگذاری 58 هزار میلیارد تومان دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً صادرات نفت و گاز) و استقراض (از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی) پوشش داده است.

نسبت درآمد به هزینه دولت بیانگر آن است که چه درصدی از هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار دولت مانند مالیات، تأمین شده است. این نسبت جایگزین مناسبی برای کسری تراز عملیاتی (که مقداری مطلق است) برای مقایسه بین‌سالی است. همان‌طور که مشاهده می‌شود در سال 1400 نسبت به سال 1399 درصد بیشتری از هزینه‌های جاری (اعتبارات هزینه‌ای) از محل درآمد پوشش داده شده که نمایانگر بهبود عملکرد بودجه (تراز عملیاتی حقیقی) است.

• این نسبت در سال‌های 1395 تا 1399 کاهشی بوده به‌عبارت‌دیگر در این سال‌ها کسری تراز عملیاتی بیشتر شده است.

نمودار 1. نسبت درآمدها به هزینه‌ها در سال‌های 1400 - 1393

مأخذ: محاسبات تحقیق .

2. تحلیلی بر عملکرد مالی دولت در سقف اول و دوم قانون بودجه سال 1400

قانون بودجه سال 1400 از حیث منابع و مصارف دارای دو سقف بود. مطابق قانون، پرداخت مصارف مربوط به سقف دوم مصارف مشروط به تحقق منابع سقف اول در شش‌ماهه اول سال است که این امر محقق نشد. با این وجود، دولت بخشی از مصارف سقف دوم را با استفاده از منابع سقف اول پوشش داد و بخشی از مصارف سقف اول بدون تخصیص باقی ماند.

جدول ۴. منابع و مصارف سقف دوم قانون بودجه سال 1400

در جدول زیر با کسر ارقام سقف دوم بودجه و همچنین مجوزهای خاص خارج از قانون بودجه از ارقام عملکرد و مصوب قانون بودجه، میزان عملکرد منابع سقف اول ارائه شده است.

جدول ۵. مقایسه عملکرد سقف اول و دوم ارقام منابع و مصارف بودجه سال 1400 نسبت به اعتبار مصوب

مأخذ: همان.

با توجه به محاسبات انجام شده در جدول فوق مشخص می‌شود که تحقق واقعی منابع سقف اول بودجه در سال 1401 معادل 794 هزار میلیارد تومان و 84 درصد رقم مصوب است. باقی منابع وصول شده یا مربوط به سقف دوم بوده و یا درنتیجه مجوزهای خارج از بودجه ایجاد شده‌اند.

مطابق بند «ب» ماده‌واحده قانون بودجه سال 1400 ابلاغ مصارف سقف دوم بودجه (340 هزار میلیارد تومان) از شش‌ماهه دوم سال 1400 و صرفاً پس از کسب اطمینان از تحقق منابع سقف اول مجاز است. این در حالی است که در انتهای سال و با عدم تحقق بخشی از سقف اول بخش‌هایی از مصارف سقف دوم پرداخت شده است.

با توجه به اینکه اطلاعات عملکرد مصارف سقف دوم بودجه در دسترس نبوده، تحلیل و تفکیک جزئیات عملکرد سقف اول و دوم بودجه امکان‌پذیر نیست.

3. بررسی جزئیات عملکرد منابع بودجه سال 1400

منابع عمومی بودجه شامل سه محور کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است که موارد اصلی ذیل این محورها به تفکیک در نمودار 2 آمده است. در این نمودار مشخص است که حدود 38 درصد از منابع بودجه سال 1400 از طریق استقراض (فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی) تأمین شده است.

نمودار 2. ترکیب منابع (دریافت‌ها) در عملکرد بودجه سال 1400

مأخذ: محاسبات تحقیق.

موارد ذکر شده در نمودار 2، بدون در نظر گرفتن مخارج فرابودجه‌ای (مانند تبصره «14») است.

گفتنی است 18 واحد درصد (مابه‌التفاوت 20 و 38 درصد) از سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی که به‌موجب تبصره «1» قانون بودجه سال 1400، در حکم بدهی دولت به صندوق به‌شمار می‌رود، ماهیت استقراض داشته و در جداول منابع و مصارف بودجه سال 1400 منعکس شده است. رقم مذکور در نمودار فوق ذیل استقراض از صندوق توسعه ملی آمده است.

منابع حاصل از فروش نفت، گاز و میعانات گازی در سال 1400 معادل 20 درصد از منابع عمومی دولت را به‌‌خود اختصاص داده که در سال‌های اخیر بیشترین درصد تحقق را داشته است. متأسفانه در جایگزین‌سازی منابع نفتی راهکار مناسب در پیش گرفته نشد و فروش اوراق که به نوعی بدهکار کردن دولت به آینده بوده و استفاده از تنخواه بانک مرکزی، جبران کسری درآمد نفتی را پوشش داده‌اند.

با کاهش صادرات نفت در سال‌های اخیر میزان رشد انتشار اوراق برای جبران کسری بودجه چشمگیر بوده است؛ به‌عبارت‌دیگر بدهکار کردن دولت جایگزین فروش دارایی‌های بین‌نسلی شده است. در نمودار ۳ میزان اصل و سود تعهدات دولت در قبال انتشار اوراق تا پایان مردادماه ۱۴۰۰ نشان داده شده است. علت افت مبالغ مربوط به سال‌های 1404 و 1405 آن است که بخش عمده اوراق با سررسید سه تا پنج سال منتشر شده‌اند.

نمودار ۳. بار مالی بازپرداخت اصل و سود اوراق دولت

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های دولت.

1-۲. بررسی عملکرد ردیف‌های درآمدی

طبق گزارش عملکرد مالی دولت، عملکرد ردیف‌های اصلی درآمدی در سال 1400 در جدول ۶ منعکس شده است.

جدول ۶. عملکرد ردیف‌های درآمدی بودجه در سال 1400 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: گزارش عملکرد مالی دولت.

درخصوص عملکرد ردیف‌های درآمدی در سال 1400 نکات زیر قابل‌توجه است:

• وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1400، 100 درصد رقم مصوب بودجه است و نسبت به مدت مشابه سال 1399 حدود 57 درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ‌ تورم 41 درصد در سال 1399، افزایش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان می‌دهد.
• همچنین مالیات بر درآمد، عملکرد 106 درصدی نسبت به مصوب داشته است و نسبت به سال 1399 رشدی برابر با 54 درصد داشته است.
• وصولی گمرک جمهوری اسلامی ایران تنها 45 درصد رقم مصوب بوده است که علت اصلی آن، عدم مبنا قرار دادن نرخ ارز سامانه ets برای محاسبه حقوق ورودی است.
• درآمد حاصل از مالکیت دولت معادل 72 هزار میلیارد تومان بوده که حدود 149 درصد مقدار مصوب است. 39 هزار میلیارد تومان از این منابع، حاصل از سود سهام شرکت‌های دولتی در سال 1400 است.
• میزان وصولی درآمدهای متفرقه دولت نسبت به سال گذشته 470 درصد افزایش داشته است.

2-۲. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

با وجود اینکه در زمان تصویب لایحه بودجه به‌دلیل تحریم‌های نفتی و شیوع بیماری کرونا چشم‌انداز روشنی از صادرات نفت خام وجود نداشت، لایحه بودجه با فرض صادرات 2.3 میلیون بشکه نفت تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و متأسفانه به‌رغم هشدارها، این فرض مورد قبول مجلس شورای اسلامی نیز قرار گرفت. در مجلس نیز به این منابع غیرقابل تحقق حدود 150 هزار میلیارد تومان در سقف دوم بودجه افزوده شد.[10] گزارش عملکرد بودجه سال 1400 نشان می‌دهد که تحقق این ردیف نسبت به مقدار مصوب 56 درصد است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شامل منابع حاصل از صادرات نفت خام،‌ صادرات میعانات گازی و‌ فروش داخلی میعانات گازی است که در ادامه توضیحات تفصیلی آن ارائه می‌شود.

جدول ۷. عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای بودجه در سال 1400            (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

• وصولی منابع حاصل از صادرات میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی، (که سهم غالب آن صادرات گاز طبیعی است) در سال 1400 برابر 61 هزار میلیارد تومان بوده است. تحقق بیش از 150 درصدی این ردیف به‌دلیل افزایش قیمت گاز از حدود 16 سنت به 26 سنت در این سال است.
• میزان فروش و واگذاری دارایی‌های منقول و غیرمنقول در سال 1400 نسبت به سال 1399 با رشد قابل‌توجهی (100 درصد) همراه بوده است، ولی همچنان تا رقم پیش‌بینی شده در قانون بودجه تفاوت قابل‌توجه دارد.
• واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مانند سال 1399 عملکرد مطلوبی نداشته است. به‌نظر می‌رسد در این حوزه عملکرد کمیته واگذاری دستگاه‌ها، نحوه اطلاع‌رسانی پروژه‌ها و طرح‌های توجیهی تدوین شده برای طرح‌ها نیازمند بازنگری و اصلاح جدی است.

3-۲. بررسی عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی

محور‌های اصلی بخش واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از فروش انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، منابع حاصل از دریافت اصل وام‌ها و استفاده از تسهیلات خارجی و استفاده از صندوق توسعه ملی است. تصمیمات اتخاذ شده شورای ‌عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه برای جبران کسری بودجه، عمدتاً بر عملکرد این بخش از منابع بودجه تأثیرگذار بوده است.

جزئیات عملکرد ردیف‌های واگذاری دارایی‌های مالی در جدول ۸ نمایش داده شده است.

جدول ۸. عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی بودجه در سال 1400 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

در مورد عملکرد مالی دولت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در سال 1400 نکات زیر قابل‌توجه است:

• سقف مجاز انتشار اوراق و اسناد خزانه اسلامی طبق برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال 1400، 132 هزار میلیارد تومان تعیین شد که طبق مصوبه شورای‌ عالی هماهنگی اقتصادی این سقف 50 هزار میلیارد تومان افزایش یافت ولی عملکرد آن مجموعاً به رقم 179 هزار میلیارد تومان رسید.
• به‌دلیل آنکه اسناد تسویه خزانه موضوع بند «ز» تبصره «5» در قانون بودجه در جداول منعکس نشده بود در گزارش عملکرد مالی دولت نیز نباید در ارقام تحقق منابع و عملکرد مصارف درج شود. ازاین‌رو برای مقایسه بهتر باید معادل 23 هزار میلیارد تومان از سرجمع عملکرد واگذاری دارایی‌های مالی کسر شود.
• منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی صرفاً 32 درصد عملکرد داشته است. این در حالی است که رقم مصوب قانون بودجه سال 1400 نسبت به سال 1399، بیش از 2000 درصد افزایش یافت. شایان ذکر است منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی مطابق با سیاست‌های کلی اصل (44) و ماده (29) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)، باید در موارد معینی به مصرف برسد که در جدول 13 قانون بودجه سال 1400 مشخص شده است؛ با این وجود در برخی از سال‌ها بخشی از این منابع صرف امور دیگری می‌شود.
• در سال 1400 معادل 64 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت. استقراض از صندوق توسعه ملی نسبت به مجوز قانون بودجه 77 درصد بیشتر است.

به جهت اجرای سیاست‌های اختصاص ارز با نرخ ترجیحی در سال‌های اخیر بخشی از عملیات مالی دولت به ترازنامه بانک مرکزی منتقل شده است. از این جهت برای بررسی دقیق‌تر آثار کسری بودجه دولت بر اقتصاد کلان باید منابع و مصارف ارزی دولت نیز تبیین و تحلیل شود.

در سال 1400 سیاست اختصاص ارز ترجیحی برای تأمین کالاهای اساسی با نرخ 4200 تومان ادامه یافت. مطابق آمار در دسترس حدود 16 میلیارد ارز برای تأمین کالاهای اساسی در سال 1400 اختصاص یافته است. به‌نظر می‌رسد برای تأمین این ارز علاوه‌بر ارز حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات سهم دولت، برداشت قابل‌توجهی از صندوق توسعه ملی انجام شده است. اگرچه به‌دلیل دو نرخی بودن تسعیر ارز امکان محاسبه دقیق ارز برداشت شده از صندوق توسعه نیست ولی مشخص است که این برداشت منجر به افزایش پایه پولی شده است.

۳. بررسی عملکرد مصارف بودجه سال 1400

در این بخش عملکرد ردیف‌های ذیل مصارف دولت در جدول ۹ به تفکیک ارائه شده و نکات مربوط به آن توضیح داده می‌شود.

جدول ۹. عملکرد ردیف‌های مصارف بودجه در سال 1400                    (هزار میلیارد تومان)

             مأخذ: همان.

• پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال 1400 نسبت به سال گذشته 60 درصد افزایش یافته و حدود 85 درصد مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است. این در حالی است که پرداختی بودجه استان‌ها در این سال تنها 18 درصد رقم مصوب بوده است. این اختلاف قابل‌توجه درصد تحقق ردیف‌های مصارف عمومی حاکی از اختیار زیاد دولت در جابه‌جایی اعتبار و عدم تخصیص برخی ردیف‌ها دارد که به عدم اجرا شدن قانون بودجه منجر می‌شود.
• عملکرد اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی لشکری 49 هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب 120 هزار میلیارد تومان است. رقم 120 هزار میلیارد تومان صرفاً شامل سقف اول بودجه است و علاوه‌بر آن در بند «و» تبصره «2» قانون بودجه، 130 هزار میلیارد تومان از محل منابع حاصل از واگذاری سهام شرکت‌های دولتی برای تقویت صندوق‌ها در سقف دوم بودجه پیش‌بینی شده بود. لذا به‌نظر می‌رسد علت افزایش رقم عملکرد نسبت به آنچه به‌عنوان مصوب ثبت شده، پرداخت مصارف سقف دوم بودجه برای صندوق‌های بازنشستگی است. شایان ذکر است شرط مصرف هزینه‌های سقف دوم بودجه، تحقق کامل منابع سقف اول در شش‌ماهه اول سال بود که این امر محقق نشد؛ لذا دولت برخلاف قانون از منابع سقف اول برای پوشش هزینه‌های سقف دوم استفاده کرده است.
• اعتبارات هزینه‌ای متفرقه پرداخت ‌شده در سال 1400 حدود 48 درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به عملکرد سال 1399 حدود 45 درصد کاهش یافته است. از‌آنجایی‌که جدول متفرقه از هزینه‌های قابل برنامه‌ریزی دولت محسوب می‌شود؛ با افزایش هزینه‌های اصلی دولت نظیر حقوق و مستمری، کاهش میزان عملکرد اعتبارات متفرقه قابل انتظار است.
• در سال 1400 پرداخت به طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای استانی سهم 3 درصد مناطق محروم و نفت‌خیز تنها 18 درصد رقم مصوب بوده است.
• پرداختی انجام شده برای تملک دارایی‌های مالی در سال 1400 نسبت به سال 1399 در حدود 163 درصد افزایش یافته است. از‌آنجا‌‌که بخش اصلی این هزینه‌ها صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق بدهی دولت می‌شود، لذا این افزایش نمایانگر افزایش هزینه بازپرداخت بدهی‌های دولت است. شایان ذکر است که با روند فعلی افزایش استفاده از اوراق بدهی در منابع بودجه، در سال‌های آتی نیز این هزینه‌ها فزاینده خواهند بود.

5. وضعیت بدهی‌ها و مطالبات دولت

طبق آخرین آمار منتشره خزانه‌داری کل کشور، میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال 1400 برابر 2831 هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به پایان سال 1399 حدود 67 درصد افزایش یافته است. در جدول 10 میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به تفکیک و برای سال‌های 1399 و 1400 ارائه شده است.

جدول ۱۰. بدهی‌ها دولت و شرکت‌های دولتی (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های دولت.

• جدول فوق نشان می‌دهد که سهم چشمگیری از افزایش بدهی بخش دولتی،‌ به افزایش بدهی شرکت‌های دولتی مربوط است. بخشی از این بدهی‌ها ارزی بوده و درنتیجه افزایش نرخ ارز افزایش می‌یابد.[11]
• انتشار گسترده اوراق بدهی به‌منظور پوشش کسری بودجه سال 1400، یکی از دلایل افزایش بدهی‌های دولت بوده است.
• پنج رقم اصلی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی که بیش از 50 درصد کل بدهی‌ها را شامل می‌شوند به‌ترتیب عبارتند از: بدهی دولت به دارندگان انواع اوراق بدهی، بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به صندوق توسعه ملی، بدهی دولت به بانک مرکزی، بدهی شرکت ملی نفت به بانک‌های خصوصی و دولتی.

شایان ذکر است بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در آمار بدهی‌های خزانه‌داری کل کشور منعکس نشده و محل اختلاف است. بدهی احتمالی دولت به صندوق توسعه ملی بالغ بر 157 هزار میلیارد تومان بوده که از آمار ثبت شده نزد خزانه‌داری کل کشور 98 هزار میلیارد تومان بیشتر است. برآورد بدهی اختلافی یادشده براساس مجموع مطالبات ارزی با فرض نرخ تسعیر 4200 تومانی است. بدیهی است در صورت تغییر در مبنای تسعیر ارز نرخ ترجیحی به نرخ سامانه ets، مبلغ ریالی این بدهی به‌شدت افزایش خواهد یافت. بدهی دولت به بانک‌ها و سازمان تأمین اجتماعی نیز به‌دلیل تفاوت در مبنای به‌روزرسانی مطالبات براساس روش مرکب و اعمال جرایم و وجه التزام محل اختلاف است. نمودار ۴،‌ ترکیب بدهی‌ها را در پایان سال‌های 1399 و 1400 و درصد رشد هر گروه را نسبت به سال گذشته نشان می‌دهد.

نمودار ۴. مجموع و رشد بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در سال‌های 1399 و 1400

مأخذ: محاسبات تحقیق.

ازسوی‌دیگر، مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی نیز در سال 1400 حدود 44 درصد افزایش یافته است و به حدود 1542 هزار میلیارد تومان رسیده است. در جدول ۹ میزان مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی به تفکیک و برای پایان سال‌های 1399 و 1400 ارائه شده است. مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی برحسب اقلام عمده عبارت است از مطالبات شرکت ملی پالایش و پخش فراورده‌های نفتی ایران از شرکت‌های پالایشی و پتروشیمی داخلی، مطالبات دولت از بانک‌های دولتی و خصوصی (حساب ذخیره ارزی دولت)، مطالبات سازمان امور مالیاتی کشور و واحدهای تابعه از کلیه اشخاص حقوقی، مطالبات شرکت توانیر از شرکت‌های توزیع نیروی برق استان‌ها و مطالبات شرکت ملی گاز ایران از همه اشخاص حقوقی خارجی.

جدول ۱۱. مطالبات دولت و شرکت‌های دولتی           (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های دولت.

۴-1 تبیین وضعیت بازار اوراق بدهی دولت در سال 1400

دو مشخصه قابل‌توجه درخصوص بودجه سال‌های 1399 و 1400، کسری بسیار بالای آنها و تأمین بخشی از آن از طریق انتشار اوراق بدهی است. در سال ۱400 درمجموع حدود 180 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی دولتی از طرق مختلف منتشر شده و بخشی از کسری بودجه عظیم این سال را پوشش داده است. درنتیجه این اتفاق، ارزش مانده اوراق بدهی دولت از 293 هزار میلیارد تومان در ابتدای سال 1400 به حدود 424 هزار میلیارد تومان در انتهای سال افزایش یافت.  

در جدول ۱۲ ارزش و نرخ مؤثر اوراق منتشر شده به تفکیک خریداران آن (بازار سرمایه و بازار پول) آمده است. همان‌طور که در جدول مشخص است بازار سرمایه با سهم 63/7 درصد، عمده خرید اوراق را به‌ خود تخصیص داده است.

جدول 1۲. ارزش و نرخ مؤثر اوراق منتشر شده در سال 1400  (میلیارد تومان)

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های دولت.

در نمودار ۵ روند نرخ بازده تا سررسید اسناد خزانه اسلامی[12] به همراه حجم اوراق جدید منتشر شده (همه انواع اوراق دولتی) رسم شده است. افت‌و‌خیزهای بازار اوراق بدهی هماهنگی زیادی با اتفاقات بازار پول دارد. همچنین، انتشار اوراق دولتی نیز اثر قابل‌توجهی بر نرخ بازده و به‌طور‌کلی نرخ سود در اقتصاد می‌گذارد. در ادامه به ذکر و توضیح بعضی اتفاقات مهم سال گذشته می‌پردازیم.  

 نمودار ۵. متوسط نرخ سود مؤثر اوراق منتشره در حراج هفتگی

مأخذ: مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت.

• در تمام مدتی که نرخ سود بین‌بانکی روند نزولی پیدا کرده بود، یعنی در دو ماه ابتدایی سال، دولت در بازار حضور نداشت و تقریباً هیچ اوراق جدیدی منتشر نکرد. این درحالی بود که دولت در ماه‌های ابتدایی سال به منابع مالی احتیاج داشت و می‌توانست به‌جای استفاده از تنخواه بانک مرکزی یا منابع صندوق توسعه، از بازار بدهی تأمین مالی کند. درنهایت از ابتدای خرداد حراج‌های هفتگی اوراق بدهی دولت راه‌اندازی شد.
• از اولین حراج اوراق دولت که در ۱۰ خردادماه برگزار شد، هر هفته مقادیر قابل‌توجهی اوراق فروخته شد. در ماه‌های خرداد و تیر مجموعاً به‌ترتیب 2.6 و 2.3 هزار میلیارد تومان اوراق منتشر شد. البته در همین مدت 70 هزار میلیارد تومان اوراق غیرنقدی به طلبکاران تحویل داده شد.
• از اوایل آبان‌ماه عرضه اوراق با نرخ بالاتری ادامه پیدا کرد که درنتیجه آن نرخ سود اوراق منتشر شده به بالای ۲2 درصد رسید.
• در سه‌ماهه زمستان که روند پرداخت‌های دولت بیشتر می‌شود (برای مثال پرداخت‌های عمرانی، متفرقه و ...)، عرضه اوراق شدت بیشتری پیدا کرده و نرخ سود بالاتری برای انتشار ازطرف دولت پذیرفته شد. حجم اوراق منتشر شده در سه ماه پایانی سال بیش از 37 هزار میلیارد تومان بود که ۳1 هزار میلیارد تومان آن به‌صورت نقدی واگذار شده بود.
• به‌طور‌کلی در ماه‌های پایانی سال تقاضای نقدینگی در بازار افزایش می‌یابد، در‌نتیجه قابل تصور است که نرخ سود بین‌بانکی روند صعودی پیدا کند. افزایش عرضه اوراق در این ماه‌ها (هم به‌صورت نقدی و هم غیرنقدی) هزینه زیادی برای دولت به‌بار آورد. البته در سال 1400 روند عرضه اوراق دولتی در بازار نسبت به سال‌های قبل هموارتر بوده است.

با توجه به موارد ذکر شده نکته قابل‌توجه این است که در سال 1400 بازار اوراق بدهی به‌‌رغم منافعی که می‌توانست به‌دنبال داشته باشد، همچنان به‌درستی مدیریت نشد و با ضعف‌های بسیاری همراه بود. دو مشکل مهم و اساسی که باعث شد تقاضا برای اوراق دولتی آنچنان که باید وجود نداشته باشد، نااطمینانی‌های موجود و پایین بودن نقدشوندگی اوراق است. ازطرفی به‌علت نبود برنامه مشخص انتشار اوراق، فعالان بازار نمی‌توانستند منابع خود را برای شرکت در حراج‌ها آماده کنند.

جمع‌بندی

در سال‌های اخیر با کاهش منابع حاصل از نفت و افزایش بی‌رویه هزینه‌ها در کنار تداوم بی‌عملی دولت برای ایجاد منابع جدید، کسری بودجه روند افزایشی داشته است. طبق عملکرد مالی دولت در سال 1400 کسری بودجه 408 هزار میلیارد تومان (حدود 30 درصد منابع بودجه عمومی) محاسبه شده است.

یکی از مجاری اصلی ارتباط اقتصاد با عملیات مالی دولت (که بخشی از آن در بودجه عمومی منعکس می‌شود) نحوه تأمین کسری بودجه است. در سال 1400 سه منبع واگذاری اوراق مالی اسلامی، استقراض از صندوق توسعه ملی و تسویه بین‌سالی استقراض از بانک مرکزی با مانده حساب شرکت‌های دولتی و سازمان هدفمند‌سازی یارانه‌ها نزد بانک مرکزی، تأمین‌کننده کسری بودجه بوده‌اند.

تأمین کسری بودجه از محل واگذاری و فروش اوراق مالی اسلامی اگرچه بهترین روش از میان گزینه‌های فوق‌الذکر است ولی آسیب‌هایی نظیر افزایش سطح بدهی‌های دولت، افزایش نرخ سود در اقتصاد، افزایش هزینه تأمین مالی دولت و کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را به‌دنبال دارد. با مجوز شورای‌ عالی هماهنگی اقتصادی در سال 1400 معادل 50 هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه‌بر مجوز 132 هزار میلیارد تومانی انتشار اوراق بدهی قانون بودجه صادر شد. طبق آمار موجود 95 درصد از اوراق این دو مجوز در بودجه عمومی دولت مورد استفاده قرار گرفته است.

برداشت از صندوق توسعه ملی در صورت وجود ارز در دسترس موجب از بین رفتن منابع سرمایه‌گذاری توسعه‌ای و بین‌نسلی خواهد شد و در صورت در دسترس نبودن ارز، در عمل به‌معنای استقراض از بانک مرکزی خواهد بود. در سال 1400 معادل 64 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی در بودجه مورد استفاده قرار گرفت.

محاسبات کارشناسی نشان می‌دهد که مجموع عملیات مالی دولت در قانون بودجه و خارج آن برای تأمین ارز ترجیحی در سال 1400 به افزایش پایه پولی بانک مرکزی منجر شده است.