خلاصه مدیریتی

شوراهای اسلامی در ایران به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای اجتماعی مندرج در اصول متعدد قانون اساسی (ششم، هفتم، دوازدهم، یکصدم، یکصدویکم، یکصدودوم، یکصدوسوم، یکصدوچهارم، یکصدوپنجم و یکصدوششم)، از مهم‌ترین بسترهای نهادی لازم به‌منظور افزایش مشارکت‌پذیری نظام حکمرانی، تنظیم روابط اجتماعی در مقیاس محلی، پاسخ به مطالبات رفاهی و اجتماعی مردم و افزایش سرمایه اجتماعی است. به همین منظور و با هدف ارتقای جایگاه این نهاد، به بررسی مهم‌ترین آسیب‌های اجتماعی موجود در شوراهای اسلامی و پیشنهادهای سیاستی متناظر با آنها به‌شرح زیر پرداخته می‌شود:

• سازوکارهای حقوقی ناقص برای ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی: طبق رویه رسمی شورای نگهبان در مواجهه با اصل یکصدم قانون اساسی، دایره وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی محدود به نقش «نظارتی» بوده و شأنی در حوزه «تصمیم‌گیری» برای این نهادها در نظر گرفته نشده است؛ همین چالش، مهم‌ترین رکن در محدودیت مشارکت‌های اجتماعی به‌خصوص در مقیاس محلی و منطقه‌ای است. ضمن اینکه در همین اختیارات محدود نیز گاهی میان شوراها و سایر نهادهای دولتی هم‌پوشانی وجود دارد و چنین وضعیتی بستری را فراهم می‌آورد که بسیاری از مصوبات شوراها، ضمانت اجرایی نداشته باشند؛ امری که به تضعیف جایگاه شوراها به‌عنوان یک نهاد اجتماعی می‌انجامد.
• ضعف در سازوکارهای نظارت عمومی: از مهم‌ترین مؤلفه‌های ارتقای جایگاه یک نهاد اجتماعی، نظارت عمومی مناسب بر عملکرد آن نهاد ازسویی و توان پایشی نهاد مزبور در حیطه وظایف و اختیاراتش ازسوی دیگر است. تشکل‌یابی ناقص جامعه و فقدان نظام‌های صنفی و حزبی ریشه‌دار در ایران، نظارت عمومی سامانمند بر عملکرد شوراها را ناکارآمد کرده است؛ امری که از علل اصلی مستعد شدن شوراهای اسلامی و نهادهای زیرمجموعه آن برای شکل‌گیری فساد است. ازسوی دیگر شوراها نیز به‌علت نداشتن بازوهای اجرایی لازم، از توان پایشی و نظارتی مناسب، محرومند.
• پشتیبانی نظری ضعیف از شوراها: ناآشنایی بسیاری از اعضای شوراها با حیطه مسئولیت‌های اجتماعی شوراها و حیطه قوانین و اختیارات آن و همچنین نبود نهادهای تخصصی به‌منظور پشتیبانی نظری از مصوبات و تصمیمات تقنین و نظارتی شوراها، موجب شده مدیریت محلی، روستایی و شهری که موضوعی تخصصی است، در بسیاری از حیطه‌ها به ناکارآمدی در «تبیین منافع» (سنجش و فهم مطالبات اجتماعی و خواسته‌های مردم) و «تألیف منابع» (ارائه راهکار برای رفع آن نیازها و تدوین این راهکارها به‌صورت قوانین عملیاتی) بینجامد.
• ضعف شوراها در شفافیت و پاسخگویی: ضعف در شفافیت فعالیت‌ها و عملکرد شوراهای اسلامی شهر و روستا و نهادهای زیرمجموعه آنها از عوامل اصلی شیوع بی‌اعتمادی و افول سرمایه اجتماعی نسبت به این نهادهاست. ابهام در «قراردادها و معاملات»، «املاک و دارایی‌ها»، «بدهی‌ها و مطالبات»، «مراحل مختلف بودجه از لایحه بودجه تا ردیف‌ها و تبصره‌های آن و درآمدها و هزینه‌های ماهانه»، «عملکرد واحدهای تابعه»، «حوزه شهرسازی» و...، ازجمله مهم‌ترین موضوعاتی هستند که نیاز به اقدام سریع برای شفاف‌سازی دارند.
• ضعف در ارتباط نظام‌مند با سایر نهادهای اجتماعی و سیاسی: یکی از عوامل مهم به‌منظور رشد مشارکت اجتماعی از خلال تنقیح و بسط حیطه اختیارات، ارتباط با سایر نهادهای مرتبط است؛ اما با وجود این، از ظرفیت ارتباطی شورا با نهادهای گوناگون به‌ویژه مجلس شورای اسلامی به‌منظور تحقق این هدف به‌خوبی استفاده نشده است. تداوم این روند باعث شده ‌است شوراها، نه به‌عنوان نهادی مستقل، بلکه ذیل دستگاه‌های دولتی تعریف شوند، امری که به ناکارآمدی این نهاد و در پی آن، اقبال کم مردم جهت مشارکت از خلال شورا می‌انجامد.
• مشارکت‌پذیری اندک: امروزه مشارکت‌پذیری نهادها و ساختارها به‌منظور اداره امور محلی، یکی از اصول مهم توسعه پایدار تلقی می‌شود؛ اما پیمایش‌های میدانی در ایران نشان می‌دهد میزان تمایل شهروندان به مشارکت در امور شهر (به‌لحاظ تصمیم‌گیری، تأمین مالی، تأمین نیروی انسانی و...) رو به افول است.

در جدول ۱ با استفاده از یافته‌های به‌دست ‌آمده از مطالعات اسنادی، گفتگوهای میدانی و مصاحبه با برخی از متخصصان حوزه شوراها به مهم‌ترین حوزه‌های مسئله‌برانگیز در شوراهای اسلامی، برجسته‌ترین آسیب‌های هر حوزه و پیشنهادهایی برای رفع آنها اشاره شده‌ است.

جدول ۱. مهم‌ترین آسیب‌های شوراهای اسلامی و پیشنهادهای ناظر به رفع آنها

مقدمه

اندازه دولت و حیطه وظایف و اختیارات آن همواره محل مناقشات گوناگون بوده است. به‌صورت کلی، نقش دولت‌ها را در فرایند توسعه کشورهای توسعه‌نیافته و درحال توسعه از نظر دوره زمانی، می‌توان به سه بازه تقسیم کرد: دوره اول به دوران اقتدار «دولت بزرگ» مشهور است. طبق این انگاره، تا اواخر دهه 1970 میلادی بیشتر نظریه‌پردازان توسعه برای حل بحران‌های مختلف موجود در کشورهای درحال توسعه، بار اصلی را به‌ دوش دولت می‌گذاشتند. درحقیقت، دولت‌ها بازیگران اصلی توسعه شمرده می‌شدند و ملزم بودند ابزار و منابع لازم برای توسعه را فراهم آورند، اما همزمان با کارایی اندک، زیان‌دهی برخی شرکت‌های دولتی، تورم نیروی کار، فقدان انعطاف‌پذیری لازم در شرکت‌های دولتی و فشارهای سیاسی در اواخر دهه 1970 میلادی، دیدگاه‌های طرفداران اقتصاد بازار آزاد، غالب شده و ایده «کوچک‌سازی دولت» مطرح شد. این ایده، «خصوصی‌سازی» را به‌عنوان غایت مطلوب معرفی کرد و خواهان کاهش نقش دولت در تولید ناخالص داخلی و محدودکردن نقش دولت در اقتصاد بود. در ابتدای دهه 1990، این ایده با عنوان «اجماع واشنگتن» به‌شدت گسترش یافت و به این ترتیب، هرگونه دخالت دولت در آنچه بازارها به‌وجود می‌آورند، ضدتولید تلقی شده و نگاه به دولت از «عامل توسعه»، به مهم‌ترین «مانع توسعه» تغییر کرد. از اواخر دهه 1990، موج تازه‌ای از نظریه‌های توسعه رواج یافت که با عنوان «اجماع پساواشنگتن» از آن یاد می‌شود.^[i] در این نگرش جدید، با ایجاد تحول بنیادین در تعریف و ماهیت توسعه، این مفهوم از موضوعی محدود به رشد اقتصادی، به موضوعی همه‌جانبه با ابعاد انسانی، اجتماعی، محیط‌زیستی و...، ‌گسترش یافت و بر مفاهیم شمول‌پذیری مانند «توسعه پایدار» و «حکمرانی مطلوب» تأکید شد.^[ii] در این دیدگاه، فربهی دولت تلازم با توسعه‌نایافتگی نداشت و تأکید اصلی بر «عدم تمرکز» در منابع، قانونگذاری و اجرا بود. به‌عبارت دیگر، گسترش حق شهروندی در جوامع جدید، نیازمند تدارک و عرضه بیشتر کالاهای عمومی و افزایش مخارج عمومی است. این موضوع به تأمین زیرساخت‌ها، برنامه‌های تأمین اجتماعی، تحصیلات عمومی و... نیاز دارد که دولتی بزرگ ،اما غیرمتمرکز می‌طلبد.^[iii]

به این ترتیب، ازسویی شاهد پررنگ‌شدن نقش مردم در نظام‌های حکمرانی هستیم و ازسوی دیگر، شکل‌گیری «حکومت‌های محلی و غیرمتمرکز» را می‌بینیم که بازیگر اصلی در آنها، گروه‌های مختلف مردمی هستند. در رویکرد جدید به توسعه، هدف، مشارکت بیشتر شهروندان به‌منظور تصمیم‌گیری در زمینه‌هایی است که بر زندگی‌شان تأثیر می‌گذارد.^[iv] درحقیقت، حکومت‌های محلی به این دلیل که از ظرفیت‌های دانشی، مالی و ابزاری شهروندان در مسائلی که بی‌واسطه مربوط به آنان می‌شود، استفاده می‌کنند، از عوامل اصلی ایجاد «حکمرانی مطلوب»، به‌حساب می‌آیند؛ به‌طوری که حتی استدلال می‌شود بدون حکومت محلی، نمی‌توان یک نظام سیاسی جامع و کاملی را در نظر گرفت^[v]و[vi]. به این ترتیب، حکومت محلی به‌عنوان نهادی بالقوه و اهرمی مهم برای کمک به دولت مرکزی در فرایند توسعه، به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه برشمرده شد.^[vii]

در ادامه با اشاره به برخی آموزه‌های دینی و بیان تاریخچه‌ای کوتاه از اداره امور محلی توسط گروه‌های مردمی در ایران، نشان خواهیم داد که چطور آنچه در اهمیت حکومت‌های محلی در سطح جهان و اهمیت روزافزون مشارکت‌پذیری در نظام‌های حکمرانی ذکر شد، با اقتضائات جامعه ایران سازگار است.

براساس آموزه‌های دینی، فرهنگ سیاسی اسلام، فرهنگی مشارکتی است. خداوند در آیه ۱۵۹ سوره آل‌عمران خطاب به پیامبر اکرم (ص) می‌فرماید: «فَبِمَا رَحْمَةٍ مِنَ اللَّهِ لِنْتَ لَهُمْ وَلَوْ کنْتَ فَظًّا غَلِیظَ الْقَلْبِ لَانْفَضُّوا مِنْ حَوْلِک فَاعْفُ عَنْهُمْ وَاسْتَغْفِرْ لَهُمْ وَشَاوِرْهُمْ فِی الْأَمْرِ فَإِذَا عَزَمْتَ فَتَوَکلْ عَلَی اللَّهِ إِنَّ اللَّهَ یحِبُّ الْمُتَوَکلِینَ». علامه طباطبایی (ره) در تفسیر این آیه می‌نویسند: «زمانی که مسلمانان در جنگ احد از کفار شکست خوردند و تعداد زیادی از آنان کشته شدند مسلمانان به رسول خدا اعتراض کردند و کشته‌شدن دوستانشان را به آن حضرت نسبت دادند؛ با این حال خداوند به پیامبرش امر فرمود که از قصور و تقصیر آنان در گذرد، برایشان طلب آمرزش کند و پس از اتخاذ تصمیم برآمده از مشورت با آنان بر خدا توکل کند»^[viii] (طباطبایی، ج ۴: ۸۲ تا ۸۷). چنین آیاتی به‌روشنی روح اجتماعی حاکم بر احکام و دستورات دینی را نشان‌می‌دهد.

پیامبر گرامی اسلام نیز درباره مشورت می‌فرمایند: «هیچ‌کسی در کارهای خود مشورت نمی‌کند، مگر اینکه به راه راست و مطلوب هدایت می‌شود»^{[1] [ix]}(مکارم‌شیرازی، ۱۳۸۷: ۴۶۲). حضرت علی (ع) نیز بارها و به روش‌های گوناگون مشورت‌کردن با افراد صالح را توصیه فرموده‌اند: «هرکه بر چیزی دست یافت، خودرأی می‌شود و هرکس به فکر و رأی خود استبداد ورزید، هلاک شد و هرکسی با دیگران مشورت کرد در عقلشان شریکلسلام می‌شود».^{[2] [x]} در جایی دیگر نیز می‌فرمایند: «برترین مردم در رأی و اندیشه کسی است که از رأی و اندیشه طرف مشورت خود، خویشتن را بی‌نیاز نداند».^{[3] [xi]}

نمونه‌هایی که از نظر گذراندیم، فقط بخش اندکی از آیات و روایاتی است که اهمیت مشورت در ساحت فردی و نهادی را در آموزه‌های اسلامی به‌صورت مطلق و بی‌آنکه آن را محدود به حوزه خاصی کند، نشان می‌دهد. چنین وضعیتی نمایانگر جایگاه رفیع مشارکت‌پذیری در امور مختلف ازجمله حکمرانی، حتی در زمان حضور معصومین علیهم‌السلام است.

با بررسی تاریخ کهن ایران نیز مشاهده می‌کنیم با وجود تلاش حکومت‌های استبدادی به‌منظور خلع ید از مردم در اداره امور، در زیر پوست شهرها و روستاها همواره تشکل‌های مختلف مردمی، امور جاری‌شان را از خلال مشارکت‌های گوناگون مدیریت می‌کردند. برای نمونه می‌توان از صنوف نام برد که سابقه‌ای طولانی در کالبد جامعه ایران دارند و اغلب برای اشاره به تشکل‌های مربوط به پیشه‌وران و کسبه و تجار استفاده شده‌ است. درحقیقت، صنوف در ایران محملی بوده‌اند که علاوه‌بر پیشبرد منافع جمعی در حرفه‌ای خاص و کمک به دولت در امر مالیات‌گیری، به‌دلیل ارتباطات مختلف، تأمین‌کننده بسیاری از مصالح اجتماعی همچون حفاظت از ارزش‌های اخلاقی و سنت‌های ریشه‌دار جامعه ایرانی، تحکیم روابط و پیوندهای انسانی و ایجاد حلقه‌ای واسط میان دولت‌ها و مردم بوده‌اند.^[xii] با این حال، اولین بار پس از مشروطه بود که شوراها به ‌شکلی رسمی و قانونی پذیرفته شدند. درواقع، یکی از اقدام‌های مجلس شورای ملی اول در دوره مشروطیت، کاهش تمرکزگرایی و تقویت حکومت‌های محلی بوده است. به این منظور، در سال ۱۲۸۶ ﻫ..ش پس از لغو تیول‌داری، قانون انجمن‌های ایالاتی و ولایاتی تصویب شد.^[xiii]

در ادامه و در دوره پهلوی اول و دوم، اقدامات دیگری مانند تصویب قانون تشکیل شهرداری و انجمن شهرها و قصبات در سال ۱۳۲۸، تشکیل شورای ده در روستاها در سال ۱۳۳۱، تصویب قانون تشکل انجمن‌های شهرستان و استان در سال ۱۳۴۹ صورت گرفت؛ اما اینها اغلب ابزارهایی بودند برای اجرای قوانین حکومتی، نه مشارکت واقعی مردم در تصمیم‌گیری و اداره امور. به‌ قول میلر ماهیت قدرت سیاسی موجود، مبتنی‌بر جذب و حل نیروهای سیاسی بود، نه پذیرش و پرورش آنها.^[xiv]

با پیروزی انقلاب اسلامی و جایگزینی نظام مردم‌سالاری دینی اراده‌ای محکم برای تغییر در تمام سطوح مدیریتی کشور ازجمله مدیریت شهرها و روستاها شکل گرفت. به‌ بیان دیگر، مدیریت شورایی در قالب شوراهای اسلامی شهر و روستا انتقال قدرت از مدیریت متمرکز دولتی به مدیریتی غیرمتمرکز و مشارکتی بود. بر همین اساس، امام‌خمینی (ره) ۹ اردیبهشت‌ماه سال۱۳۵۸ در حکمی به شورای انقلاب اسلامی دستور تهیه آیین‌نامه شوراهای اسلامی شهر و روستا و اجرای آن را ابلاغ کردند. در همان ایام و در دیدار با دانشجویان و دانش‌آموزان سنندج، امام به صراحت فرمودند: «قضیه اینکه امور هر جایی باید به خودش واگذار شود، جزو برنامه‌های اسلام است... شوراها باید همه‌ جا باشند و هر جایی، خود، منطقه خود را اداره کند؛ این، هم برای ملت خوب است و هم برای دولت. دولت نمی‌تواند همه ‌جا را خودش تحت‌نظر بگیرد و باید کارها را به مردم منطقه واگذار کند. آنها، هم برای خود دلسوزتر هستند و هم به احتیاجات خود بهتر اطلاع دارند».^[xv] بر همین اساس، در متن قانون اساسی ۸ اصل به موضوع شوراها اختصاص پیدا کرده است. این اصول عبارتند از: هفتم، یکصدم، یکصدویکم، یکصدودوم، یکصدوسوم، یکصدوچهارم، یکصدوپنجم و یکصدوششم. همچنین در سال ۱۳۷۵ قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» تصویب شد که در آن به نحوه تشکیل، اداره، انتخابات، وظایف و اختیارات، رسیدگی به تخلفات و سایر موضوعات مربوط به شوراهای اسلامی پرداخته شد. با این حال، این نهاد پُر برکت مردمی در سیر تکوین و رشد خود دچار آسیب‌هایی شده ‌است که در ادامه به شماری از مهم‌ترین آنها اشاره می‌کنیم.

طرح مسئله

یکی از دستاوردهای مهم انقلاب اسلامی، ایجاد شوراهای اسلامی است؛ شوراهایی که طبق اصل هفتم قانون اساسی جزو ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور هستند. اهداف مترتب بر تشکیل این شوراها نیز آن‌طور که در اصل یکصدم قانون اساسی آمده، به این شرح است: «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند». به این ترتیب، شوراهای اسلامی در ایران تجلی مردم‌سالاری، مشارکت‌های اجتماعی و اداره امور توسط مردم بوده‌اند، وظیفه‌ای که در دیگر کشورهای دنیا، حکومت‌های ‌محلی و مجموعه‌های ذیل آن برعهده دارند. بنابر آنچه ذکر شد، کارآمدی و نشاط چنین شوراهایی همواره از مهم‌ترین ارکان تنظیم روابط اجتماعی، کارآمدی دولت‌ها و منابع مشروعیت‌بخش برای کشورها به‌حساب می‌آید.

با وجود شأن بالایی که در قانون اساسی برای شوراهای اسلامی در نظر گرفته شده ‌است، این شوراها در دهه‌های اخیر دچار آسیب‌های اجتماعی بسیاری شده‌اند. برخی سازوکارهای حقوقی مبهم که حیطه وظایف و اختیارات را مبهم و تفسیرپذیر گردانده، ناکارآمدی نظارت عمومی بر شوراها، فقدان پشتیبانی نظری مناسب از شوراها، عدم وجود ارتباطات تعریف ‌شده با سایر نهادها و مؤسسات اجتماعی دولتی و غیردولتی، نظام درآمدی نامناسب که استقلال شوراها را خدشه‌دار کرده و...، از مهم‌ترین آسیب‌هایی هستند که عملکرد شوراها را کاملاً متأثر کرده است.

به این ترتیب انجام چنین پژوهشی به‌منظور فهم مهم‌ترین آسیب‌های اجتماعی موجود در شوراهای اسلامی و ارائه راه‌کارهایی برای برون‌رفت از آنها و نیز برای تحقق اهداف برشمرده ‌شده در متن قانون اساسی درباره شوراهای اسلامی ضرورت پیدا می‌کند. تنظیم و تقویت روابط اجتماعی، چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی‌ ساختن تشکیلات نظام اداری، تمرکززدایی از نظام حکمرانی، تصمیم‌گیری و واگذاری امور محلی، منطقه‌ای، روستایی و شهری به‌خود مردم، برطرف‌کردن ابهامات قانونی درباره حیطه وظایف و اختیارات شوراها، افزایش مشارکت‌پذیری نظام حکمرانی در سطح محلی، افزایش ظرفیت‌های بینشی و نظری در اداره و مدیریت شوراها با اهداف اجتماعی، بهینه‌کردن هزینه‌های مربوط به اداره شوراها و بهره‌بردن از توانایی‌ها و ظرفیت‌های موجود در بخش‌های محلی نیز از دیگر ضرورت‌های انجام چنین پژوهشی است.

شایان ذکر است پژوهش‌های انجام‌ شده در حوزه مدیریت شهری را می‌توان به سه دسته مجزا تقسیم کرد. دسته اول، به بررسی نقش عوامل مؤثر در مدیریت بهینه شهری و بسترهای مورد نیاز به‌منظور شکل‌گیری چنین مدیریتی پرداخته‌اند.^{[xvi]و[xvii]و[xviii]و[xix]و[xx]و[xxi]و[xxii]و[xxiii]} این تحقیقات به تأثیر شاخص‌های مختلف سیاستی بر روی تحقق حکمرانی شایسته پرداخته‌اند. دسته دوم، از پژوهش‌ها شامل تحقیقاتی می‌شوند که به تحلیل مدیریت‌های شهری و مهم‌ترین موانع و ظرفیت‌هایی که در این زمینه در ایران وجود دارد، می‌پردازند.^[xxiv] دسته سوم از این پژوهش‌ها نیز به‌صورت خاص به آسیب‌شناسی شوراهای شهر^[xxv] و مدیریت‌های محلی و شورایاری‌ها می‌پردازند.^[xxvi]

در این گزارش ضمن بررسی شوراهای شهر و شورایاری‌ها به مهم‌ترین آسیب‌های موجود در هریک از این نهادها و موانع و ظرفیت‌های موجود در هریک به تفصیل پرداخته می‌شود.

1.بستر‌های چالش‌برانگیز در حوزه شوراهای اسلامی

1-1. سازوکارهای حقوقی ناقص برای ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی

1-1-1. ابهام قانونی در حیطه اختیارات و وظایف

یکی از مهم‌ترین عوامل به‌منظور تسهیل مشارکت‌های اجتماعی در اداره امور کشور، تدارک بسترهای حقوقی و قانونی مساعد برای آن است. نوع و سطح مشارکت‌های مردمی از خلال شوراهای اسلامی در ایران، در سال‌های اخیر مسئله‌برانگیز شده‌ است. مراجع و نهادهای مختلف در کشور هریک تفاسیر و نظرهای گوناگونی درباره ماهیت، کارکردها و جایگاه قانونی شوراهای اسلامی دارند. به‌موجب اصول ششم و هفتم قانون اساسی، شوراهای اسلامی در کنار ریاست‌جمهوری و مجلس شورای ‌اسلامی از ارکان «تصمیم‌گیری» و اداره امور کشور به‌حساب می‌آیند؛ امری که علی‌القاعده باید موجب شود تا نوعی شأن تصمیم‌گیرندگان و به بیانی، شأن قاعده‌گذاری برای شوراها در نظر گرفته شود؛ همچنین اصل یکصدم با بیان اینکه اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی (به‌نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان) صورت می‌گیرد، به این نهادها، شأن«نظارت» بر اداره امور مربوط به قلمرو خود بخشیده‌ است، اما رویه شورای نگهبان در مواجهه با این دو اصل این‌گونه بوده که با وجود اصولی مانند اصل هفتم و یکصدوسوم قانون اساسی و مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی، شأن شوراها را تنها به حوزه «نظارت»، فرو کاسته است و اختیاری در مورد «تصمیم‌گیری» برای این نهاد قائل نشده است.^[xxvii].

در این راستا، قانونگذار در مقام تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراهای مذکور، یکسری وظایف و صلاحیت‌ها را برای شوراها در نظر گرفته است. درباره فصل سوم قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران» که به‌ بیان اختیارات و صلاحیت‌های شوراهای اسلامی کشور می‌پردازد نیز باید گفت به‌جز صلاحیت‌های تصمیم‌گیری محدود و اداره برخی امور عمومی که برای شوراهای شهر پذیرفته شده ‌است، نظارت، مشارکت، همکاری و ارائه پیشنهاد، تشویق و ترغیب، ایجاد زمینه مناسب و... رئوس صلاحیت‌هایی است که مقنن برای شوراها به رسمیت شناخته است. در اینجا، این پرسش مطرح می‌شود که آیا با این صلاحیت‌های محدود که حتی نمی‌توان آن را تأمین‌کننده وظایف نظارتی شوراها به‌نحوِ احسن دانست، می‌توان به اهداف مقرر در اصل یکصدم قانون اساسی دست‌ یافت؟ این مسئله هنگامی دشوارتر می‌شود که راهکارهای مشخص، مناسب و قانونمند برای اعمال همین صلاحیت‌های محدود نیز در قانون وجود ندارد. بر این اساس با توجه به جایگاه بالایی که برای شوراها در اصولی چون اصل هفتم و یکصدوسوم قانون اساسی (و همچنین در مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی) تعیین شده ‌است، به‌کار بردن مفاهیم کلی مانند نظارت، همکاری، ارائه پیشنهاد و... نمی‌تواند تأمین‌کننده نظر قانونگذار درباره شوراها به‌عنوان یکی از ارکان اداره امور عمومی کشور باشد. ازاین‌رو، لازم است نهادهای محلی، به‌عنوان نهادهای خودگردان و دارای استقلال مالی و تصمیم‌گیری در سلسله‌مراتب قدرتِ حکومت مرکزی قرار بگیرند.^[xxviii].به عبارت دیگر، شوراهای اسلامی نباید نهادهای نظارتی صرف به‌معنای خاص کلمه باشند. این درحالی است که برای مثال توانایی وضع مقررات و به‌کارگیری آنها در حکومت‌های محلی در بسیاری از کشورهای اروپایی، بسیار زیاد و در شوراهای اسلامی در ایران به‌صورت نسبی کم است.^[xxix].در استرالیا نیز هر ایالتی چارچوب قانونی خاص خود را برای اداره امور در نظر گرفته است. این موضوع تا جایی است که دولت‌های محلی به‌لحاظ شکل، ساختار، حیطه اختیارات قانونی، صلاحیت بسیار متفاوتی با یکدیگر دارند.^[xxx] شایان ذکر است توانایی وضع مقررات در حکومت‌های محلی تا حد زیادی به نوع نظام سیاسی حاکم در کشورها بستگی دارد. به‌صورت طبیعی در کشورهایی مثل استرالیا که یک سیستم حکومتی فدرال بر آنها حاکم است، شاهد توزیع قدرت بیشتری بین دولت مرکزی و دولت‌های محلی خواهیم بود؛ توزیع قدرتی که امکان وضع مقررات مستقل بیشتری را به دولت‌های محلی می‌دهد. این وضعیت طبیعتاً در حکومت‌هایی که به‌صورت متمرکز اداره می‌شوند دایره محدودتری خواهد داشت، هرچند که می‌توان اصل مشارکت مردم را در چارچوب‌هایی متناسب با این نوع از نظام‌های سیاسی نیز پی گرفت.

آنچه گفته شد اولاً ضرورت رفع ‌ابهام از قوانین در حیطه اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی را در راستای زمینه‌سازی برای مشارکت اجتماعی هرچه بیشتر مردم مشخص می‌سازد و ثانیاً احیای شأن تصمیم‌گیری در امور محلی به شوراها (طبق اصل هفتم و یکصدوسوم قانون اساسی) و حرکت در مسیر استقلال مالی و عملکردی آنها را ایجاب می‌کند. بسیاری از کارشناسان حوزه شوراهای اسلامی در گفتگو با پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بیان کردند که این نوع اصلاحات، مهم‌ترین گام در مسیر تنظیم روابط اجتماعی، تمرکززدایی از نظام حکمرانی، چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی‌ساختن تشکیلات نظام اداری، افزایش کیفیت اداره امور محلی و منطقه‌ای و افزایش مشارکت‌پذیری در نظام حکمرانی است.

2-1-1. هم‌پوشانی مسئولیت‌ها و وظایف شوراها با سایر نهادهای دولتی

در امتداد آسیب ذکر شده در قسمت قبل، یکی از مشکلات رایج بعد از ایجاد سازمان‌های محلی، روابط پیچیده و دشوار آنها با عناصر دولت مرکزی است. اختلاف میان دولت محلی و مرکزی در فرایند تمرکززدایی موضوعی طبیعی و عادی است؛ اما باید توجه کرد که مهم شیوه حل‌کردن این اختلاف‌هاست. درحقیقت، نباید وضع به‌گونه‌ای باشد که همواره شوراهای محلی به‌دلیل اینکه از قدرت و سطح تأثیرگذاری محدودتری برخوردار هستند از امتیازات خود صرفنظر کنند، به‌عبارت دیگر دولت نباید جای جامعه را بگیرد. در این راستا، روابط شوراهای اسلامی با عناصر دولت مرکزی ازجمله وزارت کشور همیشه جای بحث داشته است و دلیل آن نیز تعیین‌نشدن حدومرز عمل شوراهای اسلامی و عناصر دولت مرکزی در محل، توسط قانونگذار است. قانونگذار باید حیطه عملکرد شوراهای اسلامی را به‌صورت دقیق مشخص کند. اگر قرار است قانونگذار در مدیریت امور محلی، موجودیت سازمان‌های محلی را به رسمیت بشناسد؛ ولی اختیار لازم را برای مدیریت این امور به آنها واگذار نکند و اگر قدرت تصمیم‌گیری این سازمان‌ها به‌واسطه دخالت‌های جزئی و کلی عناصر دولت مرکزی در هم شکسته شود، نه‌تنها هیچ فایده‌ای برای شناسایی و ایجاد چنین سازمان‌هایی وجود ندارد، بلکه اساساً موجب تحمیل هزینه‌های اجرایی مضاعف و هنگفتی بر دولت خواهد شد.^[xxxi]

در اینجا نخستین اصل بنیادینی که باید مدنظر قرار گیرد، این است که شوراها نهادهای حقوقی مستقل و از ارکان تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در عرض قوه مجریه هستند، نه در طول آن، یعنی شوراها در انجام وظایف و اِعمال اختیارات و صلاحیت‌های خود تابع هیچ‌کدام از دستگاه‌های اجرایی نیستند. بنابراین، تا زمانی که مجلس، «امور محلی» را از «امور ملی» به ‌شکلی صحیح و اصولی در سطح محل تفکیک نکند، تقابل و خودنمایی این دو امر در برابر همدیگر انباشتی از ناهماهنگی را بین شوراهای اسلامی، یعنی مدیریت محلی، از یکسو و عناصر منطقه‌ای دولت مرکزی، یعنی مدیریت ملی، ازسوی دیگر ایجاد می‌کند. در چارچوب این روابط پیچیده و نامتعین، شوراهای اسلامی به‌دلیل بی‌تجربگی، ناچار به اغماض و چشم‌پوشی از انجام وظایف و اختیارات خود می‌شوند. شوراهای اسلامی در انجام وظایف و اختیارات خود در سطح محل، خواه‌ناخواه ناگزیرند با دیگر نهادهای حکومتی که احتمالاً وابسته به دو قوه‌ مجریه و قضائیه است، وارد تعامل شوند. به‌نظر می‌رسد در این روابط تا زمانی که اعتقاد و اعتماد به مدیریت محلی امور توسط شوراهای اسلامی ملکه اذهان عناصر دولت مرکزی قرار نگیرد و برای این موضوع، همکاری مشفقانه با این شوراها نکنند، قوانین مصوب مجلس در مقام اجرا عقیم خواهد ماند. قانونگذاری درباره شوراهای اسلامی تاکنون بدون تعریف و تشخیص این روابط ناهمگون محلی و ملی صورت گرفته است و یکی از مهم‌ترین علل کامیاب ‌نشدن شوراهای اسلامی دقیقاً مربوط به این شیوه قانونگذاری است.^[xxxii]

قوه مجریه به‌صورت جسته‌گریخته و از باب مسئولیتش در برابر مجلس، در قانونگذاری و اجرای انتخابات شوراهای اسلامی مشارکت می‌کند؛ ولی به‌دلیل وجود ‌نداشتن رابطه تعریف ‌شده بین نمایندگان عالی دولت در سطح منطقه مانند استانداری، فرمانداری، بخشداری، ادارات تابعه وزارتخانه، مؤسسات زیر نظر قوه‌ مجریه و شوراهای اسلامی، میدان وسیعی از تعارض‌های ناشی از بده‌بستان‌های محلی ‌ملی ایجاد می‌شود که به‌طرز صحیح و اصولی حل‌وفصل نشده است. همین موضوع باعث بروز ناهماهنگی و اصطکاک بین شوراها و نهادهای دولتی می‌شود و از آنجا که شوراهای اسلامی در برابر اقتدار وسیع عناصر دولتی، قدرت لازم را ندارند، مجبور به عقب‌نشینی می‌شوند. کارشناسان حوزه شوراهای اسلامی نیز در گفتگو با پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس بیان کردند که علاوه‌بر آنکه حیطه اختیارات شوراهای اسلامی در ایران بسیار کمتر از نمونه‌های مشابه در کشورهای دیگر است، در همان حیطه محدود نیز به‌دلیل هم‌پوشانی‌های ذکر شده، تأثیرگذاری این نهادها، به کمترین حالت ممکن رسیده است.

بنابر آنچه ذکر شد شوراهای اسلامی به‌لحاظ حقوقی، از چند آسیب عمده رنج می‌برند:^[4] ابهام در حیطه وظایف و اختیارات شورا، اختیارات حداقلی در اداره امور محلی، هم‌پوشانی وظایف و اختیارات با سایر نهادها، فقدان ضمانت اجرایی برای مصوبات شورا. ناظر به آسیب‌های برشمرده‌ شده و به‌منظور حل آنها، پیشنهادهایی بیان می‌کنیم که عبارتند از:

۱. تعریف و اصلاح دقیق حیطه اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی به‌منظور تمرکززدایی از نظام حکمرانی و احیای شأن تصمیم‌گیری شوراها در سطوح محلی؛ (لازم به ذکر است با توجه به آسیب‌های برشمرده ‌شده در شوراهای اسلامی، احیای شأن تصمیم‌گیری برای شوراها باید فرایندی تدریجی و همراه با اصلاح سازوکارهای معیوب موجود در شوراها باشد).

۲. تنقیح و تمییز حقوقی عرصه‌هایی که بین وظایف و اختیارات شورا با سایر نهادها هم‌پوشانی وجود دارد؛

نمودار ۱. آسیب‌های مربوط به سازوکارهای حقوقی

2-1. سازوکارهای نظارت

1-2-1. ناکارآمدی سازوکار نظارت بر شوراها

مسئله دیگری که در سال‌های اخیر زمینه‌ساز ناکارآمدی و فساد در شوراهای شهر شده ‌است، ناکارآمدی سازوکارهای نظارت بر این نهادهاست. در این‌خصوص چند مسئله مطرح می‌شود؛ اول آنکه ترکیب هیئت‌های حل ‌اختلاف و فرایند سلب عضویت اعضا و انحلال شوراها به‌گونه‌ای است که نمی‌تواند با استقلال این نهادها سازگار باشد. به‌ بیان دیگر، سابقه عملکرد جانبدارانه برخی از هیئت‌های حل اختلاف گویای این مطلب است که سازوکار نظارت بر عملکرد شوراهای اسلامی فرایند کارآمدی نیست. هرچند مطابق با تبصره «۳»  بند«۷» ماده (۹۲) قانون شوراها، امکان اعتراض پسینی در دیوان عدالت اداری برای افرادی که سلب عضویت شده‌اند فراهم است، اما این امکان، موجب نادیده‌ گرفتن سازوکارهای قابل ‌نقد هیئت‌های حل ‌اختلاف نمی‌شود. تدقیق در اصول متعدد قانون اساسی در زمینه قضاوت و رسیدگی به شکایات و نظارت و تفکیک وظایف و اختیارات قوا، می‌تواند راهگشای مناسبی برای تقویت موضوع نظارت بر شوراها باشد. ترکیب هیئت‌های حل اختلاف به‌گونه‌ای است که اعضای آن از هر سه قوه هستند و بیشتر نگاه مدیریتی به تصمیم‌گیری‌های آنها حاکم است. همچنین نظارت در این‌گونه هیئت‌ها به‌دلیل ماهیت چندقوه‌ای‌بودن، دشوار است. افزون بر این، به‌ تجربه ثابت شده ‌است که جلسات این هیئت‌ها نیز به‌موقع و به‌صورت مداوم تشکیل نمی‌شود^.[xxxiii]

مسئله دیگر، تعریف‌ن شدن سازوکارهای نظارت مردمی بر این نهادهاست که در کشورهای مختلف به‌دلیل وجود نظام‌های حزبی و صنفی ریشه‌دار، جزو دقیق‌ترین و بازدارنده‌ترین انواع نظارت به‌شمار می‌رود. برای مثال، براساس قانون نهادهای محلی ژاپن، ساکنان هر منطقه علاوه‌بر اینکه می‌توانند با جمع‌آوری امضا، خواهان برکناری شهردار و انحلال مجلس محلی شوند، با همین سازوکار توانایی ابطال یا تغییر دستورالعمل‌های صادر شده توسط شهردار یا مجلس محلی را نیز دارند.^[xxxiv]

اما شاید مهم‌تر از شوراهای حل اختلاف یا سایر سازوکارهایی که مربوط به رسیدگی به تخلفات، پس از شکایت افراد حقوقی یا حقیقی است، نبودن نهادها و سازوکارهایی است که پیش از شکایت افراد، وظیفه نظارت بر عملکرد شورا را برعهده داشته ‌باشند. در برخی کشورها مانند انگلستان کمیته‌هایی با عنوان «کمیته نظارت و بازرسی» وجود دارند که بر تصمیمات و اقدامات شوراها نظارت می‌کنند. همچنین، مقامات اجرایی شوراها موظفند طرح‌های آتی خود را نیز در این کمیته‌ها توجیه کنند. این کمیته می‌تواند درخصوص وظایفی که در حیطه مسئولیت مقام اجرایی نیست، به مقامات محلی یا اجرایی گزارش و پیشنهاد دهد. ضمن اینکه کمیته‌های مذکور قادرند از مقام تصمیم‌گیرنده بخواهند در آن دسته از تصمیمات خود که هنوز اجرایی نشده‌اند، تجدیدنظر کنند. ارائه گزارش و پیشنهاد به مقامات محلی یا قوه‌ مجریه درباره موضوعاتی که حوزه مقامات محلی یا ساکنان آن را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد، از دیگر وظایف این کمیته است. این کمیته‌ها همچنین از آن میزان اقتدار برخوردار هستند که از مقام اجرایی در شوراها درخواست کنند که برای پاسخ‌گویی به پرسش‌های آنها در صحن کمیته حاضر شوند. فقدان چنین سازوکارها و نهادهای مرتبط با شوراهای اسلامی در ایران، باعث شده ‌است گاهی شاهد انباشتن فساد و ناکارآمدی در این مجموعه‌ها باشیم.^[xxxv]

درنهایت باید یادآور شد که نظارت جدی بر عملکرد شوراها به‌معنای تحدید اختیارات و نقض استقلال در عملکرد آنها نیست. در بسیاری از کشورهای دنیا نهادهای محلی، «دولت محلی»^[5] نامیده می‌شوند که نشان از اختیارات گسترده آنها در اداره امور شهرها و روستاهاست. هنگامی که از نظارت بر این نهادهای محلی می‌گوییم نیز، منظور فقط نظارت شکلی بر تصمیمات حکومت محلی است؛ به‌عبارت دیگر نظارت صرفاً به‌صورت فرجامی اعمال می‌شود و حق تأسیس مواد قانونی و تغییر ماهوی مصوبات وجود ندارد. اگر احیاناً حکومت محلی تصمیماتی بگیرد که برخلاف قانون اساسی باشد، دادگاه قانون اساسی حق نقض تصمیم یادشده را دارد.^[xxxvi] به‌عبارت دیگر در اعمال سازوکارهای نظارتی باید از افراط و تفریط جلوگیری شود. برای نیل به این مقصود، سازوکاری همچون قیمومت اداری شناسایی شده‌ است. با این فرایند، مقامات محلی تحت ‌نظارت یا قیمومت مرکز انجام وظیفه می‌کنند و در حالتی متعادل نه از آن حد از اختیار برخوردارند که مطلقاً خارج از نظارت حکومت مرکزی باشند و نه به‌قدری وابسته‌اند که تحت‌ سلطه مرکز واقع شوند.^[xxxvii] بنابراین، قیمومت اداری و نظارت بر نهادهای منتخب مردم در سیستمی غیرمتمرکز، ابزار مناسبی است تا از تخلفات و تجاوزات نهادهای مذکور ممانعت به عمل آورد.^[xxxviii] شایان ذکر است که در نظارت قیمومتی، آزادی مقامات و واحدهای محلی، اصل و اِعمال نظارت ازسوی قدرت مرکزی استثناست و در مواقع تردید در وجود یا عدم کنترل، باید به اصل عدم، رجوع شود.^[xxxix]

به این ترتیب، پیشنهاد می‌شود به‌منظور سامان‌دادن به سازوکارهای آشفته نظارتی در شوراهای اسلامی در ایران، با در دستورکار قراردادن فرایندهایی همچون قیمومت اداری که طبق آن صرفاً نظارت شکلی و فرجامی اعمال می‌شود و حق جعل مستقیم مواد قانونی و تغییر جزییات ماهوی مصوبات وجود ندارد، ضمن اتخاذ تدابیر دقیق نظارتی و تأیید عدم ‌مغایرت مصوبات با قوانین بالادستی و احکام شرع، از وابسته‌کردن شوراها به نهادهای مرکزی و کوچک ‌شمردن آنها پرهیز شود.

2-2-1.  نقصان در پایش و نظارت بر امور

حاکمیت‌های محلی در بسیاری از کشورهای جهان، افزون بر اختیارات گسترده در عرصه اجرایی و تقنین، در مقام نظارت و پایش امور اجتماعی در سطوح محلی نیز از اختیارات بسیار زیادی برخوردارند. برای مثال، در آلمان، حکومت‌های محلی از قدرت پایش و نظارت رسمی بر حُسن اداره بسیای از امور بهره‌مند هستند؛ ازجمله تأمین مسکن اجتماعی، کمک‌های اجتماعی، خدمات بهداشتی، امور مربوط به امنیت، تدوین برنامه‌های عمرانی، اداره تئاترها، اپراها، ارکسترها، کمک به جوانان، نوسازی و نظارت بر ساختمان‌ها، اداره جنگل‌ها و پارک‌ها. این درحالی است که بیشترین توجه به وظایف پایش و نظارتی در وظایف شوراهای اسلامی، تأکید بر آن ‌دسته از نظارت‌های مالی است که شوراها بر نهادی مثل شهرداری اعمال می‌کنند و اگر موضوعی زائد بر وظایف نظارتی موضوع اصل یکصدم قانون اساسی برای شوراها ایجاد شود از طرف شورای نگهبان مغایر اصل یکصدم قانون اساسی شناخته می‌شود.^[6] این وضعیت در شرایطی است که نظارت در بسیاری از کشورها، از آلمان گرفته تا ترکیه، شامل طیف وسیعی از امور می‌شود.^[xl]

نمودار ۲. آسیب‌های مربوط به سازوکارهای نظارتی

3-1. شفافیت در حوزه‌های عملکردی و مالی

به‌منظور تأمین کارآمدی و بازدارندگی از فساد در شوراهای اسلامی، وجود اهرم‌هایی قدرتمند جهت نظارت و پایش عملکرد این نهادها، ضروری است، اما هیچ‌کدام از اینها جای شفافیت در برابر افکارعمومی را نمی‌گیرد. به‌عبارت دیگر اعضای شوراهای اسلامی علاوه‌بر اینکه در قبال عملکردشان، باید تحت نظارت نهادهای مافوق قرار گیرند، همچنین لازم است در برابر رسانه‌ها، افکارعمومی و شهروندان به‌عنوان موکلان اعضا نیز، پاسخ‌گو باشند. هر شهروند حق دارد از جزئی‌ترین اطلاعات مربوطه به اداره محله، روستا یا شهرش آگاهی یابد و مدیران این مجموعه‌ها نیز وظیفه دارند تا گزارش عملکرد در حیطه مسئولیت‌شان را، به‌صورت روشن برای مردم بازگو کنند. در غیر این‌صورت، شاهد افول تدریجی سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی به نهادها خواهیم بود. در دنیای امروز، بر آگاهی شهروندان از مراحل مختلف مدیریت شهری، مانند مصوبات، قراردادها و نحوه اجرا تأکید می‌شود؛ تا آنجا که اگر یک برنامه مدیریتی محرمانه در سطحی قابل ‌قبول از هزینه‌ها به اهداف دست ‌یابد، مثبت و مطلوب تلقی نمی‌شود. درواقع، شهروندان باید از نحوه هزینه‌کرد بودجه‌های شهری، روستایی، محلی و... که در اختیار شهرداری‌هاست، سازوکار تصمیم‌گیری و تصویب قوانین، سازوکار عقد قراردادهای کاری، میزان املاک و دارایی‌های شهرداری‌ها و... آگاهی یافته و به این طریق به ارزیابی عملکرد مدیران و اعضای شوراهای اسلامی اقدام کنند.^[xli] چنین رویکردی علاوه‌بر چابک‌شدن و بهینه‌سازی ساختارهای مدیریت شهری و روستایی، به جلوگیری از شکل‌گیری فساد و در ادامه به افزایش مشارکت‌پذیری و تعلق ‌خاطر شهروندان به اداره امور محلی می‌انجامد. ازاین‌رو، لازم است شوراها در فواصل زمانی مناسب، گزارش‌های عملکردی مربوط به فعالیت‌های خود و مجموعه‌های زیر نظرشان مانند شهرداری‌ها را منتشر کنند؛ گزارش‌هایی که باید از ویژگی‌هایی همچون جامعیت، وضوح و اختصار برخوردار باشند.

به همین منظور، پیشنهاد می‌شود با تهیه تارنمایی جامع و شفاف، کلیه مصوبات شورا و گزارش‌های عملکردی و مالی آن، به‌صورت برخط در آن قرار گیرد،^[xlii] امری که در برخی شهرها ازجمله تهران تحت‌عنوان «سامانه شفافیت شهرداری»^[7] راه‌اندازی شده‌ است. با این روش، ضمن ایجاد شفافیت در سازوکارهای تصمیم‌گیری شورا و فراهم ‌شدن بستر پاسخ‌گویی اعضای شورا، بازدارندگی مهمی در شکل‌گیری زمینه‌های فساد، ایجاد خواهد شد. شورای‌ شهر تهران در دوره پنجم با شفاف‌سازی در قرادادهای مختلف شهری، گامی بلند در این زمینه برداشت؛ اما هنوز تا تکمیل فرایند شفافیت برای تمام قرادادها و همچنین شفافیت در دریافتی مدیران، املاک و دارایی‌های شهرداری و... گام‌هایی مهم باقی مانده است. شایان ذکر است با توجه به ماده (۸۴) قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، الزام قانونی در این زمینه تا حدی وجود دارد، اما با نادیده ‌گرفتن قانون، در اکثر موارد، ایجاد چنین پایگاه‌های رایانه‌ای مغفول مانده‌ است.

 بر این اساس پیشنهاد می‌شود سامانه مذکور ابتدا در کلان‌شهرها و به‌تدریج در شهرهای کوچک‌تر و روستاها راه‌اندازی و اقدام به شفافیت در ۶محور زیر نماید:

• شفافیت قراردادها و معاملات (انتشار قراردادها، حواله‌ها و هولوگرام‌ها و...)،
• شفافیت در املاک و دارایی‌ها (انتشار املاک، معاملات بانکی و...)،
• شفافیت در بدهی‌ها و مطالبات،
• شفافیت در مراحله مختلف بودجه‌بندی (انتشار لایحه و مصوبه بودجه، تفریغ بودجه، درآمد و هزینه ماهیانه و...)،
• شفافیت در عملکرد واحدهای تابعه (انتشار ترازنامه واحدها، صورت‌های مالی، اساسنامه‌ها و...)،
• شفافیت در حوزه شهرسازی (ضوابط و دستورالعمل‌ها، پروانه‌های صادرشده و...).

در پیوست شماره ۱ به‌صورت مبسوط، به واکاوی محورهای ۶‌گانه مذکور پرداخته شده‌ است.

4-1. پشتیبانی نظری

1-4-1. ضرورت آموزش اعضا

از مهم‌ترین و ابتدایی‌ترین گام‌های لازم به‌منظور سامان ‌یافتن شوراهای اسلامی در ایران، آشنایی اعضای شورا (و همچنین بدنه اجتماع) با مسئولیت اجتماعی این نهاد و حیطه اختیارات و وظایف آن است. به همین منظور یکی از راهکارهای لازم برای تقویت نهاد شوراها آشنا کردن اعضا با مسئولیت‌های اجتماعی این نهاد و همچنین قوانین شوراها و شهرداری‌هاست. درحال‌ حاضر، اعضای شوراها به‌صورت تجربی و موردی این مسئولیت‌ها را شناسایی می‌کنند و معمولاً فقط در مواقع ابتلا و آن‌هم به‌صورتی ناقص به شناخت قوانین مبادرت می‌ورزند. ناآگاهی نسبی اعضای شورا به مسئولیت‌های اجتماعی و قوانین و حدود اختیارات و وظایف شوراها و شهرداری، مشکلات زیادی را برای شورا و شهردار و مردم ایجاد کرده است. به‌نظر می‌رسد آموزش اعضای شوراهای شهر بعد از انتخاب ‌شدن آنان ضرورتی است که باید توسط نهادهای ذی‌ربط مانند شورای‌عالی استان‌ها انجام بگیرد. آموزش اعضای جدید شورا می‌تواند بخش عمده‌ای از مشکلات ساختاری و مرتبط با حوزه مسئولیت‌های اجتماعی، قوانین و حدود اختیارات و وظایف را برطرف کند.^[xliii]

ورود افراد با پیشینه و تحصیلات غیرمرتبط با مدیریت شهری و روستایی در دوره‌های قبل به شوراهای اسلامی و همچنین فقدان سازوکارهایی که به انباشت تجربه در شوراها بینجامد، ضرورت ارائه چنین آموزش‌هایی را ایجاب می‌کند.

2-4-1. ضرورت پشتیبانی نهادهای تخصصی از شوراها

در جهان امروز، طرح پرسش‌های نو و مسائل پیچیده و چندوجهی در حوزه‌های مختلف، نهادهای سیاستگذار را ناگزیر از تأسیس مراکز علمی و پژوهشی ساخته است. از طرفی تحقیقات در دنیای امروز پایه و اساس مدیریت بوده، به‌طوری که مدیریت و برنامه‌ریزی شهری بدون انجام فعالیت‌های پژوهشی و مطالعاتی اگر نه به کاری محال، اما دست‌کم به کاری سخت و دشوار تبدیل شده‌ است. سازمان‌ها بدون داشتن دانش و آگاهی لازم نمی‌توانند به‌طور مؤثر امور مربوط به شهر را اداره کنند. مدیران شهری باید به این باور برسند که با نگرش‌ها و رویکردهای سنتی نمی‌توان شهرها را مدیریت و اداره کرد.^[xliv]

بند «۲»ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی‌های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، کالبدی، بهداشتی، اقتصادی، رفاهی و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه‌حل‌های کاربردی برای برنامه‌ریزی و ارائه آن به مسئولان ذی‌ربط را جزء وظایف شوراهای اسلامی شهر قرار داده است. همین تأکید برای شوراهای اسلامی بخش (بند «۱» ماده (۷۹))، شوراهای اسلامی شهرستان (بند «۱» ماده (۸۶)) و شوراهای اسلامی استان (بند «۱» ماده (۸۷)) مطرح شده‌ است. برای آگاهی‌یابی از مسائل و مشکلات شهر، وجود چنین نهادهایی ضروری می‌نماید. با توجه به اینکه مراکز علمی و پژوهشی متعددی در حوزه مدیریت شهری به بررسی مسائل آن می‌پردازند ساماندهی مراکز پژوهشی شوراها، به‌گونه‌ای که این مراکز را در ارتباط شبکه‌ای با هم و نیز دیگر مراکز علمی مشابه قرار دهد، امکان هم‌افزایی یافته‌های علمی و پشتیبانی نظری از شوراهای اسلامی را فراهم می‌آورد. فعالیت این مراکز پژوهشی می‌تواند عمدتاً در سطح استان‌ها باشد و برای هریک از شهرهای تابعه استان، کارگروه یا کمیته‌ای خاص به‌منظور بررسی مسائل آنها تشکیل شود و نتایج تحقیقات در اختیار شهرها نیز قرار گیرد.^[xlv]

به این ترتیب و با توجه به اهمیت روزافزون نهادهای محلی در نظام‌های حکمرانی و نقشی که این نهادها در بهره‌بردن از ظرفیت‌های دانشی، مالی و ابزاری شهروندان در مسائلی که بی‌واسطه مربوط به آنان می‌شود، ایفا می‌کنند، استفاده از مراکز تخصصی با سازوکارهای مذکور، به‌منظور پشتیبانی نظری از شوراها در مدیریت شهری و اداره امور آن، موضوعی ضروری به‌نظر می‌رسد.

3-4-1. ناکارآمدی در تبیین منافع و تألیف منابع

برای تحلیل انواع نظام‌های اجتماعی ازجمله شوراهای اسلامی، می‌توان از الگوی وظیفه‌گرایی آلموند استفاده‌کرد. دو مرحله مهم ارزیابی هر سیستم اجتماعی مطابق این الگو عبارتند از: «تبیین منافع» یعنی سنجش و فهم خواسته‌ها و نیازهای مردم و «تألیف منابع» یعنی ارائه راهکار برای رفع آن نیازها و تدوین این راهکارها به‌صورت قانون‌های عملیاتی. تحقیقات تطبیقی نشان می‌دهد شوراهای اسلامی در ایران به‌دلیل ضعف در پشتیبانی نظری مطلوب، ناآشنایی با حیطه مسئولیت‌های اجتماعی، ابهام قانونی در حیطه اختیارات و وظایف، محدودیت در قانونگذاری و اجرا، هم‌پوشانی مسئولیت‌ها و وظایف شوراها با سایر نهادهای دولتی و محدودیت ارتباط مستمر و نظام‌مند با مردم، در احصای نیازها و مطالبات مردم و ارائه و تدوین راه‌کارهای عملیاتی ناظر بر آنها موفقیت کمتری نسبت به بسیاری از حکومت‌های محلی در کشورهای موفق و مشارکتی داشته است.^[xlvi]

اهمیت مسئله آنجاست که از مهم‌ترین عوامل مشروعیت‌بخش به شوراهای محلی در تمام کشورهای جهان، همین فهم دقیق مطالبات مردمی (تبیین منابع) و ایجاد بسترهای قانونی برای اجابت آن مطالبات (تألیف منابع) است. به‌دلیل سازوکارهای ناکارآمد ذکر شده، این رکن مهم مشروعیت‌بخش در شوراهای اسلامی در سال‌های اخیر دچار آسیب جدی شده ‌است که نشانه‌های آن در کاهش محسوس میزان مشارکت در دوره ششم انتخابات شورای شهر مشهود بود.

در چنین وضعیتی، پیشنهاد می‌شود سازوکارهای تبیین منافع و تألیف منابع در شوراهای اسلامی بازبینی جدی شود. اموری همچون تأسیس مراکز تخصصی به‌منظور پشتیبانی نظری از تصمیمات شورا و افزایش حیطه وظایف و اختیارات و ایجاد سازوکارهای بهینه به‌منظور شفافیت و پاسخ‌گویی اعضای شورا باید در رأس این اصلاحات قرار گیرد.

نمودار ۳. آسیب‌های مربوط به فقدان پشتیبانی نظری از شوراها

5-1. مشارکت‌پذیری

1-5-1. مشارکت‌پذیری عمومی پایین‌

امروزه مشارکت نه موضوعی پیش ‌پا افتاده، بلکه یکی از مفاهیم اصلی توسعه پایدار به‌شمار می‌آید. بر این اساس، مدیران و برنامه‌ریزان شهری در سراسر جهان سعی کرده‌اند تا با جلب مشارکت‌های مردمی به اهداف خود در زمینه اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها به بهترین نحو نائل آیند؛ اما از آنجایی که تحقیقات و تجارب بشری نشان می‌دهد افکار عمومی در ایران به اموری مثل مشارکت در سطوح محلی حساس نیست، ضروری است که سازوکارهایی پدید آمده و ابزارهایی واقعی برای تسهیل این مشارکت طراحی شود. درحقیقت از آنجایی که در ایران تشکیلات مرکزی بسیار فربه و نیرومند هستند، عموماً مردم معتقدند مسائل مربوط به هر سازمان عمومی را تنها تشکیلات مرکزی حل خواهد کرد. به این ترتیب، اعتقاد و تمایل به‌خود اثربخشی و خود راهبری در بخش عمومی میان مردم کم می‌شود. پیمایش‌های میدانی نیز نشان‌می‌دهد که میزان تمایل شهروندان به مشارکت در امور شهر به‌لحاظ تصمیم‌گیری، تأمین مالی، تأمین نیروی انسانی و... در رده متوسط به پایین قرار می‌گیرد.^[xlvii]

مشارکت مردمی در پارلمان‌های محلی در سراسر جهان در۶ مرحله صورت می‌گیرد: مشارکت در انتخاب اعضا، مشارکت در تصمیم‌گیری و مدیریت، مشارکت در تأمین مالی پروژه‌ها، مشارکت در اجرای پروژه‌ها، مشارکت در نظارت بر عملکرد آنها و مشارکت در تأمین نیروی انسانی؛ اما همان‌طور که در بند پیشین اشاره شد مشارکت مردمی در شوراهای اسلامی ایران، حداقلی بوده و معمولاً محدود به نوع اول یعنی انتخاب اعضا می‌شود. چنین وضعیتی اساساً با فلسفه ایجاد شوراها که برای مشارکت حداکثری مردم به‌منظور اداره روان‌تر، بهینه‌تر و کم‌هزینه‌تر امور محلی است، در تعارض قرار می‌گیرد. کارشناسان حوزه شوراها در گفتگو با پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها عواملی چون فقدان مهارت‌های مشارکتی، سودآور نبودن مشارکت و محدود بودن رابطه اعضای شورا با مردم را به‌عنوان مجموعه عواملی بیان کردند که می‌تواند عدم ‌مشارکت را تا حدی تبیین کند. در هر صورت، چنین وضعیتی ایجاب می‌کند تا با طراحی تدابیری ویژه، زمینه برای مشارکت پُررنگ و متنوع مردم در سطوح ۶‌گانه آن، فراهم آید. به این منظور و در راستای افزایش مشارکت مردم در امور محلی، روستایی و شهری، تجارب موفق کشورهای مختلف و پیمایش‌های انجام ‌گرفته در داخل، نتایج ارزشمندی در اختیار ما قرار می‌دهند. اختصاص سهمیه‌های هوشمند به قشرهایی که مشارکت اندکی در امور شهر داشته‌اند، یکی از این راهکارهاست. برای مثال در هند آمار مشارکت زنان در امور شهری بسیار پایین بود؛ اما با تخصیص سهمیه‌هایی خاص به زنان تا حد زیادی این معضل برطرف شد. مطابق با تجدیدنظری که در قانون اساسی هندوستان شکل گرفت یک‌سوم کل کرسی‌های نهادهای محلی و نیز یک‌سوم پست‌های ریاست در نهادهای محلی به زنان اختصاص یافت. این راهکار سبب افزایش چشمگیر میزان حضور زنان در عرصه‌های مختلف محلی و شهری شد.^.[xlviii]

پیمایش‌های صورت گرفته در داخل نیز نشان می‌دهد سودآور کردن فعالیت‌های مشارکتی از مهم‌ترین عوامل افزایش مشارکت شهروندان در فعالیت‌های شهری است.^[xlix] همین پیمایش نشان‌می‌دهد که شهروندان، بالا رفتن سرمایه اجتماعی و افزایش اعتماد اجتماعی بین خود را در مشارکتشان در فعالیت‌های شهری مؤثر می‌دانند. به‌عبارت دیگر، شهروندان درصورتی که به اطرافیان خود و همچنین مسئولان شهری، اطمینان و اعتماد کافی داشته باشند، تمایل بیشتری به مشارکت در امور مختلف خواهند داشت^.[l]

حسین ایمانی جاجرمی با نگاهی جامعه‌شناسانه به شوراها و عملکرد و جایگاه آن در جامعه، در پژوهشی با عنوان «بررسی جامعه‌شناختی عوامل کارایی شوراهای اسلامی شهر» شوراهای اسلامی را با استفاده از رهیافت کیفی نظریه بنیادی با هدف شناخت عوامل مؤثر بر عملکرد آنها و ارزیابی نظریه سرمایه اجتماعی بررسی کرده است. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد فقدان سنت‌های دموکراتیک و نظام اداری متمرکز و قوانین مبهم منجر به پدیده فقدان نهادینگی در شوراها می‌شود و حوزه عمل و اختیارات آنها را محدود می‌کند. یافته‌های تحقیق بیانگر آن است که با وجود تأیید تأثیر سرمایه‌ اجتماعی بر کارایی سازمان‌های دموکراتیک، آنچه در تجربه ایران باید به آن توجه کرد، موضوع نهادینگی سازمان‌های مذکور به‌معنای ساختارهای حقوقی ‌اداری کارآمد و تجربه‌های عمل جمعی دموکراتیک است^[li] (ایمانی جاجرمی و فیروزآبادی، 1385).

بر این اساس، پیشنهاد می‌شود با اقدامات نظیر اختصاص سهمیه‌های هوشمند به قشرهای مختلف، سودآورکردن برخی از فعالیت‌های مشارکتی، تعریف پروژه‌هایی در حیطه نیازها و علایق مردم که بر مشارکت مردم بنا شده باشد، بسترهای لازم برای مشارکت‌پذیری نظام تصمیم‌گیری در حوزه محلی و منطقه‌ای فراهم آید.

نمودار ۴. آسیب‌های مربوط به مشارکت‌پذیری شوراها

6-1. ارتباط با نهادها

یکی از مهم‌ترین عوامل به‌منظور تسهیل مشارکت‌های اجتماعی در اداره امور کشور، تدارک بسترهای حقوقی و قانونی مساعد برای آن است، به‌طوری‌ که با بسط حیطه وظایف و اختیارات برای شوراها، امکان مشارکت بیشتر در حوزه تصمیم‌گیری و نظارت در امور محلی فراهم آید. در کشورهای مختلف جهان یکی از سازوکارهای رایج برای تحقق این امر آن است که به نهادهای محلی همچون شوراها، صلاحیت وضع اختیارات خاص و ارائه آنها به پارلمان به‌منظور تصویب داده شده است.^[lii]

در ایران به‌جز مجلس شورای ‌اسلامی، فقط قوه‌ مجریه (هیئت دولت) و شورای‌عالی‌استان‌ها می‌توانند به نمایندگان مجلس طرح و لایحه ارائه کنند؛ اما از این ظرفیت به‌طور مناسب استفاده نشده است. در موقعیتی که ابهام‌های قانونی درباره وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی وجود دارد و بسیاری از وظایف شوراها با دستگاه‌های دولتی مختلف هم‌پوشانی دارد و همین موضوع باعث بی‌تحرکی و رکود شوراهای اسلامی می‌شود، از ظرفیت ارتباط با نهادهای مختلف به‌خصوص مجلس شورای اسلامی نیز برای برطرف‌کردن این نقصان‌ها به‌خوبی استفاده نشده است، البته باید توجه کرد که بوروکراسی انتقال طرح از شورا به مجلس و بررسی و تصویب نهایی آن، پروسه‌ای طولانی است و می‌توان آن را ازجمله عوامل ضعف در ارتباط مجلس با شوراها برشمرد. کارشناسان حوزه شوراها نیز در گفتگو با پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها، بیان کرده‌اند که فقدان ارتباط مستمر و تعریف ‌شده با سایر نهادها، آن‌هم در وضعیتی که قسمت مهمی از حیطه وظایف و اختیارات شوراها همچنان مبهم است و در خیلی از عرصه‌ها با نهادهای دولتی هم‌پوشانی قابل‌توجهی وجود دارد، حجم زیادی از ناهماهنگی و موازی‌کاری به‌وجود می‌آید که باعث افزایش هزینه‌های زائد و کاهش بهره‌وری در این نهادها می‌شود؛ امری که به ناکارآمدی این نهادها و در پی آن، اقبال کم مردم جهت مشارکت از خلال این نهاد می‌انجامد.

به این منظور، پیشنهاد می‌شود اولاً، تعریفی دقیق از حیطه اختیارات و وظایف شوراها و تمییز آنها از حیطه وظایف نهادهایی که با شوراها هم‌پوشانی دارند، صورت گیرد. ثانیاً، می‌توان با تعریف سازوکارهای منظم ارتباطی (نظارتی، کارگروهی و...) با نهادهای مرتبط، به‌خصوص مجلس شورای اسلامی، به پیشبرد سریع‌تر و روان‌تر فرایند فوق یاری رساند.

شکل ۱. آسیب‌های مربوط به فقدان ارتباط نهادی در شوراها

۲.بستر‌های چالش‌برانگیز در حوزه شورایاری‌ها

در «پویش جهانی حکمروایی شهری»^[8] (برنامه اسکان بشر ملل متحد، ۲۰۰۲: ۱۰)، حکمرانی شایسته، فرایند پیوسته و مستمری معرفی شده ‌است که تنها محدود به نهادها و سازمان‌های رسمی نمی‌شود، بلکه شامل مؤلفه‌هایی مانند فعالیت تشکل‌های مردمی و میزان سرمایه اجتماعی نیز می‌شود. این مؤلفه‌ها علاوه‌بر امکان‌بخشی به افراد به‌منظور تعقیب منافع فردی و افزایش رضایت آنان، به تأمین خیر عمومی نیز کمکی شایان می‌کنند. به‌عبارت دیگر افراد از گروه‌ها و اقشار مختلف اجتماعی، به‌واسطه مشارکت در امور محلی و در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا، به ارتقای منافع فردی و جمعی یاری می‌رسانند. پویش فوق به‌منظور ارزیابی مفهوم حکمرانی شایسته شهری، شاخص‌های مختلف را معرفی کرده است که برخی از آنها عبارتند از: «پایداری در همه ابعاد توسعه شهری»، «تفویض اختیارات به پایین»، «برابری در دسترسی به فرایند تصمیم‌گیری و ملزومات زندگی شهری»، «قرارگرفتن در بطن مسائل شهری و شهروندی».^[liii]

همه این موارد ضرورت تفویض مدیریت به محله‌ها و بسترسازی قانونی مناسب برای جلب مشارکت مردم در امور محلی را آشکار می‌کند. شمار زیادی از صاحبنظران در حوزه مدیریت شهری، الگوهای رایج در اداره شهرهای کشور را الگوهایی ناکارآمد معرفی می‌کنند. یکی از تبیین‌های مشترک در ریشه‌یابی این وضعیت، فقدان مشارکت‌پذیری در اداره شهرهاست.^[liv]و[lv]^و[lvi]^.درحقیقت مدیریت شهرها در ایران از بسیاری ظرفیت‌های مردمی که به توانمندی و ارتقای سطح مدیریت می‌انجامند محروم بوده‌اند.

نهاد شورایاری در ایران، براساس استنباطی که از بند «۷» ماده (۸۰) قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران» (مصوب 1375/۰۳/01 به‌همراه اصلاحات بعدی) صورت گرفت و براساس ضرورت مشارکت‌پذیری، ارتقای سطح توانمندی در مدیریت شهرها و و بهره‌مندی از ظرفیت‌های مردمی بنا نهاده شد. براساس اساسنامه این نهاد (شورای اسلامی شهر تهران، ۱۳۹۴)، شورایاری‌ها «انجمن‌های غیردولتی، غیرمتمرکز، غیرسیاسی، داوطلبانه، مشارکتی، خودگردان و اعضای آن افتخاری هستند». بر این اساس مدیریت‌های محله با اهداف مختلفی ازجمله «افزایش مشارکت مردمی در اداره امور شهر» و «ایجاد رکنی اجرایی در سطح محله متناسب با رکن مشورتی و نظارتی شورایاری» به‌منظور سامان‌دهی مشارکت‌های اجتماعی در سطح محلات تأسیس شده‌اند.^[lvii]

به این شکل شورایاری‌ها به‌همراه هیئت ‌امنای محله، نقش‌ها و اختیارات مهمی در مدیریت محله‌ها دارند که برخی از مهم‌ترین آنها عبارتند از: «شناسایی مسائل و چالش‌های در اولویتِ محله»، «تلاش به‌منظور مشارکت و هم‌افزایی با سایر نهادهای دخیل در مدیریت محله‌ها، شناسایی ظرفیت‌ها و توانمندی‌های مردمی، ایجاد بسترهای مناسب به‌منظور جلب مشارکت مردم محلی و...».^[lviii]

اما شورایاری‌ها علی‌رغم فلسفه وجودی بسیار الهام‌بخشی که دارند در عمل با نقصان‌ها و کاستی‌های مهمی در ایران مواجه بوده‌اند. پژوهش‌های متعدد حاکی از وجود آسیب‌ها و چالش‌هایی مهم در زمینه تمرکززدایی و جلب مشارکت مردم در اداره امور محلی و بهره‌مندی از ظرفیت‌های مردمی برای این منظور است.^[lix] در ادامه به شماری از این آسیب‌ها اشاره می‌شود:

1. فقدان پشتوانه قانونی: در تیرماه سال 1399 دیوان عدالت اداری به ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر تهران درباره اساسنامه شورایاری‌ها، آیین‌نامه انتخابات و برخی دیگر از مصوبات مربوط به این نهاد محلی حکم داد که عملاً به ممنوعیت فعالیت این نهادها انجامید. آنچه مبنای قانونی مصوبه شورای‌شهر جهت تشکیل شورایاری‌ها بوده، بند «۷» ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب سال ۱۳۷۵ بوده است. بند «۷» تصریح می‌کند که یکی از وظایف شوراهای اسلامی، «اقدام درخصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی و..». است، اما تشخیص قانونگذار این است که این بند نمی‌تواند از تشکیل شورایاری‌ها پشتیبانی کند و لذا به ممنوعیت فعالیت این مجموعه‌ها حکم داد. به این ترتیب عدم پشتوانه قانونی برای تشکیل این نهاد مهم‌ترین مشکل برای فعالیت این نهاد محسوب می‌شود. در این شرایط و با توجه به آنچه از اهمیت و ضرورت شکل‌گیری شورایاری‌ها گفته خواهد شد، می‌توان در قالب یک طرح اصلاحی در مجلس یا در قالب یک لایحه از طرف دولت به شورای‌عالی استان و بعد به مجلس، به تشکیل شورایاری‌ها و سازوکارهای مربوط به آن تصریح کرد. این کار می‌تواند در قالب اصلاح بند «۷» ماده (۸۰) و یا گنجاندن یک ماده تکمیلی در قانون فوق انجام گیرد.

2. ضعف در اطلاع‌رسانی و مشارکت‌پذیری پایین: شناخت مردم از حیطه فعالیت‌ها، وظایف و اختیارات شورایاری‌ها بسیار کم است. عوامل مختلفی در این زمینه مؤثرند که برخی از آنها عبارتند از: کوتاهی در اطلاع‌رسانی، عدم‌ بهره‌مندی از شیوه‌های نوین ارتباطی و عدم آشنایی با شیوه‌های نوین مدیریت مشارکتی. در این میان انتشار نشریه محلی با استفاده از فناوری‌های نوین ارتباطی، ضمن افزایش حس تعلق به محله، می‌تواند مقدمات مشارکت و نظارت شهروندان در امور محلی را تا حد خوبی فراهم آورد. همچنین برگزاری جلسات گفتگو و هم‌اندیشی پیرامون مسائل مبتلابه مردم محله، به افزایش حس تعلق و همبستگی مردم و متعاقباً میل به مشارکت در مدیریت محله می‌انجامد. همچنین تعریف خطوط ارتباطی بین شورایاری‌ها با سایر نهادهای مستقر در محلات مانند مساجد و مدارس به ارتقای کیفی هرکدام از آنها و هم‌افزایی بین آنها در مدیریت هرچه بهتر و با کیفیت‌تر امور محله یاری می‌رساند.

3. شفافیت پایین در نظام مالی و درآمدی: یکی از علت‌های بی‌اعتمادی و جلب‌ مشارکت پایین به شورایاری‌ها، فقدان شفافیت در نظام مالی و درآمدی آنهاست. به‌عبارت دیگر ابهام در «قراردادها و معاملات»، «املاک و دارایی‌ها» و «بدهی‌ها و مطالبات» در مدیریت‌های محلی موجب شکل‌گیری سوءاستفاده‌های شخصی و شائبه‌های گوناگون در مورد این نهادها شده است. به همین منظور و در راستای ایجاد اعتماد ساختاری به نهادهای محلی، باید عملکرد مالی و صورت‌های درآمدی و هزینه‌ای این نهادها به‌صورت پیوسته و برخط در معرض داوری و قضاوت افکارعمومی قرار گیرد. به این ترتیب علاوه‌بر الزام درونی شورایاری‌ها به بهینه‌سازی نظام هزینه‌ها و درآمدهای خود، بسترهای مساعدی برای اعتماد مردمی به این نهادها و جلب مشارکت برای آنها فراهم می‌شود.

4. 4. ناآشنایی اعضا با قوانین و حیطه مسئولیت‌ها: بسیاری از اعضای شورایاری‌ها با حیطه مسئولیت‌ها و اختیارات خود آشنایی کافی را ندارند. علاوه‌بر اینها پژوهش‌های مختلف حاکی از سطح پایین آگاهی اعضا از برنامه‌های توسعه‌ی بالادستی و کم‌توجهی به آنها در فرایند تصمیم‌گیری است. به این ترتیب طراحی سازوکارهایی به‌منظور آشنایی اعضا و حتی کاندیدهای ورود به شورایاری‌ها با حیطه وظایف و اختیاراتشان و همچنین ارزیابی میزان تحقق برنامه‌های سالیانه و فصلی سرای محله با توجه به اهداف و چشم‌اندازهای اسناد مرتبط توسط شورایاران و مسئولان سرای محله، می‌تواند به افزایش آگاهی و آشنایی شورایاران با حیطه وظایفشان بینجامد.

5. فقدان بانک اطلاعاتی از افراد آسیب‌پذیر: از مهم‌ترین ویژگی‌های مثبت نهادی مانند شورایاری، استقرار در محل و حک‌شدن در بطن مناسبات و روابط اجتماعی محله است. درواقع شورایاری می‌تواند امتداد روابط و پیوندهایی باشد که به‌صورت پیشینی در محلات وجود دارد و محملی شود برای ارتقای کیفی و کمّی این مناسبات. چنین رسالتی منوط به بهره‌مندی از امکاناتی است که یکی از مهم‌ترین آنها، داشتن بانک اطلاعاتی از افراد آسیب‌پذیر در آن محله است که برای بازتوزیع عادلانه منابع و هدایت حمایت‌های مادی و معنوی از آنان به‌شدت لازم است؛ امری که جای خالی آن در زمان فعالیت شورایاری‌ها، کاملاً محسوس بود.^[lx]

جمع‌بندی و پیشنهادها

شوراهای اسلامی در ایران طبق اصل هفتم قانون اساسی جزو ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور هستند؛ اما در قیاس با حکومت‌های محلی در سایر نقاط جهان، از حیطه اختیارات و مسئولیت‌های بسیار محدودتری برخوردارند و طبق رویه شورای نگهبان از اصل یکصدم قانون اساسی، اساساً شأن تصمیم‌گیری و قانونگذاری ندارند و صرفاً از حق نظارت برخوردار هستند؛ ضمن اینکه این شوراها دچار نقصان‌های جدی حقوقی هستند. این وضعیت موجب شده شوراهای اسلامی، از بسیاری از اهدافی که براساس آن شکل گرفته دور بماند. تنظیم روابط اجتماعی در مقیاس محلی، چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ‌ساختن تشکیلات نظام اداری، تمرکززدایی از نظام تصمیم‌گیری و واگذاری امور محلی، منطقه‌ای، روستایی و شهری به‌خود مردم، افزایش مشارکت‌پذیری در نظام حکمرانی، افزایش ظرفیت‌های بینشی و نظری در اداره و مدیریت شوراها، ارتقای سرمایه اجتماعی نهادی در مقیاس محلی، بهینه‌کردن هزینه‌های مربوط به اداره شوراها و بهره‌بردن از توانایی‌ها و ظرفیت‌های موجود در بخش‌های محلی، برخی از این اهداف هستند.

در این گزارش به تحلیل مهم‌ترین آسیب‌های موجود در شوراهای اسلامی از منظر اجتماعی در هفت محور «وظایف و اختیارات»، «نظارت»، «پشتیبانی نظری»، «شفافیت و پاسخگویی»، «ارتباط با سایر نهادها» و «مشارکت‌پذیری» پرداختیم. بر این اساس و برمبنای یافته‌های حاصل از این پژوهش به مهم‌ترین پیشنهادهای ناظر به بهبود این وضعیت در جدول شماره ۲ اشاره می‌شود:

جدول ۲. مهم‌ترین پیشنهادات اصلاحی در حوزه شوراهای اسلامی

پیوست ۱

شفافیت در حوزه عملکردی و مالی در حیطه مدیریت‌های شهری و روستایی باید به‌صورت برخط و در شش محور در دستور کار قرار گیرد:^[9]

۱.  شفافیت قراردادها و معاملات

با توجه به حجم زیاد سرمایه‌گذاری در پروژه‌های شهری، اصلی‌ترین گام برای شفاف‌سازی در شوراها، اقدام در مسیر انتشار قراردادهای شهرداری است که برخی از مهم‌ترین رئوس آن عبارتند از:

• انتشار برخط قراردادهای متوسط و کلان (هزینه‌ای، درامدی، مشارکتی) در گام اول؛
• انتشار برخط قراردادهای خرد و معاملات فاکتوری و غیرقراردادی در گام دوم؛
• انتشار برخط قراردادهای همه واحدهای تابعه؛
• انتشار برخط حواله‌ها و هولوگرام‌ها؛
• انتشار برخط اطلاعات معاملات ملکی، مانند خرید، فروش، اجاره و استیجاره، تهاتر؛
• انتشار آگهی مناقصه، مزایده و حراج همه واحدهای تابعه از درگاه اینترنتی واحد.[10]

۲. شفافیت در املاک و دارایی‌ها

پس از شفافیت در قراردادها، مهم‌ترین گام برای شفاف‌سازی، اقدام برای ثبت و انتشار املاک مربوط به شهرداری‌هاست که برخی از مهم‌ترین رئوس آن عبارتند از:

• ثبت و انتشار املاک شهرداری‌ها در سامانه‌ای مجزا؛
• انتشار برخط معاملات ملکی، مانند خرید، فروش، تهاتر، اجاره و استیجاره؛
• انتشار اقلام اطلاعات بیشتر از هر معامله ملکی؛
• شفافیت و سیستماتیک‌شدن ارزیابی و قیمت‌گذاری املاک (همان).

۳. شفافیت در بدهی‌ها و مطالبات

افزون بر قراردادها و املاک، شفافیت در بدهی‌ها و مطالبات مربوط به شوراها و مجموعه‌های تحت ‌نظارت آن نیز از گام‌های مؤثر برای ایجاد شفافیت است که برخی از مهم‌ترین رئوس آن عبارتند از:

• ثبت و انتشار سیستماتیک بدهی‌ها و مطالبات در سطح مناطق؛
• ثبت و انتشار سیستماتیک بدهی‌ها و مطالبات در سطح واحدهای تابعه؛
• ثبت و انتشار سیستماتیک اوراق مشارکت و احکام و آرا قضائی مرتبط با مصادره املاک؛
• انتشار دستورالعمل‌های مرتبط با اولویت‌بندی پرداخت بدهی‌ها (همان).

۴. شفافیت در بودجه

بودجه مجموعه‌های تحت ‌نظارت شوراهای اسلامی نیز از مهم‌ترین مقاصد شفاف‌سازی است که باید در لایه‌های مختلف صورت گیرد؛ ازجمله:

• انتشار لایحه بودجه؛
• انتشار مصوبه بودجه؛
• انتشار عملکرد بودجه (ردیف‌ها و تبصره‌ها)؛
• انتشار متمم و اصلاحیه بودجه؛
• انتشار تفریغ بودجه؛
• انتشار درآمد و هزینه ماهیانه؛
• انتشار تلفیق بودجه؛
• انتشار اطلاعات پرداخت روی ردیف‌های بودجه (همان).

۵. شفافیت در عملکرد واحدهای تابعه

افزون بر مجموعه‌های تحت‌نظارت شوراها، واحدهای تابعه این مجموعه‌ها نیز ازجمله قسمت‌هایی هستند که در صورت فقدان شفافیت می‌توانند در معرض فسادهای گسترده قرار گیرند. به همین منظور، لازم است اقدام‌هایی به‌شرح ذیل در آنها صورت پذیرد:

• انتشار همه معاملات قراردادی و غیرقراردادی واحدهای تابعه؛
• انتشار ترازنامه و سود و زیان واحدها؛
• انتشار صورت‌های مالی؛
• انتشار اساسنامه؛
• انتشار آیین‌نامه مالی و معاملاتی؛
• انتشار اطلاعات پرداخت روی کد بودجه اختصاصی؛
• انتشار صورتجلسات مجمع سازمان‌ها و شرکت‌ها؛
• انتشار جزییات عملکرد بودجه عمومی و اختصاصی (همان).

۶. شفافیت در حوزه شهرسازی

در حوزه شهرسازی نیز باید برای شفاف‌سازی اقداماتی صورت گیرد که عبارتند از:

• انتشار برخط ضوابط و دستورالعمل‌های شهرسازی؛
• انتشار اطلاعات پروانه‌های صادرشده؛
• انتشار سابقه طرح تفصیلی؛
• انتشار اطلاعات پایان‌کارهای ساختمان.[11]