خلاصه مدیریتی

قانون آیین نامه داخلی مجلس به عنوان یکی از اسناد حقوق اساسی به تنظیم روابط قوه مقننه با سایر قوا و هماهنگی داخلی این قوه میپردازد. چنین جایگاهــی اهمیت پرداختن به آسیب شناســی ایــن قانون را دوچندان میکند. رسالت این گزارش بیان مهمترین آسیبهای قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است. در ابتــدای بخش اول از کثــرت تعداد طرحها و عــدم لایحه محوری یاد شده اســت. بدین صورت که امر قانونگذاری مجلس حتی المقدور باید لایحه محور عمل کند و از انباشــت طرحهای مصوب که قوانینی بی سرانجام را میپرورانند پرهیز نماید. سپس به عدم قابلیت سنجش تصمیمهای تقنینی و نظارتی اشاره شده است. برخی از تصمیمها معیار ســنجش کیفیت ندارد و در برخی دیگر، معیارهای بیان شــده کافی نیستند.
در بخش دوم تأکیده شده که ابهامزایی متن آییننامه یکی از آسیبها است. نبود تفکیک مشخص میان مسئولیتها و تفسیرپذیر بودن عبارات آیین نامه از مصادیق ابهامات این قانون در مقام اجراست. علاوه بر این، در بخش سوم »آشفتگی ساختاری اجزای مختلف«، »فقدان تصویر جامع ارتباطات درونی و بیرونی نظام مجلــس« و »تکرارهای مکرر در مواد« ازجمله عوامل ایجاد آسیب »شــکل جزیره ای« فرایندهای مذکور در آیین نامه است. »ضعف در فرایندهــا« چهارمین بخش از آســیبهای مورد توجه در گزارش حاضر است. »عدم پیوستگی گامهای یک فرایند«، »عدم حصول نتیجه با اتمام فرایند« و »نقض غرض از اجــرای فرایند« از مهمترین مصادیق ضعف در فرایندهای این قانون است. 

مقدمه

پس از استقرار نظام جمهوری اسلامی ایران و تأسیس مجلس شورای اسلامی، در اجرای اصل‌های شصت‌و‌پنجم و شصت‌وششم قانون اساسی، نخستین قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در تاریخ 1361/03/23 به تصویب رسید. آیین‌نامه داخلی کنونی مجلس در تاریخ 1378/01/18 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1379/01/20 به تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید و تا این تاریخ، تغییرات متعددی از قبیل حذف، اصلاحیه، الحاقیه و استفساریه داشته است.

تجربه ده دوره مجلس و همچنین آنچه که از مجلس یازدهم گذشته نشان می‌دهد که آیین‌نامه موجود هم به‌لحاظ شکلی و هم به‌لحاظ محتوایی دارای اشکال‌های جدی و قابل‌توجه است؛ تا آنجا که این اشکال‌ها بر کیفیت کار مجالس، آثار قابل تأملی می‌گذارد و حتی گاه امکان رعایت مفاد آن در عمل میسر نمی‌شود و حالتی تشریفاتی به‌خود می‌گیرد. بازنگری در آیین‌نامه و اصلاح ایرادهای موجود از دغدغه‌های همیشگی نمایندگان در همه ادوار بوده است اما عدم پژوهشی همه‌جانبه‌نگر که دربردارنده نظرات عاملان به آیین‌نامه، یعنی نمایندگان محترم مجلس، باشد شاید مهم‌ترین عنصری است که اجازه فراغت از این دغدغه را نداده است.

1. ضعف در تعیین و پیگیری اهداف

1-1. اشکالات رویکردی

رویکرد تقنینی آیین‌نامه، خود را به هنگام احصا و ترسیم فرایندها نشان می‌دهد. توجه ویژه آیین‌نامه به فرایندهای قانونگذاری و تلاش برای سهولت انجام آن و از طرفی عدم قوام و پختگی فرایندهای نظارتی منجر به هدایت نمایندگان به امر قانونگذاری و دوری ایشان از امر نظارت می‌شود؛ این موضوع به همراه سهولت فرایند ارائه طرح، موجبات افزایش طرح‌های پیشنهادی مجلس را فراهم می‌آورد. حال آنکه برخی از نمایندگان این موضوع را آسیب دانسته و بیان می‌کنند در امر قانونگذاری مجلس حتی‌المقدور ‌باید لایحه‌محور عمل کند و از انباشت طرح‌های مصوب که قوانینی بی‌سرانجام را می‌پرورانند، پرهیز نماید. ازاین‌رو به‌نظر می‌رسد از الزامات تحول آیین‌نامه، تحول در رویکرد، از تقنینی به نظارتی و در قانونگذاری نیز از طرح‌محوری به لایحه‌محوری است.

دومین اشکال، رویکرد اداره صرف است. آنچه که آیین‌نامه دنبال می‌کند صرفاً ناظر به روزمرگی‌های اداره امور است در صورتی که آنچه شایسته است مأموریت‌محور بودن مجلس، ناظر به مسائل اولویت‌دار کشور و تلاش برای برطرف ساختن آن مسائل است. چنین به‌نظر می‌رسد که در موارد متعددی مسئله اهم فدای مسئله مهم می‌شود.

با عنایت به اشکال‌های طرح شده، تلاش برای تغییر رویکردهای قانونگذاری به نظارت‌محوری و اداره صرف به مسئله‌محوری دارای اهمیت است.

1-2. مشکلات در زمینه سنجش‌پذیری

فقدان شاخص‌ها و سنجه‌های مناسب در جای‌جای آیین‌نامه از تصمیم‌گیری‌های قانونگذاری تا تصمیم‌گیری‌های نظارتی و حتی شکل‌گیری‌های ابتدایی مجلس و اجزای آن به‌چشم می‌خورد. برای مثال می‌توان به فقدان شاخص برای تشخیص شایستگی وزرا، سنجش گزارش عملکرد سالیانه رئیس‌جمهور و وزرا و... اشاره کرد. امکان بررسی و سنجش عملکرد ارکان و اجزای مجلس شورای اسلامی مبتنی‌بر «شاخص‌های دقیق اعلامی» وجود ندارد.

در برخی از موارد مانند انتخاب اعضای کمیسیون‌های تخصصی که تا حدودی شاخص‌هایی وجود دارد به‌نظر می‌رسد شاخص‌های موجود برطرف‌کننده دغدغه‌های نمایندگان به‌منظور بیشینه‌سازی شایسته‌گزینی نیست.

تهیه و بهینه‌سازی شاخص‌ها در تمامی حوزه‌ها از اقدام‌هایی است که می‌تواند جهشی بلند در بهبود آیین‌نامه و به‌تبع آن بهبود عملکرد مجلس شورای اسلامی پدید آورد.

1-3. کمبودهای شفافیت‌بخش

شفافیت از دغدغه‌های پر تکرار نمایندگان بوده و هست. علاوه‌بر پررنگ بودن این دغدغه در سخنان نمایندگان، شفافیت به خواست همگانی مردم تبدیل شده است. شفافیت در فراورده‌ها (مانند شفافیت آرائی که فراورده فرایند تصمیم‌گیری است) و شفافیت در فرایندها (مانند فرایندهای بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون‌ها) می‌تواند به دو جهت یاری‌بخش نمایندگان مجلس باشد. نخست آنکه می‌تواند مردم را در جریان استدلال‌های هریک از نمایندگان موافق و مخالف گذاشته و موجب افزایش اطلاعات عموم مردم شده و آنها را در جریان تلاش‌های وکلایشان قرار دهد و ازسوی دیگر، این نمای شیشه‌ای این امکان را به نخبگان و صاحبنظران می‌دهد که در صورت نیاز به بیان نقطه‌نظرات خود پرداخته و نمایندگان را در مسیر وکالتشان یاری نمایند.

اگرچه شفافیت فراورده حائز اهمیت است، اما بی‌شک شفافیت فرایندهای منتج به فراورده از اهمیت بالاتری برخوردار هستند.

1-4. غفلت از ظرفیت‌های موجود

استفاده بیشتر از ظرفیت‌های درون و بیرون مجلس راهگشای بسیاری از بن‌بست‌های موجود است. بسیاری از نمایندگان از نبود سازوکارهایی برای بهره‌مندی بیشتر از ظرفیت‌های درون مجلس مانند مرکز پژوهش‌ها گله‌مند‌ هستند و ایجاد بسترهای قانونی لازم برای ایفای نقشی برجسته‌تر و گسترده‌تر در فرایندهای تقنینی و نظارتی را لازم می‌دانند.

ازسوی دیگر ایجاد سازوکارهایی برای استفاده از ظرفیت همه نخبگان و همچنین انتقال مستقیم و بلاواسطه دغدغه‌ها و مطالبات مردم به کمیسیون‌ها و صحن می‌تواند بستر مناسب‌تری برای حکمرانی خوب فراهم آورد.

2. ابهام‌زایی

2-1. تفسیرپذیری

آیین‌نامه باید فصل‌الخطاب باشد. در آیین‌نامه کنونی مجلس، این کارکرد تا حد زیادی رنگ باخته است. با دقت در مواد گوناگون آیین‌نامه می‌توان مواردی را از این دست مشاهده کرد. تفسیرپذیری آیین‌نامه چه ناشی از عدم تعریف دقیق مفاهیم و بیان مصادیق باشد و چه از نبود ملاک و معیار نشئت گیرد می‌تواند منجر به حاکمیت سلایق فرد یا افراد بر فرایندهای آیین‌نامه شده و در مقاطع گوناگون و حسب ‌نظر افراد گوناگون، تفسیرها و کنش‌های گوناگونی را رقم بزند. برای مثال در بحث مربوط به تأیید اعتبارنامه نمایندگان، در ماده (28) آیین‌نامه، اعتراض هریک از نمایندگان(در صورتی که پیش‌تر در شورای نگهبان موضوع این اعتراض مطرح نشده باشد) با هر موضوع و محتوایی می‌تواند مستمسک تغییر خط بررسی اعتبارنامه در شعبه شود. در نمونه دیگر طبق ماده (194)، تشخیص وارد بودن یا نبودن اخطار مطرح شده ازسوی نمایندگان، برعهده رئیس مجلس است؛ حال آنکه هیچ معیاری برای این تصمیم ذکر نشده است و سلایق و دیدگاه‌های فردی بر فرایند حاکم می‌شود.

2-2. ضعف در تبیین

در بسیاری از مواد کنشگرهای فرایندها به‌خوبی روشن نشده‌اند. مسئولیت‌ها به‌خوبی تفکیک و دسته‌بندی نشده‌اند و به‌دلیل قاعده پخش شدن مسئولیت، نمی‌توان از فرایند انتظار حصول نتیجه داشت. علاوه‌بر این موارد، اشکال دیگری که در این زمینه وارد است عدم تعریف دقیق برخی از مفاهیم و واژه‌هاست.

3. شکل جزیره‌ای

3-1. آشفتگی ساختاری

آیین‌نامه کنونی از وجود ساختاری منسجم، منظم و یکپارچه که قراردهنده هریک از مواد و عناصر و اجزا در بخش مربوط به‌خود باشد بی‌بهره است. با نگاهی اجمالی به آیین‌نامه می‌توان به پراکندگی تعاریف، پراکندگی فرایندها و قرارگیری عناصر ناهمگون در بخش‌های متعدد پی برد. چنانچه بخواهیم اشاره‌ای به قرارگیری فرایندها در بخش‌های نامرتبط داشته باشیم می‌توانیم نگاهی به فرایند بررسی تخلفات یا سوءمدیریت(تبصره «1» ماده (45) آیین‌نامه) کنیم که اگرچه موضوعی نظارتی دارد، اما در فصل تشکیل مجلس و تشکیلات آن از باب کلیات مطرح شده است.

3-2. فقدان تصویر جامع و عدم شمولیت

علاوه‌بر اینکه آیین‌نامه کنونی نمی‌تواند منعکس‌کننده دقیق نقش مجلس در ارتباط با نظامات بیرونی باشد، نمی‌تواند تصویری جامع از ارتباطات درون سازمانی و زیرسیستم‌های خود نیز ارائه دهد. حدود و ثغور خواسته‌ها از ارکان مختلف به‌خوبی روشن نشده است؛ خواسته‌هایی که گاه و به‌صورت پراکنده به آنها اشاره می‌شود کاملاً حداقلی و فاقد پیش‌برندگی لازم است؛ در بسیاری از موارد حتی همان خواسته‌های محدود و کلی‌گویی‌ها نیز با اختیارات تفویض شده همخوانی نداشته و به‌عبارت دیگر به تناسب اختیارات و مسئولیت‌ها توجه نشده است.

در وضعیت مطلوب، آیین‌نامه باید به هریک از بخش‌ها و عناصر مجلس شورای اسلامی هویت مشخصِ مستقل با تکالیف معین که در نقش‌های هدفمند در راستای تحقق مأموریت مجلس با نگاه به نقشه کلان کشور طراحی شده است و با اختیارات کافی در کنار پایش‌های مستمر و سنجش‌های مکرر ارائه دهد.

3-3. زوائد

از اشکالات دیگری که وجود دارد تکرارهای متمادی است که علاوه‌بر خسته‌کننده بودن موجب آشفتگی مطالب و بیانات آیین‌نامه می‌شود و افراد را گاه به اشتباه می‌اندازد و گاه از رجوع به آیین‌نامه دلزده می‌کند. شاید این آسیب ریشه در آشفتگی ساختاری داشته باشد که مراجعه‌کننده به آیین‌نامه را با مواردی که مکرراً به مناسبت‌ها و عدم مناسبت‌های مختلف بیان می‌شود آزرده می‌کند.

4. ضعف در فرایندها

4-1. پراکندگی گام‌ها

عدم پیوستگی منظم گام‌های یک فرایند در بخشی که به آن فرایند اشاره شده است از اشکال‌های مبرز آیین‌نامه کنونی است. برای فهم برخی از فرایندها ‌باید نه یک بخش خاص که تمام آیین‌نامه را مطالعه کرد و حتی پس از مطالعه تمام آیین‌نامه نیز ممکن است تقدم و تأخرها به‌خوبی روشن نشده باشند. برای مثال می‌توان به فرایند تصویب بودجه سالیانه کشور (از ماده (182) آیین‌نامه و فصل قانونگذاری از باب وظایف و اختیارات مجلس شورای اسلامی) و زیرفرایند آن که رسیدگی به کلیات بودجه (ماده (108)، آیین‌نامه و فصل گردش کار مجلس از باب کلیات) است اشاره کرد.

پراکندگی گام‌های یک فرایند به سردرگمی نمایندگان و حتی گاه به اشتباه افتادن ایشان منجر می‌شود. رعایت پیوستگی منسجم از شرایط اولیه برای تقویت فرایندهای آیین‌نامه است.

4-2. نقص

برخی از فرایندهای موجود دارای نقص‌هایی هستند که در مقاطع مختلف خود را نشان داده‌اند. فرایندهای فراوانی را در آیین‌نامه می‌توان یافت که دارای پایان باز هستند، مانند فرایند گزارش رئیس‌جمهور به مجلس که کاملاً جنبه تشریفاتی دارد. برخی دیگر از فرایندها نیز به همه احتمالات در تصمیم‌گیری‌ها توجه نکرده است که این موضوع گاه در اجرا خود را نشان می‌دهد.

در برخی از فرایندها به نحوه تعامل با دیگر سازمان‌ها، ضوابط، مقررات و زبان اداری آنها توجه نشده است از این جمله می‌توان به فرایند سؤال از رئیس‌جمهور اشاره کرد در صورتی که منتج به ارسال موضوع به قوه قضائیه شود.

4-3. غلط بودن

از دیگر اشکالاتی که در آیین‌نامه وجود دارد فرایندهای غلط است. در برخی از موارد، فرایندهای به کلی غلط و در برخی دیگر گام‌های غلط به‌چشم می‌خورد. برای مثال بسیاری از نمایندگان فرایند تصویب طرح‌ها و لوایح را به‌دلیل تقدم بررسی پیشنهادهای نمایندگان بر گزارش کمیسیون تخصصی دارای اشکال دانسته و بیان می‌کنند که ابتدا ‌باید گزارش کمیسیون تخصصی به رأی گذاشته شود و در صورت عدم تصویب، پیشنهادها بررسی گردد.

4-4. ناکارآمدی

ناکارآمدی فرایندها از مواردی است که همگان بر آن اشتراک نظر دارند. چنین به‌نظر می‌رسد که برخی از فرایندهای آیین‌نامه توانایی کافی برای تحقق هدف خود را ندارند. ازجمله این فرایندهای نظارتی، فرایند تذکر، سؤال و تحقیق و تفحص است.

4-5. نقض غرض

در آیین‌نامه مواردی مشاهده می‌شود که فرایند، هدف اولیه و فلسفه وجودی خود را نقض می‌کند. برای مثال می‌توان به فرایند تحقیق و تفحص، موضوع مواد (212) تا (215) اشاره کرد در جایی که در ماده (214) آیین‌نامه تصریح می‌دارد که «در صورتی که در گزارش کمیسیون، تخلف احراز و درخواست تعقیب شود، متخلف توسط هیئت رئیسه مجلس حسب مورد به قوه قضائیه یا مرجع رسیدگی به تخلفات اداری معرفی می‌شود...» به‌نظر می‌رسد که قانون، احراز تخلف را جدای از درخواست تعقیب در نظر گرفته است و به محض احراز تخلف، لزوماً درخواست تعقیب صادر نمی‌شود حال آنکه این امر خلاف ماهیت و غرض تحقیق و تفحص است. برای دریافتی بهتر از فرایند تحقیق و تفحص، این فرایند را در دو بخش «تشکیل هیئت تحقیق» و «تحقیق» به‌گونه ترسیمی، مرور می‌کنیم.

نتیجه‌گیری و راهکارهای پیشنهادی

آیین‌نامه نیازمند اصلاحاتی بنیادی و عمیق و نه تغییراتی روبنایی و نه چندان ثمربخش است. اگرچه پرداختن به اصلاحاتی که تاکنون برای بهبود آیین‌نامه صورت پذیرفته نیازمند پژوهشی جداگانه است، اما با گزارش حاضر نیز این امر به اثبات می‌رسد که اصلاحات گذشته چندان آیین‌نامه را به نقطه مطلوب خود نزدیک نساخته است؛ با وجود اصلاحاتی مداوم و مستمر هنوز هم بیشتر نمایندگان مجلس از اشکالات عمده در آیین‌نامه و ضرورت اصلاح آن سخن می‌گویند.

محوریت آسیب‌هایی که برشمرده شد از نبود نگاهی منسجم و روشمند که قوام فرایندی آیین‌نامه را تضمین کند ناشی می‌شود. نگاهی که هدف‌جویی آیین‌نامه را با ابزارهایی مانند شفافیت، سنجش‌پذیری و استفاده از همه ظرفیت‌های مردمی-نخبگانی تقویت نموده و با محوریت فرایندها، تناسب و مراودات اجزا و عناصر آیین‌نامه را به‌صورت منسجم، قابل رهگیری و پویا برای دستیابی به وحدت رویه‌ای کارامد و اثربخش محقق سازد.

ازاین‌رو چنین برمی‌آید که اصلاح آیین‌نامه نیازمند گذر از مراحل زیر است:

1. شکل‌گیری رویکردی روشمند که خواهان اصلاحات بنیادی است،
2. تفکیک اجزا و عناصر آیین‌نامه فعلی،
3. ترسیم فرایندهای آیین‌نامه فعلی(ترسیم فرایندها توسط پژوهشگران گزارش حاضر انجام شده است و در مرحله چاپ قرار دارد)،
4. طراحی محورهای مطلوبیت آیین‌نامه،
5. طراحی ساختار آیین‌نامه براساس محورهای مطلوبیت،
6. تنظیم پیش‌نویس آیین‌نامه،
7. شبیه‌سازی آیین‌نامه در عمل و برطرف کردن نارسایی‌ها،
8. تقدیم آیین‌نامه مطلوب به مجلس برای کسب رأی دو‌سوم نمایندگان.