نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر ارشد گروه توسعه و برنامه ریزی دفتر اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
بی تردید برنامه ریزی و تدوین بایسته سند برنامه توسعه یکی از مهم ترین ابزارهای نظام تدبیر به منظور اداره خردورزانه امور و اجتناب از رفتارهای ناهماهنگ، متعارض، سلیقه ای و فاقد مبناست. ازسوی دیگر به نظر می رسد در صورتی که نظام برنامه ریزی با همین سطح موجود به یک سلسله از اصول پایه و راهگشای حداقلی پایبندی نشان دهد، می تواند به پیشبرد امور برنامه در کشور کمک کند. بنابراین انتظار می رود دولت محترم به عنوان رکن تدوین کننده برنامه، احکام لایحه را به گونه ای تدوین کند که از ویژگی های برنامه ای برخوردار باشند و مجلس محترم نیز در فرایند تصویب قانون به این اصول پایبند بماند.
تهیه مؤلفه های مناسب جهت بررسی مواد لایحه برنامه و یا ارائه پیشنهاد ماده الحاقی یکی از ضروت های اساسی در نظام برنامه ریزی کشور است. در این راستا مبتنی بر دستاوردهای گزارش مستندسازی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه، ویژگی های زیر برای احکام برنامه شناسایی شده است:
- قابلیت اجرا و اثربخشی در طول دوران برنامه؛
- ماهیت میان مدت احکام برنامه و دائمی نبودن احکام پیشنهادی؛
- عدم ارائه احکام غیر ضرور در قالب تکرار قوانین موجود و بیان مسائل بدیهی؛
- عدم نقض اصل (۸۵) قانون اساسی یا ابهام؛
- داشتن اهداف کمّی قابل ارزیابی به همراه راهبرد مشخص برای تحقق آنها؛
- مشخص بودن دستگاه مسئول.
- برخورداری از زمان بندی تعیین شده جهت اجرا؛
- وجود ماهیت تکلیفی و عدم اکتفا به مواد ارشادی.
بنابراین انتظار می رود احکام لایحه پیشنهادی دولت محترم برای برنامه هفتم توسعه و احکام الحاقی احتمالی نمایندگان محترم مجلس در کمیسیون های تخصصی از ویژگی های فوق الذکر برخودار باشند.
گفتنی است این گزارش در مقام بیان حداقل انتظارات شکلی از احکام برنامه بوده و منافی سایر شرایط لازم برای حکم قانونی مطلوب در برنامه توسعه کشور نیست، چه آنکه مهم ترین شرط لازم برای یک حکم برنامه ای آن است که مبتنی بر آسیب شناسی دقیق از علت توسعه نیافتگی هر بخش، راهبردی عملی را برای حل یکی از چالش های اولویت دار کشور تجویر کند.
در مطالعه حاضر منطق ویژگی های مورد انتظار از احکام لایحه برنامه های توسعه تبیین شده و در نهایت کاربرگ ارزیابی احکام مربوطه ارائه خواهد شد. همچنین در این مطالعه با استفاده از تجربه برنامه ششم توسعه و آسیب شناسی صورت گرفته در ارتباط با روندهای طی شده پیرامون تدوین و تصویب برنامه، مؤلفه ها و ویژگی هایی جهت به کارگیری در فرایند تدوین و تصویب احکام لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شده است.
موضوعات
مقدمه
بیتردید برنامهریزی و تدوین بایسته سند برنامه توسعه یکی از مهمترین ابزارهای نظام تدبیر بهمنظور اداره خردورزانه امور و اجتناب از رفتارهای ناهماهنگ، متعارض، سلیقهای و فاقد مبناست. ازسوی دیگر بهنظر میرسد در صورتی که نظام برنامهریزی با همین سطح موجود به یک سلسله از اصول پایه و راهگشای حداقلی پایبندی نشان دهد، میتواند به پیشبرد امور برنامه در کشور کمک کند. بنابراین انتظار میرود دولت محترم بهعنوان رکن تدوینکننده برنامه، احکام لایحه را به گونهای تدوین کند که از ویژگیهای برنامهای برخوردار باشند و مجلس محترم نیز در فرایند تصویب قانون به این اصول پایبند بماند.
تهیه مؤلفههای مناسب جهت بررسی مواد لایحه برنامه و یا ارائه پیشنهاد ماده الحاقی یکی از ضروتهای اساسی در نظام برنامهریزی کشور است. در این راستا مبتنیبر دستاوردهای گزارش مستندسازی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه، ویژگیهای زیر برای احکام برنامه شناسایی شده است:
بنابراین انتظار میرود احکام لایحه پیشنهادی دولت محترم برای برنامه هفتم توسعه و احکام الحاقی احتمالی نمایندگان محترم مجلس در کمیسیونهای تخصصی از ویژگیهای فوقالذکر برخودار باشند.
گفتنی است این گزارش در مقام بیان حداقل انتظارات شکلی از احکام برنامه بوده و منافی سایر شرایط لازم برای حکم قانونی مطلوب در برنامه توسعه کشور نیست، چه آنکه مهمترین شرط لازم برای یک حکم برنامهای آن است که مبتنیبر آسیبشناسی دقیق از علت توسعهنیافتگی هر بخش، راهبردی عملی را برای حل یکی از چالشهای اولویتدار کشور تجویر کند.
در مطالعه حاضر منطق ویژگیهای مورد انتظار از احکام لایحه برنامههای توسعه تبیین شده و در نهایت کاربرگ ارزیابی احکام مربوطه ارائه خواهد شد. همچنین در این مطالعه با استفاده از تجربه برنامه ششم توسعه و آسیبشناسی صورت گرفته در ارتباط با روندهای طی شده پیرامون تدوین و تصویب برنامه، مؤلفهها و ویژگیهایی جهت بهکارگیری در فرایند تدوین و تصویب احکام لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شده است.
بیتردید احکام لایحه برنامه باید قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر را داشته باشند. همچنین ضروریست مواد پیشنهادی با منابع، ظرفیتها و محدودیتهای کشور متناسب باشند. در این ارتباط بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری مؤید این نکته بوده و بر «قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن» تأکید کرده است.
براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» میزان تحقق برنامه ششم توسعه حدود 9 درصد بوده است (حسینزاده و همکاران، 1401). به عبارت دیگر عدم تناسب اهداف برنامه ششم با ظرفیتها و منابع کشور و نادیده گرفتن محدودیتهای موجود، باعث بیاثر شدن برنامه ششم شد.
جدول زیر تحقق برخی از اهداف کمی قانون برنامه ششم توسعه را به نمایش گذاشته است:
جدول 1. میزان تحقق برخی از اهداف کمی قانون برنامه ششم
ردیف |
موضوع |
هدف در قانون برنامه ششم |
میزان تحقق در طی برنامه ششم توسعه |
1 |
رشد اقتصادی |
8 درصد |
متوسط رشد سالیانه تا سال۱400 برابر با منفی 0.5 درصد بوده است. |
2 |
رشد تشکیل سرمایه ناخالص سرمایهگذاری |
21.4 |
متوسط رشد سالیانه تا سال۱400 برابر با منفی 5 درصد بوده است. |
3 |
رشد اشتغال |
3.4 |
میانگین رشد اشتغال کشور تا سال ۱400 حدود 0.8 درصد بوده است. |
4 |
متوسط نرخ تورم |
8.8 |
متوسط نرخ تورم تا سال ۱400 براساس اعلام بانک مرکزی 35.5 درصد و براساس اعلام مرکز آمار ایران 26.6 درصد بوده است. |
5 |
رشد بهرهوری کل عوامل تولید |
2.8 |
متوسط رشد سالیانه تا سال ۱۳99 معادل منفی 0.8 درصد بوده است. |
6 |
متوسط رشد نقدینگی |
17 |
متوسط رشد نقدینگی تا سال ۱400 حدود ۳0 درصد بوده است. |
7 |
متوسط رشد صادرات غیرنفتی |
21.7 |
متوسط رشد سالیانه تا سال۱400 معادل 4 درصد بوده است. |
مأخذ: براساس قانون برنامه ششم توسعه و گزارش ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه به شماره مسلسل: 18309.
همانطور که مشاهده میشود برخی از مهمترین اهداف کمّی برنامه ششم محقق نشدهاند و در اغلب موارد از هدف برآورد شده بسیار دور هستند. باتوجه به اینکه تاکنون تحلیل آسیبشناسانهای ازسوی دولت و سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی بر واکاوی علل عدم تحقق اهداف برنامه ششم ارائه نشده است، تکرار آنها در برنامه هفتم نیز نمیتواند موجبات اثربخشی و تحقق را فراهم آورد و ادامه این روند میتواند کارکرد برنامههای توسعه را از مهمترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی به یک وظیفه قانونی تقلیل دهد.
2. ماهیت میانمدت احکام برنامه و دائمی نبودن احکام پیشنهادی
یکی از آسیبهای برنامههای توسعه در ایران که در مورد قوانین بودجه سنواتی نیز وجود دارد آن است که بهدلیل ماهیت چندبخشی برنامه، همه دستگاههای اجرایی احکام قانونی مورد نیاز خود را در آن مطرح میکنند که این مسئله موجب اخلال در نظم قانونگذاری کشور و تشتت قوانین میشود. تدوین «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قوانین الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی ۱ و ۲» برای رهایی از تبصرههای غیرمرتبط با بودجه در قوانین بودجه و «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور» برای رهایی از احکام غیرمرتبط با برنامه که فاقد ماهیت برنامهای هستند، تدوین و تصویب شدهاند ولی همچنان این روند ادامه دارد.
برای رهایی از این آسیب، ضرورت دارد ماهیت دائمی و یا موقت بودن پیشنهاد مطرح شده در متن ماده بررسی و در صورتی که ماهیت موضوع مطرح شده پس از اتمام دوره پنجساله برنامه توسعه همچنان موضوعیت داشت، از طریق احکام دائمی به آن مسئله توجه و از لایحه برنامه توسعه میانمدت حذف شود.
در این راستا میتوان به بند «9» سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی سال 1398 که بر «رعایت اصول قانونگذاری و قانوننویسی و تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرحهای قانونی» تأکید دارد و بند «3» ماده (131) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی که اشعار میدارد: «لوایح قانونى که ازطرف دولت به مجلس پیشنهاد مىشود، باید داراى موادى متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد»، اشاره کرد.
بررسی احکام ارائه شده در لایحه برنامه ششم توسعه نشان میدهد بالغ بر 66 درصد احکام ماهیت دائمی داشتهاند (تهرانی و همکاران، 1394). گفتنی است حتی درخصوص احکامی که ماهیت برنامهای و میانمدت دارند، لازم است گامهای در نظر گرفته شده برای پیشبرد موضوع در قانون برنامه طراحی و تصویب شود تا امکان نظارت در حین برنامه نیز فراهم شود.
بررسی تجربه برنامه ششم توسعه نشان میدهد برخی از احکام ارائه شده در لوایح برنامه، در قوانین دائمی کشور جاری هستند اما بهدلیل عدم تأمین مالی، قوانین مذکور مجدداً ازسوی دستگاههای مربوطه در لایحه برنامه قرار میگیرند تا در زمان تدوین بودجه قدرت چانهزنی آنها را افزایش دهد. این در حالیست که تکرار قوانین موجود یا اصلاح احکام جاری کشور بهوسیله لوایح برنامههای توسعه و لوایح بودجه، خلاف اصول قانوننویسی و قانونگذاری است. زیرا علاوه بر مغایرت با ماهیت لایحه برنامه، اصل شفافیت و عدم ابهام قوانین و مقررات را نیز مخدوش خواهد کرد و درنهایت منجر به هرجومرج در نظام حقوقی کشور خواهد شد. جزءهای «2» و «3» بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی سال 1398 نیز مؤید این نکته است.
همچنین در برخی موارد نیز مشاهده میشود در احکام برنامه به برخی موضوعات بدیهی اشاره شده که جزو وظایف قانونی دستگاهها بوده و نیازی به طرح در لایحه برنامه و تبدیل شدن به قانون را ندارند.
ازجمله این موارد در برنامه ششم توسعه میتوان به تکرار «احکام مرتبط با ایثارگران در قانون جامع خدماترسانی به ایثارگران» در بخش 16 قانون یا به بند «الف» ماده (105) که بر «طراحی و اجرای اقدامات دیپلماتیک در جهت تحقق اصول مربوطه قانون اساسی» تأکید دارد، اشاره کرد.
براساس اصل (85) قانون اساسی کشور مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند. ذکر عبارتهایی مانند «اصلاحات لازم»، «هر گونه مداخله» و ... یا ذکر تنها عنوان برنامه بدون مشخص بودن محتوای دقیق آن، موجب ابهام شده و مخالف اصل (۸۵) قانون اساسی و شأن مجلس در تصویب آن است.
بهعنوان مثال جزء «۱» بند «چ» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه به تدوین و اجرای «برنامه تأمین مسکن اجتماعی و حمایتی» اشاره داشت، بدون آنکه ماهیت مشخصی تبیین شده باشد.[1]
متن مواد و احکام لایحه برنامه توسعه باید دارای اهداف مشخص (حتیالامکان کمّی) ترجیحاً به تفکیک سالهای برنامه و با قابلیت ارزیابی باشند. در غیر این صورت حتی اگر ماده مورد بحث به تصویب هم برسد، عملاً کارکردی نخواهند داشت و در طول اجرای قانون برنامه امکان ارزیابی تحقق یا عدم تحقق آن وجود ندارد.
علاوهبر ضرورت ذکر اهداف برای هر یک از احکام، کلیت برنامه هم نیازمند اهداف کمّی است تا بتواند بهخوبی چشمانداز آینده کشور را ترسیم کند. برای تحقق این امر در برنامه ششم توسعه، با پیگیریها و اقدامات نظارتی مجلس و مرکز پژوهشها، چهار جدول نخست مرتبط با شاخصهای کمّی قانون با مشخصات زیر به تصویب رسید که امکان نظارت و ارزیابی را در طول سالهای اجرای برنامه فراهم میآورد.
بهمنظور شفافیت و ارتقای اثربخشی برنامههای توسعه، انتظار میرود دولت محترم جداول فوق را در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه دهد.
همچنین ضروریست راهبرد اجرایی شدن و تحقق اهداف کمی ارائه شده در لایحه برنامه مشخص باشد تا مسائلی نظیر عدم تعیین تکلیف انتخابها و موکول کردن تصمیمات به آینده حادث نشود. در زمینه نداشتن راهبرد در احکام که عملاً اصلیترین وظیفه و فلسفه هر حکم برنامهای بوده و فقدان آن برنامه را فاقد ماهیت میکند میتوان بهعنوان نمونه به حکم «کنترل و کاهش میانگین سن ازدواج» در بند «الف» ماده (102) قانون برنامه ششم توسعه اشاره کرد که برای آن بهدرستی هدف کمّی (به میزان دهدرصد (%۱۰) نسبت به سال پایه) در نظر گرفته شده بود اما در زمینه استراتژی نیل به آن تنها به عبارت «زمینهسازی» اشاره شده است.
در لایحه برنامه توسعه نیز مانند همه قوانین باید دستگاه یا نهادهای مسئول اجرای تعهد حکم، کاملاً شفاف بیان شده باشد. مستند این امر بندهای «13» و «18» سیاستهای کلی نظام اداری و بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است. بنابراین عباراتی نظیر دولت مکلف است مبهم بوده و مسئولیتی برای دستگاه مشخصی ایجاد نخواهند کرد و عملاً فرایند نظارت در طول سالهای اجرای برنامه را خدشهدار خواهد کرد یا حداقل زمانی را تا تعیین دستگاه مشخص از برنامه میکاهد.
بررسی احکام لایحه برنامه ششم توسعه نشان میدهد تنها در 44 درصد از احکام، دستگاههای مسئول مشخص شده و مابقی احکام یا دارای دستگاه مسئول نیستند یا به صورت مبهم از عبارت «دولت» و «دستگاه اجرایی» نام برده شده است (تهرانی و همکاران، 1394).
ضروریست در احکام برنامه زمان مورد نیاز جهت تحقق حکم پیشنهادی تبیین شود. به عبارت دیگر باید مشخص باشد چه بخشی از اهداف حکم در هر سال از اجرای قانون برنامه محقق خواهد شد. در صورت عدم توجه به این مهم احتمال دارد دستگاههای اجرایی با توسل به این بهانه که تا پایان دوره برنامه فرصت اقدام خواهند داشت، از پاسخگویی به نهادهای نظارتی استنکاف کنند.
بررسی لایحه برنامه ششم از منظر وجود یا عدم وجود ویژگی زمانبندی نشان میدهد در اکثر مواد و بندها، صرفاً زمانبندی، معطوف به تدوین آییننامه توسط دستگاههای اجرایی است و زمانبندیهای ناظر به عملکرد به ندرت یافت میشود. همچنین در بعضی مواد که دستگاههای اجرایی موظف به تدوین آییننامه شدهاند نیز، زمانبندی مشخصی برای تدوین آییننامههای مذکور ارائه نشده است (ذاکری و همکاران،1394).
احکام لایحه برنامه توسعه باید ماهیت تکلیفی داشته باشند زیرا اکتفا به ارشاد هیچگونه الزامی برای اجرا بههمراه نخواهد داشت و عملاً احکام ارشادی نظارتپذیر نیز نخواهند بود. بررسی لایحه برنامه ششم توسعه حکایت از آن دارد که حدود 64 درصد از احکام ماهیت «تکلیف» داشتهاند، در 24 درصد از احکام دولت یا دستگاههای مسئول مجاز به انجام کاری شدهاند که عموماً قبل از تصویب قانون برنامه هم برای آن اقدام منعی وجود نداشته و وضعیت 4 درصد احکام مورد بررسی از منظر تکلیف یا اجازه، نامشخص ارزیابی شده است.
جمعبندی و پیشنهادها
براساس بررسیهای انجام شده بهنظر میرسد بسیاری از احکام قانون برنامه ششم توسعه فاقد ویژگیهای مورد انتظار از احکام قانون برنامه بوده است. بنابراین باتوجه به تجربه برنامه ششم و بهمنظور ارتقای فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه و با هدف افزایش کیفیت و اثربخشی برنامه یاد شده در مطالعه حاضر ویژگیهای مورد انتظار از احکام برنامههای توسعه تبیین شد.
اکنون در آستانه برنامه هفتم توسعه انتظار میرود دولت محترم ضمن درک صحیح از موقعیت خطیر کشور و نقش بنیادین برنامههای توسعه در حلوفصل بحرانها و بهبود شاخصهای توسعهای کشور، به وظیفه خود در تدوین لایحه برنامه توسعه کشور مبتنیبر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده پایبند باشد و نسبت به تدوین لایحهای باکیفیت اقدام کند. در این زمینه، ضروریست لایحه پیشنهادی دولت بهعنوان یک لایحه مطلوب از ویژگیهای شکلی حداقلی تبیین شده در گزارش حاضر برخوردار باشد. ازسوی دیگر ضرورت دارد نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز ضمن اشراف به اهمیت نقش نظارتی خویش در ارتباط با ترسیم مسیر توسعه کشور در سالهای آتی، در راستای رعایت ویژگیهای برنامهای احکام پیشنهادی، تلاش حداکثری کنند.
جدول 2. کاربرگ بررسی احکام لایحه برنامه توسعه هفتم و احکام الحاقی
ماده |
داشتن ماهیت موقت (دوره5ساله) و نه دائمی |
عدم ارائه احکام غیر ضرور (تکرار قوانین موجود و بیان مسائل بدیهی) |
عدم واگذاری وظیفه قانونگذاری نمایندگان مجلس به غیر |
داشتن اهداف کمّی، قابلیت ارزیابی و استراتژی |
مشخص بودن دستگاه مسئول |
برخورداری از زمانبندی مشخص |
وجود ماهیت تکلیفی و عدم اکتفا به مواد ارشادی |
قابلیت اجرا و اثربخشی در طول دوران برنامه |
وضعیت |
1 |
× |
× |
× |
× |
× |
× |
× |
× |
رد |
2 |
ü |
ü |
ü |
ü |
ü |
ü |
ü |
ü |
تصویب |
3 |
ü |
ü |
ü |
× |
× |
ü |
ü |
× |
اصلاح |
4 |
ü |
ü |
ü |
ü |
ü |
× |
× |
ü |
اصلاح |
مأخذ: براساس گزارش مستندسازی و بررسی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم، شماره مسلسل: 17994.
اگرچه داشتن تمامی ویژگیهای جدول فوق برای احکام برنامههای توسعه از ضرورت بالایی برخوردار است، اما درصورتی که احکام ارائه شده دارای بخش قابلتوجهی از ویژگیهای پیشگفته باشند، میتوان فرایند اصلاح را در دستور کار قرار داد. برای مثال در صورتی که حکم ارائه شده ویژگیهای اثربخشی در حلوفصل بحرانهای پیشروی کشور را داشته اما در قوانین دائمی قابل پیگیری باشد، میتوان برشی پنجساله از حکم دائمی مورد بحث را با داشتن هدف قابل تحقق در دوره پنج ساله و بهعنوان دوره آزمایش (مانند قوانین تصویبی در قالب اصل (۸۵)) بهعنوان حکم برنامهای در نظر گرفت.
بهطور کلی میتوان گفت در گام نخست ضروریست احکام لایحه پیشنهادی و مواد الحاقی از ویژگیهای مورد انتظار احکام برنامههای توسعه برخودار باشند و در گام بعد مواردی که دارای اغلب ویژگیهای مذکور باشند جهت بررسی محتوایی در دستور کار کمیسیونهای تخصصی قرار گرفته و در صورت تأیید، نهایتاً به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند.