نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه پولی و بانکی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
مهمترین آسیبهای این آییننامه عبارت است از:
۱. سازوکار تشخیص وقوع تخلف توسط رئیسکل،
۲. مشکلات و نواقص ناظر به مجازاتها،
۳. عدم شفافیت در آراء هیئت انتظامی،
۴. انتخاب نماینده بانکها توسط خود بانکها با اختصاص حق رأی،
۵. عدم رعایت زمانبندی لازم از طرف بانک مرکزی.
در ادامه به بررسی و اظهارنظر کارشناسی درخصوص این آییننامه پرداخته میشود. همچنین بهمنظور انسجام بیشتر، همزمان با بیان آسیبشناسی، اصلاحات پیشنهادی نیز ارائه میشود
آسیبشناسی آییننامه و اصلاحات پیشنهادی
۱. سازوکار تشخیص وقوع تخلف توسط رئیسکل (موضوع ماده ۲[2])
بهطورکلی تخلفات صورت گرفته توسط بانکها و مؤسسههای اعتباری (اشخاص تحت نظارت) به دو دسته کلی قابلتقسیم است. دسته اول تخلفات مشتمل بر مواردی است که در آن اشخاص تحت نظارت پایبندی به متن صریح قوانین و مصوبات پولی و بانکی کشور نظیر رعایت نسبتهای احتیاطی نداشتهاند و ازاینجهت متخلف شناخته میشوند. در مقابل، تخلفاتی که مصداقی بوده و بهصورت صریح ناقض قوانین و مصوبات پولی و بانکی کشور نیست (همانند تخطی از اهداف تعیینشده برای شبکه بانکی که قابلتفسیر و توجیه است) در دسته دوم جای میگیرد. در ماده (۲) آییننامه، تشخیص وقوع همه انواع تخلف، خواه در دسته اول باشد یا در دسته دوم برعهده رئیس کل بانک مرکزی قرار داده شده و پس از تشخیص رئیس کل و در صورت اعلام تخلف به دادستان، فرایند بررسی تخلف در هیئت انتظامی آغاز میشود.
بهنظر میرسد نحوه تشخیص وقوع تخلف در دو دسته تخلفات ذکرشده بایستی از یکدیگر تفکیک و برای هرکدام فرایند مستقل تعبیه شود. بهطور دقیقتر، انتظار بر این است که به محض احراز تخلفات دسته اول که ناشی از عدم رعایت و پایبندی به متن صریح مصوبات و قوانین پولی و بانکی کشور است (مانند کاهش نسبت کفایت سرمایه از حد مقرر)، موضوع در دستور کار هیئت انتظامی قرار گیرد و تشخیص رئیس کل و یا سایر اعضای بانک مرکزی مبنیبر وقوع جرم و تخلف در این مورد کنار گذاشته شود تا اینکه امکان برخورد صلاحدیدی در این زمینه سلب شود؛ اما در آندسته از تخلفات که باید وقوع تخلف اشخاص تحت نظارت توسط نهادهای نظارتی تشخیص داده شود (تخلفات دسته دوم)، تشخیص بالادستی نهاد ناظر موجه بوده اما میتوان آن را اینگونه اصلاح نمود که معاون نظارتی موارد تشخیص تخلف را برای اتخاذ تصمیم توسط رئیس کل بانک مرکزی به وی اعلام نماید. این مورد با توجه به تخصص بیشتر معاون نظارتی میتواند تشخیص وقوع تخلف را بهتر محقق نماید.
بر این اساس پیشنهاد میشود: اولاً در آییننامه بین دو نوع تخلف یادشده تفکیک صورت گیرد و ثانیا، برای هرکدام از تخلفات فرایند تشخیص مجزا به شرحی که گذشت در نظر گرفته شود. بر این اساس تشخیص وقوع تخلف ازسوی رئیس کل بهطور کامل از آییننامه حذف میشود.
۲. نواقص و مشکلات ناظر به مجازاتها (موضوع مواد (۹)[3] و (۱۰)[4])
در مورد مجازاتهای موضوع مواد (۹) و (۱۰) آییننامه نکاتی به شرح ذیل قابلذکر است:
۲-۱. عدم استفاده از ظرفیت قانونی برای مجازاتها
در ماده (۹) آییننامه، مجازاتهای مقرر در بندهای «۱» و «۲» ماده (۴۴) قانون پولی و بانکی[5] به همراه مجازاتهای مندرج در تبصره «۳» ماده (۹۶) قانون برنامه پنجم توسعه[6] برای متخلفین در نظر گرفته شده است. این در حالی است که اولاً با توجه به پایان مدت زمان قانونی برنامه پنجم، لازم بود این بخش از آییننامه اصلاح گردد و ثانیاً در بند «الف» ماده (۱۴) قانون برنامه ششم توسعه، مجازاتهای فراگیرتر و بیشتر در اختیار بانک مرکزی و هیئت انتظامی قرار داده شده ولی بانک مرکزی از این ظرفیت استفاده نکرده است (لازمه این استفاده بهروزرسانی آییننامه با توجه به قانون برنامه ششم و تغییر ماده حاضر بوده که علیرغم آنکه بروزرسانی آییننامه انجام شده اما این موضوع در بروزرسانی مورد توجه قرار نگرفته است). بنا بر بند «الف» ماده (۱۴) قانون برنامه ششم توسعه، علاوه بر مجازاتهای مندرج در قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی میتواند بهحسب نیاز یک یا چند مورد از اقدامهای نظارتی و انتظامی زیر را در قبال بانکها و مؤسسههای متخلف انجام دهد:
۱. اعمال محدودیت یا ممنوعیت توزیع سود و اندوختهها بین سهامداران مؤثر، سلب حق رأی از آنها بهطور موقت و سلب حق تقدم خرید از سهامداران مؤثر،
۲. تعلیق موقت مجوز بخشی از فعالیت برای مدت معین و یا لغو مجوز فعالیت،
۳. اعمال محدودیت یا ممنوعیت پرداخت پاداش و مزایای مدیران،
۴. سلب صلاحیت حرفهای مدیران عامل و اعضای هیئتمدیره.
متأسفانه بهرغم وجود ظرفیت قانونی لازم در ماده (۱۴) قانون برنامه ششم توسعه که در آستانه اتمام دوره آن هستیم، استفاده لازم از ظرفیت ذکرشده بهعمل نیامده و در آییننامه هیئت انتظامی منعکس نشده است. این در حالی است که بانک مرکزی بدون توجه به ظرفیت قانونی موجود، استفاده از ابزارهای لازم برای انتظامبخشی به بانکها و مؤسسههای متخلف را از طریق مصوبه جلسه ۱۶ام شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا پیگیری کرده است! لذا لازم است اولا، آییننامه بهمنظور استفاده از ظرفیت قانونی ذکرشده اصلاح شود و ثانیاً بانک مرکزی در عمل از این ظرفیت استفاده کند.
۲-۲. عدم رعایت تناسب و قاعدهمندی در مجازاتها
برخلاف متن صریح قانون پولی و بانکی مبنیبر «تعیین هریک از مجازات انتظامی برای تخلفات» در این آییننامه مشخص نشده است که چه تخلفهایی مستلزم چه نوع مجازاتهایی است؛ بنابراین باید تخلفات مختلف و مجازاتهای معادل آنها بهصورت صریح در آییننامه ذکر شود. این امر میتواند به شفافیت هرچه بیشتر در مجازاتها و نهایتاً تقویت قدرت بازدارندگی در مقابل تخلفات بانکی منجر شود.
۲-۳. عدم رعایت سرعت، شدت و قطعیت در مجازاتها
مواد (۹) و (۱۰) آییننامه در مورد سرعت عمل در اجرای مجازاتها، شدت آنها و قطعیت آنها مسکوت است. هرچه سرعت عمل، شدت و قطعیت مجازاتها برای اشخاص متخلف بیشتر باشد میتواند اقتدار مقام ناظر را بیشتر کرده و بازدارندگی بیشتری نسبت به وقوع جرم فراهم آورد. لذا لازم است در مورد مدت زمان فاصله اثبات وقوع جرم و اجرای مجازات و همچنین شدت و قطعیت مجازاتها محدودیتهایی در آییننامه تعبیه شود.
۳. عدم شفافیت در آرای هیئت انتظامی (موضوع مواد (۹) و (۱۰))
آییننامه در مورد انتشار و یا عدم انتشار آرای صادره هیئت انتظامی در مورد تخلفات اشخاص تحت نظارت بحثی نکرده است. بهنظر میرسد انتشار آندسته از آرای صادره که لطمهای به ثبات مالی در نظام بانکی وارد نمیکند و به حیثیت افراد آسیبی وارد نمی کند؛ با رعایت حریم خصوصی و مسائل امنیتی میتواند به تقویت نظارت و بازدارندگی از تخلف منجر شود[7]. لذا پیشنهاد میشود ترتیبی برای انتشار برخی از آرای صادره به تشخیص هیئت انتظامی در آییننامه لحاظ گردد.
۴. انتخاب یک نفر از اعضای هیئتمدیرههای بانکها به انتخاب خودشان جهت عضویت در هیئت انتظامی(موضوع ماده (۶)[8])
در ماده (۶) آییننامه که به معرفی اعضای هیئت انتظامی میپردازد، یک نفر از اعضای هیئتمدیرههای بانکها بهعنوان نماینده ازطرف اشخاص تحت نظارت و با انتخاب و معرفی توسط خود بانکها در نظر گرفته شده است. این در حالی است که ماده (۴۴) قانون پولی و بانکی صرفاً در مورد عضویت یک نفر از اعضای هیئتمدیره بانکها در هیئت انتظامی سخن گفته و در مورد نحوه انتخاب و شرایط تایید و یا عدم تایید این نماینده توسط بانک مرکزی مسکوت است. با توجه به اینکه هیئت انتظامی وظیفه رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت را برعهده دارد، عضویت یک نفر از افراد ذینفع (بانکها و مؤسسههای اعتباری) به انتخاب خودشان با اختصاص حق رای، میتواند زمینه تعارض منافع جدی را ایجاد کند. بر این اساس با توجه به مسکوت بودن قانون پولی و بانکی در مورد نحوه انتخاب یک نفر از اعضای هیئتمدیره بانکها، پیشنهاد میشود برای کاهش شدت تعارض منافع، بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی شرایطی که لازم است عضو نماینده بانکها در هیئت انتظامی دارا باشد به پیشنهاد بانک مرکزی توسط هیئت وزیران به تصویب برسد و مفاد تصویبنامه هیئت وزیران نیز میتواند به نحوی باشد که احراز شرایط مذکور در مصوبه هیات وزیران توسط بانک مرکزی انجامشده و در صورت از دست دادن شرایط مزبور به تشخیص بانک مرکزی امکان لغو صلاحیت وی فراهم باشد.
۵. عدم رعایت زمانبندی لازم ازطرف بانک مرکزی در موارد مختلف (موضوع مواد (۸)[9]، (۱۲)[10] و (۲۰)[11])
در موارد مختلف نظیر ماده (۸)، ماده (۱۲) و ماده (۲۰) آییننامه، امکان تعویق زمان جلسات، زمانبندی یکماهه برای اعلام نظر دبیر به شورای پول و اعتبار و امکان توقف یا تعلیق رسیدگی به مدت یک سال ازسوی رئیس کل مطرحشده است. این مواد و موارد مشابه آن حاکی از زمانبندی موسع و بدون محدودیت ازطرف بانک مرکزی برای پیگیری امور هیئت انتظامی است. لازم است بهمنظور تسریع در رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت و جلوگیری از تکرار تخلف و همچنین ایجاد بازدارندگی برای سایر اعضای تحت نظارت، زمانبندیهای مطرحشده اصلاح و محدود شود. همچنین پیشنهاد می شود: رئیس کل تنها امکان ارائه پیشنهاد تعلیق یا توقف رسیدگی به شورای پول و اعتبار را دارا بوده و امکان توقف یا تعلیق رسیدگی به مدت یک سال ازسوی رئیس کل نیز بهطور کامل از آییننامه حذف شود.
خلاصه و جمعبندی
در این گزارش بهطور خلاصه پنج مورد از مهمترین آسیبهای مترتب بر آییننامه هیئت انتظامی بانکها بهشرح زیر مطرح و پیشنهادهای اصلاحی بیان شده است:
۱. تشخیص وقوع انواع تخلف در آییننامه مذکور برعهده رئیس کل قرار داده شده است. این در حالی است که برای تخلفاتی که مصداق صریح نقض قوانین و مقررات است باید ترتیبی اتخاذ شود که موارد تخلف بهصورت خودکار (و نه با تصمیم رئیسکل) برای رسیدگی به هیئت انتظامی ارجاع شود. در مواردی نیز که تخلفات مصداق صریح نقض قوانین و مقررات بهشمار نمیآید، معاون نظارتی که وظیفه کشف و پیگیری تخلفات بانکها و مؤسسههای اعتباری را برعهده دارد نسبت به تشخیص و گزارش تخلف به رئیس کل اقدام نماید و رئیس کل بر اساس گزارش معاون نظارتی اتخاذ تصمیم نموده و به هیئت انتظامی اعلام نماید.
۲. در مورد مجازاتهای پیشبینیشده در آییننامه؛ اولا، از ظرفیت قانونی موجود در ماده (۱۴) قانون برنامه ششم توسعه استفاده و بهرهبرداری لازم نشده است. ثانیاً، تناسب بین تخلفات و مجازاتهای معادل آنها تعریف نشده تا اینکه مشخص باشد هر تخلفی چه مجازاتی را دربرخواهد داشت. (این موضوع در صورت اصلاح میتواند قدرت پیشگیری از وقوع جرم را افزایش دهد). ثالثاً، آنکه سرعت، شدت و قطعیت در اعمال مجازاتها رعایت نشده و در عمل هیچگونه محدودیت زمانی برای این موارد در آییننامه در نظر گرفته نشده است.
۳. آرای هیئت انتظامی بهصورت شفاف منتشر نمیشود. در صورت انتشار این آرا، که منطبق بر تجربیات سایر کشورها نیز هست ،قدرت بازدارندگی از وقوع جرم از این طریق تقویت خواهد شد.
۴. در قانون تصریح نشده است که نماینده هیئتمدیرههای بانکها در هیئت انتظامی به انتخاب خودشان تعیین شود، اما چون لفظ نمایده دلالت بر انتخاب توسط خود بانکها دارد، میتوان شرایطی را برای تایید نماینده و یا عزل وی از سمت نمایندگی در اختیار بانک مرکزی قرار داد تا آنکه از شدت تعارض منافع در این زمینه کاسته شود.
۵. در موارد مختلف در فرایند رسیدگی به پروندهها، محدودیت زمانی برای بانک مرکزی در نظر گرفته نشده است که میتواند فرایند رسیدگی را طولانی و بیاثر کند.
گزیده سیاستی:
آیین نامه اجرایی تبصره« ۲ » ماده( ۴۴ »قانون پولی و بانکی کشور با موضوع هیئت انتظامی بانکها، واجد مشکلات و نواقصی است که از جمله مهمترین این نواقص، عدم استفاده از ظرفیت قانونی بند« الف » ماده( ۱۴ ) برنامه ششم توسعه ، انتخاب عضوی از طرف بانک ها به عنوان ناظر در هیئت انتظامی و اختصاص حق رای به ایشان ، عدم رعایت زمانبندی و تناسب در مجازاتها و سازو کار معیوب تشخیص وقوع تخلف است.
