نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه حقوق عمومی دفتر مطالعات حقوقی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
طرح «اصلاح موادی از قانون آیین نامه مجلس (رسیدگی به طرح ها و لوایح ویژه)»، به شماره ثبت 595 در تاریخ 1399/05/29اعلام وصول شده است. همان طور که در مقدمه توجیهی و مواد ابتدایی آن ذکر شده، این طرح با هدف اجرای بندهای «۹» و «۱۵» سیاست های کلی نظام قانونگذاری مبنی بر «تعیین اولویت های قانونگذاری»، «انسجام قوانین» و «ابتنا بر نظرات کارشناسی» از شناسایی «طرح ها و لوایح ویژه» تقدیم شده است.
موضوعات
بهنظر میرسد این طرح سعی دارد در یک طراحی چندجانبه پیشنهاد «طرحها و لوایح ویژه» را ارائه کند. به این منظور برای اقبال نمایندگان مجلس به «کمیسیون محوری»، چند ویژگی همچون «تسریع در رسیدگی» و «داشتن حق رأی یکی از نمایندگان پیشنهاددهنده در کمیسیون» در کنار آن قرار داده شده است. این طراحی چندجانبه باعث شده که تقریباً بخش قابلتوجهی از محتوای آییننامه داخلی درخصوص فرایند رسیدگی به طرحها و لوایح در کمیسیون و صحن را تغییر کند. محور اصلی تمامی این تغییرات شناسایی و تشخیص «طرحها و لوایح ویژه» است.
مؤلفههای ممیزه «طرحها و لوایح ویژه» نسبت به سایر طرحها مشخص نیست. این طرحها و لوایح باید چه ویژگی داشته باشند تا نمایندگان آنها را با دو سوم آرا در فرایندی متمایز به تصویب برسانند. درواقع طرح حاضر سعی کرده با شناسایی طرحهای ویژه، آنها را بهعنوان اولویت قانونگذاری تعیین کند. این درحالی است که تعیین اولویت قانونگذاری بدون داشتن شاخصه و بهصورت جزیرهای (هر کمیسیون بهصورت مستقل) ممکن نیست. پیامد این موضوع آن است که پس از تصویب این طرح، در کنار صف طرحهای دو فوریتی و یک فوریتی برای رسیدگی در صحن، صف طرحها و لوایح ویژه نیز اضافه شود.
ازسوی دیگر فرایند پیشنهادی در طرح حاضر منجر به افزایش سرعت رسیدگی و تصویب قانون نمیشود؛ چراکه دریافت نظرات نمایندگان در دو نوبت (قرائت اول و قرائت دوم) در کمیسیون و بررسی تمامی آنها بسیار زمانبر است. بهعبارت دیگر وفق ماده (206) طرح حاضر، طرحهای عادی حداکثر یکونیم ماه و طرحهای یک فوریتی حداکثر 23 روز برای رسیدگی فرصت دارند که دو بازه پنج روزه برای اخذ پیشنهاد سایر نمایندگان از این مدت کسر خواهد شد. ازاینرو بررسی طرح یا لایحه ویژه طی 13 روز تحققناپذیر است و در صورت تلاش برای تخطی کمتر از زمان مذکور، فقط میتوان از مدت زمان تهیه گزارش کارگروه یا رسیدگی به پیشنهادها در کمیسیون کاست. لذا با این طراحی، تسریع در رسیدگی کاملاً مقابل ابتنا بر نظرات کارشناسی و اتقان در رسیدگی است.
ازمنظر سوم، هماکنون در آییننامه داخلی مجلس، فرایند تعیین اولویت (مذکور در ماده (100) قانون آییننامه داخلی) و همچنین فرایند تعیین فوریت (مذکور در مواد (154) تا (162) قانون آییننامه داخلی) آمده است. نسبت طرحها و لوایح ویژه با طرحهای دارای فوریت یا دارای اولویت مشخص نشده است و این ابهام میتواند در کار مجلس اختلال ایجاد کند. برای مثال آیا طرحهای دو فوریتی یا سه فوریتی هم امکان رسیدگی بهعنوان طرحها و لوایح ویژه را دارند؟ همچنین چهبسا یک طرح یا لایحه عادی از نظر کمیسیون، بهصورت ویژه رسیدگی شود. ازاینرو یک طرح عادی نسبت به طرحهای یک فوریتی اولویت پیدا کند. درحالی که این رسیدگی بهنوعی مغایر نظر اولیه مجلس مبنیبر عادی بودن آن است. همچنین با توجه به ابهام در مفهوم طرحها و لوایح ویژه، نمیتوان اولویت رسیدگی به طرحها و لوایح ویژه را از زمان ارجاع به کمیسیون در نظر گرفت. چهبسا یک طرح یکسال پس از ارجاع به کمیسیون بهعنوان طرح ویژه شناخته شود.
افزون بر این حجم تغییرات باعث شده است که برای مخاطب این سؤال پیش بیاید که آیا سایر قواعد عام در رسیدگی به طرحها و لوایح ویژه جاری است یا خیر؟ مثلاً آیا امکان رسیدگی به قوانین آزمایشی موضوع اصل هشتادوپنجم قانون اساسی از طریق طرح ویژه وجود دارد؟
علیرغم اینکه یکی از اهداف مورد تأیید این طرح کمیسیون محوری است؛ اما تحقق آن از طریق تأسیس «طرحها و لوایح ویژه» اشکالات مذکور را ایجاد میکند. لذا با توجه به ایرادهای مذکور رد کلیات طرح حاضر پیشنهاد میشود.
در ابتدا باید گفت که طرح قصد الحاق موادی به قانون آییننامه داخلی را دارد. لذا باید عنوان آن به «طرح الحاق موادی به قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی» تغییر یابد. همچنین شیوه نگارش صدر طرح مغایر بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری مبنیبر «احکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی» است. بهعبارت دیگر جایابی مواد الحاقی بهصورت دقیق مشخص نشده است. پیشنهاد میشود عبارت «یک مبحث بهعنوان «مبحث دوازدهم: نحوه رسیدگی به طرحها و لوایح ویژه» به فصل اول از باب دوم قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 1379/۱/20 بعد از ماده (۲۰۱) اضافه و متن زیر بهعنوان ماده (۲۰۲) به قانون الحاق میشود و شماره مواد بعدی متناسب با آن تغییر مییابد» جایگزین عبارت صدر طرح شود. همچنین باید صدر این طرح بهعنوان ماده «1» شناسایی شود و پس از آن سایر مواد نیز بهترتیب شمارهگذاری شوند.
در ماده (210) این طرح، ترتیب صحبت موافقین و مخالفین بیان نشده است. ازاینرو این ابهام ایجاد میشود که آیا میتوان ابتدا دو موافق صحبت کنند و سپس مخالفین به ایراد سخن بپردازند؟
در ماده (212) بیان شده است که «درصورتی که گزارش کمیسیون در مورد هریک از مواد ارجاعی رأی نیاورد، پیشنهاد نمایندگان که در قرائت دوم در کمیسیون مورد رسیدگی قرار گرفته، قابل طرح خواهد بود». این درحالی است که باید آخرین پیشنهاد نمایندگان (پیشنهاد نمایندگان در مرحله ارجاع به کمیسیون) رأیگیری شود. چراکه پیشنهاد نمایندگان در قرائت مبتنیبر مصوبه کمیسیون در قرائت اول است. چهبسا مصوبه کمیسیون پس از ارجاع از صحن تغییرات زیادی داشته باشد و بررسی پیشنهادهای قرائت دوم بیفایده تلقی شود.
طرح «اصلاح موادی از قانون آییننامه مجلس (رسیدگی به طرحها و لوایح ویژه)» به شماره ثبت 595 پیشنهاد تمیز «طرحها و لوایح ویژه» را ارائه کرده است تا این طرحها و لوایح در فرایند رسیدگی متفاوتی با سرعت بیشتری به تصویب برسند. بهعلت «عدم وجود ممیزات جهت تشخیص طرحها و لوایح ویژه»، «تداخل نحوه تسریع در رسیدگی به طرحها و لوایح ویژه با فرایند اولویتدهی و فوریتبخشی به طرحها و لوایح» و «پیشبینی حداقل سه مرحله رسیدگی در کمیسیون»، فرایند پیشبینی شده در این طرح منجر به تحقق هدف اولیه آن نمیشود. علاوهبر این طرح حاضر مغایر بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری و بند «۹» اصل سوم قانون اساسی بهنظر میرسد. لذا پیشنهاد رد کلیات تقدیم میشود.