اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح موادی از قانون آیین نامه داخلی مجلس (رسیدگی به طرح ها و لوایح ویژه)»

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

کارشناس گروه حقوق عمومی دفتر مطالعات حقوقی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

طرح «اصلاح موادی از قانون آیین نامه مجلس (رسیدگی به طرح ها و لوایح ویژه)»، به شماره ثبت 595 در تاریخ 1399/05/29اعلام وصول شده است. همان طور که در مقدمه توجیهی و مواد ابتدایی آن ذکر شده، این طرح با هدف اجرای بندهای «۹» و «۱۵» سیاست های کلی نظام قانونگذاری مبنی بر «تعیین اولویت های قانونگذاری»، «انسجام قوانین» و «ابتنا بر نظرات کارشناسی» از شناسایی «طرح ها و لوایح ویژه» تقدیم شده است.

موضوعات

کلیات

به‌نظر می‌رسد این طرح سعی دارد در یک طراحی چندجانبه پیشنهاد «طرح‌ها و لوایح ویژه» را ارائه کند. به این‌ منظور برای اقبال نمایندگان مجلس به «کمیسیون محوری»، چند ویژگی همچون «تسریع در رسیدگی» و «داشتن حق رأی یکی از نمایندگان پیشنهاددهنده در کمیسیون» در کنار آن قرار داده‌ شده ‌است. این طراحی چندجانبه باعث شده که تقریباً بخش قابل‌توجهی از محتوای آیین‌نامه داخلی درخصوص فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح در کمیسیون و صحن را تغییر کند. محور اصلی تمامی این تغییرات شناسایی و تشخیص «طرح‌ها و لوایح ویژه» است.

مؤلفه‌های ممیزه «طرح‌ها و لوایح ویژه» نسبت به سایر طرح‌ها مشخص نیست. این طرح‌ها و لوایح باید چه ویژگی داشته ‌باشند تا نمایندگان آنها را با دو سوم آرا در فرایندی متمایز به تصویب برسانند. درواقع طرح حاضر سعی کرده با شناسایی طرح‌های ویژه، آنها را به‌عنوان اولویت قانونگذاری تعیین کند. این درحالی است که تعیین اولویت قانونگذاری بدون داشتن شاخصه و به‌صورت جزیره‌ای (هر کمیسیون به‌صورت مستقل) ممکن نیست. پیامد این موضوع آن است که پس از تصویب این طرح، در کنار صف طرح‌های دو فوریتی و یک فوریتی برای رسیدگی در صحن، صف طرح‌ها و لوایح ویژه نیز اضافه شود.

ازسوی دیگر فرایند پیشنهادی در طرح حاضر منجر به افزایش سرعت رسیدگی و تصویب قانون نمی‌شود؛ چراکه دریافت نظرات نمایندگان در دو نوبت (قرائت اول و قرائت دوم) در کمیسیون و بررسی تمامی آنها بسیار زمانبر است. به‌عبارت دیگر وفق ماده (206) طرح حاضر، طرح‌های عادی حداکثر یک‌ونیم ماه و طرح‌های یک فوریتی حداکثر 23 روز برای رسیدگی فرصت دارند که دو بازه پنج روزه برای اخذ پیشنهاد سایر نمایندگان از این مدت کسر خواهد شد. ازاین‌رو بررسی طرح یا لایحه ویژه طی 13 روز تحقق‌ناپذیر است و در صورت تلاش برای تخطی کمتر از زمان مذکور، فقط می‌توان از مدت زمان تهیه گزارش کارگروه یا رسیدگی به پیشنهادها در کمیسیون کاست. لذا با این طراحی، تسریع در رسیدگی کاملاً مقابل ابتنا بر نظرات کارشناسی و اتقان در رسیدگی است.

ازمنظر سوم، هم‌اکنون در آیین‌نامه داخلی مجلس، فرایند تعیین اولویت (مذکور در ماده (100) قانون آیین‌نامه داخلی) و همچنین فرایند تعیین فوریت (مذکور در مواد (154) تا (162) قانون آیین‌نامه داخلی) آمده است. نسبت طرح‌ها و لوایح ویژه با طرح‌های دارای فوریت یا دارای اولویت مشخص نشده است و این ابهام می‌تواند در کار مجلس اختلال ایجاد کند. برای مثال آیا طرح‌های دو فوریتی یا سه فوریتی هم امکان رسیدگی به‌عنوان طرح‌ها و لوایح ویژه را دارند؟ همچنین چه‌بسا یک طرح یا لایحه عادی از نظر کمیسیون، به‌صورت ویژه رسیدگی شود. ازاین‌رو یک طرح عادی نسبت به طرح‌های یک فوریتی اولویت پیدا کند. درحالی که این رسیدگی به‌نوعی مغایر نظر اولیه مجلس مبنی‌بر عادی بودن آن است. همچنین با توجه به ابهام در مفهوم طرح‌ها و لوایح ویژه، نمی‌توان اولویت رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه را از زمان ارجاع به کمیسیون در نظر گرفت. چه‌بسا یک طرح یکسال پس از ارجاع به کمیسیون به‌عنوان طرح ویژه شناخته شود.

افزون بر این حجم تغییرات باعث شده‌ است که برای مخاطب این سؤال پیش بیاید که آیا سایر قواعد عام در رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه جاری است یا خیر؟ مثلاً آیا امکان رسیدگی به قوانین آزمایشی موضوع اصل هشتادوپنجم قانون اساسی از طریق طرح ویژه وجود دارد؟

علی‌رغم اینکه یکی از اهداف مورد تأیید این طرح کمیسیون محوری است؛ اما تحقق آن از طریق تأسیس «طرح‌ها و لوایح ویژه» اشکالات مذکور را ایجاد می‌کند. لذا با توجه به ایرادهای مذکور رد کلیات طرح حاضر پیشنهاد می‌شود.

 

جزئیات

در ابتدا باید گفت که طرح قصد الحاق موادی به قانون آیین‌نامه داخلی را دارد. لذا باید عنوان آن به «طرح الحاق موادی به قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» تغییر یابد. همچنین شیوه نگارش صدر طرح مغایر بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی‌بر «احکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی» است. به‌عبارت دیگر جایابی مواد الحاقی به‌صورت دقیق مشخص نشده است. پیشنهاد می‌شود عبارت «یک مبحث به‌عنوان «مبحث دوازدهم: نحوه رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه» به فصل اول از باب دوم قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 1379/۱/20 بعد از ماده (۲۰۱) اضافه و متن زیر به‌عنوان ماده (۲۰۲) به قانون الحاق می‌شود و شماره مواد بعدی متناسب با آن تغییر می‌یابد» جایگزین عبارت صدر طرح شود. همچنین باید صدر این طرح به‌عنوان ماده «1» شناسایی شود و پس از آن سایر مواد نیز به‌ترتیب شماره‌گذاری شوند.

ماده (202)

  1. با توجه به اینکه فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه در کمیسیون و صحن متفاوت است، لذا باید تشخیص ویژه بودن یک طرح یا لایحه به صحن واگذار شود و صرفاً رأی کمیسیون در این زمینه نمی‌تواند کافی باشد.
  2. این ماده از نظر «اولویت رأی گیری درخصوص کلیات یا تشخص ویژه بودن طرح یا لایحه» ابهام دارد.

ماده (203)

  1. با توجه به ارائه الزام مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص ارائه گزارش نسبت به‌ تمامی طرح‌ها و لوایح، ضرورت تشکیل کارگروه ماده (142) برای تمامی طرح‌ها و لوایح ویژه ابهام دارد. واگذاری تشخیص این موضوع به کمیسیون مناسب به‌نظر می‌رسد.
  2. ماده (203) پیشنهادی و تبصره‌های «1» و «2» آن نسبت به طرح‌ها و لوایح سه فوریتی ابهام دارد. با عنایت به اطلاق تبصره «2»، اگر فرض شود که طرح‌ها و لوایح سه فوریتی در شمول این تبصره هستند؛ این سؤال پیش می‌آید که با توجه به اهمیت بیشتر طرح‌های و لوایح سه فوریتی نسبت به دو فوریتی، چرا نمی‌توان طرح‌های و لوایح سه فوریتی را در زمان‌های عادی کمیسیون رسیدگی کرد.
  3. طبیعی است که رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه در کارگروه، مدتی به طول می‌انجامد. با این حال ماده (203) از این نظر که در مدت رسیدگی کارگروه به این طرح‌ها، کمیسیون می‌تواند به سایر وظایف خود اقدام کند یا خیر ابهام دارد.

 

ماده (204)

  1. برای ابتنا، طرح‌ها و لوایح بر نظرات کارشناسی دو تأسیس در قانون آیین‌نامه پیش‌بینی شده ‌است: «کمیته ماده (59)» و «کارگروه ماده (149)». در کارگروه ماده (149) قانون آیین‌نامه تعیین اعضای کارگروه و ریاست آن با رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس است. با این حال در کمیته موضوع ماده (59) تعیین اعضای کمیته و رئیس آن با کمیسیون مرتبط است. علی‌رغم این دو نهاد، در این طرح کارگروه جدیدی تشکیل شده‌ است. اگرچه در طرح حاضر، این کارگروه با عنوان کارگروه ماده (149) نامیده شده ‌است؛ اما تفاوت‌های بنیادینی با آن دارد. به این‌صورت که این کارگروه متشکل از حداقل سه نفر از اعضای کمیسیون اصلی و یک نفر از هریک از کمیسیون‌های فرعی است. همچنین رئیس و نایب رئیس کارگروه ازسوی کمیسیون اصلی انتخاب می‌شوند. در هایت نیز باید گزارش کارگروه به تأیید نمایندگان عضو کارگروه برسد. لذا با عنایت به تفاوت‌های مذکور، نامیدن کارگروه ویژه به‌عنوان کارگروه ماده (149) صحیحی نیست و به‌نظر می‌رسد که ساختار این کارگروه به کمیته موضوع ماده (59) قانون آیین‌نامه داخلی نزدیک‌تر است. همچنین تأیید گزارش کارگروه ازسوی نمایندگان عضو می‌تواند استقلال نظر کارشناسی را خدشه‌دار کند.
  2. منظور از عبارت «نظرات مردمی» از نظر شمول مردم غیرذی‌نفع ابهام دارد. افزون بر این منظور از عبارت «کارشناس مستقل» از حیث نحوه استقلال ابهام دارد. آیا کارشناسان مستقل از دولت منظور است یا کارشناسان مستقل از احزاب سیاسی. لذا این ماده مغایر بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌نظر می‌رسد.
  3. «دریافت نظرات مردمی و کارشناسان مستقل» مذکور در تبصره ماده (204) طرح حاضر اختصاصی به طرح‌ها و لوایح ویژه ندارد. همچنین عبارت «دریافت نظرات کارشناسان مستقل» با عبارت‌پردازی متفاوت در ماده (142) قانون آیین‌نامه داخلی ذکر شده‌ است. لذا می‌توان هدف از تبصره مذکور را با اصلاح ماده (142) قانون آیین‌نامه محقق کرد.

ماده (205)

  1. از ماده (205) چنین برداشت می‌شود که قبل از رأی‌گیری درخصوص کلیات، طرح‌ها و لوایح ویژه در کارگروه بررسی می‌شوند. این درحالی است که باید ارجاع به کارگروه پس از تصویب کلیات طرح و لایحه باشد. در غیر این‌صورت ممکن است ارجاع به کارگروه ضروری نباشد.
  2. در ماده (205) طرح حاضر آمده است که «در صورت رد کلیات، مطابق ماده (143) عمل خواهد شد». این درحالی است که ماده (143) قانون آیین نامه داخلی درخصوص عدم تصویب کلیات طرح و لایحه در کمیسیون مطلبی ارائه نمی‌کند.

 

ماده (208)

  1. قرائت اول و دوم اصطلاح ناآشنا در نظام حقوقی حاکم بر مجلس شورای اسلامی است.
  2. اخذ نظرات همه نمایندگان بر روی گزارش کارگروه در قرائت اول ضرورتی ندارد. وفق طرح حاضر طرح‌ها و لوایح ویژه سه بار در کمیسیون تا قبل از مطرح شدن در صحن بررسی می‌شوند (بررسی کلیات، قرائت اول و دوم). لذا تعدد بررسی در کمیسیون باعث کُندی فرایند رسیدگی می‌شود. به‌عبارت بهتر در این طرح، کمیسیون رأساً گزارش کارگروه را بررسی نمی‌کند، بلکه در خلال بررسی پیشنهادهای نمایندگان با متن کارگروه مواجه می‌شود. ازاین‌رو بهتر است ابتدا نمایندگان کمیسیون متن کارگروه را رسیدگی و پس از تصویب در کمیسیون، متن به اطلاع سایر نمایندگان برای اخذ پیشنهاد برسد.
  3. عبارت «اظهارنظر سایر نمایندگان در کمیسیون بلامانع است» در ماده (208) این طرح، سابقاً در ماده (68) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس[1] مطرح شده‌ است. ذکر مجدد آن ضرورتی ندارد.
  4. هم‌اکنون وفق ماده (68) قانون آیین‌نامه داخلی، نمایندگان غیر عضو، در کمیسیون‌ها حق شرکت و اظهارنظر دارند؛ اما حق رأی ندارد. در طرح حاضر در برخی موارد این حق به نمایندگان غیر عضو اعطا شده‌ است. اگر اعطای حق رأی به یکی از نمایندگان پیشنهاددهنده غیر عضو مفید ارزیابی می‌شود، لذا باید در تمامی طرح‌ها این حق به نمایندگان اعطا شود و انحصار آن در طرح‌های ویژه مغایر بند«۹» اصل سوم قانون اساسی مبنی‌بر تبعیض ناروا به‌نظر می‌رسد.

 

ماده (210)

در ماده (210) این طرح، ترتیب صحبت موافقین و مخالفین بیان نشده است. ازاین‌رو این ابهام ایجاد می‌شود که آیا می‌توان ابتدا دو موافق صحبت کنند و سپس مخالفین به ایراد سخن بپردازند؟

 

ماده (211)

  1. این ماده از نظر امکان یا عدم امکان نطق موافق و مخالف و نماینده دولت و نماینده کمیسیون و همچنین میزان و کیفیت آن نسبت به هر ماده ابهام دارد و مغایر بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌نظر می‌رسد.
  2. ماده (211) از نظر دارا بودن یا نبودن حق رأی برای نمایندگان پیشنهاددهنده مبهم است و مغایر بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به‌نظر می‌رسد.

 

ماده (212)

 در ماده (212) بیان شده‌ است که «درصورتی که گزارش کمیسیون در مورد هریک از مواد ارجاعی رأی نیاورد، پیشنهاد نمایندگان که در قرائت دوم در کمیسیون مورد رسیدگی قرار گرفته، قابل طرح خواهد بود». این درحالی است که باید آخرین پیشنهاد نمایندگان (پیشنهاد نمایندگان در مرحله ارجاع به کمیسیون) رأی‌گیری شود. چراکه پیشنهاد نمایندگان در قرائت مبتنی‌بر مصوبه کمیسیون در قرائت اول است. چه‌بسا مصوبه کمیسیون پس از ارجاع از صحن تغییرات زیادی داشته ‌باشد و بررسی پیشنهادهای قرائت دوم بی‌فایده تلقی شود.

 

نتیجهگیری

طرح «اصلاح موادی از قانون آیین‌نامه مجلس (رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه)» به شماره ثبت 595 پیشنهاد تمیز «طرح‌ها و لوایح ویژه» را ارائه کرده است تا این طرح‌ها و لوایح در فرایند رسیدگی متفاوتی با سرعت بیشتری به تصویب برسند. به‌علت «عدم وجود ممیزات جهت تشخیص طرح‌ها و لوایح ویژه»، «تداخل نحوه تسریع در رسیدگی به طرح‌ها و لوایح ویژه با فرایند اولویت‌دهی و فوریت‌بخشی به طرح‌ها و لوایح» و «پیش‌بینی حداقل سه مرحله رسیدگی در کمیسیون»، فرایند پیش‌بینی شده در این طرح منجر به تحقق هدف اولیه آن نمی‌شود. علاوه‌بر این طرح حاضر مغایر بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری و بند «۹» اصل سوم قانون اساسی به‌نظر می‌رسد. لذا پیشنهاد رد کلیات تقدیم می‌شود.

 

1. طرح اصلاح موادی از قانون آیین نامه داخلی مجلس (رسیدگی به طرح ها و لوایح ویژه)