بررسی شاخص های ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه های توسعه در حوزه کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه آسیب های اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

درحال حاضر، موضوع کنترل و کاهش مسائل و آسیب های اجتماعی با توجه به تغییرات به وقوع پیوسته در ماهیت، نوع، کمیّت و کیفیت این مسائل، از اهمیت مضاعفی برخوردار شده است. در این رابطه، مسئولان و برنامه ریزان کشور نیز تمهیدات متعددی اندیشیده اند که مهم ترین جلوه و انعکاس سیاستی آن را می توان در قوانین برنامه توسعه، خاصه قانون برنامه ششم توسعه مشاهده کرد. با این حال، بررسی ها نشان می دهد که میزان موفقیت این برنامه ها در حوزه پیشگیری و کاهش مسائل و آسیب های اجتماعی مطلوب و رضایت بخش نبوده است. سیاست پژوهان یکی از دلایل عمده این وضعیت را، کم توجهی به مقوله نظارت و شاخص های سنجش و ارزیابی در احکام قانونی مرتبط با مسائل و آسیب های اجتماعی می دانند. در این راستا، گزارش حاضر با بهره گیری از روش تحلیل قیاسی تلاش کرده تا الگویی از شیوه شاخص گذاری در احکام حوزه آسیب های اجتماعی در قوانین برنامه توسعه ارائه دهد. یافته های گزارش نشان می دهد که الگوی شاخص گذاری مناسب برای کنترل و کاهش آسیب های اجتماعی نیازمند بهره گیری توأمان از شاخص های وضعیت سنج و فرایندی است؛ این شاخص ها در گونه های مختلف کمّی/کیفی، عمومی/اختصاصی، عینی/ذهنی، مقطعی/دائمی و منفرد/ ترکیبی قابل صورتبندی هستند. بهره گیری از این شاخص ها مستلزم توجه به هماهنگی و تطابق پذیری آنها، شفافیت و عدم ابهام، هماهنگی با تکالیف و ظرفیت های اجرایی، واقع گرایی و قابلیت اجرا، توجه به ماهیت پدیده های اجتماعی، توجه به ویژگی های زمینه ای آسیب ها و ابتنا بر یک نظام آماری متقن می باشد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

وضعیت آسیب‌های اجتماعی و نرخ شیوع و بروز آن در جامعه، همواره به‌عنوان دغدغه و مطالبه‌ای اساسی نزد افکار عمومی جامعه مطرح بوده است. این موضوع به‌ویژه در سال‌های اخیر و مبتنی‌بر تغییر و تطورات رخ داده در مسائل و آسیب‌های اجتماعی در عرصه جامعه مانند زنانه شدن آسیب‌ها، کاهش سن آسیب‌دیدگی، بروز و ظهور آسیب‌های نوپدید و ... از اهمیت مضاعفی برخوردار شده است. مبتنی‌بر این ضرورت و اهمیت، مسئولان و سیاستگذاران نیازمند و مکلف به اتخاذ تمهیدات لازم در راستای پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی می‌باشند؛ در این زمینه، سیاستگذاران از انواع روش‌ها و ابزارهای سیاستی ازجمله قوانین برنامه توسعه در راستای اتخاذ تدابیر لازم در زمینه تدبیر مسائل و مشکلات اجتماعی بهره می‌گیرند. در این راستا، قوانین برنامه توسعه در سال‌های اخیر به‌عنوان بستری برای ظهور مهم‌ترین کنش‌های نظام حکمرانی در قبال موضوع آسیب‌های اجتماعی در نظر گرفته شده است؛ تا جایی که برای نمونه، «پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی» به‌عنوان یکی از مسائل محوری برنامه ششم توسعه مطرح شده و در ماده (80) این برنامه نیز تکلیف شده است که دولت با انجام اقدامات لازم نسبت به کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به‌گونه‌ای اقدام کند که این آسیب‌ها در پایان اجرای برنامه 25‌درصد کاهش یابند.

‌اکنون با نزدیک شدن به پایان مهلت زمانی اجرای قانون برنامه ششم توسعه، ارزیابی‌های کارشناسی حاکی از آن است که اقدامات صورت‌گرفته در زمینه آسیب‌های اجتماعی در این قانون از جامعیت، کفایت، پایداری و اثربخشی لازم متناسب با احکام برنامه برخوردار نبوده و آسیب‌های اجتماعی در طول سال‌های اجرای برنامه افزایش یافته‌اند. اگرچه بخشی از دلایل ناکامی برنامه و اقدامات صورت گرفته در حوزه آسیب‌های اجتماعی به ماهیت پیچیده و چندبُعدی بودن پدیده‌های اجتماعی برمی‌گردد، اما بخش دیگری از این وضعیت ناشی از کم‌توجهی به‌مقوله نظارت بر برنامه‌ها و ارزیابی نتایج حاصل از آنهاست. در این زمینه یکی از اصلی‌ترین خلأهای مربوط به ارزیابی و نظارت، فقدان شاخص‌های معتبر و قابل سنجش و ارزیابی در زمینه احکام مربوط به امور اجتماعی دانسته شده است. بر این اساس، هدف گزارش حاضر، تلاش برای طرح بحث و عطف توجه بیشتر به‌مقوله شاخص‌گذاری ضمن مطالعه و بررسی شاخص‌های ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه‌های توسعه در حوزه آسیب‌های اجتماعی با استفاده از روش تحلیل قیاسی است. در این راستا تلاش شده است تا ضمن احصا و دسته‌بندی انواع و ویژگی‌های این شاخص‌ها، الگوی مقتضی برای شاخص‌گذاری در این زمینه تدوین شود. یافته‌های گزارش حاکی از آن است که شاخص‌های ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه‌ای حوزه آسیب‌های اجتماعی را می‌توان در دو دسته شاخص‌های وضعیت‌سنج و شاخص‌های فرایندی صورتبندی کرد:

شاخص‌های وضعیت‌سنج به بررسی و سنجش وضعیت آسیب‌های اجتماعی مورد نظر سیاستگذار در زمان قبل و بعد از اجرای سیاست‌ها می‌پردازد؛ در این زمینه، قبل از اجرای سیاست و انجام اقدامات پیش‌بینی شده لازم است که با استفاده از شاخص‌های وضعیت‌سنج، وضعیت پدیده یا آسیب اجتماعی مورد نظر در ابعاد مختلف با دقت مورد سنجش و بررسی قرار گرفته و سیاستگذاران و مجریان تصویر معتبر و دقیقی از وضعیت آن داشته باشند. پس از اجرای سیاست‌ها و اتمام فرایند مداخلات نیز باید مجدداً جهت سنجش میزان اثربخشی و موفقیت سیاست‌ها، به سنجش وضعیت پدیده یا آسیب اجتماعی و تغییرات ناشی از اجرای سیاست پرداخت. ازسوی دیگر، ارزیابی و نظارت بر اقدامات صورت گرفته توسط عوامل و مراجع اجراکننده سیاست‌ها نیازمند طراحی و تدوین شاخص‌های نظارت و ارزیابی فرایندی است؛ این شاخص‌ها به سیاستگذاران و نهادهای ناظر امکان می‌دهد که برحسب ضوابط و معیارهای مشخص و قابل سنجش عملکرد نهادهای متولی را متناسب با تکالیف تعیین شده در راستای اجرای سیاست‌های اجتماعی نظارت و ارزیابی کنند.

 شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی براساس معیارهای مختلف در انواعی از گونه‌های کمّی/کیفی، عمومی/ اختصاصی، مقطعی/دائمی، منفرد/ترکیبی و عینی/ذهنی قابل شناسایی و دسته‌بندی هستند. هریک از گونه‌های مطرح شده، دارای نقاط قوت و ضعف مشخصی هستند؛ شاخص‌های کیفی تفسیرپذیر و سنجش‌ناپذیر هستند، شاخص‌های کمّی ماهیتاً محدود شده و تقلیل‌گرایند، شاخص‌های عمومی کلی و غیرقابل استناد به‌منظور نظارت عملکردی بر فعالیت دستگاه‌ها هستند، شاخص‌های مقطعی ناپایدار و فاقد پایایی‌ هستند و غیره. ازسویی، برخی از این شاخص‌ها مانند شاخص‌های کیفی و ذهنی و شاخص‌های کمّی و عینی، ماهیتاً تناسب و هم‌پوشانی قابل‌توجهی با یکدیگر دارند؛ ازسوی دیگر، شاخص‌های ترکیبی عموماً از جنس کیفی و ذهنی و شاخص‌های منفرد کمّی و عینی می‌باشند. بر این اساس، می‌توان گفت که استفاده از هریک از این شاخص‌ها به تناسب با زمینه مورد نظر و به‌صورتی بهینه صورت گرفته و درمجموع، شاخص‌گذاری در حوزه آسیب‌های اجتماعی، مشابه با سایر عرصه‌های پیچیده و چندلایه، نیازمند بهره‌گیری از انواع شاخص‌های موجود به‌صورت ترکیبی و همزمان است.

تدوین و به‌کارگیری شاخص‌های ارزیابی و نظارت در حوزه آسیب‌های اجتماعی با چالش‌های مختلفی ازجمله ابهام در تعریف نظری و عملیاتی آسیب‌های اجتماعی، عدم توافق بر اولویت‌بندی آسیب‌ها، فقدان سامانه و نظام آماری معتبر و پایا، کم‌توجهی به تغییر الگوی بروز آسیب‌ها، ناپایداری و عدم تناسب رویکردهای مواجهه و ... دست به گریبان است. بر این اساس، هماهنگی و تطابق‌پذیری شاخص‌ها، شفافیت و عدم ابهام، هماهنگی با تکالیف و ظرفیت مجریان، واقع‌گرایی و قابلیت اجرا، تناسب با ماهیت خاص آسیب‌ها، توجه به ویژگی‌های زمینه‌ای و ابتنا بر یک نظام آماری متقن ازجمله ویژگی‌هایی است که برای شاخص‌های ارزیابی و نظارت بر حوزه آسیب‌های اجتماعی بیان شده است.

درمجموع الگوی پیشنهادی اولیه به‌منظور ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه‌ای آسیب‌های اجتماعی، مبتنی‌بر بهره‌گیری از رویکردی تلفیقی و مستلزم تدوین و به‌کارگیری توأمان شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی در انواعی از قالب‌های کمّی/کیفی، مقطعی/دائمی، عمومی/اختصاصی، منفرد/ ترکیبی و عینی/ ذهنی، ضمن لحاظ کردن ویژگی‌های یاد شده و متناسب با وضعیت خاص اجتماعی– فرهنگی هر بوم و بافت است. در این فرایند، شاخص‌های وضعیت‌سنجی که به بررسی آسیب اجتماعی بعد از اتمام فرایند مداخلات می‌پردازند، با توجه به اینکه به نوعی اهداف بلندمدت و چشم‌اندازهای مطلوب را دنبال می‌کنند، می‌توانند در سیاست‌های کلی هر برنامه مطرح شوند؛ شاخص‌های وضعیت‌سنج مربوط به پیش از اقدام و همچنین شاخص‌های فرایندی نیز قابلیت طرح و تدوین در متن احکام برنامه‌ای را دارا می‌باشند.

مقدمه

درحال حاضر، گسترش و انباشت روزافزون آسیب‌های اجتماعی در کنار مسائلی مانند پایین آمدن سن ورود به آسیب، زنانه ‌شدن آسیب‌ها و پیدایش گونه‌های نوپدید، توجه و رسیدگی به آسیب‌های اجتماعی را به یک دغدغه و مطالبه عمومی مبدل ساخته است. تا جایی که، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به‌عنوان یکی از مسائل محوری در برنامه ششم توسعه مطرح شده است.[1] در این راستا، مهم‌ترین کنش نظام حکمرانی در قبال موضوع آسیب‌های اجتماعی در طول چند سال گذشته بر بستر قوانین برنامه توسعه خاصه قانون برنامه ششم توسعه صورت پذیرفته است. در ماده (80) این برنامه تکلیف شده است که «دولت با انجام اقدامات لازم نسبت به کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به‌گونه‌ای اقدام کند که این آسیب‌ها در پایان اجرای برنامه به میزان 25‌درصد کاهش یابند». حال با توجه به پایان یافتن مهلت قانونی اجرای قانون برنامه ششم توسعه ارزیابی‌ها حاکی از آن است که اقدامات صورت گرفته از جامعیت، کفایت، پایداری و اثربخشی لازم متناسب با احکام برنامه برخوردار نبوده‌اند و برخلاف احکام این برنامه مبنی‌بر کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، آسیب‌های اجتماعی در طول سال‌های اجرای برنامه افزایش یافته‌اند.[2] اگرچه بخشی از دلایل ناکامی برنامه‌ها و اقدامات در حوزه آسیب‌های اجتماعی به ماهیت پدیده‌های اجتماعی و پیچیده، فرایندی و چندبُعدی بودن آن برمی‌گردد، اما بخش دیگری از این وضعیت ناشی از کم‌توجهی به‌مقوله نظارت بر برنامه‌ها و ارزیابی نتایج حاصل از آنهاست. این وضعیت نیز خود از یک طرف ناشی از کم‌توجهی به اهمیت و نقش ارزیابی و نظارت بر موفقیت برنامه‌ها و ازسوی دیگر متأثر از نواقص و ضعف‌های نظری و عملیاتی در تدوین و اجرای اقدامات ارزیابی و نظارتی است. در این زمینه یکی از اصلی‌ترین خلأهای فنی و عملیاتی مربوط به نظارت و ارزیابی در حوزه برنامه‌ها و طرح‌های اجتماعی، فقدان شاخص‌های معتبر و قابل ارزیابی در زمینه احکام مربوط به این امور است. هرچند نظارت یکی از ابزارهای اصلی سیاستگذاران در مسیر تحقق اهداف برنامه‌ها و پیاده‌سازی موفقیت‌آمیز طرح‌ها محسوب می‌شود، اما انجام هرگونه اقدام ارزیابی و نظارتی نیازمند وجود شاخص‌هایی مشخص و قابل سنجش و بررسی است؛ بخشی از این شاخص‌ها در متن قوانین قرار می‌گیرند و بخشی نیز مربوط به دستگاه‌های ناظر و مجری هستند. بر این اساس، گزارش حاضر ضمن طرح بحث و تلاش برای عطف توجه بیش از پیش سیاستگذاران و مدیران به‌مقوله نظارت و ارزیابی و شاخص‌های مربوط به آن به‌دنبال مطالعه و بررسی شاخص‌های ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه‌های توسعه در حوزه آسیب‌های اجتماعی است و تلاش دارد تا ضمن احصا و دسته‌بندی ویژگی‌های این شاخص‌ها، الگویی برای شاخص‌گذاری در این زمینه پیشنهاد کند.

 

روش طراحی و تدوین شاخص‌های نظارتی

به‌منظور تدوین شاخص‌های نظارتی در زمینه آسیب‌های اجتماعی معمولاً از دو روش قیاسی[3] یا استقرایی[4] بهره گرفته می‌شود. در روش استقرایی، براساس مشاهدات صورت گرفته از واقعیت و داده‌های گردآوری شده، شاخص‌ها طراحی می‌شوند. در این شیوه عمدتاً از روش‌های آماری مانند تحلیل عاملی[5] و تحلیل خوشه‌ای[6] استفاده می‌شود تا تعداد زیادی از متغیرها و معرف‌ها به تعداد محدودتری از مقوله‌ها کاهش یابند و از این طریق مفاهیمی ساخته می‌شود که بتواند به‌عنوان یک عامل دامنه تغییرات متغیرهای زیرمجموعه خود را تبیین کند. استفاده از این روش مستلزم آن است که داده‌های دقیق و معتبری از کل متغیرها و معرف‌های مرتبط با مفهوم مورد بررسی در اختیار باشد. با توجه به اینکه این داده‌ها در حوزه آسیب‌های اجتماعی و بخش‌های مختلف آن و همچنین ارزیابی پیامدهای برنامه‌های اجرا شده و مداخلات صورت گرفته در اختیار نمی‌باشد و ابهام و ضعف در نظام آماری آسیب‌های اجتماعی مشهود است، لذا امکان تدوین شاخص‌ها بر مبنای داده‌های آماری فراهم نیست. ازاین‌رو غالباً شیوه دوم یا الگوی قیاسی در شناسایی و تدوین شاخص‌ها مبنای کار قرار می‌گیرد؛ استفاده از رویکرد قیاسی زمانی ضرورت می‌یابد که پیرامون موضوع تحقیق دیدگاه‌های نظری و ادبیات مفهومی نسبتاً قابل‌توجهی وجود داشته باشد؛ در این‌صورت، نظریه‌ها و ادبیات موجود می‌تواند به احصا و گردآوری مؤلفه‌ها و شاخص‌های مربوط به آن کمک کند. در این شیوه، ادبیات علمی و تجربی موجود در مورد چیستی و ماهیت شاخص‌ها، مورد واکاوی قرار گرفته و طی این فرایند انواع گونه‌های شاخص‌ها و ویژگی‌ها و خصوصیات مربوط به آنها از اسناد علمی و متون سیاستی استخراج و سپس تعریف و تشریح می‌شوند.

گونه‌شناسی شاخص‌های نظارت و ارزیابی[7] سیاست‌های اجتماعی

در ادبیات برنامه‌ریزی توسعه سه مفهوم نزدیک سنجش،[8] نظارت (رصد)[9] و ارزیابی[10] مطرح شده و به‌صورتی هم‌ارز به‌کار می‌روند. مفهوم سنجش برای بررسی سازگاری برنامه و تصمیمات اتخاذ شده در قالب آن با یکدیگر و با سایر قوانین و اسناد بالادستی است؛ علاوه‌بر این به بررسی نحوه تأمین مالی پروژه‌های مطرح شده در برنامه نیز ذیل این مفهوم پرداخته می‌شود. ارزیابی به بررسی میزان کارایی برنامه و سازگاری آن با اهداف در نظر گرفته شده می‌پردازد.[11] واژه ارزیابی،[12] در محدودترین حالت، به بررسی و قضاوت درباره نتایج و میزان موفقیت برنامه‌های درحال اجرا و انجام یافته، از حیث رسیدن به اهداف از پیش تعیین شده، گفته می‌شود.[13] منظور از تحقیقات ارزیابی[14] نیز تهیه شواهد عینی، منظم و جامع در مورد میزان موفقیت برنامه‌ها در رسیدن به اهداف تعیین شده و میزان نتایج به‌دست آمده و پیش‌بینی نشده است.[15] پیتر راسی تحقیقات ارزیابی را چنین تعریف می‌کند: «تحقیق ارزیابی فعالیتی است برای جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و تفسیر اطلاعات در مورد نیاز به برنامه‌های تغییر اجتماعی، چگونگی اجرا و نتایج برنامه‌های تغییر اجتماعی، تا وضعیت زندگی انسان‌ها با بهتر شدن شرایط اجتماعی بهبود یابد».[16]

مفهوم رصد یا رصد کردن به نظارت در مرحله اجرای برنامه اشاره دارد؛ اینکه در اجرا، برنامه از اهداف خود منحرف نشود و برنامه به‌نحو مناسبی به اجرا گذاشته شود ذیل این مفهوم بررسی می‌شود. همچنین نظارت در اصطلاح، به مجموعه عملیاتی گفته می‌شود که طی آن، میزان تطابق عملکرد اشخاص با قوانین و مقررات سنجیده می‌شود تا از این طریق، از مطابقت نتایج عملکرد با هدف‌های مطلوب، اطمینان حاصل شود.[17] از منظر حقوقی نظارت را عمل ناظر، و ناظر را در اصطلاح به کسی که بر کار دیگری نظارت می‌کند تا عمل او به‌صورت صحیح صورت گیرد، معنا کرده‌اند.[18] نظارت در حقوق اساسی نیز بررسی و ارزشیابی کارهای انجام شده یا در حین انجام و انطباق آن با تصمیمات اتخاذ شده و همچنین، قانون و مقررات در جهت جلوگیری از انحراف مجری تعریف شده است.[19] از آنجایی که هرگونه فعالیت نظارتی نیازمند وجود شاخص‌های مشخص و معتبر است، لازم است چیستی و چگونگی فرایند ساخت و صورتبندی شاخص‌ها نیز در ادامه مورد بحث و بررسی قرار گیرد.

شاخص‌ها، ترکیبی از نشانه‌ها، علائم و نماگرهایی هستند که به‌طور خاص برای سنجش و اندازه‌گیری وضع موجود یک پدیده و نیز رصد تغییرات آن به‌کار می‌روند. شاخص‌ها قادر هستند که در مورد تغییرات و نوسان‌ها، قضاوت‌های ارزشی کنند و برمبنای آنها تحلیل‌گر می‌تواند به صراحت پدیده‌ها را مورد ارزیابی قرار دهد. به این ترتیب، پژوهشگر می‌تواند برمبنای آنها قضاوت کند که وضعیت یک پدیده، براساس معیارهای مورد نظر در طول زمان بهتر یا بدتر شده یا در مورد یک سیاست به این نتیجه برسد که اجرای سیاست چقدر با توفیق همراه بوده است.[20] به این ترتیب، شاخص ابزاری برای مقایسه تغییرات یک پدیده در دو زمان متفاوت است.[21] همچنین، شاخص‌ها مقولاتی هستند که فرایند جمع‌آوری، طبقه‌بندی، تجزیه و تحلیل داده‌ها و نتیجه‌گیری منطقی از آنها را مشخص می‌کنند و از نظر مفهومی، چارچوب مناسبی را برای هدفگذاری، تدوین و ارزیابی فعالیت‌ها به‌دست می‌دهند. سیاستگذاران و برنامه‌ریزان به‌واسطه شاخص‌ها، از واقعیت امور مطلع می‌شوند و با اتکا به آنها آگاهی خود از وضع موجود را منظم می‌سازند و با فراهم آوردن امکان مقایسه، میزان موفقیت در برنامه‌ها را ارزیابی می‌کنند. در این راستا، منظور از شاخص‌های نظارتی نیز، ابزارهای سنجش اثربخشی، عملکرد و موفقیت دستگاه‌های متولی و زیرمجموعه آنها می‌باشد که طبق سیاست‌ها، قوانین موضوعه و آیین‌نامه‌ها، دارای شرح خدمات و وظایف مشخصی در زمینه موضوع مورد نظر می‌باشند. شاخص‌های نظارتی، از یک طرف هم روند و مسیر و هم وضعیت جامعه را به‌لحاظ اقدامات و مداخلاتی که در زمینه موضوع مورد نظر صورت می‌گیرد، نشان می‌دهد و از طرف دیگر عملکرد و موفقیت هر دستگاه را مورد سنجش قرار می‌دهد. در این زمینه، دسته‌بندی‌های گوناگونی از شاخص‌های نظارت و ارزیابی صورت گرفته است؛ مرور این موارد حاکی از آن است که شاخص‌های نظارت و ارزیابی احکام سیاستی در حوزه‌های اجتماعی را می‌توان در دو سطح شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی دسته‌بندی کرد:

 

شکل1. سنخ‌شناسی شاخص‌های نظارتی

اجرای سیاست

پس از اجرا

تدوین سیاست

پیش از اجرا

شاخص‌های نظارتی

وضعیت‌سنج

فرایندی

 

شاخص‌های وضعیت‌سنج به بررسی و سنجش وضعیت اجتماعی موضوعات و پدیده‌های مورد نظر سیاستگذار در زمان قبل و بعد از اجرای سیاست‌ها می‌پردازد؛ در این زمینه، قبل از اجرای سیاست و انجام اقدامات پیش‌بینی شده، لازم است سیاستگذاران و مجریان تصویر دقیقی از وضعیت موضوع یا مسئله در دستور کار داشته باشند. به این منظور لازم است با استفاده از شاخص‌های وضعیت‌سنج، وضعیت پدیده مورد بررسی در ابعاد مختلف به شکلی دقیق مورد سنجش و بررسی قرار گیرد. برای مثال، سیاستگذاری برای درمان معتادان نیازمند شناخت وضعیت اعتیاد در جامعه برحسب متغیرهایی مانند تعداد، سن و جنس افراد دارای اعتیاد، نوع ماده مصرفی، سابقه مصرف مواد مخدر و... است. پس از اجرای سیاست‌ها و اتمام فرایند مداخلات نیز باید مجدداً برای سنجش میزان اثربخشی و موفقیت سیاست‌ها، به سنجش وضعیت پدیده و تغییرات ناشی از اجرای سیاست پرداخت. از طرف دیگر، ارزیابی و نظارت بر اقدام‌های صورت گرفته توسط عوامل و مراجع اجراکننده سیاست‌ها نیز نیازمند طراحی و تدوین شاخص‌های فرایندی است. شاخص‌های فرایندی به سیاستگذار و نهادهای ناظر این امکان را می‌دهد که برحسب ضوابط و معیارهای مشخص و قابل سنجش عملکرد نهادهای متولی را متناسب با تکالیف تعیین شده در راستای اجرای سیاست‌های اجتماعی نظارت و ارزیابی کنند. البته فرایند تدوین سیاست‌ها توسط نهادهای قانونگذار نیز ازجمله مقولات بسیار مهمی است که خود نیازمند نظارت و ارزیابی است؛ به عبارت دیگر، احکام سیاستی در خلأ شکل نمی‌گیرند، بلکه محصول فرایندی مشارکتی و جمعی بوده و از خلال کنشگری دستگاه‌ها و اقشار مختلف تولید می‌شوند. بنابراین بررسی اینکه فرایند تدوین احکام سیاستی چه ویژگی‌های داشته و چگونه طی شده است؟ تا چه میزان مشارکتی بوده و ذی‌نفعان و ذی‌ربطان چه نقشی در آن داشته‌اند؟ و غیره از اهمیت شایان توجهی برخوردار است.

بر این اساس، نظارت و ارزیابی اجرای سیاست‌ها و احکام قانونی در حوزه اجتماعی مستلزم وجود و به‌کارگیری شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی به‌صورت همزمان و توأم با یکدیگر است. مبتنی‌بر شاخص‌های وضعیت‌سنج، وضعیت و تغییرات موضوع در حدفاصل نقاط شروع و پایان اجرای سیاست، سنجیده شده و مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. همچنین براساس شاخص‌های فرایندی، تناسب اقدامات تعیین شده و شیوه‌های اجرای آنها با ماهیت و ویژگی‌های خاص پدیده‌های اجتماعی مورد رصد و ارزیابی قرار می‌گیرد. شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی باید به‌گونه‌ای تدوین شوند که عملکرد مجری قانون مبتنی‌بر این شاخص‌ها قابلیت سنجش داشته باشد تا قانونگذار بتواند بر عملکرد او نظارت کند. درمجموع سنجش‌پذیر کردن اهداف با استفاده از شاخص‌ها، با از بین بردن تفسیرپذیری و کلی‌گویی، به مقام مجری توانایی برنامه‌ریزی برای نیل به اهداف و به سیاستگذاران و قانونگذاران امکان بازخوردگیری از اقدامات انجام شده را خواهد داد. در این رابطه، بررسی پیشینه نظری و تجربی موضوع نشان می‌دهد که هر دو دسته شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی، براساس معیارهای مختلفی قابل دسته‌بندی هستند؛ برخی از این معیارها، متناسب با وضعیت پدیده‌های اجتماعی، عبارتند از:

 

شکل2. معیارهای دسته‌بندی شاخص‌های نظارتی

انواع معیارها

کمّی / کیفی

عمومی / اختصاصی

منفرد / ترکیبی

مقطعی / دائمی

عینی / ذهنی

 

شاخص‌های کمّی/کیفی

شاخص‌های مورد استفاده در ارزیابی وضعیت یا فرایند احکام حوزه اجتماعی می‌توانند به‌صورت کمّی و یا کیفی صورتبندی شوند. شاخص‌های کمّی عبارتند از: سنجه‌های عددی که مبتنی‌بر شناسایی وضعیت مربوطه پیش از اقدام و متناسب با نوع آسیب اجتماعی مورد نظر با هدف کنترل و کاهش آن تعیین می‌شود. این اعداد مبتنی‌بر وضعیت موجود پدیده مورد نظر تنظیم شده و دستیابی به وضعیت مطلوب را نشانه‌گذاری می‌کنند. شاخص کیفی نیز، گزاره‌ای متنی و جهت‌مند در زمینه کنترل و کاهش آسیب اجتماعی یا مربوط به اقدامات اساسی و ایده­آل‌‌های تعریف ‌شده در این زمینه است. برای مثال براساس ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه:

«دولت مکلف است در راستای تحقق عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و بسط پوشش‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی نسبت به طراحی و اجرای برنامه‌های لازم برای نیل به اهداف مندرج در جدول 1 اقدام و گزارش پیشرفت کار را هر ۶‌ماه یک بار به مجلس ارائه کند».

جدول 1. برخی شاخص‌ها و اهداف کمّی آسیب‌های اجتماعی در ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه

هدف کمّی

وضعیت موجود، سال 1395

وضعیت مطلوب، سال 1400

ایجاد مسکن برای نیازمندان (مسکن اجتماعی و حمایتی)- واحد

77000

96000

افزایش حمایت از معتادان- نفر

1300000

1432498

افزایش حمایت از سالمندان- نفر

2657070

4180000

افزایش حمایت از کودکان بی‌سرپرست- نفر

23402

25838

کنترل افزایش طلاق- تعداد

163228

176119

افزایش حمایت از کودکان خیابانی- نفر- سالیانه

6000

7658

 

بررسی مفاد این ماده نشان می‌دهد که علاوه‌بر شاخص‌های کمّی و دقیق (جدول1)، تحقق عدالت اجتماعی نیز به‌عنوان یک شاخص کیفی مورد نظر سیاستگذار قرار گرفته است. نمونه دیگری از شاخص‌های کیفی در جزء «4» از بند «ب» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه آورده شده است: «بسط و توسعه نقش مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد در حوزه‌های مشارکت‌های گروهی و تأمین مالی مبتنی‌بر رویکرد خیراجتماعی و تلاش در جهت جلب مشارکت بیشتر ذی‌نفعان در تأمین منابع مورد نیاز». در اینجا نیز گزاره‌ای مانند بسط و توسعه نقش مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد را می‌توان به‌عنوان مصداقی از شاخص‌ها یا اهداف کیفی در نظر گرفت. در جزء «2» از بند «پ» همین ماده نیز آمده است: «بهبود کیفیت زندگی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی و ترویج مهاجرت معکوس از طریق آمایش سرزمین، توزیع مناسب جمعیت و منابع و جلوگیری از بروز و تشدید آسیب‌های اجتماعی در این مناطق با ایجاد شغل و سکونتگاهی مناسب در روستاها». در این مورد هم می‌توان شاخص کیفی مانند بهبود کیفیت زندگی ساکنان را شناسایی و تفکیک کرد.

کارشناسان برای هریک از انواع شاخص‌های کمّی و کیفی نقاط قوت و ضعفی مطرح کرده‌اند؛ برای مثال شاخص‌های کیفی از این جهت که چشم‌انداز بلندمدتی در زمینه وضعیت آسیب‌های اجتماعی مطرح می‌کنند، عموماً به‌عنوان هدایتگر فرایند برنامه‌ها و اقدامات در نظر گرفته شده‌اند، اما همزمان به‌دلیل اینکه تفسیرپذیر بوده و امکانی برای ارزیابی دقیق تغییرات مربوط به آنها وجود ندارد، مورد نقد واقع شده‌اند. در مقابل، شاخص‌های کمّی، قابلیت رصد و ارزیابی دقیق‌تر را فراهم کرده‌اند، اما از نظر میزان جامعیت و لحاظ کردن پیچیدگی‌های مختلف عملیاتی دچار نقصان دانسته شده‌اند. درمجموع می‌توان گفت که برای کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی به هر دو دسته شاخص‌های کمّی و کیفی نیاز است؛ شاخص‌های کیفی به‌عنوان خروجی و برایند احکام برنامه‌ای در نظر گرفته می‌شوند و شاخص‌های کمّی به‌عنوان مؤلفه‌هایی برای نظارت بر فرایند عملیاتی شدن آن اهداف و بررسی مسیر تحقق آنها. درواقع تغییر و اصلاح وضعیت آسیب‌های اجتماعی نیازمند رویکردی جامع‌نگر و تلفیقی بوده و مبتنی‌بر وضعیت واقعیت‌های عملیاتی محتاج بهره‌گیری از انواع شاخص‌ها و مؤلفه‌ها می‌باشد.

 

 

شاخص‌های عمومی/ اختصاصی

یکی دیگر از معیارهایی که براساس آن می‌توان به تفکیک شاخص‌های نظارت و ارزیابی احکام سیاستی حوزه اجتماعی پرداخت، میزان ارتباط شاخص‌ها با عملکرد دستگاه‌های اجرایی است. بر این اساس می‌توان شاخص‌های نظارتی را به دو دسته شاخص‌های عمومی و اختصاصی تفکیک کرد:

شاخص‌های عمومی: شاخص‌هایی هستند که معطوف به نتیجه‌اند و به‌طور کلی بدون اینکه استناد به عملکرد دستگاه خاصی داشته باشند، در جامعه قابل سنجش و اندازه‌گیری هستند. این شاخص‌ها نشان می‌دهند که در حوزه آسیب اجتماعی مورد نظر به‌طور کلی تا چه اندازه به تحقق اهداف سیاستی نزدیک شده‌ایم. برای مثال شاخص‌های عمومی در آسیب اجتماعی اعتیاد می‌تواند معطوف به نتایج و پیامدهای حاصل از اقداماتی مانند پیشگیری، درمان، کاهش آسیب، بازتوانی، مبارزه، کاهش عرضه، اعمال مجازات‌ها، کنترل فیزیکی و جلوگیری از ورود و ترانزیت مواد، جلوگیری از ساخت و تولید آن، اقدامات پژوهشی، جلب مشارکت مردمی و ... باشد؛ بدون اینکه به مجری و نهاد مربوط به این اقدامات اشاره‌ای داشته باشد. در این حالت، مهم بهبود وضعیت مربوط به آسیب اجتماعی مورد نظر است، فارغ از اینکه هریک از ذی‌نفعان مربوط به آنچه اقدامات و فعالیت‌هایی انجام داده‌اند.

شاخص‌های اختصاصی: شاخص‌های اختصاصی به‌طور ویژه به بررسی عملکرد دستگاه‌های مرتبط با آسیب اجتماعی مورد نظر، که براساس سیاست‌ها و قوانین موضوعه دارای سهم و نقش و اثر هستند، می‌پردازد. براساس این شاخص‌ها می‌توان ارزیابی کرد که اولاً هر دستگاه موظف به مشارکت در تحقق چه بخش‌هایی از سیاست‌ها و قوانین بوده است؟ و ثانیاً اینکه میزان تحقق وظایف و تکالیف توسط هریک از دستگاه‌ها و نهادهای متولی به چه میزان بوده است؟ برای مثال، در رابطه با اعتیاد به‌عنوان یک اولویت در حوزه آسیب‌های اجتماعی، مبتنی‌بر جزء «3» از بند «ب» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه، نیروی انتظامی موظف شده است که پس از اخذ دستور قضایی نسبت به جمع‌آوری معتادان و تحویل آنها به مراکز نگهداری اقدام نماید. همان‌طور که مشاهده می‌شود، این‌گونه شاخص‌ها عمدتاً با رویکرد اجرایی و به تفکیک برای دستگاه‌های مرتبط با آسیب اجتماعی مورد نظر قابل تدوین هستند. امکانات، اختیارات، بودجه و ظرفیت‌های یک نظام اجرایی و مدیریتی و محدودیت‌ها، تنگناها و چالش‌هایی که در پیشبرد برنامه‌ها و نیل به اهدافش رخ می‌نماید، موجب می‌شوند که نتوان شاخص‌های یکسانی را برای همه آسیب‌ها تهیه و تدوین کرد. لذا در رابطه با این دسته از شاخص‌ها نیز می‌توان گفت که پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی نیازمند هر دو نوع شاخص عمومی و اختصاصی است؛ به عبارت دیگر درمجموع شاخص‌های نظارتی در زمینه نظارت و ارزیابی عملکرد یک نظام اجرایی و مدیریتی در حوزه آسیب‌های اجتماعی باید به‌صورت ترکیبی تدوین و عملیاتی شود.

شاخص‌های عینی/ ذهنی: عموماً بر سر دو نوع متفاوت از شاخص‌ها برای ارزیابی وضعیت رفاه اجتماعی توافق وجود دارد. نوع اول متشکل از شاخص‌های عینی است که جنبه‌های ملموس زندگی، محیط طبیعی، اقتصاد و حوزه اجتماعی را دربر می‌گیرد؛ بر این اساس شاخص‌های عینی مواردی هستند که ناظر بر یک وضعیت تجربی واقعی بوده و قابلیت مشاهده و اندازه‌گیری بی‌طرفانه توسط هر ناظر بیرونی را دارا هستند. نوع دوم شاخص‌های ذهنی است که بیان ادراک یا ارزیابی فرد نسبت به یک وضعیت یا موقعیت اجتماعی است؛ شاخص‌های ذهنی مبتنی‌بر برداشت‌های مجریان و ناظران می‌توانند به‌گونه‌های متفاوتی ادراک و تفسیر شوند. برخلاف شاخص‌های عینی که غالباً متکی بر اطلاعات دست دوم است، شاخص‌های ذهنی براساس آگاهی‌های مشاهده‌ای است و از نظرسنجی‌ها و بررسی‌های شخصی به‌دست می‌آید[22]. در این زمینه، ارزیابی مردم از کیفیت زندگی خود یا میزان وقوع یک آسیب یا جرم در محل زندگی‌شان یک شاخص ذهنی محسوب می‌شود، درحالی که شمار دقیق آن آسیب یا جرم که در آن محل صورت می‌گیرد، نشان‌دهنده شاخص‌های عینی است. به‌عنوان نمونه‌ای از شاخص‌های ذهنی در احکام برنامه‌ای می‌توان به بند «پ» از ماده (77) قانون برنامه ششم توسعه اشاره داشت؛ در این بند به «افزایش آگاهی‌های عمومی به‌ویژه آموزش‌های همگانی جهت کاهش خطرپذیری و افزایش تاب‌آوری جامعه در مقابل حوادث و سوانح» اشاره شده است؛ افزایش آگاهی‌های عمومی در این بند را می‌توان به‌عنوان یک شاخص ذهنی در نظر گرفت. همچنین جزء «2» از بند «پ» ماده (80) نیز اشاره دارد بر «بهبود کیفیت زندگی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی و ترویج مهاجرت معکوس از طریق ....»، بهبود کیفیت زندگی در این بند می‌تواند به‌عنوان مصداقی از شاخص‌های ذهنی محسوب شود. به‌نظر می‌رسد که تناظر و تناسبی نسبتاً قوی بین شاخص‌های عینی/ ذهنی و کمّی/ کیفی وجود دارد؛ به این‌صورت که شاخص‌های عینی عموماً از جنس کمّی بوده و قابلیت اندازه‌گیری با ابزارهای فنی را دارا هستند، درحالی که شاخص‌های ذهنی عموماً به کیفیت‌هایی اشاره دارند که نسبی هستند و ممکن است هریک از ذی‌نفعان، مبتنی‌بر تجربه زیسته و شرایط اجتماعی-اقتصادی خود، برداشت و ادراک متفاوتی از آن داشته باشند.

شاخص‌های منفرد/ ترکیبی: پیچیدگی، سیالیت و چندبُعدی بودن پدیده‌های اجتماعی موجب ایجاد دشواری مضاعف در شناخت وضعیت آنها شده است؛ بر این اساس، برخی مواقع برای کسب آگاهی درباره این پدیده‌ها از شاخص‌های ترکیبی یا چندبُعدی استفاده می‌شود. این شاخص‌ها، مجموعه‌ای از ابعاد پدیده اجتماعی مورد نظر را با هم در نظر گرفته و بازنمایی می‌کنند. یکی از بارزترین مثال‌ها از شاخص‌های ترکیبی، شاخص توسعه انسانی[23] است؛ این شاخص ترکیبی از سه شاخص منفرد سلامت، آموزش و کیفیت زندگی است که هریک می‌تواند به‌عنوان شاخصی منفرد و مجزا در نظر گرفته شده و در جای خود به‌کارگیری شود. شاخص‌های ترکیبی نوعی سازه مفهومی و نظری هستند که از تجمیع و ترکیب ابعاد و عناصر ماهوی مفهوم یا پدیده مورد نظر ایجاد شده‌اند؛ لذا از در کنار هم قرار گرفتن صرف چند شاخص یا مفهوم، لزوماً شاخص ترکیبی ایجاد نمی‌شود، بلکه باید بین آن مفاهیم از لحاظ نظری ارتباطی منطقی و معنادار وجود داشته باشد. در احکام سیاستی حوزه اجتماعی ممکن است از نظر کیفی به سازه‌های مفهومی چندبُعدی مانند کیفیت زندگی، سلامت اجتماعی، عدالت اجتماعی، سرمایه اجتماعی و مواردی مشابه اشاره شود؛ اما از نظر کمّی، عموماً از شاخص‌هایی منفرد و تفکیک شده استفاده می‌شود. برای مثال در زمینه به کارگیری همزمان شاخص‌های ترکیبی و منفرد می‌توان به ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه اشاره کرد. در این ماده دولت مکلف شده است تا در راستای تحقق عدالت اجتماعی (شاخصی ترکیبی و کیفی) نسبت به طراحی و اجرای برنامه‌هایی مشخص با شاخص‌ها و اهداف کمّی مبادرت ورزد.

شاخص‌های مقطعی/ دائمی: شاخص‌های تعریف شده برای احکام سیاستی حوزه اجتماعی می‌تواند برای یک مقطع زمانی خاص و انحصاری تعریف شده یا در دوره‌های‌ زمانی متوالی قابل به‌کارگیری باشد. حالت اول زمانی رخ می‌دهد که مبتنی‌بر اقدامات صورت گرفته، روند شرایط اجتماعی یا سایر علل، وضعیت اجتماعی مورد نظر تغییر کرده و نیازی به توجه به آن و تعیین شاخص در سایر دوره‌های زمانی وجود نداشته باشد، اما در شرایطی که فرایند و چرخه سیاستگذاری از قوام و قوت کافی برخوردار نبوده و روندهای مربوط به آن مشخص و پایدار نباشد، عموماً از شاخص‌های مقطعی استفاده می‌شود. این دست شاخص‌ها، در شرایط ضعف در ادبیات و بدنه سیاستگذاری، مبتنی‌بر دانش، آگاهی یا سلیقه سیاستگذاران در یک مقطع زمانی خاص مورد استفاده قرار می‌گیرند و در دوره‌های بعد به فراموشی سپرده می‌شوند. این درحالی است که سیاستگذاری در حوزه اجتماعی نیازمند وجود شاخص‌هایی پایدار و قابل سنجش در دوره‌های زمانی مختلف و متوالی است. بررسی وضعیت احکام سیاستی آسیب‌های اجتماعی در قوانین برنامه توسعه حاکی از ناپایداری و نوسان در پرداختن به این گونه شاخص‌هاست. برای مثال در قوانین برنامه‌های چهارم و ششم توسعه تاحدودی به موضوع و مقوله شاخص‌گذاری در حوزه آسیب‌های اجتماعی اشاره شده است، اما این روند در قانون برنامه پنجم با نوعی وقفه مواجه بوده است.

با توجه به سنخ‌شناسی صورت گرفته از انواع شاخص‌های ارزیابی و نظارت در حوزه سیاستگذاری اجتماعی، می‌توان الگوی شاخص‌گذاری در این زمینه را به‌صورت شکل ذیل ترسیم کرد.

 

شکل 3. الگوی شاخص‌گذاری احکام حوزه اجتماعی

کیفی

ذهنی

کمّی

شاخص‌های ارزیابی و نظارت

عینی

منفرد

ترکیبی

 

 

همان‌طور که اشاره شد، هریک از انواع شاخص‌های مطرح شده دارای نقاط قوت و ضعف مشخصی هستند؛ شاخص‌های کیفی تفسیرپذیر و غیرقابل سنجش هستند، شاخص‌های کمّی ماهیتاً محدود شده و تقلیل‌گرایند، شاخص‌های عمومی کلی و غیرقابل استناد به‌منظور نظارت عملکردی بر فعالیت دستگاه‌ها هستند، شاخص‌های مقطعی ناپایدار و فاقد پایایی هستند و غیره. شکل3، به‌صورتی نمادین تلاش دارد تا تناسب و هم‌پوشانی شاخص‌های کیفی و ذهنی از یک طرف و شاخص‌های کمّی و عینی از طرف دیگر را نمایش دهد؛ به بیان دیگر، شاخص‌های کیفی عموماً مبتنی‌بر ارزیابی‌های ذهنی هستند و شاخص‌های کمّی، عینی و مبتنی‌بر ملاک‌های بیرونی. در این بین، شاخص‌های ترکیبی عموماً از جنس کیفی و ذهنی و شاخص‌های منفرد، کمّی و عینی می‌باشند. بر این اساس، مطابق با الگوی نمادین ترسیم شده در شکل 3، درمجموع می‌توان گفت که شاخص‌گذاری در حوزه امور اجتماعی، مشابه با سایر عرصه‌های پیچیده و چندلایه، نیازمند بهره‌گیری از انواع شاخص‌های مختلف به‌صورت ترکیبی و همزمان است. شایان ذکر است اگرچه منطقاً ممکن است انواع خاصی از شاخص‌ها، مانند شاخص‌های کمّی، تناسب و کارایی بیشتری در حوزه آسیب‌های اجتماعی داشته باشند، اما این قضیه موجب نمی‌شود که رویکردی تقلیل‌گرایانه در پیش گرفته شده و از سایر انواع شاخص‌ها غفلت شود.

چالش‌های شاخص‌گذاری در حوزه مسائل و آسیب‌های اجتماعی

تعیین شاخص‌های مناسب، بخش مهمی از فرایند برنامه‌ریزی اجتماعی است؛ در این زمینه، متخصصان معتقدند که شاخص‌گذاری در حوزه آسیب‌ها و مسائل اجتماعی به‌دلیل صفات و خصوصیاتی مانند پیچیدگی، چندبُعدی، سیال و ذهنی بودن پدیده‌های اجتماعی در مقایسه با حوزه‌هایی مانند اقتصاد، کاری به نسبت سخت و دشوار است. ازاین‌رو، باید برنامه‌ریزان شاخص‌ها را هماهنگ و متناسب با ذات و ماهیت پدیده‌های اجتماعی طراحی و استفاده کنند. ازجمله چالش‌های موجود در این زمینه می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

 ابهام در تعریف مفهومی آسیب‌های اجتماعی: اگرچه مفهوم آسیب اجتماعی، اصطلاحی پرکاربرد و جاافتاده در ادبیات رسانه‌ای و سیاسی- اجتماعی ایران محسوب می‌شود؛ اما همچنان در حوزه علوم اجتماعی و همچنین سیاستگذاری با نوعی ابهام و عدم صراحت مواجه است. در همین زمینه مشاهده می‌شود که همه اسناد و قوانین مربوطه، معنا و تعریف این اصطلاح را بدیهی پنداشته و لذا توجه و اشاره‌ای به آن نداشته‌اند. این وضعیت باعث شده است که در تعیین مصادیق آسیب‌های اجتماعی ابهام و اختلاف وجود داشته و درنهایت در کنترل، پیشگیری و کاهش آن نیز توفیق چندانی حاصل نشود. ازسوی دیگر، مفاهیم مشابه یا هم‌معنای دیگری نیز در حوزه علوم اجتماعی وجود دارد که هم‌معنا با اصطلاح آسیب اجتماعی یا معادل با آن تلقی شده و به‌کار رفته‌اند؛ ازجمله این مفاهیم می‌توان به مسئله اجتماعی، ناهنجاری اجتماعی، مشکل اجتماعی، بحران اجتماعی، کجروی اجتماعی، بزهکاری اجتماعی و غیره اشاره کرد. اگرچه از منظر تخصصی هریک از این مفاهیم دارای تعریفی مشخص و دقیق هستند، اما رصد وضعیت سیاستی مربوطه حاکی از کم‌توجهی سیاستگذاران به این تمایزات مفهومی و به‌کارگیری این اصطلاحات به‌صورتی نامناسب و ناموجه است.

عدم توافق در اولویت‌بندی آسیب‌ها: انجام اقدامات اثربخش در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، علاوه‌بر شاخص‌مند بودن احکام سیاستی مربوطه، نیازمند عزمی جدی و خواسته جمعی و همگانی است. در این مسیر، چنانچه نخبگان حاضر و بیرون از قدرت برداشت و ادراک متفاوتی نسبت به مسائل و آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار جامعه داشته باشند، نه‌تنها هم‌افزایی و تقویت متقابل خدشه‌دار خواهد شد، بلکه هزینه‌ها و انرژی‌های صرف شده نیز تلف خواهد د. این وضعیت منجر به عدم موفقیت و درنتیجه بی‌اعتبار شدن گفتار و کردار سیاستگذاران شده و بستری برای تضعیف سرمایه اجتماعی حاکمیت و از دست رفتن اعتماد عمومی فراهم می‌نماید.

فقدان نظام جامع آماری و اطلاعات مناسب: سیاستگذاری و برنامه‌ریزی بدون اتکا به داده‌ها و اطلاعات موثق، مانند راه رفتن در تاریکی است؛ اگرچه حرکتی انجام می‌گیرد، اما مقصد، جهت و سرانجام این حرکت نامشخص خواهد بود. در این زمینه گفته می‌شود که متخصصان، مسئولین و سیاستگذاران تنها زمانی می‌توانند به برنامه‌ریزی برای حل هریک از مسائل و آسیب‌های اجتماعی اقدام کنند که تصویری واضح از وضعیت فعلی آنها و شاخص‌های مناسبی برای شناسایی، رصد و سیاستگذاری معتبر در رابطه با آنها داشته باشند. اهمیت وجود شاخص‌ها برای تعیین اولویت‌ها و تهیه آمار و اطلاعات دقیق قبل از برنامه‌ریزی برای هرگونه اقدام، ازجمله مصادیق روشن جلوگیری از اتلاف منابع و سرمایه‌ها در نظام حکمرانی هر جامعه‌ است.

کم‌توجهی به تغییر در الگوی بروز آسیب‌های اجتماعی: آسیب اجتماعی، پدیده‌ای پیچیده، چندبُعدی و به‌طور مرتب درحال تغییر و به روز شدن است که باید آن را از منظرهای گوناگون روانی، اجتماعی، اقتصادی، حقوقی و غیره مورد توجه و مداقه قرار داد.[24] آسیب‌های اجتماعی همچنین جزو امور چندعاملی‌ هستند؛ یعنی علل و عوامل آشکار و نهان فراوانی دست به‌دست هم می‌دهند تا آسیب‌های اجتماعی در جامعه رواج یابند. عواملی مانند باورها، محیط تربیت و رشد، وضعیت اقتصادی، شرایط سیاسی، نوع حاکمیت، گروه‌های مرجع، امیال و سلایق و غرایز شخصی را می‌توان ازجمله مهم‌ترین عوامل ایجاد یا تغییر یک پدیده اجتماعی دانست.[25] همچنین توجه به این نکته ضروری است که آسیب‌های اجتماعی دارای ماهیت فرهنگی بوده، با ارجاع به نظام فرهنگی موجود معنا یافته و در ابعاد مختلف جامعه قابل ردیابی خواهند بود. تحلیل ابعاد آسیب‌های اجتماعی در هر نگرش، مبتنی‌بر معیارهای تشخیصی در آن نگرش است. زیرا معیار سلامتی و آسیب‌دیدگی جامعه، در مکاتب فکری مختلف، به‌دلیل تفاوت در الگوی سالم و مطلوب جامعه، تا حدودی متفاوت بوده و داوری‌ها نسبت به پدیده‌های اجتماعی برمبنای همین تفاوت‌ها صورت می‌گیرد. به‌طور کلی، نوع نظام فرهنگی حاکم بر جوامع در تعریف، شناسایی عوامل، طبقه‌بندی و ارائه راه‌حل‌ها برای کنترل و ترمیم آسیب‌های اجتماعی، دخالت مستقیم دارد که نادیده گرفتن آن می‌تواند این‌گونه آسیب‌ها را تشدید نماید.[26]

 تفاوت در رویکردها، اقدامات و مداخلات مربوطه: آسیب‌های اجتماعی هرکدام ماهیت مختص به‌خود و شرایط مداخله‌ای متفاوت از یکدیگر دارند. بنابراین، نمی‌توان و نباید فرایند و نتایج مداخلات برای انواع و گونه‌های مختلف آسیب اجتماعی را به شکل یکسان و یکنواخت شاخص‌گذاری کرد. شکل‌گیری پدیده‌های اجتماعی محصول روندها و رویدادهایی هستند که در گذشته و به‌تدریج در طول زمان رخ داده‌اند. بنابراین، کاهش هرچند جزیی و ناچیز آنها در یک بازه زمانی کوتاه‌مدت گرچه غیرممکن نیست؛ لکن، سخت و دشوار است. بنابراین باید گفت پیش از انتظار در کاهش چشمگیر این آسیب‌ها، مدیریت وضع موجود به‌منظور کنترل و کاهش شتاب در روند افزایش آسیب‌ها امری حائز اهمیت به‌شمار می‌آید.[27]

کم‌توجهی به تفاوت در واحدهای اندازه‌گیری و سطوح سنجش: ساختن شاخص‌های مناسب مستلزم داشتن رویکردی تطبیقی و به‌کارگیری روش‌های آماری است که بدون در دسترس بودن داده‌های معتبر مربوط به چندین سال از این متغیرها امکانپذیر نیست. به‌علاوه جامعه آماری متغیرهای مرتبط با آسیب‌های اجتماعی یکسان نیست؛ کمتر شاخص واحدی وجود دارد که بتواند همه ابعاد یک مفهوم یا وضعیت را پوشش دهد. بنابراین تبیین یک وضعیت نیازمند تهیه شاخص‌هایی است که همه ابعاد و جوانب آن را در برگیرد. این ابزارهای اندازه‌گیری در بطن وضعیت فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و نیز گفتمان‌های یک جامعه ساخته ‌شده و شکل می‌یابند به‌گونه‌ای که می‌توان گفت، شاخص‌ها هم از محیط بین‌المللی و هم از خصلت‌های خُرد و کلان فرهنگ‌های بومی تأثیر می‌پذیرند. برخی از این شاخص‌ها اختصاصاً مربوط به افراد درگیر با آسیب‌ها هستند؛ برخی از آنها قابل تعمیم به خانواده‌های در معرض آسیب نیز هستند؛ برخی به کل افراد جامعه و برخی به اقشار خاصی از جامعه مانند نوجوانان و جوانان مربوط می‌شوند. بر این اساس لازم است که در تدوین شاخص‌ها به جامعه هدف و زمینه فرهنگی- اجتماعی که در آن زیست می‌کند توجه شده و اقتضائات و ملزومات مربوطه رعایت شود.

ویژگی شاخص‌های سنجش و ارزیابی احکام سیاستی

پس از تشریح انواع شاخص‌ها و الگوی پیشنهادی برای شاخص‌گذاری در حوزه سیاستگذاری آسیب‌های اجتماعی، لازم است که به مؤلفه‌ها و ویژگی‌های لازم در فرایند تدوین و تنظیم این شاخص‌ها توجه شود:

- انسجام و یکپارچگی: شاخص‌های تعیین شده برای آسیب‌های اجتماعی در متن احکام سیاستی باید در همه مواد و تبصره‌های مربوطه با یکدیگر همخوانی و تطابق داشته باشند. عدم تطابق این شاخص‌ها از یک طرف می‌تواند نشان‌دهنده کیفیت پایین سیاست‌ها و دقت پایین سیاستگذاران در مرحله تدوین محسوب شده و ازسوی دیگر مانعی اساسی در مسیر اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها تلقی شوند؛ این‌گونه نواقص همچنین به‌عنوان بستری برای برداشت‌های متفاوت از متن احکام و لذا مانعی اساسی در مسیر تحقق آنها محسوب خواهد شد. برای مثال، این اصل در مواد مرتبط با آسیب‌های اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه چندان مورد توجه قرار نگرفته است؛ در صدر ماده (80) این قانون آمده است که:

 «دولت مکلف است طبق قوانین مربوطه و مصوبات شورای اجتماعی به‌منظور پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، نسبت به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی اقدام کند، به‌گونه‌ای که آسیب‌های اجتماعی در انتهای برنامه به بیست وپنج درصد (25٪) میزان کنونی کاهش یابد».

در شرایطی که مطابق با تکلیف فوق، دولت مکلف به کاهش 25‌درصدی آسیب‌های اجتماعی مختلف ازجمله حاشیه‌نشینی شده است؛ در جزء «3» از بند «پ» همین ماده آمده است که:

«برنامه‌ریزی برای مدیریت و توزیع متناسب فعالیت، جمعیت و مهاجرت در کشور و ممانعت از توسعه حاشیه‌نشینی با رویکرد تقویت مبادی مهاجرت، به‌گونه‌ای که سالانه ده درصد (10٪) نسبت به ساماندهی مناطق و کاهش جمعیت حاشیه‌نشینی اقدام شود».

 به‌عبارت دیگر در صدر ماده به کاهش 25‌درصدی و در جزء مذکور به کاهش 50‌درصدی حاشیه‌نشینی در طول اجرای برنامه ششم توسعه اشاره شده است، این وضعیت حاکی از عدم انسجام و هماهنگی بین مفاد احکام سیاستی مرتبط با آسیب‌های اجتماعی است.

- شفافیت و عدم ابهام: شاخص‌های تدوین شده در زمینه احکام آسیب‌های اجتماعی در متن مواد قانونی باید به‌گونه‌ای شفاف و غیرقابل تفسیر صورتبندی شوند، به‌صورتی که همه مخاطبان و ذی‌نفعان برداشتی صریح و واحد از آن داشته باشند. در غیر این‌صورت، نظارت بر وضعیت عملکرد مربوط به این شاخص‌ها مبتنی‌بر تفاسیر مختلف نهادها و دستگاه‌های متولی امکان‌ناپذیر خواهد شد. برای نمونه، این موضوع در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار نگرفته است؛ متن مورد نظر به این شرح است:

 «دولت مکلف است طبق قوانین مربوطه و مصوبات شورای اجتماعی به‌منظور پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، نسبت به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی اقدام کند، به‌گونه‌ای که آسیب‌های اجتماعی در انتهای برنامه به بیست‌وپنج درصد (25٪) میزان کنونی کاهش یابد».

همان‌گونه که از متن فوق قابل استنباط است، اولاً مشخص نشده است که میزان کنونی آسیب­های مذکور چقدر است، و این میزان را از چه طریق و در کجا می­توان بدست آورد؛ ثانیاً در این ماده به‌صراحت مشخص نیست که آیا صرفاً آسیب­های اجتماعی ذکر شده مورد نظر بوده است یا ماده مذکور سایر انواع آسیب­های اجتماعی موجود در جامعه را هم خطاب قرار داده است؛ ثالثاً درصد تعیین شده قابل تفسیر بوده و فاقد صراحت لازم برای متون قانونی است، به نحوی که به سهولت قابل فهم نیست که آسیب‌های اجتماعی تا پایان اجرای این قانون به میزان 25 درصد کاهش خواهد یافت یا 75 درصد.

- هماهنگی با تکالیف و ظرفیت نهادها و دستگاه‌ها: اهداف یا شاخص‌های کمّی تعیین شده در احکام سیاستی آسیب‌های اجتماعی باید با تکالیف قانونی و همچنین ظرفیت‌های عملیاتی دستگاه‌های ذی‌ربط همخوانی و هماهنگی داشته باشند. به عبارت دیگر، لازم است که در این احکام نه‌تنها به وظایف قانونی دستگاه‌ها توجه شود، بلکه تکالیف محوله نه ساده‌انگارانه و کمتر از توان عملیاتی دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط باشد و نه سنگین و پیچیده و فراتر از توان و ظرفیت اجرایی دستگاه مربوطه تعیین شود. برای نمونه، برخی از شاخص‌های کمّی تعیین شده ذیل ماده (78) قانون برنامه ششم توسعه با واقعیت عملیاتی و ظرفیت اجرایی دستگاه‌ها هماهنگی و تناسب ندارد؛ مثلاً در جزء «8» از این ماده به افزایش حمایت از کودکان خیابانی به میزان 1658 نفر در طول اجرای برنامه اشاره شده است، درحالی که عملکرد در زمینه شناسایی و تحت پوشش قرار دادن کودکان کار و خیابان توسط سازمان بهزیستی در سال 1399 با تعداد 12324 نفر، بسیار فراتر از فراوانی و عملکرد مورد انتظار قانون برنامه ششم توسعه در این زمینه بوده است. اگرچه تعداد کودکان پذیرش شده در مراکز حمایتی بیانگر اثربخشی و موفقیت در توانمندسازی کودکان و خروج ایشان از عرصه خیابان نیست، اما وضعیت عدم تناسب بین شاخص کمّی هدفگذاری شده و ظرفیت عملیاتی دستگاه مربوطه، می‌تواند به‌عنوان اختلالی اساسی در فرایند بلندمدت کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی قلمداد شود.

- واقع‌گرایی و قابلیت اجرا: لازم است که اهداف تعیین شده در احکام سیاستی آسیب‌های اجتماعی با رویکردی واقع‌بینانه تدوین شده و قابلیت اجرای مناسبی داشته باشند؛ قابلیت اجرا به این معناست که به تناسب آن شاخص با ماهیت خاص آسیب اجتماعی مورد نظر و نیز وضعیت زمانی و مکانی مربوط به آن توجه شود. برای نمونه، در رابطه با شاخص 25 درصدی تعیین شده برای کاهش آسیب‌های اجتماعی در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه می‌توان این‌طور گفت که این مقدار غیرواقع بینانه تعیین شده است؛ زیرا علاوه‌بر اینکه آسیب‌های اجتماعی پدیده‌هایی پیچیده و چندبُعدی بوده و با اقداماتی ابتدایی و در کوتاه‌مدت نمی‌توان آنها را تا این میزان کاهش داد، نوع رویکرد و الگوی مورد نظر در این زمینه نیز مشخص نبوده و به آن توجه و اشاره‌ای نشده است. ضمن اینکه مشخص نیست که دقیقاً کدام‌یک از آسیب‌های اجتماعی تا این میزان کاهش می‌یابند؛ فقط موارد ذکر شده در متن ماده؟ کل آسیب‌های اجتماعی کشور؟ یا غیره. حالت واقع‌بینانه‌تر این است که لااقل متناسب با هریک از آسیب‌های اجتماعی مورد نظر، شاخص کمّی که قابل حصول و غیرنمایشی باشد تعیین شود؛ همچنین لازم است که قبل از مداخله و شروع فرایند اجرایی برنامه، آمار دقیق و متقنی در زمینه هریک از آسیب‌های اجتماعی احصا شده و به‌عنوان آمار پایه، مبنای ارزیابی موفقیت احکام سیاستی قرار گیرد.

- توجه به ماهیت خاص آسیب‌های اجتماعی: آسیب‌های اجتماعی پدیده‌های پیچیده و چندبُعدی هستند که هرگونه اقدام اثربخش در رابطه با آنها مستلزم وجود شناختی جامع و دانشی تخصصی است؛ بر این اساس، انتظار این است که لااقل درباره آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار که وفاقی نسبی در مورد اهمیت آنها در کشور وجود دارد، به این ملاحظات پیشینی توجه شده و شاخص‌ها یا اهداف کمّی تنظیم شده برای کنترل و کاهش این آسیب‌ها متناسب با آن شرایط تعیین شود. بای مثال تعریف عملیاتی آسیب‌های اجتماعی در متن ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه، پیش‌فرض گرفته شده و به آن اشاره‌ای نشده است. درحالی که انتظار این است که لااقل به مرجع و منبع این تعاریف ارجاع صورت می‌گرفت. همچنین لازم است که شاخص‌های کمّی تعیین شده متناسب با حجم و شدت آسیب اجتماعی مربوطه در سطح جامعه باشد؛ به عبارت دیگر لازم است که این شاخص‌ها به تفکیک آسیب‌های اجتماعی به‌صورتی متوازن تعیین شده و ضمن این رویکرد به حجم و شدت هر آسیب نیز توجه شود.

- توجه به ویژگی‌های زمینه‌ای اثرگذار: آسیب‌های اجتماعی از منظر علل ایجادکننده و نیز کیفیت بروز و ظهور ماهیتی نسبی و مبتنی‌بر زمینه‌های اجتماعی- فرهنگی دارند. در این زمینه لازم است که شاخص‌های مربوط به هریک از آسیب‌های اجتماعی با ویژگی و شرایط خاص آن آسیب تطابق داشته و همچنین تفاوت‌های مربوط به متغیرهایی مانند جنسیت، جغرافیا، ویژگی‌های فرهنگی و غیره نیز در این شاخص‌ها پیش‌بینی شود. این درحالی است که تاکنون توجهی به این موضوع در احکام برنامه‌ای آسیب‌های اجتماعی صورت نگرفته است؛ برای نمونه، در متن احکام مربوط به آسیب‌های اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه، ازجمله ماده (80) این قانون، التفاتی به امکان تفاوت در علل وقوع این آسیب‌ها در مناطق مختلف کشور و لزوم بهینه‌سازی الگوهای عملیاتی در این راستا صورت نگرفته است. وضعیت کودکان کار و خیابان مثال مناسبی در این زمینه محسوب می‌شود؛ حجم و گستردگی این آسیب در کلان‌شهرها با سایر نقاط تفاوت دارد، ضمن اینکه در بین کلانشهرها نیز نقاط تمایز قابل‌توجهی وجود داشته و کلانشهر تهران از این نظر حائز مختصات و ویژگی‌های منحصربه فردی است. بر این اساس، پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب اجتماعی مانند کودکان کار و خیابان در مناطق مختلف کشور نیازمند سیاست‌ها و اقدامات عملیاتی متفاوت و مبتنی‌بر شاخص‌های متناسب است.

- ابتنا بر نظام آماری متقن و زمان‌بندی: بدیهی است که هرگونه برنامه و اقدام اثربخش در زمینه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی مستلزم ابتنا بر آمار و اطلاعاتی دقیق و مشخص است؛ بدون اطلاع از وضعیت آماری موجود، هرگونه سیاستگذاری و اقدام محکوم به شکست خواهد بود. بر این اساس، لازم است که شاخص‌های تعیین شده برای آسیب‌های اجتماعی در قوانین برنامه براساس آمارهایی مشخص و دقیق تعیین شود؛ به‌عبارتی لازم است که پیش از تدوین و عملیاتی‌سازی احکام سیاستی، آمار جزیی و دقیقی از وضعیت آسیب‌های اجتماعی پیش از مداخله و اقدام در دسترس بوده و در متن حکم سیاستی و یا اسناد پشتیبان ارائه شود. این موضوع به‌صورت نسبتاً قابل قبولی در ماده (78) از قانون برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفته است؛ به این ترتیب که وضعیت آماری موجود آسیب‌ها در سال 1395 (سال تدوین برنامه) ذکر شده و در کنار آن به وضعیت آماری مطلوب در سال انتهایی برنامه (1400) نیز اشاره شده است. همچنین الزام دستگاه‌های متولی به تدوین آیین‌نامه‌ها یا طرح‌های موضوعه نیز، نیاز به ذکر بازه‌های زمانی مشخص و در عین حال واقع‌بینانه و عملیاتی دارد؛ درواقع اشاره به شاخص‌های زمانی متناسب با حجم فعالیت لازم برای این‌گونه موارد، می‌تواند به ارتقای شفافیت فرایند و نیز افزایش امکان نظارت و ارزیابی کمک کند. ضمن اینکه تفکیک شاخص‌ها به کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت هم می‌تواند در افزایش امکان تحقق این شاخص‌ها و هم در راستای فراهم‌سازی امکان مقایسه و بررسی روند تغییرات مثبت یا منفی آنها موثر واقع شود.

جمع‌بندی

طی سال‌های اخیر، احکام برنامه‌ای به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و مناسب‌ترین بسترها برای مداخله و تأثیرگذاری نظام حکمرانی بر وضعیت حوزه آسیب‌های اجتماعی در نظر گرفته شده است. علی‌رغم این موضوع، بررسی‌ها حاکی از موفقیت ناکافی این احکام در راستای پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی است. در این زمینه، کم‌توجهی به‌مقوله نظارت و ارزیابی در جهت اصلاح و بهینه‌سازی برنامه‌ها و اقدامات به‌عنوان یکی از موانع اساسی تحقق احکام سیاستی این حوزه عنوان شده است. این رویکرد منجر به عدم اصلاح و پالایش سیاست‌ها و برنامه‌های تعریف شده و کاهش اثربخشی آنها شده است. در صورت توجه و اهتمام به نقش و جایگاه ارزیابی و نظارت بر احکام برنامه‌ای توسط سیاستگذاران و برنامه‌ریزان، یکی از لوازم و پیش‌نیازهای اساسی برای انجام هرگونه اقدام ارزیابانه و نظارتی، وجود شاخص‌های مشخص و پذیرفته شده است. این شاخص‌ها ماهیتاً می‌تواند در مورد وضعیت پدیده یا آسیب اجتماعی مورد نظر پیش و پس از اجرای سیاست و مداخله؛ یا فرایند تدوین و اجرای سیاست‌های پیشنهادی باشد.

یافته‌های گزارش حاضر نشان می‌دهد که درمجموع، سیاستگذاری کارامد در راستای پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی مستلزم بهره‌گیری از الگویی تلفیقی و توجه همزمان به شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی در انواع قالب‌های کمّی/ کیفی، عمومی/ اختصاصی، مقطعی/ دائمی، منفرد/ ترکیبی، عینی/ ذهنی و در سطوح مختلف خُرد، متوسط و کلان است. در این بستر، با استفاده از شاخص‌های وضعیت‌سنجی، وضعیت پدیده اجتماعی مورد نظر قبل و بعد از اجرای سیاست تعیین شده بررسی و ارزیابی می‌شود؛ همچنین در حد فاصل آغاز تا پایان و طی فرایند اجرای سیاست مورد نظر، ضمن استفاده متناسب از شاخص‌های فرایندی برحسب امکانات، منابع و ظرفیت‌های موجود در حوزه‌های دولتی، غیردولتی و مردم‌نهاد میزان و کیفیت موفقیت و اثربخشی سیاست‌های مورد نظر تحت نظارت و ارزیابی قرار می‌گیرد. بر این اساس، داشتن هماهنگی و مطابقت با سایر شاخص‌ها، شفافیت و عدم ابهام، هماهنگی با تکالیف و ظرفیت نهادها و دستگاه‌ها، واقع‌گرایی و قابلیت اجرا، توجه به ماهیت خاص آسیب‌های اجتماعی، توجه به ویژگی‌های زمینه‌ای اثرگذار، ابتنا بر یک نظام آماری متقن و داشتن زمان‌بندی ازجمله مهم‌ترین ویژگی‌هایی است که برای شاخص‌های نظارت و ارزیابی در حوزه آسیب‌های اجتماعی ذکر شده است. بررسی و احصای وضعیت ویژگی‌های فوق در زمینه احکام حوزه آسیب‌های اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه، حاکی از آن است که اولاً رویکرد مشخص و مناسبی در مورد لزوم و چگونگی بهره‌گیری از این شاخص‌ها وجود نداشته و ثانیاً در برخی موارد نیز که به این‌گونه شاخص‌ها استناد شده، ویژگی‌ها و مؤلفه‌های مربوط به آن در نظر گرفته نشده است. درمجموع الگوی پیشنهادی مرجح برای شاخص‌گذاری احکام حوزه آسیب‌های اجتماعی در برنامه هفتم توسعه، استفاده از رویکرد تلفیقی در شاخص‌گذاری و تلاش برای بهره‌گیری از انواع مختلف شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی ضمن توجه به مؤلفه‌ها و ویژگی‌های این شاخص‌هاست. در این فرایند، می‌توان از شاخص‌های وضعیت‌سنجی که مربوط به مرحله بعد از اجرای سیاست و مداخله و ناظر به وضعیت مطلوب و چشم‌انداز موضوع هستند، در سیاست‌های کلی برنامه استفاده کرد. شاخص‌های وضعیت‌سنج مربوط به مرحله پیش از اقدام و همچنین شاخص‌های فرایندی نیز قابلیت به‌کارگیری و تعبیه در متن احکام سیاستی برنامه را دارا می‌باشند.

 

جدول 2. نمونه‌ای از وضعیت شاخص‌­گذاری آسیب‌های اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه

ماده

مفاد

شاخص

ارزیابی

الگوی پیشنهادی

مثال

80

«دولت مکلف است طبق قوانین مربوطه و مصوبات شورای اجتماعی به‌منظور پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، نسبت به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی اقدام کند به‌گونه‌ای که آسیب‌های اجتماعی در انتهای برنامه به بیست وپنج درصد (25٪) میزان کنونی کاهش یابد».

کاهش 25 درصدی آسیب­ها

 

هرچند توجه به مقوله شاخص­گذاری در زمینه احکام آسیب­های اجتماعی در برنامه ششم توسعه نسبت به قوانین پیشین اقدامی سازنده و رو به جلو محسوب می­شود؛ اما مطابق با الگوی پیشنهادی در گزارش حاضر، مبتنی بر دسته­بندی صورت گرفته از شاخص­های وضعیت­سنج و فرایندی، در این زمینه‌ نکات ذیل قابل ذکر است:

- با توجه به ماهیت پیچیده، چندلایه و وابسته به مسیر آسیب­های اجتماعی، اشاره به شاخص­های وضعیت­سنج این آسیب­ها در متن احکام سیاستی چندان توصیه نمی­شود؛ مناسب­تر این است که این موارد در قالب سیاست­های کلی برنامه و یا اسناد پشتیبان تدوین و صورت­بندی ­گردد.

- آنچه در مقوله شاخص­گذاری آسیب­های اجتماعی اهمیت بیشتری دارد، توجه و پرداختن به شاخص­های فرایندی است که امکان نظارت و ارزیابی اقدامات را فراهم می­آورد. این شاخص­ها مبتنی بر منابع و امکانات، ظرفیت­های ساختاری دستگاه­ها و محدودیت­های موجود صورت­بندی گردیده و در متن احکام سیاستی برنامه تنظیم می­شود.

- شاخص­های فرایندی، به عنوان محور اصلی فرایند شاخص­گذاری در زمینه آسیب­های اجتماعی، براساس راهبردها و چشم­اندازهای تعیین شده برای رسیدن به نقطه مطلوب در سیاست­ها و اسناد پشتیبان تنظیم می­گردد.

- اگرچه پرداختن به مقوله شاخص­گذاری در برنامه ششم توسعه اقدامی سازنده محسوب می­شود، اما فرایند شاخص­گذاری مستلزم توجه به ویژگی­هایی از جمله هماهنگی و مطابقت بین شاخص‌ها، شفافیت و عدم­ابهام، هماهنگی با تکالیف و ظرفیت نهادها و دستگاه‌ها، واقع‌گرایی و قابلیت اجرا و داشتن زمان‌بندی است. بررسی متن ماده 80 حاکی از آن است که این ویژگی­ها در فرایند شاخص­گذاری در این ماده مورد توجه قرار نگرفته است.

الگوی پیشنهادی برای شاخص­گذاری در زمینه آسیب­های اجتماعی بیانگر آن است که در گام نخست بایستی وضعیت کمی و کیفی این آسیب­ها پیش از شروع فرایند سیاست­گذاری و اقدام به صورت دقیق احصا شده و همچنین مبتنی بر ظرفیت­ها، ساختارها و منابع موجود چشم­انداز مورد نظر در رابطه با آن­ها با شاخص­های متناسب ترسیم گردد. این موارد در قالب سیاست­های کلی برنامه یا اسناد پشتیبان سیاست­ها تدوین و منتشر می­گردد. در گام بعد، مبتنی بر چشم­انداز ترسیم شده و ظرفیت­های موجود، راهبردهای عملیاتی تعیین گردیده و براساس نگاشت نهادی مربوطه، وظایف و تکالیف هریک از دستگاه­ها و سازوکار تقسیم­کار نهادی بین آن­ها تعیین و مشخص می­گردد. این مرحله در قالب متن احکام سیاستی تجلی پیدا می­کند.

به طور مثال در رابطه با آسیب­ حاشیه­نشینی در برنامه هفتم توسعه ابتدا مبتنی بر شیوه­نامه شناسایی محدوده­ها و محلات هدف بازآفرینی شهری مشخص شود که فرضاً در سال 1402 هشت میلیون نفر در قالب 250 محله در 30 شهر و کلانشهر کشور در سکونتگاه­های غیررسمی اسکان دارند؛ همچنین تعیین شود که این جمعیت نسبت به سال 1395 که برنامه ششم توسعه تصویب شده است مثلاً به میزان 10 درصد افزایش داشته است؛ ارتقای سلامت اجتماعی و مشارکت محله­محور به عنوان اهدافی کیفی و کاهش جمعیت حاشیه­نشینان به هفت میلیون نفر تا انتهای برنامه هفتم به عنوان هدفی کمی نشانه­گذاری شود. در گام بعد و مبتنی بر داده­ها و تحلیل­های گام نخست، راهبردهای اصلی منتخب برای مقابله با آسیب مذکور در طول برنامه (به عنوان مثال راهبردهای ساماندهی و توانمندسازی) تعیین شده و در راستای تحقق آن­ها راهکارها و برنامه­های عملیاتی مربوط به هریک از دستگاه­های ذی­ربط تعیین و تدوین ­گردد (به طور مثال ایجاد مراکز فوریت­های اجتماعی در محلات حاشیه­نشین با جمعیت بالای 10 هزار نفر به عنوان تکلیفی برای سازمان بهزیستی تعیین ­گردد). این موارد نیز در قالب متن احکام سیاستی تدوین شده و در دستور کار اجرا در مدت زمان برنامه توسعه قرار گیرد.

 

گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)

کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی علاوه‌بر انجام تکالیف قانونی، هم‌افزایی بین دستگاهی و اقدامات فوق‌العاده، نیازمند نظارت و ارزیابی بر احکام برنامه‌ای از طریق بهره‌گیری از الگوی تلفیقی شاخص‌های وضعیت‌سنج و فرایندی است. 

  1. اخوان کاظمی، بهرام. نظارت در نظام اسلامی، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، 1391.
  2. تقوی‌نژاد، احسان. بررسی نظری و روش‌شناسی طراحی شاخص‌ها، تهران، دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، 1385.
  3. جعفری لنگرودی، محمدجعفر. دایره‌المعارف حقوق، گنج، 1381.
  4. شریفی، احمدحسین. ملاحظات علمی و عملی آسیب‌پژوهی و آسیب‌زدایی اجتماعی، دوفصلنامه مطالعات اسلامی آسیب‌های اجتماعی، دوره 3، ش 1، پیاپی 5، 1400.
  5. عباسپور، ابراهیم و همکاران. معیارهای تشخیص و طبقه‌بندی آسیب‌های اجتماعی، دوفصلنامه مطالعات اسلامی آسیب‌های اجتماعی، دانشگاه شاهد، دوره 3، ش ۲، پیاپی 6، 1400
  6. عشقی‌عراقی، مهتاب و اشرف سلیمانی. راهبردهای پیشگیری از آسیب‌های خانوادگی و اجتماعی براساس سیره اخلاقی، رفتاری و اجتماعی معصومین (ع) با تطبیق بر آیات قرآن، فصلنامه دانش انتظامی مرکزی، ش ۲۷،‌ پیاپی۳، 1398.
  7. عمیدزنجانی، عباسعلی. نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، دانشگاه تهران، 1389.
  8. قاضی، سید ابوالفضل. بایسته‌های حقوق اساسی، میزان، 1375.
  9. کرمانی، محسن و دیگران. ارزیابی و مقایسه احکام مرتبط با آسیب‌های اجتماعی در قوانین برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1400.
  10. درآمدی بر شاخص‌های آینده‌پژوهی حکومت، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مسلسل13840، 1393.
  11. ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مسلسل18540، 1401.
  12. Rossi, R. J & Gilmartin (1980), The Handbook of Social Indicators, Grand STM press.
  13. Babbie, Earl. The practice of social research. Wadsworth Publication Company, Belmont, 1983,305.
  14. Rossi, Peter and Howard E Freeman. Evaluation: A Systematic Approach. 2d ed., Sage publication, Beverly Hills, 1982, 15.