خلاصه مدیریتی

ساماندهی عادلانه ساعات کاری کارکنان دولت به منظور تعیین حد بهینه‌ی آن و توزیع مناسب این ساعات در ایام هفته، نقش مهمی در استقرار نظام اداری صحیح، ایجاد تعادل بین کار و زندگی و ارتقاء اثربخشی و کارآیی خدمات عمومی برعهده دارد. دراین‌امتداد لایحه اصلاح ماده «87» قانون مدیریت خدمات کشوری درصدد کاهش روزهای کاری دستگاه‌های اجرایی سطح استانی (به استثنای بخش عملیاتی مراکز و واحدهای خدمت‌رسانی) از شش روز در هفته به پنج روز در هفته، بدون اشاره به روز موردنظر برای حذف از روزهای کاری است. این در حالی است که حذف یک روز از ایام کاری دستگاه‌های اجرایی یادشده در سطح استانی، موجب افزایش حدود یک ساعت و پانزده دقیقه‌ای ساعت کاری در سایر روزهای هفته خواهد شد. براین‌اساس با توجه به اینکه بهره‌وری کارکنان دستگاه‌های اجرایی در ساعات پایانی روز، بازده نزولی به مقیاس دارد و با این اقدام عملا زمان رسیدگی به امور خانواده از طول هفته به انتهای آن انتقال می‌یابد، به نظر می‌رسد، فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر افزایش اثربخشی و کارآیی نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی در سطح استان‌ها و همچنین فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر تقویت استحکام خانواده به اثبات نرسیده است. براین‌اساس و با توجه به احتمال عدم‌هم‌سویی پیشنهاد حاضر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و شعار سال (مهار تورم و رشد تولید)، پیشنهاد می‌شود انجام پژوهش‌های شواهدمحور و مبتنی بر داده‌های عینی به منظور سنجش تاثیر تصمیمات موردنظر بر سطح کیفی خدمات ارائه شده به شهروندان، رضایت ذینفعان گوناگون این حوزه، رفاه کارکنان و سیاست‌های کلان اقتصادی دردستورکار دولت و مجلس قرار گرفته و تا زمانی که از وجوه مثبت کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان اطمینان حاصل نشده، از تصویب آن پرهیز گردد.[1] براین‌اساس انجام پژوهش‌های تکمیلی در این حوزه، از جمله انجام افکارسنجی درخصوص میزان و توزیع ساعات کاری کارکنان بخش دولتی، در دستور کار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته است. همچنین تکلیف مندرج در لایحه حاضر مبنی بر کاهش روزهای کاری هفتگی دستگاه‌های مشمول، می‌تواند در برنامه‌های برخی از واحدهای آموزشی اختلالاتی ایجاد نماید. به علاوه در تبصره «۳» لایحه حاضر پیشنهاد شده که اختیار تغییر ساعات کاری دستگاه‌های اجرایی در شرایط اضطرار و در ایام خاص، فارغ از سقف ساعات کاری درنظر گرفته شده، به دولت داده شود. این در حالی است که با توجه به اصول هشتاد و پنجم، یکصد و بیست و ششم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی درخصوص حدود اختیارات وضع قوانین و مقررات توسط مجلس شورای اسلامی، هیات‌وزیران و رئیس‌جمهور در حوزه امور اداری و استخدامی پیشنهاد می‌شود اولا اختیار هیات وزیران برای تغییر سقف ساعت کاری کارمندان در شرایط خاص و اضطراری، به بیست درصد (۲۰٪) این سقف (بیست درصد چهل و دو ساعت و سی دقیقه معادل هشت ساعت و سی دقیقه) محدود شود و ثانیا درخصوص برخی از شرایط و ایام خاص نظیر ماه مبارک رمضان در لایحه‌ حاضر تعیین تکلیف صورت پذیرد. براین‌اساس با توجه به اصل چهل و سوم قانون اساسی مبنی بر تنظیم ساعت کار به صورتی که علاوه بر تلاش شغلی، فرصت کافی برای خودسازی معنوی نیز وجود داشته باشد و با عنایت به آموزه‌های دین مبین اسلام مبنی بر مدارا با مستخدمین در ماه مبارک رمضان[2]، پیشنهاد می‌شود در لایحه حاضر، کاهش شش ساعت از ساعات کاری هفتگی در ایام ماه مبارک رمضان (روزانه یک ساعت) مورد تصریح قرار گیرد. درخصوص پیشنهاد مطرح شده در لایحه حاضر مبنی بر کاهش ساعات کاری کارکنان دولت از چهل و چهار ساعت در هفته به چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته، توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به میزان ساعات کار کارکنان دولت در ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور و تفاوت تبعیض آمیز این میزان با ساعات کار کارکنان دولت در دستگاه‌های اجرایی سطح استانی و همچنین مغایرت قانونی ناظر بر ساعات کاری کارکنان ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور و نظر به ضرورت تمرکز بر افزایش بهره‌وری کارکنان دستگاه‌های اجرایی کشور، کاهش یک ساعت و نیم از ساعات کاری کارکنان دولت در لایحه حاضر می‌تواند بستری مناسب برای یکسان‌سازی ساعات کاری کارکنان دولت در سطح ستاد و استان درنظر گرفته شود و از این رو مورد تایید است. بنابراین تصویب کلیات لایحه حاضر، مشروط به اعمال اصلاحات پیشنهادی در این گزارش، توصیه می‌شود.

مقدمه

براساس ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری[1]، ساعت کار کارمندان دولت چهل و چهار ساعت در هفته است. همچنین به موجب تبصره «۳» این ماده[2] ساعات کاری یادشده در کلیه دستگاه‌های اجرایی استانی در شش روز هفته و در ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی (تهران) در پنج روز کاری تنظیم شده است. لایحه حاضر در راستای اجرای بندهای «۱»، «۹»، «۱۲» و «۱۷» سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی بر نهادینه‌سازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر ارزش‌های اسلامی و کرامت انسانی و ارج نهادن به سرمایه‌های انسانی و اجتماعی، توجه به استحکام خانواده و ایجاد تعادل بین کار و زندگی افراد در نظام اداری، توجه به اثربخشی و کارآیی در فرآیندها و روش‌های اداری به منظور تسریع و تسهیل در ارائه خدمات کشوری و خدمات‌رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت‌مندی و اعتماد مردم، درصدد اصلاح ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری برآمده است. اهم اصلاحات موردنظر دولت در این لایحه، ناظر بر کاهش تعداد روزهای کاری بسیاری از دستگاه‌های اجرایی استانی[3] و همچنین کاهش ساعت کاری کارمندان دولت به میزان چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته است. این در حالی است که پیش از این نیز طرح‌های مشابه دیگری دراین‌خصوص، به شرح جدول ذیل، در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته‌اند.

جدول 1. طرح‌ها و لوایح مرتبط با اصلاح ساعت و روزهای کاری کارکنان دولت در سال‌های اخیر

۱. پیشینه قوانین و مقررات

براساس اصل هفدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران[4]، تعطیل رسمی هفتگی روز جمعه است. همچنین مطابق بند سوم اصل چهل و سوم قانون اساسی، تنظیم‏ برنامه‏ اقتصادی‏ کشور به‏ صورتی‏ که‏ شکل‏ و محتوا و ساعت‏ کار چنان‏ باشد که‏ هر فرد علاوه‏ بر تلاش‏ شغلی‏، فرصت‏ و توان‏ کافی‏ برای‏ خودسازی‏ معنوی‏، سیاسی‏ و اجتماعی‏ و شرکت‏ فعال‏ در رهبری‏ کشور و افزایش‏ مهارت‏ و ابتکار را داشته‏ باشد، از جمله ضوابط اقتصاد جمهوری اسلامی درنظر گرفته شده است. همچنبن براساس بندهای «9»، «11»، «12»، «15» و «26»^[5] سیاست­های کلی نظام اداری، توجه به سلامت اداری کارکنان و خدمت رسانی به مردم با عنایت به افزایش بهره­وری، اثربخشی، پویایی و ابعاد زندگی خانوادگی کارمندان جزء مهم­ترین اهداف نظام اداری درخصوص ساعت کاری کارکنان است. بنابراین اصلاح و متناسب‌سازی ساعات کار و همچنین استفاده از ابزارهای ثانویه برای مدیریت عملکرد کارمندان در ساعات حضور به­منظور نیل به اهداف یادشده از دستورکارهای مهم سیاست­گذاری در حوزه مسائل نظام اداری به حساب می‌آید.

طبق تبصره «۱» ماده «۲» قانون اجازه اجرای گزارش کمیسیون پیشه و هنر و بازرگانی مربوط به کارگران و کارفرمایان مصوب سال 1328، مقصود از ساعات کار مدتی است که کارگر برای انجام کار در اختیار کارفرما می­باشد و اوقات استراحت و صرف غذا جزء ساعات کار محسوب نمی­شود. همچنین براساس ماده واحده لایحـه قانون یکسـان شـدن ســاعت کار کارمنــدان و کارگــران، مصــوب 1359/4/23 شورای انقلاب، از اول شهریور ماه سال 1359، ساعات کار کلیه کارمندان و کارگران مشمول قانون استخدام کشوری و سایر قوانین خاص استخدامی و کارگران مشمول قانون کار، یکسان و 44 ساعت در هفته تعیین گردیده است. این در حالی است که آخرین معیار مورد عمل دراین‌خصوص در فصل دوازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب ۱۳۸۶، با عنوان حقوق و تکالیف کارمندان مطرح شده است. براین‌اساس به استناد مواد «۸۷» و «۹۳»[6] این قانون، ضوابطی درخصوص تعیین ساعت کاری کارکنان دولت درنظر گرفته شده است. براین‌اساس مطابق ماده «۸۷» این قانون، ساعات کار کارمندان دولت چهل و چهار ساعت در هفته تعیین شده و اختیار تصویب ترتیب و تنظیم ساعات کار ادارات به هیات وزیران واگذار شده است. همچنین اختیار تغییر ساعت کار کارمندان، در موارد ضروری و با رعایت سقف مذکور، به دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اعطا شده و درخصوص تعیین میزان ساعات تدریس معلمان و اعضای هیات علمی از ساعات موظف به طرح­های طبقه‌بندی مشاغل ذی‌ربط ارجاع داده شده است. علاوه براین، مطابق تبصره «1» ماده «۸۷» این قانون، کارمندان می­توانند با موافقت دستگاه اجرایی ساعات کار خود را تا یک چهارم ساعت کار روزانه (حداکثر 11 ساعت) تقلیل دهند و میزان حقوق و مزایا و نحوه محاسبه سوابق خدمت این قبیل کارمندان متناسب با ساعات کار آنان تعیین خواهد شد. شایان ذکر است مطابق تبصره «2» این ماده، دستگاه­های اجرایی می­توانند در موارد خاص با موافقت هیات وزیران و رعایت سقف ساعات کار با توجه به شرایط جغرافیایی و منطقه­ای و فصلی، ساعات کار خود را به ترتیب دیگری تنظیم نمایند. همچنین براساس تبصره «۳» این ماده کلیه دستگاه‌های اجرایی استانی موظفند ساعات کار خود را در شش روز هفته تنظیم نمایند که البته ستاد مرکزی دستگاه­های اجرایی مشمول این حکم نیستند. بنابراین به موجب احکام اخیرالذکر اختیار تعیین تعداد روزهای کاری ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی به هیات وزیران واگذار شده است.

به موجب ماده واحده قانون کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص[7] ساعات کار هفتگی بانوان شاغل که موظف به چهل و چهار ساعت کار در هفته هستند، اما دارای معلولیت شدید یا فرزند زیر شش سال تمام یا همسر یا فرزند معلول شدید یا مبتلا به بیماری صعب العلاج می باشند، و یا زنان سرپرست خانوار شاغل در دستگاه‌های اجرائی و بخش غیردولتی اعم از مشمولان قانون کار و قانون تأمین اجتماعی بنا به درخواست متقاضی از دستگاه اجرائی مستخدم و تأیید سازمان بهزیستی کشور یا وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی یا دادگستری، سی و شش ساعت در هفته با دریافت حقوق و مزایای چهل و چهار ساعت تعیین می‌شود. همچنین به موجب تصویب‌نامه هیات وزیران در مورد ساعات‌کاری روزهای پنجشنبه کارکنان زن شاغل دارای فرزند زیر هفت سال و یا دانش‌آموز دوره ابتدایی[8] با شماره ۲۴۸۲‍۰۹؍ت۴۷۸۶۳ هـ مورخ ۱۳۹‍۰/۱۲/۱۶، کارکنان زن شاغل در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده «۵» قانون مدیریت خدمات کشوری[9] که دارای فرزند زیر هفت سال و یا فرزند دانش‌آموز دوره ابتدایی می‌باشند، ساعات کاری خود در روزهای پنجشنبه را می‌توانند در سایر روزهای هفته با رعایت سقف مقرر در ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری و یا از طریق دورکاری جبران نمایند. این در حالی است که عدم درنظر داشتن تمهیدات لازم درخصوص پیاده‌سازی این تصویب‌نامه، موجب بروز مشکلاتی در اجرایی‌سازی آن، در بسیاری از دستگاه‌های اجرایی کشور، شده است.[10]

۲. ساعات کار کارکنان دولت در شرایط کنونی

به استناد تصویب‌نامه هیات وزیران، با شماره ۲۴۳۱۸۷، مورخ 1401/۱۲/24، ساعات آغاز به کار ادارات و مشاغل مختلف به شرح جدول زیر تعیین شده است.[11]

جدول 2. ساعات آغاز به کار ادارات و مشاغل مختلف

طبق تبصره بند «۱» تصویب‌نامه یادشده[14]، دستگاه‌های اجرایی در تعامل با یکدیگر مکلفند، درخصوص والدینی که هر دو در دستگاه‌های اجرایی شاغل هستند و دارای فرزند در مقاطع پیش دبستان و دبستان می‌باشند، با شناور شدن ساعت شروع به کار یکی از آن‌ها موافقت نمایند. همچنین مطابق بند «۳» این تصویب‌نامه[15] در اقلیم‌های بسیار سرد یا بسیار گرم کشور، ساعت آغاز بکار دستگاه‌های اجرایی موضوع این تصویب‌نامه با یک ساعت تاخیر یا تعجیل از ساعات مندرج در جدول «۲» قابل تعیین است.

طبق بند «۴» تصویب‌نامه مذکور[16] به منظور مدیریت بهینه مصرف انرژی، ساعات آغاز به کار و خاتمه تمامی دستگاه‌های اجرایی و بانک‌ها، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی از پانزدهم خردادماه تا پانزدهم شهریورماه هر سال، از ساعت ۶:۰۰ الی ۱۳:۰۰ است. همچنین در این بند تاکید شده است که دستگاه‌های مشمول برای رعایت ساعات کاری هفتگی کارکنان، موظفند باقی‌مانده ساعات را به صورت دورکاری تعریف کنند.

براساس گزارش سازمان اداری و استخدامی کشور[17] در شرایط کنونی ساعت شروع و پایان کار کارمندان دولت به شرح جدول ذیل است.

جدول 3. ساعت شروع و پایان کار کارمندان دولت

۳. ارزیابی لایحه

بسیاری از مسائل عمومی، نظیر تنظیم حدود ساعات کاری کارمندان بخش عمومی، ابعاد و زوایای متعددی داشته و تاثیرات گوناگونی بر شئون مختلف زندگی مردم به همراه دارد. براین‌اساس به نظر می‌رسد ارزیابی چندجانبه چنین موضوعاتی در نظام خط‌مشی‌گذاری عمومی کشور ضروری بوده و از ملزومات مهم ارزیابی عالمانه و عادلانه به شمار می‌رود. در این امتداد در ارزیابی لایحه حاضر منظرهای گوناگونی نظیر اقتصادی، فرهنگی و حقوقی مورد توجه بوده و سعی شده در کنار توجه به ضرورت ارتقاء  بهره‌وری اقتصادی، به مفاهیمی نظیر ارتقاء سطح بهره‌وری اجتماعی نیز پرداخته شود. براین‌اساس در ادامه، ارزیابی لایحه حاضر در نه محور به شرح ذیل، ارائه می‌شود.

• در مقدمه لایحه حاضر، در تبیین دلایل توجیهی این لایحه به بندهای «۱»، «۹»، «۱۲» و «۱۷» سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی بر نهادینه‌سازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر ارزش‌های اسلامی و کرامت انسانی و ارج نهادن به سرمایه‌های انسانی و اجتماعی، توجه به استحکام خانواده و ایجاد تعادل بین کار و زندگی افراد در نظام اداری، توجه به اثربخشی و کارآیی در فرآیندها و روش‌های اداری به منظور تسریع و تسهیل در ارائه خدمات کشوری و خدمات‌رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت‌مندی و اعتماد مردم، اشاره شده است. این در حالی است که در مقدمه‌ی این لایحه، توضیحات کافی درخصوص چگونگی ارتباط دلایل توجیهی مطرح شده و احکام پیشنهاد شده، مطرح نشده است. به عنوان مثال دلایل توجیهی کافی درخصوص چگونگی تاثیرگذاری کاهش یک روز کاری و افزایش ساعات کاری در سایر روزهای هفته، بر اجرایی‌سازی بندهای «۱»، «۹»، «۱۲» و «۱۷» سیاست‌های کلی نظام اداری ارائه نشده است. این در حالی است که به موجب بند «۲» ماده «۱۳۱»[18] آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در لوایح قانونی که از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود، باید دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه لایحه به وضوح درج شود. براین‌اساس، فارغ از محتوای لایحه‌ی حاضر، ضروری است دلایل توجیهی آن در مقدمه‌ به وضوح مطرح گردد.
• مطابق تبصره «۴» لایحه حاضر همه دستگاه‌های اجرایی اعم از ستادی و استانی، به استثنای بخش عملیاتی مراکز و واحدهای خدمت‌رسانی نظیر واحدهای ذی‌ربط بهزیستی، بانک‌ها، بیمارستان‌ها، مراکز بهداشتی – درمانی، اماکن ورزشی و واحدهای نظامی، انتظامی و امنیتی موظفند ساعات کار خود را در پنج روز هفته تنظیم نمایند. براین‌اساس در لایحه حاضر صرفا بر ضرورت تنظیم ساعات کاری دستگاه‌های یادشده در پنج روز هفته تاکید شده و روزهای مشخصی به عنوان روزهای کاری موردنظر تعیین نشده است. بنابراین درصورت تصویب این تبصره به شکل کنونی، یکی از روزهای هفته به جز جمعه[19]، نظیر پنج‌شنبه یا شنبه، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیات وزیران، از روزهای کاری دستگاه‌های اجرایی یادشده حذف می‌گردد. از این رو در صورتی که اراده قانونگذار بر حذف روز خاصی از ایام کاری کارکنان دولت تعلق گرفته، لازم است در لایحه حاضر بر آن تصریح گردد. شایان ذکر است در صورت اصرار قانون‌گذار مبنی بر کاهش یک روز از روزهای کاری کارکنان دولت، به منظور هماهنگی بیشتر روزهای کاری دستگاه‌های اجرایی کشور با روزهای کاری بین‌المللی، به نظر می‌رسد حذف روز شنبه از ایام کاری دستگاه‌های اجرایی موردنظر، نسبت به روز پنج‌شنبه، از اولویت بیشتری برخوردار است.
• مطابق بررسی‌های انجام شده و با توجه به جدول ۳، در شرایط کنونی حذف یک روز از ایام کاری دستگاه‌های اجرایی یادشده در سطح استانی، موجب افزایش حدود یک ساعت و پانزده دقیقه‌ای ساعت کاری در سایر روزهای هفته خواهد شد. این در حالی است که هر چند تغییر یادشده می‌تواند موجب هماهنگی بیشتر ساعات کاری دستگاه‌های اجرایی در سطح استان و مرکز گردد و صرفه‌جویی در مصرف انرژی و تسهیل گردشگری را در پی داشته باشد، اما با توجه به اینکه بهره‌وری کارکنان دستگاه‌های اجرایی در ساعات پایانی روز، بازده نزولی به مقیاس داشته و کاهش روزهای کاری هفتگی می‌تواند کاهش ارائه خدمات عمومی به شهروندان و بنگاه‌های اقتصادی را به همراه داشته باشد، بنابراین به نظر می‌رسد، فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر افزایش اثربخشی و کارآیی نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی در سطح استان‌ها به اثبات نرسیده است. براین‌اساس و با توجه به احتمال عدم‌هم‌سویی پیشنهاد حاضر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و شعار سال (مهار تورم و رشد تولید)، پیشنهاد می‌شود انجام پژوهش‌های شواهدمحور و مبتنی بر داده‌های عینی به منظور سنجش تاثیر تصمیمات موردنظر بر سطح کیفی خدمات ارائه شده به شهروندان، رضایت ذینفعان گوناگون این حوزه، رفاه کارکنان و سیاست‌های کلان اقتصادی دردستورکار دولت و مجلس قرار گرفته و تا زمانی که از وجوه مثبت کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان اطمینان حاصل نشده، از تصویب آن پرهیز گردد.[20]
• یکی از دلایل توجیهی مطرح شده در مقدمه‌ی لایحه حاضر، درخصوص کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان دولت، با استناد به بند «۱» سیاست‌های کلی نظام اداری، در قالب ضرورت توجه بیشتر به استحکام خانواده و تعادل کار و زندگی افراد در نظام اداری مطرح شده است. این در حالی است که همانطور که اشاره شد، تعطیلی پنج‌شنبه‌ها در دستگاه‌های اجرایی سطح استانی، موجب افزایش حدود یک ساعت و پانزده دقیقه‌ای ساعت کاری در سایر روزهای هفته خواهد شد. براین‌اساس کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان دولت، هر چند می‌تواند موجب تناسب بیشتر روزهای کاری ادارات و مدارس گردد، اما از سوی دیگر با توجه به قانون کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص و تصویب‌نامه هیات وزیران در مورد ساعات‌کاری روزهای پنجشنبه کارکنان زن شاغل دارای فرزند زیر هفت سال و یا دانش‌آموز دوره ابتدایی با شماره ۲۴۸۲‍۰۹؍ت۴۷۸۶۳ هـ و با عنایت به این نکته که این مساله عملا باعث انتقال زمان رسیدگی به امور خانواده از طول هفته به انتهای هفته خواهد شد، بنابراین به نظر می‌رسد فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر تقویت استحکام خانواده نیز به اثبات نرسیده است. شایان ذکر است که درخصوص تصمیم‌گیری پیرامون توزیع ساعات کاری کارکنان دولت در روزهای هفته، می‌توان با توجه به مزایا و معایب هر یک از سناریوها به صورت اقتضائی اقدام نمود. به عنوان مثال به نظر می‌رسد تجمیع ساعات کاری کارکنان در پنج روز هفته با اقتضائات کلان شهرها از جمله مسافت‌های طولانی بین محل کار و محل زندگی، سطح بالاتر ترافیک، محدودیت­های زیرساختی و... متناسب‌تر و هماهنگ‌تر است. حال آن که درخصوص شهرستان‌های کوچک چنین فرضیاتی صادق نیست.
• همانطور که اشاره شد مطابق تبصره «۴» لایحه حاضر همه دستگاه‌های اجرایی، به استثنای بخش عملیاتی مراکز و واحدهای خدمت‌رسانی نظیر واحدهای ذی‌ربط بهزیستی، بانک‌ها، بیمارستان‌ها، مراکز بهداشتی – درمانی، اماکن ورزشی و واحدهای نظامی، انتظامی و امنیتی موظفند ساعات کار خود را در پنج روز هفته تنظیم نمایند. این در حالی است که عبارت «بخش عملیاتی مراکز و واحدهای خدمت‌رسانی» در نظام قانونی کشور تعریف مشخصی نداشته و براین‌اساس در ادامه تبصره مذکور و در تبیین مقصود عبارت یادشده به ارائه مثال‌هایی در این خصوص اقدام شده است. بنابراین درصورتی که تکلیف مذکور مبنی بر تنظیم ساعات کار هفتگی در پنج روز کاری شامل مدارس و واحدهای آموزشی نیز گردد، توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به محدودیت فضای آموزشی و نیروی انسانی و همچنین تعداد بالای دانش‌آموزان در برخی از مناطق محروم کشور، لازم است برخی از مدارس به صورت دو شیفت و شش روز در هفته به ارائه خدمات آموزشی بپردازند. این در حالی است که با توجه به اقتضائات خاص آموزشی و اقلیمی مناطق گوناگون کشور، امکان تعدیل روزهای کاری مدارس از طریق شورای آموزش و پرورش استان وجود خواهد داشت دارد. شایان ذکر است هرچند در شرایط کنونی همه دانشگاه‌های دولتی و مراکز آموزش عالی کشور می‌توانند از ارائه خدمت در روزهای پنجشنبه خودداری کنند، اما با توجه به اینکه برخی از دانشگاه‌ها نظیر دانشگاه آزاد، پیام‌نور و علمی کاربردی به منظور تسهیل ادامه تحصیل دانشجویان و همچنین بهره‌گیری از دانش و تخصص اعضای هیات علمی دانشگاه‌های دولتی در روزهای پنج‌شنبه نیز دایر هستند، بنابراین الزام واحدهای مذکور به عدم فعالیت در روزهای پنج‌شنبه می‌تواند در اجرای برنامه‌های آموزشی برخی از این واحدها اختلال ایجاد نماید.[21]
• مطابق تبصره «۳» لایحه حاضر، متناسب با تغییرات فناوری و در شرایط اضطرار و بحران نظیر آلودگی هوا، کمبود انرژی، وقوع حوادث غیرمترقبه، شیوع بیماری‌های فراگیر و یا در ایام خاص نظیر ماه مبارک رمضان، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیات وزیران، ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در این ماده تعیین می‌شود. براین‌اساس تعیین ساعت کار و نحوه‌ی ارائه خدمات کارمندان، فارغ از سقف ساعت‌کاری یادشده، از دو منظر به شرح ذیل قابل طرح و بررسی است.
• مغایرت با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی[22]: با توجه به اینکه واگذاری اختیار تعیین ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در ماده (۸۷) قانون مدیریت خدمات کشوری، در شرایط خاص و اضطراری، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیئت وزیران دارای ماهیت تقنینی بوده و ایجاد کننده حق و تکلیف است، به نظر می‌رسد این موضوع مغایر با اصل «۸۵» قانون اساسی مبنی بر عدم قابلیت واگذاری اختیارات قانون‌گذاری مجلس به سایر اشخاص و هیات‌ها است.
• عدم مغایرت با اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی به استناد اصل اصل یکصد و بیست و ششم این قانون[23]: با توجه به تغییرات مستمر در فناوری‌های اداره امور عمومی و گسترش بروز شرایط اضطراری و وقایع غیرمترقبه نظیر بیماری کرونا، آلودگی هوا، کمبود انرژی و... و ضرورت وجود اختیارات لازم در هیات وزیران به منظور انجام واکنش سریع و مناسب در مواجهه با شرایط یادشده و همچنین با عنایت به اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی مبنی بر اینکه مسئولیت امور اداری و استخدامی کشور مستقیما برعهده رئیس‏ جمهور است، بنابراین واگذاری اختیار تعیین ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در ماده (۸۷) قانون مدیریت خدمات کشوری، در شرایط خاص و اضطراری، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیئت وزیران ضروری به نظر می‌رسد.

براساس توضیحات مطرح شده و به منظور رعایت توامان ملاحظات یادشده در هر یک از منظرهای مذکور، پیشنهاد می‌شود اولا اختیار هیات وزیران برای تغییر سقف ساعت کاری کارمندان در شرایط خاص و اضطراری، به بیست درصد (۲۰٪) این سقف (بیست درصد چهل و دو ساعت و سی دقیقه معادل هشت ساعت و سی دقیقه) محدود شود و ثانیا درخصوص برخی از شرایط و ایام خاص نظیر ماه مبارک رمضان در لایحه‌ حاضر تعیین تکلیف صورت پذیرد. براین‌اساس با توجه به اصل چهل و سوم قانون اساسی مبنی بر تنظیم ساعت کار به صورتی که علاوه بر تلاش شغلی، فرصت کافی برای خودسازی معنوی نیز وجود داشته باشد و با عنایت به آموزه‌های دین مبین اسلام مبنی بر مدارا با مستخدمین در ماه مبارک رمضان[24]، پیشنهاد می‌شود در لایحه حاضر، کاهش شش ساعت از ساعات کاری هفتگی در ایام ماه مبارک رمضان (روزانه یک ساعت) مورد تصریح قرار گیرد.

شایان ذکر است ادبیات نگارشی تبصره «۳» لایحه حاضر، از استحکام ادبی لازم، موضوع جزء «۴» بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، برخوردار نبوده و از این رو نیازمند بازنویسی و اصلاح است.

• مطابق تبصره «۱» لایحه حاضر کارمندان می‌توانند با موافقت دستگاه اجرایی ساعات کار خود را تا یک‌چهارم ساعت کار روزانه (حداکثر (۱۰) ساعت) تقلیل دهند. در این تبصره همچنین تاکید شده است که میزان حقوق و مزایا، نحوه محاسبه سوابق خدمت این قبیل کارمندان متناسب با ساعات کار آنان تعیین خواهد شد. این در حالی است که با توجه به مجموع ساعات کاری هفتگی پیشنهادی در لایحه‌ی حاضر (چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته)، یک‌چهارم این ساعات کار، معادل ده ساعت و سی و هفت دقیقه و سی ثانیه خواهد شد. بنابراین ذکر عبارت حداکثر (۱۰) ساعت در این تبصره بیانگر نوعی تعارض درونی در متن لایحه محسوب شده و از این رو مغایر اجزا سوم[25] و چهارم[26] بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مبنی بر شفافیت و عدم ابهام و استحکام ادبی در قانون‌گذاری و قانون‌نویسی است. براین‌اساس پیشنهاد می‌شود عبارت یک‌چهارم ساعت کار روزانه از متن لایحه پیشنهادی حذف شده و صرفا بر عدد حداکثر ده ساعت تاکید گردد. همچنین ضروری است پس از ذکر عبارت «حداکثر ده ساعت»، عبارت «در هفته» نیز اضافه گردد تا از بروز تفاسیر احتمالی مغایر با هدف قانون‌گذار جلوگیری شود.
• در اصلاحات مدنظر برای ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری در لایحه‌ حاضر، عنوان شده که ساعات کار کارمندان دولت چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته است و ترتیب و تنظیم ساعات کار ادارات به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیات وزیران تعیین می‌گردد.[27] براین‌اساس در لایحه حاضر پیشنهاد شده است ساعات کار کارمندان دولت از چهل و چهار ساعت در هفته به چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته کاهش یابد.[28] این در حالی است که براساس گزارش سازمان اداری و استخدامی کشور[29] و با توجه به جدول شماره ۳ در شرایط کنونی، ساعات کار کارکنان دولت در ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور، معادل چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته و برای سایر کارکنان دولت معادل چهل و چهار ساعت در هفته درنظر گرفته شده است. براین‌اساس ساعات کاری منظور شده در شرایط کنونی برای کارکنان دولت در سطح ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور، مغایر با ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری ارزیابی شده و فارغ از مغایرت مذکور، با توجه به بروز تبعیض ناروا میان این دسته از کارکنان با سایر کارکنان دولت، مغایر بند‌های نهم[30] و دهم[31] اصل سوم قانون اساسی مبنی بر ایجاد نظام اداری صحیح و رفع تبعیضات ناروا ارزیابی می‌شود. براین‌اساس با توجه به اینکه افزایش ساعات کاری کارکنان دولت در سطح ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور می‌تواند موجب نارضایتی ایشان شده و از سوی دیگر رفع تبعیضات ناروای یادشده ضروری به نظر می‌رسد، بنابراین کاهش یک ساعت و نیم از ساعات کاری کارکنان دولت در لایحه حاضر می‌تواند بستری مناسب برای یکسان‌سازی ساعات کاری کارکنان دولت در سطح ستاد و استان درنظر گرفته شود و از این رو مورد تایید است. شایان ذکر است که کاهش بیشتر ساعات کاری کارکنان دولت در لایحه حاضر، نه تنها می‌تواند باعث کاهش عملکرد و کارآمدی دستگاه‌های اجرایی و اخلال در نظام اقتصادی کشور[32] و همچنین تحمیل هزینه‌های جدید به دستگاه‌های اجرایی گردد، بلکه مغایر اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی[33] مبنی بر ضرورت تعیین طریق تامین هزینه‌ی جدید در پیشنهادات مطرح شده درخصوص لوایح قانونی است. همچنین در متن پیشنهادی برای اصلاح ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری در حالی از واژه «ادارات» استفاده شده که این واژه در قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف نشده است. براین‌اساس پیشنهاد می‌شود عبارت «دستگاه اجرایی» جایگزین واژه «ادارات» گردد.[34]
• مطابق تبصره «۵» لایحه حاضر در همه قوانین و مقرراتی که از مبنای چهل و چهار ساعت کار در هفته و یکصد و هفتاد و شش ساعت کار در ماه استفاده شده است، از تاریخ ابلاغ این قانون به ترتیب به چهل و دو ساعت و سی دقیقه کار در هفته و یکصد و هفتاد ساعت کار در ماه اصلاح می‌شود. این در حالی است که همان‌طورکه در اظهارنظر اداره کل تدوین قوانین مجلس در پیوست لایحه حاضر نیز مطرح شده است، اشاره کلی به قوانین و مقررات در این تبصره مغایر سیاست‌های تنقیحی مجلس شورای اسلامی بوده و لازم است فهرست قوانین مورد نظر به دقت احصا و ذکر شود. به عنوان مثال با توجه به اینکه در ماده «۵۱» قانون کار[35] و تبصره «۱» آن[36]، مجموع ساعات کاری هفتگی کارگران حداکثر به میزان ۴۴ ساعت تعیین شده، این ابهام به وجود می‌آید که آیا اصلاح مذکور در قانون مدیریت خدمات کشوری، شامل حال نیروهای کارگری نیز می‌شود یا خیر؟ براین‌اساس تبصره «۵» لایحه حاضر، مغایر با جزء «۳» بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، مبنی بر لزوم رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانون‌گذاری و قانون‌نویسی، ارزیابی می‌شود.

جمع بندی

تعیین حد بهینه ساعات کاری کارکنان دولت و توزیع مناسب آن در روزهای هفته، یکی از ملزومات مهم تحقق نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی، و ایجاد تعادل بین کار و زندگی، موضوع بند نهم سیاست‌های کلی نظام اداری، محسوب شده و نقشی اساسی در ارتقاء اثربخشی و کارآیی خدمات عمومی و همچنین استحکام خانواده و رشد معنوی و اجتماعی افراد برعهده دارد. دراین‌امتداد اهم محورهای تصمیم‌گیری در لایحه اصلاح ماده «87» قانون مدیریت خدمات کشوری، ناظر بر کاهش ساعات کاری هفتگی کارکنان دولت از چهل و چهار ساعت به چهل و دو ساعت و سی دقیقه و همچنین کاهش روزهای کاری دستگاه‌های اجرایی سطح استانی (به استثنای بخش عملیاتی مراکز و واحدهای خدمت‌رسانی) از شش روز در هفته به پنج روز در هفته است. شایان ذکر است که در لایحه حاضر صرفا بر ضرورت تنظیم ساعات کاری دستگاه‌های یادشده در پنج روز هفته تاکید شده و روزهای مشخصی به عنوان روزهای کاری موردنظر تعیین نشده است. بنابراین درصورت تصویب این تبصره به شکل کنونی، یکی از روزهای هفته به جز جمعه[37]، نظیر پنج‌شنبه یا شنبه، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیات وزیران، از روزهای کاری دستگاه‌های اجرایی یادشده حذف می‌گردد. بنابراین در صورتی که اراده قانونگذار بر حذف روز خاصی از ایام کاری کارکنان دولت تعلق گرفته، لازم است در لایحه حاضر بر آن تصریح گردد.[38] این در حالی است که حذف یک روز از ایام کاری دستگاه‌های اجرایی یادشده در سطح استانی، موجب افزایش حدود یک ساعت و پانزده دقیقه‌ای ساعت کاری در سایر روزهای هفته خواهد شد. براین‌اساس هر چند تغییر یادشده می‌تواند موجب هماهنگی بیشتر ساعات کاری دستگاه‌های اجرایی در سطح استان و مرکز گردد و صرفه‌جویی در مصرف انرژی و تسهیل گردشگری را در پی داشته باشد، اما با توجه به اینکه بهره‌وری کارکنان دستگاه‌های اجرایی در ساعات پایانی روز، بازده نزولی به مقیاس داشته و کاهش روزهای کاری هفتگی می‌تواند کاهش ارائه خدمات عمومی به شهروندان و بنگاه‌های اقتصادی را به همراه داشته باشد، بنابراین به نظر می‌رسد، فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر افزایش اثربخشی و کارآیی نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی در سطح استان‌ها به اثبات نرسیده است. همچنین کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان دولت هر چند می‌تواند موجب تناسب بیشتر روزهای کاری ادارات و مدارس گردد، اما از سوی دیگر با توجه به قانون کاهش ساعات کار بانوان شاغل دارای شرایط خاص و تصویب‌نامه هیات‌وزیران درخصوص ساعات‌کاری روزهای پنجشنبه کارکنان زن شاغل دارای فرزند زیر هفت سال و یا دانش‌آموز دوره ابتدایی با شماره ۲۴۸۲‍۰۹؍ت۴۷۸۶۳ هـ و با عنایت به این نکته که این مساله عملا باعث انتقال زمان رسیدگی به امور خانواده از طول هفته به انتهای هفته خواهد شد. بنابراین به نظر می‌رسد فرضیه تاثیر مثبت توزیع ساعت کاری کارکنان دولت در پنج روز هفته بر تقویت استحکام خانواده نیز اثبات نشده است. براین‌اساس و با توجه به احتمال عدم‌هم‌سویی پیشنهاد حاضر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و شعار سال (مهار تورم و رشد تولید)، پیشنهاد می‌شود انجام پژوهش‌های شواهدمحور و مبتنی بر داده‌های عینی به منظور سنجش تاثیر تصمیمات موردنظر بر سطح کیفی خدمات ارائه شده به شهروندان، رضایت ذینفعان گوناگون این حوزه، رفاه کارکنان و سیاست‌های کلان اقتصادی دردستورکار دولت و مجلس قرار گرفته و تا زمانی که از وجوه مثبت کاهش تعداد روزهای کاری کارکنان اطمینان حاصل نشده، از تصویب آن پرهیز گردد.[39] براین‌اساس انجام پژوهش‌های تکمیلی در این حوزه، از جمله انجام افکارسنجی درخصوص میزان و توزیع ساعات کاری کارکنان بخش دولتی، در دستور کار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته است. همچنین تکلیف مندرج در لایحه حاضر مبنی بر کاهش روزهای کاری هفتگی دستگاه‌های مشمول، می‌تواند در برنامه‌های برخی از واحدهای آموزشی اختلالاتی ایجاد نماید. به علاوه در تبصره «۳» لایحه حاضر پیشنهاد شده که اختیار تغییر ساعات کاری دستگاه‌های اجرایی در شرایط اضطرار و در ایام خاص، فارغ از سقف ساعات کاری درنظر گرفته شده، به دولت داده شود. این در حالی است که با توجه به اصول هشتاد و پنجم، یکصد و بیست و ششم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی درخصوص حدود اختیارات وضع قوانین و مقررات توسط مجلس شورای اسلامی، هیات‌وزیران و رئیس‌جمهور در حوزه امور اداری و استخدامی پیشنهاد می‌شود اولا اختیار هیات وزیران برای تغییر سقف ساعت کاری کارمندان در شرایط خاص و اضطراری، به بیست درصد (۲۰٪) این سقف (بیست درصد چهل و دو ساعت و سی دقیقه معادل هشت ساعت و سی دقیقه) محدود شود و ثانیا درخصوص برخی از شرایط و ایام خاص نظیر ماه مبارک رمضان در لایحه‌ حاضر تعیین تکلیف صورت پذیرد. براین‌اساس با توجه به اصل چهل و سوم قانون اساسی مبنی بر تنظیم ساعت کار به صورتی که علاوه بر تلاش شغلی، فرصت کافی برای خودسازی معنوی نیز وجود داشته باشد و با عنایت به آموزه‌های دین مبین اسلام مبنی بر مدارا با مستخدمین در ماه مبارک رمضان[40]، پیشنهاد می‌شود در لایحه حاضر، کاهش شش ساعت از ساعات کاری هفتگی در ایام ماه مبارک رمضان (روزانه یک ساعت) مورد تصریح قرار گیرد.

درخصوص پیشنهاد مطرح شده در لایحه حاضر مبنی بر کاهش ساعات کاری کارکنان دولت از چهل و چهار ساعت در هفته به چهل و دو ساعت و سی دقیقه در هفته، توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به میزان ساعات کار کارکنان دولت در ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور و تفاوت تبعیض آمیز این میزان با ساعات کار کارکنان دولت در دستگاه‌های اجرایی سطح استانی و همچنین مغایرت قانونی ناظر بر ساعات کاری کارکنان ستاد مرکزی دستگاه‌های اجرایی کشور، کاهش یک ساعت و نیم از ساعات کاری کارکنان دولت در لایحه حاضر می‌تواند بستری مناسب برای یکسان‌سازی ساعات کاری کارکنان دولت در سطح ستاد و استان درنظر گرفته شود و از این رو مورد تایید است. بنابراین تصویب کلیات لایحه حاضر، مشروط به اعمال اصلاحات پیشنهادی در این گزارش، توصیه می‌شود.

گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)

این گزارش ضمن بررسی پیشینه قوانین و مقررات موجود درخصوص ساعات کاری کارکنان دولت، به ارزیابی مفاد لایحه اصلاح ماده «۸۷» قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخته است.