مقدمه

«طرح حمایت از گزارشگران فساد» در تاریخ 1402/۱/27 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای بررسی و اعلام‌ نظر شورای محترم نگهبان ارسال شد. شورای نگهبان به مصوبه مجلس چند ابهام و چند تذکر وارد کرد. در این گزارش تلاش می‌شود تا ابهامات و مصوبه کمیسیون در جهت رفع آنها بررسی و در مواردی نیز پیشنهادهایی ارائه شود.

بررسی مصوبه کمیسیون برای رفع ایرادات شورای نگهبان

۱. ماده (1)

نسبت به ماده (۱) شورای نگهبان دو ابهام و دو تذکر وارده کرده است. همچنین، هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی یک تبصره از این ماده را مغایر سیاست‌های کلی قانونگذاری تلقی کرده است. اصلاحات کمیسیون در راستای تذکرات وارد شده، مورد پذیرش است و در‌خصوص ابهامات شورا و مغایرت هیئت عالی در ادامه به تفکیک توضیح داده‌می‌شود.

تبصره جزء «پ» بند «1»

از نظر شورای محترم نگهبان عبارت «فساد مهمی که موجب اخلال در نظم و امنیت عمومی شود»، از‌این‌حیث که مشخص نیست شامل مواردی غیر از رفتارهای مذکور در ماده (2) نیز می‌شود یا خیر، ابهام دارد. در مصوبه کمیسیون به‌منظور رفع این ایراد عبارت «دلالت بر وقوع فساد مهمی داشته ‌باشد که موجب اخلال در نظم و امنیت عمومی شود» به‌عبارت «دلالت بر وقوع یکی از رفتارهای مذکور در ماده (2) این قانون داشته ‌باشد که موجب اخلال در نظم و امنیت عمومی شود» اصلاح شد که رافع ایراد است.

بند «6»

شورای محترم نگهبان به بند «6»، این ایراد را وارد کرده است که مفاد این بند «از نظر رعایت تناسب درجه‌های ارث مذکور با احکام این مصوبه، ابهام دارد». فارغ از ابهامی که در خود ایراد شورا وجود دارد که منظور از رعایت تناسب درجه‌های ارث مشخص نیست، به‌نظر نمی‌رسد که این ایراد وارد باشد. زیرا مصوبه پیشین به‌طور واضح در 2 بند بیان کرده بود:

الف) بستگان نسبی گزارشگر تا درجه‌ دو از کلیه طبقات ارث،

ب) همسر گزارشگر و بستگان نسبی وی تا درجه یک از کلیه طبقات ارث.

با‌این‌حال کمیسیون به‌منظور رفع این ایراد مصوبه را به شرح زیر اصلاح کرد:

الف) طبقات اول و دوم بستگان نسبی گزارشگر،

ب) همسر گزارشگر و طبقه اول بستگان نسبی وی.

مصوبه کمیسیون از نظر حقوقی محل ایراد نیست، اما با توجه به ابهام در ابهام شورای نگهبان می‌توان گفت مصوبه پیشین به‌طور دقیق‌تری اشخاص مشمول را مشخص کرده بود.

تبصره «1» بند «7»

هیئت عالی نظارت برحسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، تبصره «1» بند «7» را مغایر جزء «10» بند «9» سیاست‌های کلی قانونگذاری دانسته ‌است. در این تبصره مقرر شده‌ که اگر گزارشگر به دلیلی غیر از ارائه گزارش، مورد اقدامات تلافی‌جویانه قرار گیرد، مشمول حمایت‌ها و پاداش‌های این قانون نمی‌شود. از نظر این هیئت محرومیت این گزارشگر از پاداش، صرفاً به‌دلیل آنکه موضوع اقدامات تلافی‌جویانه شخصی قرار گرفته، تبعیضی نارواست. کمیسیون نیز به‌منظور رفع این ایراد عبارت «حمایت‌ها و پاداش» را به‌عبارت «حمایت‌های» تغییر داد که ایراد وارده و اصلاح کمیسیون مورد تأیید است.

۲. ماده (2)

شورای نگهبان ماده (2) را از نظر مستند قانونی در بعضی از رفتارهای ارتکابی در بندهای مذکور، واجد ابهام دانسته‌است که به‌منظور رفع این ابهام، کمیسیون مستندات هر بند را به‌طور دقیق درج کرد که از‌این‌‌نظر رافع ایراد است. با‌این‌حال، به 2 بند از مصوبه کمیسیون ایراداتی وارد است:

بند «5» مصوبه کمیسیون

کمیسیون این بند را به این ترتیب اصلاح کرده است: «اخذ درصد (پورسانت) در معاملات داخلی یا خارجی موضوع قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب 1372/4/27». به این مصوبه 2 ایراد وارد است:

۱. معادل مصوب فرهنگستان برای پورسانت واژه درصدانه است.

۲. قانون اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب 1372/۴/27 تنها به جرم اخذ پورسانت در معاملات خارجی اشاره دارد. مستند قانونی اخذ پورسانت در معاملات داخلی ماده (603) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) است که به‌منظور استناد کامل باید این ماده در این بند ذکر شود.

از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود که بند «5» به این ترتیب اصلاح شود:

«اخذ پورسانت (درصدانه) در معاملات خارجی و داخلی موضوع قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب 1372/۴/27 و ماده (603) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده)».

بند «9» مصوبه کمیسیون

بند «9» ماده (2) به این صورت اصلاح شده‌است: «تحصیل مال از طرق نامشروع موضوع ماده (2) قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا، اختلاس و کلاهبرداری». به مصوبه در این قسمت دو وارد است:

۱. عنوان دقیق این رفتار مجرمانه تحصیل مال از طریق نامشروع است که به نادرست از طرق نامشروع قید شده‌ است.

۲. این بند از مصوبه پیشین از نظر استناد ایرادی نداشت و نیازمند اصلاح نبود. با‌این‌حال، کمیسیون در مصوبه خود این بند را خلاصه کرده است که از این جهت ایراداتی به وجود آورده است. توضیح آنکه، جرم تحصیل مال از طریق نامشروع، عنوان کلی است که می‌تواند هر نوع تحصیل نامشروع مالی توسط هر شخصی را در‌برگیرد. حال‌آنکه این طرح بر آن است که گزارش رفتارهای مجرمانه خاصی مشمول حمایت‌ها و پاداش‌ها قرارگیرند که از 2 ویژگی مهم برخوردار باشند؛ نخست، رفتار پراهمیتی باشد. دوم، توسط کارکنان نهادهای عموی و دولتی و در عرصه عمومی رخ دهد. به‌این‌منظور در مصوبه پیشین این رفتار مجرمانه از 2 جهت تخصیص خورده‌ بود، نخست، محدود کردن ارتکاب آن توسط کارکنان نهادهای عمومی و دولتی و دوم، ارتکاب آن در هنگام انجام وظایف قانونی. اصلاح صورت گرفته در عمل می‌تواند گزارش‌های فراوانی که ارزش چندانی نداشته ‌باشد را نیز به‌سوی نهاد پذیرنده سرازیر کند که با توجه به امکانات اجرایی، رسیدگی به ‌تمامی آنها امکان‌پذیر نیست. از‌این‌رو، پیشنهاد می‌شود که مصوبه پیشین مجلس در‌خصوص این بند که با لحاظ این ملاحظات تنظیم شده بود، با یک اصلاح عبارتی باقی بماند:

«تحصیل مال از طریق نامشروع توسط کارکنان دستگاه‌ها و نهادهای مذکور در ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395/12/14، ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/7/8، تبصره ماده (2) قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 1361/11/11، مواد (1) و (2) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390/8/7 با اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده (598) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375/3/2 و شرکت‌های تابعه آنها در انجام وظایف قانونی خود».

۳. ماده (7)

صدر ماده (7)

در ماده (7) مقنن محدوده زمانی برای ارائه درخواست حمایت مشخص کرده است. شورای محترم نگهبان به ماده (7) این ایراد را وارد کرده است که «با توجه به تعیین مهلت برای درخواست اعمال حمایت‌های مذکور، از جهت روشن نبودن تکلیف مواردی که خطرها و تهدیدهای مورد‌نظر، پس از مهلت تعیین شده ایجاد شود، ابهام دارد». گفتنی است که متن مصوبه مجلس روشن است و ماده از ‌این‌ جهت ابهامی ندارد و بنای مقنن بر این بود که حمایت‌ها از نظر زمانی محدودیت داشته ‌باشند. در غیر این صورت این پرونده هیچ‌وقت نمی‌تواند مختومه شود. با‌این‌حال، کمیسیون به‌منظور رفع ابهام عبارت «تا یک‌سال پس از شروع به اجرای حکم قطعی و» را از ماده حذف کرد. به‌نظر می‌رسد مصوبه کمیسیون از این جهت که بدون توجه به امکانات اجرایی شدن این قانون محدوده زمانی درخواست را به‌طور کلی حذف کرده، دارای ایراد است. دلیل پیش‌بینی مهلت برای ارائه درخواست حمایت این بود که درخواست‌ها در مهلت قانونی مشخصی به دستگاه قضا برسند که امکان بررسی و اثبات آنها وجود داشته ‌باشد. به‌ویژه آنکه مهلت مقرر شده یعنی «یک‌سال پس از اجرای حکم» زمان کوتاهی نیست و در مواردی می‌تواند چندین سال به طول انجامد. به‌گونه‌ای که برای برخی از رفتارهای مجرمانه موضوع ماده (2) چندسال حبس پیش‌بینی شده و این زمان تا اتمام اجرای حکم ادامه یافته‌است. به‌‌این‌‌ترتیب، در هر مورد به تناسب رفتار و حکم صادره مهلت درخواست متفاوت می‌شود. از این جهت به‌نظر می‌رسد که مناسب است مجلس بر مصوبه پیشین خود اصرار ورزد.

تبصره «1» ماده (7)

شورای نگهبان تبصره «1» ماده (7) را از جهت اینکه «عدم تعیین تکلیف نسبت به مواردی که رسیدگی فوری لازم است» مبهم دانسته ‌است. کمیسیون نیز به‌منظور رفع این ابهام تبصره را به‌این‌ترتیب اصلاح کرده ‌است: «به درخواست‌های موضوع این ماده نسبت به مواردی که رسیدگی فوری لازم است، بلافاصله و در سایر موارد ظرف پانزده روز در مرجع صالح قضایی رسیدگی می‌شود». این مصوبه از جهت اینکه مدت بلافاصله مشخص نیست خود دارای ابهام است. مشکلی که در‌حال‌حاضر نیز در سایر مقرراتی که این اصطلاح در آن به‌کار رفته است وجود دارد و قضات نمی‌دانند که منظور از بلافاصله تا چه زمانی است. از‌این‌رو مناسب است برای موارد فوری نیز محدوده زمانی مشخصی قرار داده شود. بر‌ این اساس پیشنهاد می‌شود تبصره «1» ماده (7) به شرح زیر اصلاح شود:

«رسیدگی به درخواست‌های موضوع این ماده ظرف پانزده روز در مرجع صالح قضایی انجام ‌می‌شود. مگر در موارد فوری که حداکثر مدت آن ۵ روز است.»

۴. ماده (10)

هیئت عالی نظارت برحسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر ماده (10) مصوبه مجلس این ایراد را وارد کرده است که «در بندهای «11» و «12» ماده (2) این مصوبه، جرایمی مطرح‌ شده‌اند که متضمن تحصیل مالی نیستند، بنابراین ملاک مذکور در ماده (10) برای تعیین میزان پاداش (حداکثر 2 درصد ارزش ریالی موضوع پرونده) در مورد آنها قابل اعمال نیست. این وضعیت به‌معنای عدم توجه به ملاحظات کارشناسی در تدوین قانون و مغایر جزء «6» بند «9» سیاست‌های کلی قانونگذاری است. به‌علاوه محروم ماندن گزارشگران این جرائم از دریافت پاداش، ناعادلانه و در نتیجه مغایر جزء «10» بند «9» سیاست‌های کلی قانونگذاری است». گفتنی است که بند «12» در مصوبه کنونی کمیسیون حذف شده است. بنابراین، مسئله فقط به جرم موضوع ‌بند «11» که در مصوبه کنونی به بند «10» تغییر شماره داده است، مربوط می‌شود. این بند به جعل توسط کارکنان دولتی و عمومی در حین انجام وظیفه اشاره دارد و به اصرار کمیسیون نیز اضافه شد. یکی از دلایل مخالفت مرکز پژوهش‌های مجلس برای پیش‌بینی این بند همین موضوع بود. برای رفع ایراد هیئت عالی دو راه وجود دارد؛ نخست، قرار دادن مبلغ مشخصی برای چنین مواردی که کمیسیون این طریق را با پیشنهاد الحاق یک تبصره به ماده (10) انتخاب کرده است. اما، به این مقرره این ایراد وارد است که مبلغ پیش‌بینی شده (۲ میلیون تا ۶ میلیون تومان) به ‌اندازه‌ای نیست که بتواند افراد را ترغیب به گزارشگری کند و دوم، طرح بار مالی دارد و به‌همین‌دلیل پیشنهاد شد که رفتارهایی مشمول این قانون قرار گیرند که عاید مالی برای دولت داشته‌ باشند. بنابراین، اعطای پاداش در فرضی که پولی به‌دست نیامده ‌است، می‌تواند موجب فشار مالی بیشتری برای دولت شود. از‌این‌رو، این اصلاح ایراد دارد.

راهکار دوم، حذف بند «10» از مصوبه کنونی کمیسیون است تا هم فشار مالی کمتری به خزانه وارد شود و هم انسجام در مقررات قانون حفظ شود که این راهکار مورد پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی است.

۵. ماده (15)

به ماده (15) دو ایراد از‌سوی شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام وارد شده ‌است. این ماده مقرر می‌دارد که اگر گزارشگر، گزارش خود و مستندات مربوط به آن را تنها در سامانه مدنظر این قانون بارگذاری کند، نمی‌توان وی را به ارتکاب برخی از جرائم متهم کرد. در غیر این صورت امکان ثبت گزارش به‌ شدت کاهش می‌یابد و حتی غیرممکن می‌شود. از‌این‌رو، در مصوبه مجلس رفتارهای مجرمانه مبتلا به یعنی افترا نشر اکاذیب و افشای اسناد محرمانه ذکر شده بود.

شورای نگهبان این ماده را «از این جهت که رفتار مذکور از جهات دیگری غیر از افترا یا جرم موضوع ماده (698) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی قابل رسیدگی است یا خیر» مبهم دانسته ‌است. کمیسیون نیز به‌منظور رفع این ایراد عبارت «به‌اتهام جرائمی از قبیل» را به این ماده اضافه کرده است. ایرادی که به این اصلاح وارد است، ابهامی است که عبارت «از قبیل» می‌تواند ایجاد کند. زیرا هیچ نظر قطعی در مورد اینکه چه رفتارهایی ذیل آن قرار می‌گیرند وجود ندارد و این امر موجب تشتت احکام می‌شود از‌این‌رو، مناسب است که رفتارهای مدنظر به صراحت در این ماده ذکر شود.

هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز به این ماده «در‌خصوص اینکه افشای علنی گزارش (پیش از آنکه اتهام انتسابی مورد رسیدگی قضایی قرار گرفته و ثابت شده باشد) جرم محسوب ‌می‌شود»، ابهام وارد کرده است. به‌نظر این هیئت، این حکم این امکان را فراهم می‌کند که «گزارش‌های مغرضانه و همراه با سو‌ءنیت طرح و در فضای عمومی جامعه منعکس شود». در‌خصوص ایراد هیئت عالی باید گفت، ایراد وارده خود دارای ابهام و ایراد است و صدر و ذیل آن و دلیل ایراد با خود ایراد گرفته شده با هم همخوانی ندارند. توضیح آنکه در متن ماده مشخص است که اگر شخصی گزارشات یا مستندات آن را به‌صورت علنی در فضای عمومی جامعه منتشر کند، ممکن است مرتکب رفتارهای مجرمانه‌ای نظیر افترا یا نشر اکاذیب شود و از این جهت نیز قابل محاکمه و مجازات است. بنابراین، این ماده در مقام رفع اتهام به‌طور کلی از گزارشگر نیست و قصد دارد از کسانی این اتهامات را مرتفع کند که گزارشات و مستندات خود را تنها در سامانه بازگذاری می‌کنند. در غیر این صورت با توجه به رفتار ارتکابی محاکمه و مجازات خواهند شد. بنابراین، متن ماده از این جهت که اگر شرایط این ماده حاصل نشود، فرد مجرم است و باید به جرم وی رسیدگی شود، ابهامی ندارد و اتفاقاً نتیجه حفظ ماده به این ترتیب همان مقصود مورد‌نظر هیئت عالی را محقق می‌کند و مانع از انتشار گزارشات و مستندات در فضای عمومی خواهد شد. به همین ترتیب، پیشنهاد اصلاحی کمیسیون مبنی‌بر اضافه کردن عبارت «مگر اینکه فساد کشف نشود و سوء‌نیت گزارشگر نیز اثبات شود. در هر صورت گزارشگر مجاز به افشا یا انتشار مفاد گزارش خود نیست»، زاید و دارای ایراد است. زیرا، قاضی را درگیر فرایند اثباتی پیچیده‌ای می‌کند که نیازی به آن نیست. همین که مطابق صدر ماده گزارشگر گزارش خود را علنی نکرده باشد و تنها در سامانه بارگذاری کرده باشد، برای رفع اتهام کافی است. جمله دوم یعنی «در هر صورت گزارشگر مجاز به افشا یا انتشار مفاد گزارش خود نیست» نیز با توجه به دو نکته پیش گفته حشو است.

در راستای رفع ایراد شورای نگهبان و به‌ جای ذکر عبارت «به‌ اتهام جرائمی از قبیل» مناسب است سایر رفتارهایی که می‌توانند ذیل آن قرار گیرند یعنی نشر اکاذیب رایانه‌ای به صراحت در ماده ذکر شود. بنابراین، پیشنهاد می‌شود این ماده به‌ترتیب زیر اصلاح شود:

«در صورتی که گزارشگر، گزارش و اسناد مربوط به آن را تنها در سامانه ثبت و بارگذاری کرده و آن را علنی نکرده باشد، به ‌اتهام افترا یا جرائم موضوع مواد (۶۹۸) و (۷۴۶) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375/۳/2 با اصلاحات و الحاقات بعدی یا افشای اسناد محرمانه موضوع قانون انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی مصوب 1353/۱۱/29 قابل تعقیب نیست».

جمع‌بندی

شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام چند ابهام، تذکر و ایراد به مصوبه مجلس با عنوان «طرح حمایت از گزارشگران فساد» که در تاریخ 1402/۱/27 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده‌ بود، وارد کرده‌اند و کمیسیون حقوقی – قضایی مجلس شورای اسلامی نیز کوشیده است که آنها را برطرف کند. تمامی اصلاحات کمیسیون در راستای رفع تذکرات شورای محترم نگهبان مورد تأیید و رافع تذکر است. با‌این‌حال برخی از مصوبات در راستای رفع ابهامات و ایرادات، دارای ایراد و واجد ابهام هستند که در گزارش و جداول پیوست تشریح شده ‌است و از این جهت باید اصلاحاتی در مصوبه کمیسیون انجام شود.