مقدمه

تنوع‌بخشی به سبد تولید برق کشور و توسعه انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر، ازجمله اولویت‌های حال حاضر صنعت برق کشور است. در این بین، استفاده از همکاری‌های بین‌المللی در حوزه‌های فنی و مالی نقش مؤثری در تسهیل این مهم خواهد داشت. ازجمله چارچوب‌های این‌گونه همکاری‌های بین‌المللی، اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی است که در گزارش حاضر، پیوستن جمهوری اسلامی ایران به اتحادیه مذکور مورد بررسی قرار می‌گیرد.

لایحه «عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی» که در تاریخ 1401/11/05 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول گردید، مشتمل بر یک ماده‌واحده و پیوست «موافقتنامه چارچوب تأسیس اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی» است. به‌طور‌کلی عضویت در اتحادیه مذکور می‌تواند موجب بهره‌گیری از تجربیات و دانش تخصصی سایر کشورها، جذب کمک‌های مالی و سرمایه‌گذاری خارجی و ایفای نقش مؤثر ایران در عرصه سیاستگذاری بین‌المللی شود و لذا تصویب لایحه مربوطه با ملاحظاتی قابل توصیه است.

1. وضعیت کلی توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر در کشور

ازجمله چالش‌های صنعت برق کشور در سال‌های اخیر، عدم تکافوی ظرفیت تولید برق نیروگاه‌ها در مقایسه با میزان مصرف برق بوده که این امر باعث وقوع خاموشی‌هایی در فصول گرم سال شده است. ازطرف‌دیگر، به‌دلیل وابستگی زیاد نیروگاه‌های کشور به سوخت‌های فسیلی (نمودار 1) و ناترازی در تولید و مصرف این حامل‌های انرژی، تأمین گاز نیروگاه‌ها در فصول سرد سال با اختلال روبه‌رو شده و نیروگاه‌های کشور ناچار به استفاده از سوخت‌های مایع می‌شوند. یکی از راهکارهای حل این چالش، تنوع‌بخشی به سبد تولید برق کشور و بهره‌برداری بیشتر از سایر منابع تولید برق است. یکی از منابع بالقوه تولید برق که بسیاری از کشورهای جهان به آن توجه کرده‌اند، استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر و به‌ویژه انرژی خورشیدی است. این منابع انرژی علاوه بر صرفه‌جویی در مصرف سوخت‌های فسیلی، تأثیر زیادی در کاهش انتشار آلاینده‌های زیست‌محیطی دارند.

از‌آنجا‌که ایران به‌دلیل شرایط جغرافیایی وضعیت مناسبی از نظر تابش خورشید دارد، ظرفیت مطلوبی برای توسعه این نوع انرژی در کشور موجود است. این در حالی است که به‌رغم تکالیف قانونی (ازجمله در برنامه ششم توسعه)، استفاده از انرژی‌های تجدیدپذیر برای تولید برق پیشرفت چندانی نداشته است (نمودار 2). اگرچه چالش‌های مختلفی در مسیر توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر در ایران وجود دارد، اما استفاده از ظرفیت‌های بین‌المللی، خصوصاً سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر را تسهیل خواهد کرد.

نمودار 1. سهم انواع نیروگاه‌های کشور از تولید ویژه برق در سال 1400

مأخذ: شرکت مادرتخصصی توانیر، آمار تفصیلی صنعت برق ایران ویژه مدیریت راهبردی در سال 1400.

نمودار 2. روند ظرفیت برق تجدیدپذیر در کشور طی سال‌های برنامه ششم توسعه

مأخذ: وزارت نیرو، گزارش‌های ماهانه آمار صنعت آب و برق.

2. درباره اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی

اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی[1] در سال 2015 میلادی با هدف تلاش مشترک برای کاهش هزینه‌های مالی و فناوری در حوزه منابع انرژی خورشیدی تشکیل شد. ارکان اصلی این اتحادیه شامل مجمع و دبیرخانه است و براساس ماده (6) موافقتنامه چارچوب تأسیس آن، بودجه اتحادیه عمدتاً از کمک‌های داوطلبانه تأمین می‌شود. لذا کشورهای عضو ملزم به پرداخت حق عضویت نیستند. عضویت در اتحادیه مذکور چارچوبی برای همکاری‌های بین‌المللی و مشارکت در برنامه‌های داوطلبانه‌ در زمینه انرژی خورشیدی فراهم می‌کند که صرفاً با تمایل کشور عضو انجام می‌شود. ازجمله مزایای متصور برای عضویت در این اتحادیه، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• بهره‌گیری از دانش تخصصی و به‌روز مراکز پژوهشی و علمی در سطح جهان؛
• جذب کمک‌های مالی و سرمایه‌گذاری شرکت‌ها و مراکز سرمایه‌گذاری بین‌المللی؛
• حضور مؤثر جمهوری اسلامی ایران در صدور تجهیزات و دانش تخصصی بومی‌سازی ‌شده در ایران به سایر کشورها؛
• ایفای نقش مؤثر جمهوری اسلامی ایران در عرصه سیاستگذاری بین‌المللی؛
• شبکه‌سازی بین‌المللی و استفاده از آن برای سایر اهداف مرتبط، مانند دسترسی به بازارهای جهانی برق.

ازجمله برنامه‌های تأمین مالی برای پروژه‌های خورشیدی که تاکنون اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی پیگیری کرده است، می‌توان به سرمایه‌گذاری 337 میلیون دلاری بانک جهانی در 23 کشور عضو و تسهیلات بانک سرمایه‌گذاری اروپا به‌میزان 60 میلیون یورو به کشورهای آفریقایی اشاره کرد. از دیگر برنامه‌های اتحادیه در راستای توسعه بهره‌برداری از انرژی خورشیدی، برنامه‌هایی همچون کاربرد انرژی خورشیدی در کشاورزی، حمایت فنی از انرژی خورشیدی پشت بامی، تولید هیدروژن سبز، وسایل نقلیه الکتریکی و ذخیره‌سازی قابل ذکر هستند.[2]

مقر این اتحادیه در هند بوده و در حال حاضر 92 کشور با تصویب موافقتنامه چارچوب این اتحادیه، به عضویت این اتحادیه درآمده‌اند و 22 کشور نیز فقط موافقتنامه چارچوب را امضا کرده‌اند و هنوز به عضویت رسمی آن درنیامده‌اند (شکل 1). شایان ذکر است که کشور چین به‌عنوان بزرگ‌ترین تولیدکننده برق خورشیدی جهان، هنوز به عضویت این اتحادیه درنیامده است. به‌نظر می‌رسد عدم عضویت چین در این اتحادیه ارتباط مستقیمی با مشکلات سیاسی این کشور با کشور هند داشته باشد. برای عضویت در اتحادیه مذکور باید تقابل قدرت‌ها را نیز مدنظر قرار داد. چرا‌که این امکان دور از ذهن نیست که تعامل راهبردی در زمینه انرژی خورشیدی با کشورهای عضو اتحادیه (که شامل آمریکا و کشورهای اروپایی می‌شوند)، همکاری با چین، به‌عنوان بزرگ‌ترین کنشگر این حوزه، را تحت تأثیر قرار دهد. اگرچه طبق مفاد موافقتنامه چارچوب این اتحادیه، عضویت در آن مانعی در راستای همکاری با کشورهای غیر‌عضو ایجاد نمی‌کند، اما اجرای فعالیت‌های مشترک با کشورهای عضو اتحادیه باید با در نظر گرفتن ابعاد سیاسی مورد بحث انجام شود.

شکل 1. نقشه عضویت کشورهای جهان در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی

مأخذ: گردآوری نگارنده.

3. بررسی موافقتنامه چارچوب تأسیس اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی

موافقتنامه چارچوب تأسیس اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی شامل یک مقدمه و 14 ماده است که به‌منظور عضویت در اتحادیه، به تصویب کشورهای متقاضی می‌رسد. موضوع مواد موافقتنامه مذکور به‌ترتیب شامل هدف، اصول راهنما، برنامه‌ها و سایر فعالیت‌ها، مجمع، دبیرخانه، بودجه، وضعیت کشور عضو، سازمان همکار، ناظران، مزایا و مصونیت‌ها، اصلاحات و خروج، محل مقر، لازم‌الاجرا شدن و امین اسناد می‌شوند. از‌جمله مهم‌ترین مواد این موافقتنامه که اصول کلی حاکم بر فعالیت‌های مربوطه را ترسیم می‌کند، مواد (2) و (3) هستند. طبق این مواد، همکاری‌های بین‌المللی مرتبط با موافقتنامه، ذیل برنامه‌های پیشنهادی خواهد بود که با مشارکت و تمایل برخی اعضا انجام می‌شود. شایان ذکر است بر‌اساس آنچه در صدر ماده (2) موافقتنامه عنوان شده است، برنامه‌ها و فعالیت‌های انجام‌ شده ازسوی اعضا، به‌صورت «داوطلبانه»[3] است. در ادامه این بخش، جزئیات قابل ذکر مرتبط با موافقتنامه مذکور، در قالب مسائل ماهوی و مسائل شکلی ارائه شده است.

الف) مسائل ماهوی

• در‌خصوص بند «6» از ماده (4) گفتنی است با توجه به اینکه تصمیمات عنوان شده در این بند بخشی از تعهدات اعضا خواهد بود، چنانچه تصمیمات مذکور شامل تعهداتی مضاف بر تعهدات عنوان‌شده در متن موافقتنامه باشد، لازم است تا در این مرحله برای اتخاذ تصمیم به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.
• در ماده (6) که به تبیین بودجه و منابع مالی اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی اشاره دارد، به پرداخت حق عضویت توسط اعضا اشاره نشده است و منابع مالی این اتحادیه به‌غیر‌از حق عضویت است. بر این اساس مشخص نیست به چه دلیلی در متن ماده‌واحده، تعبیر «... و نسبت به پرداخت حق عضویت مربوط اقدام نماید. ...» درج شده است. لذا باید در مورد عبارت مذکور رفع ابهام شود. شایان ذکر است از‌آنجا‌که طبق اصل هشتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادن کمک‌های بلاعوض خارجی مستلزم تصویب مجلس شورای اسلامی است، لذا هرگونه پرداخت کمک‌های داوطلبانه به اتحادیه مذکور باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. پیشنهاد می‌شود برای جلوگیری از این مسئله، مجوز پرداخت کمک‌های داوطلبانه تا سقفی مشخص، به دستگاه اجرایی مربوطه داده شود.
• در ماده (11) موافقتنامه به سازوکار اصلاح آن اشاره شده است. طبق اصول هفتادوهفتم و یکصدوبیست‌وپنجم قانون اساسی، اصلاح موافقتنامه‌های بین‌المللی که در ذیل اصل (77) و (125) قانون اساسی قرار می‌گیرند مستلزم تصویب در مجلس شورای اسلامی است. همچنین در‌صورتی‌که لازم باشد صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری انجام شود -با توجه به اینکه در موافقتنامه حاضر طرف دعوا خارجی است- طبق اصل یکصدوسی‌ونهم قانون اساسی، تصویب مجلس شورای اسلامی الزامی است. بنابراین پیشنهاد می‌شود تبصره‌ای به شرح زیر به ماده‌واحده اضافه شود:

«تبصره: در اجرای این موافقتنامه رعایت اصول هفتادوهفتم (77)، یکصدوبیست‌وپنجم (125) و یکصدوسی‌ونهم (139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌ویژه در‌خصوص ماده (11) موافقتنامه الزامی می‌باشد.»

ب) مسائل شکلی

• در شق (الف) بند «4» ماده (5) یکی از حرف اضافه‌ها «به» حذف گردد.
• به‌نظر می‌رسد جمله «در گواهی مراتب فوق امضا‌کنندگان زیر مجاز به امضای موافقتنامه چارچوب می‌باشند» در انتهای بند «4» ماده (14) به‌درستی ترجمه نشده است.
• برخی اطلاعات در سطرهای پایانی موافقتنامه در ذیل ماده (14) در‌خصوص تاریخ و محل امضای موافقتنامه به‌صورت نقطه‌چین قید شده است. این در حالی است که اسناد نهایی شده در مذاکرات بین‌المللی باید نهایی شده باشند تا امکان الحاق به آنها یا عضویت در آنها فراهم باشد. ازاین‌رو روشن نیست که چرا این جملات به‌صورت ناتمام قید شده‌اند.

4. جمع‌بندی

متنوع‌سازی سبد تولید برق و توسعه انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر از‌جمله اولویت‌های صنعت برق کشور است. از‌طرفی بهره‌گیری از تجربیات و دانش تخصصی سایر کشورها، جذب کمک‌های مالی و سرمایه‌گذاری خارجی، نقش مؤثری در توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر در کشور خواهد داشت. لایحه «عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی» با هدف ایجاد زمینه برای همکاری‌های بین‌المللی در این زمینه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. شایان ذکر است همکاری‌های موضوع اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی، از طریق برنامه‌ها و فعالیت‌های داوطلبانه اعضا انجام می‌شود.

با توجه به بررسی‌های صورت ‌گرفته، تصویب لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی، با در نظر گرفتن اصلاحاتی که در بخش 3 گزارش ذکر شده، قابل توصیه است. از‌جمله مهم‌ترین این اصلاحات، اضافه شدن تبصره‌ای به ماده‌واحده برای رعایت اصول هفتادوهفتم، یکصدوبیست‌وپنجم و یکصدوسی‌ونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. همچنین تعامل با کشورهای عضو اتحادیه باید به‌گونه‌ای انجام شود که مانعی در مسیر همکاری با کشورهای غیرعضو (مانند چین) در زمینه طرح‌های انرژی خورشیدی ایجاد نشود.

جدول خلاصه لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی

جدول تفصیلی لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در اتحادیه بین‌المللی انرژی خورشیدی