مقدمه

بدون تردید هدف از قانونگذاری، فارغ از نوع نظام قانونگذاری یا کشور وضع‌کننده، کمک به حل مسائل و مشکلات اجتماعی از طریق تدوین و اجرای اصول کلی برای رسیدگی به مسئله توسط مجری قانون است. درواقع، اجراپذیری یا قابلیت اجرای قانون از مهم‌ترین شروط و معیارها برای ارزیابی کیفیت قانون است. بر این اساس، بسیاری از دولت‌ها پیوسته در کوشش هستند تا با استفاده از تدابیر و سازوکارهای مختلف قابلیت اجرای قوانین خود را بهبود بخشند. در همین رابطه، پیش از بررسی عوامل و متغیرهای بیرونی تأثیرگذار بر اجرای قانون، معمولاً کیفیت قانون وضع شده مورد سنجش و ارزیابی قرار می‌گیرد و این پرسش طرح می‌شود که آیا خود قانون فارغ از عوامل بیرونی، ظرفیت اجرای لازم در درون خود را دارد یا خیر؟ پرسشی که موجب می‌شود سیاست‌پژوهان پیش از هرچیز به کیفیت قانونگذاری توجه و سعی کنند با رعایت اصول و مؤلفه‌های لازم جهت تدوین یک قانون خوب، قابلیت اجرای آن را ارتقا بخشند. این موضوع یا مسئله در حوزه امور اجتماعی از اهمیت و ضرورتی دوچندان برخوردار است. زیرا مسائل اجتماعی به‌واسطه ماهیت پیچیده، چندبُعدی و زمانبر خود جزء امور و موضوعات سخت و دشوار در عرصه برنامه‌ریزی و اجرا تلقی می‌شوند. ازاین‌رو، ضعف یا کیفیت پایین قانون می‌تواند بستری برای عدم اجرای آن و در عین حال عدم پاسخگویی توسط دستگاه و نهاد مجری باشد. بنابراین ارتقای قابلیت اجرای احکام سیاستی یا قانونی در حوزه امور اجتماعی به‌مثابه یک مسئله باید مورد توجه سیاستگذاران و سیاست‌پژوهان قرار گیرد. در این رابطه و با عنایت به موعد تدوین و تصویب قانون برنامه هفتم توسعه، در این گزارش تلاش شده است تا سازوکارهای لازم برای افزایش قابلیت اجرای احکام مربوط به امور اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور مورد بررسی قرار گیرد.

سازوکارهای افزایش قابلیت اجرای قوانین برنامه

مهم‌ترین سازوکارهایی که موجب افزایش قابلیت اجرای احکام قانون برنامه در بخش اجتماعی می‌شود در ادامه این بخش مورد بررسی قرار گرفته است، البته باید در ابتدا عنوان شود که سازوکارهای مورد بررسی در این گزارش مختص به امور اجتماعی نیست و در قانونگذاری استفاده عام دارند، لکن حجم قابل‌توجه احکام اجتماعی اجرا نشده^[1] در قوانین برنامه توسعه کشور، اقتضا می‌کند که به شکل ویژه‌تری به این سازوکارها در فرایند تدوین و تصویب احکام مربوط به امور اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور توجه شود.

 مسئله‌شناسی و اولویت‌گذاری

تصمیم‌گیری سیاستی با شناخت و تحلیل عمیق مسائل اولویت‌دار آغاز می‌شود. زیرا گستردگی و تنوع مشکلات موجود در جامعه از یک طرف و از طرف دیگر محدودیت منابع و امکانات در دسترس، برنامه‌ریزان را ملزم به اولویت‌بندی می‌کند. عدم اولویت‌گذاری و پُرکردن قانون برنامه از احکام مختلف بدون توجه به ظرفیت‌های اجرای آن، قابلیت اجرای برنامه را به‌شدت کاهش داده و آن را به یک پنجره شکسته سیاستی تبدیل می‌کند. با این توضیح که احکام دارای محدودیت منابع، اجرای احکام‌داری ظرفیت اجرا را نیز تحت تأثیر خود قرار می‌دهند و به این شکل قابلیت اجرای کل برنامه کاهش می‌یابد. افزون بر اولویت‌گذاری، با صورت‌بندی دقیق مسائل، کارآمدی و قابلیت اجرای تصمیم‌ها نیز افزایش می‌یابد. در این رابطه، همان‌طور که بیان شد موضوعات اجتماعی در عرصۀ سیاستگذاری در ردیف موضوعات سخت و پیچیده قرار می‌گیرند. به تعبیر ویلیام دان[2] مسائل و مشکلات اجتماعی جزء مسائلی هستند که در عرصه سیاستگذاری به شکل سخت و دشواری ساختاردهی می‌شوند. زیرا در عرصه‌های اجتماعی غالباً ارزش‌های ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان متنازع، گزینه‌های مداخله نامحدود، تصمیم‌گیران متعدد و پیامد مداخلات نیز غیرقابل پیش‌بینی هستند. برای نمونه، گونه‌ای از کج‌روی در عرصه اجتماعی را می‌توان طوری تفسیر کرد که ناشی از تبعیض و ظلم اقتصادی یا ناشی از عوامل روحی و روانی افراد قلمداد شود. این تفسیر نقشی اساسی در صورت‌بندی مسئله سیاستی دارد و آن را بنابر افق ذهنی سیاستگذار به کلی تغییر جهت می‌دهد. برای اینکه بتوان تا حدی از تفسیر و تأویل‌های گوناگون در حوزه سیاستگذاری و تفسیر به رأی برنامه‌ها و سیاست‌های بعدی کاست، شفاف کردن موضوعات و مسائل ضرورت دارد. ازاین‌رو، باید با استفاده از تکنیک‌های مناسب سیری از کل به جزء طی شود تا ابعاد مسئله به شکل دقیق صورت‌بندی شده و قابلیت اجرا پیدا کنند (برای مطالعه بیشتر در زمینه تکنیک‌های مسئله‌شناسی رجوع شود به اشتریان، 1397: 34).

تعیین راهبرد و بیان راهکارهای عملیاتی

راهبرد،^[3] به زبان ساده، مشخص می‌سازد که کجا هستیم؟ می‌خواهیم به کجا برویم؟ از چه راهی و چگونه؟ و از این طریق، الزامات مورد نیاز برای همسو کردن توجهات و تلاش‌های مختلف و تخصیص مناسب منابع موجود در راستای تحقق اهداف مورد نظر در قانون را فراهم می‌آورد. برای نمونه راهبرد قانون برنامه ششم توسعه در زمینه اعتیاد در بند «ث» ماده (80) و بند «ت» ماده (106) این قانون «مقابله با رویکرد اجتماعی و با اولویت پیشگیری از اعتیاد» عنوان شده است. انتخاب این راهبرد به‌معنای آن است که مجریان و دست‌اندرکاران امر مبارزه با مواد مخدر به جای رویکرد جرم‌انگارانه باید با آگاه‌سازی و توانمندسازی جامعه از یکسو، مانع از گرایش افراد به مصرف مواد مخدر و روانگردان شود و ازسوی دیگر، شرایط را برای بازتوانی و بازگشت معتادان به جامعه فراهم سازد. برای نمونه دیگر می‌توان به راهبرد این برنامه در مواجهه با کودکان کار و خیابان اشاره کرد. در بند «ح» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه مجریان مکلف به «ساماندهی کودکان کار» شده‌اند. بدون تردید، تعیین راهبرد نقش مهمی در جهت‌دهی به اقدامات دستگاه‌های مجری و جلوگیری از بروز عوارضی مانند سردرگمی یا روزمره‌گی برعهده دارد، لکن باید توجه داشت که ذکر راهبرد باید توأم با بیان اقدامات لازم جهت اجرایی شدن آن باشد. بیان صرف راهبرد، بدون توجه به راهکارها و اقدامات اجرایی لازم جهت تحقق آن، صرفاً بیان خواسته‌ها و آرزوهای قانونگذار و برنامه‌ریزان در یک حوزه است. معضلی که بخش قابل‌توجهی از احکام مربوط به امور اجتماعی با آن دست به گریبان است. برای نمونه، هرچند در بند «ح» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه «ساماندهی کودکان کار» به‌عنوان راهبرد تعیین شده است، لکن مشخص نیست چه اقدام یا اقدام‌های محوری باید جهت ساماندهی کودکان کار ازسوی دستگاه یا نهاد مجری صورت گیرد. بنابراین، راهبردها و راهکارهای عملیاتی باید به‌صورت همزمان در احکام قانون برنامه مورد توجه قرار گیرند.

تعیین دستگاه و نهاد مجری

یکی از مهم‌ترین سازوکارهایی که قابلیت اجرای احکام برنامه مخصوصاً در حوزه اجتماعی را به شکل معناداری افزایش می‌دهد، مشخص کردن دستگاه مسئول و مجری احکام است. درواقع، فاعل و مجری احکام برنامه باید به شکل شفاف و دقیق در قانون مشخص شوند. در این رابطه، رینرسون^[4] معتقد است دستیابی به تأثیرات مورد نظر حقوقی، نیازمند بهترین انتخاب حقوقی فاعل برای هر عبارت است. به این منظور او معتقد است هیچ وقت نباید در احکام قانونی به «دولت» اشاره کرد؛ زیرا این مفهوم به اندازه‌ای موسع است که عبارت قانونی برای آن هیچ مسئولیتی ایجاد نمی‌کند (رینرسون، 1399: 24). این درحالی است که در احکام مرتبط با امور اجتماعی در برنامه‌های توسعه در غالب مواد دولت مکلف شده است. (برای نمونه بنگرید به مواد (78)، (79)، (80)، (81) قانون برنامه ششم توسعه). بنابراین، باید متناسب با محتوای حکم، دستگاه مسئول و مرتبط با آن در قانون برنامه مشخص شود، البته باید توجه شود که وظایف تعیین شده برای دستگاه‌ها با وظایف و مأموریت‌های اصلی آنها نیز تناسب داشته باشد. نکته مهم دیگری که در بحث تعیین دستگاه‌های مجری در حوزه اجتماعی باید به آن توجه شود این است که حل مسائل اجتماعی به‌واسطه پیچیدگی و چندوجهی بودن آنها نیازمند همکاری بین دستگاهی است. به عبارتی، در غالب موارد حل مسائل و مشکلات اجتماعی نیازمند مسئولیت‌شناسی و همکاری مؤثر چند دستگاه است و یک دستگاه به تنهایی امکان و توان حل مسئله را به‌صورت کامل ندارد. بنابراین، الگو یا نظام تقسیم کار در امور اجتماعی باید به شکل دقیق طراحی و مصوب شود. متأسفانه یکی از عمده‌ترین چالش‌هایی که اجرای کامل و مؤثر احکام قانونی در حوزه اجتماعی را تحت‌الشعاع خود قرار داده، ابهام نقش،^[5] مسئولیت‌گریزی و ناهماهنگی میان دستگاه‌ها و نهادهای متولی است. به این منظور پیشنهاد می‌شود نخست، دستگاه مسئول و اصلی تعیین شده و وظایف آن تصریح شود؛ دوم، وظایف دستگاه‌های فرعی در فضای همکاری تعریف شوند. برای مثال، در امر ساماندهی کودکان کار و در قالب تقسیم کار مشخص شود دستگاه «ب» در ارتباط با دستگاه «الف» و متقابلاً دستگاه «الف» نسبت به دستگاه «ب» چه اقدام‌هایی باید انجام دهد.

شاخص‌گذاری و قابلیت ارزیابی

شاخص‌ها، ترکیبی از نشانه‌ها، علائم و نماگرهایی هستند که به‌طور خاص برای سنجش و اندازه‌گیری وضع موجود یک پدیده و نیز رصد تغییرات آن به‌کار می‌روند. شاخص‌ها قادر هستند که در مورد تغییرات و نوسان‌ها، قضاوت‌های ارزشی کنند و برمبنای آنها تحلیلگر می‌تواند به‌صراحت پدیده‌ها را مورد ارزیابی قرار دهد. به این ترتیب، فرد ناظر می‌تواند برمبنای آنها قضاوت کند که وضعیت یک پدیده، براساس معیارهای مورد نظر در طول زمان بهتر یا بدتر شده یا در مورد یک قانون به این نتیجه برسد که اجرای قانون چقدر با توفیق همراه بوده است (تقوی‌نژاد، 1385). همچنین، شاخص‌ها مقولاتی هستند که فرایند جمع‌آوری، طبقه‌بندی، تجزیه و تحلیل داده‌ها و نتیجه‌گیری منطقی از آنها را مشخص می‌کنند و از نظر مفهومی، چارچوب مناسبی را برای هدفگذاری، ارزشیابی فرایندها و ارزیابی نتایج برنامه ها به دست می‌دهند. در این رابطه، متأسفانه، یکی از مهم‌ترین عواملی که فرایند تدوین و اجرای قوانین برنامه در کشور را از حالت توسعه‌ای خارج کرده و به عرصه آزمون و خطا برای برنامه‌ریزان و مجریان بدل نموده، فقدان شاخص‌های سنجش و ارزیابی است. فقدان یا ضعف شاخص‌های سنجش و ارزیابی امکان پایش و رصد برنامه‌ها را از نهادهای ناظر پرظرفیتی همچون مجلس شورای اسلامی سلب کرده است. این چالش نه‌تنها بستری برای فرافکنی و مسئولیت‌گریزی دستگاه‌های اجرایی می‌شود؛ بلکه با نبود ارزشیابی و گرفتن بازخورد از آنچه در گذشته تصویب و اجرا شده، ما را کماکان در نقطه صفر برنامه‌ریزی توسعه نگاه داشته است. بنابراین برای خروج از بُن‌بست برنامه‌ریزی و افزایش قابلیت اجرای احکام برنامه در مسیر توسعه، شاخص‌گذاری و نظارت باید به‌مثابه یک اصل بنیادین مورد توجه مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. شایان ذکر است که جزء «6» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری (ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری)، حکم به ابتنا طرح‌ها و لوایح قانونی بر نظرهای کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون داده است که یکی از نتایج این حکم، لزوم شاخص‌گذاری و قابلیت ارزیابی موضوعات مورد تقنین است.

تعیین ضمانت اجرای مناسب

دیگر سازوکار مهم جهت افزایش قابلیت اجرای قانون، داشتن ضمانت اجرای مناسب است. قانونگذار باید با تمسک به ابزار مناسب متولی اجرای قانون را به انجام تکالیف قانونی خود ملتزم کند. اهمیت این موضوع تا جایی است که برخی از صاحبنظران ضمانت اجرا را به اندازه خود قانون دارای اهمیت می‌دانند (Andrews, 1909: 85). در این رابطه، یکی از پرکاربردترین ضمانت‌های اجرایی، استفاده از ضمانت اجرای حقوقی است. ضمانت اجرای حقوقی، کیفر و مجازاتی است که قانونگذار برای متخلفین از اجرای قانون در نظر گرفته است. برای نمونه در ماده (27) قانون حمایت از اطفال و نوجوانان (مصوب سال 1399) قید شده است که «هریک از مسئولان یا کارکنان نهادهای حکومتی یا دستگاه‌های اجرائی که از انجام وظایف مقرر در این قانون امتناع کند به انفصال از خدمات دولتی و عمومی درجه پنج قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شود». با وجود این، ارزیابی صورت گرفته از احکام مرتبط با امور اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور، به‌ویژه احکام مرتبط با حمایت‌های اجتماعی و آسیب‌های اجتماعی، حاکی از آن است که این احکام به‌طور کامل فاقد هرگونه ضمانت اجرا بوده‌اند (کرمانی، 1400: 38). بنابراین، لازم است سیاستگذاران و قانونگذاران با استفاده از ابزارهای قانونی مناسب مجریان را نسبت به اجرای کامل و مؤثر احکام برنامه توسعه، خاصه در حوزه امور اجتماعی که اجرای احکام با چالش‌های بیشتر مواجهند، ملزم کنند.

شفافیت و عدم ابهام در احکام

یکی از عوامل عدم اجرای قانون در کشور وجود قوانین مبهم است. هنر قانونگذار خوب این است که قانون را به‌طور شفاف و عاری از هر نوع ابهام و اجمال تصویب کند. قوانینی که فاقد چنین خصیصه‌ای هستند، دستاویزی برای تفسیر به رأی و گریز از اجرا هستند و هر فردی با قرائت خاص خود از قلمرو و شمول چنین قانونی فرار می‌کند. بنابراین، به‌منظور افزایش قابلیت اجرای قوانین باید کوشید تا قوانین شفاف، دقیق و عاری از ابهام باشند (دانایی‌فرد، آذر، صالحی، 1389: 25). شفافیت یا وضوح، به‌معنای روشن و قابل فهم بودن قانون است. دقت به‌معنای، دقیق بودن عبارات یا جزییات قانون است. عدم ابهام به‌معنای دقیق و مشخص بودن معنای قانون است. منظور از عدم ابهام این است که هر کلمه در قانون معنای مشخص داشته باشد، درحالی که عدم ابهام نحوی قانون به‌معنای ساختار واضح و درست جملات و قرارگیری درست عبارات است. شفافیت، دقت و عدم ابهام به مأمورین اجرای قانون این امکان را می‌دهد که قانون را به‌درستی و کامل درک کرده و آن را به دقت اجرا کنند. درواقع، وضوح، دقت و عدم ابهام و تعارض منجر به پیش‌بینی‌پذیری قانون می‌شود. پیش‌بینی‌پذیری به مخاطبان قانون که شامل اعمال‌کنندگان آن نیز می‌شود، امکان فهم محتوای قانون را می‌دهد. پیش‌بینی تأثیر قانون یکی از عناصر مهم اثربخشی و حکومت قانون است که درنتیجه آن، تبعیت از قانون به جای اینکه صرفاً محدود به تفسیر انتزاعی محتوای آن به‌وسیله مخاطب قانون و درنهایت تنظیم‌گری باشد به انتخاب آگاهانه او بدل می‌شود (زانتاکی، 1400: 17). شایان ذکر است که جزء «3» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری (ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری) و نیز بند «13» سیاست‌های کلی نظام اداری (ابلاغی 1389/1/14 مقام معظم رهبری)، حکم به شفافیت و عدم ابهام قوانین به‌عنوان یکی از مؤلفه های اصول قانون‌نویسی داده است که لوایح و طرح‌های قانونی باید با رعایت آن تدوین و تصویب شوند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مدیریت صحیح مسائل و مشکلات اجتماعی در جوامع به میزان زیادی به اجرای درست سیاست‌های مناسب دولت‌ها بستگی دارد، اما بسیاری از کشورها، ازجمله کشورهای درحال توسعه، توان و ظرفیت لازم را جهت اجرای درست و کامل سیاست‌های اجتماعی خود ندارند. درواقع، با چالش ضعف اجرا در عرصه سیاستگذاری اجتماعی مواجه هستند. کشور ما نیز تا حد زیادی از این قاعده مستثنا نیست. بخش قابل‌توجهی از سیاستگذاری اجتماعی دولت در ایران در طول سال‌های گذشته در قالب قوانین برنامه توسعه کشور صورت پذیرفته است، اما کارنامه آن در ساحت اجرا، کارنامه قابل قبولی نبوده است و بسیاری از سیاست‌ها در حوزه‌های فقرزدایی، افزایش رفاه و کاهش آسیب‌های اجتماعی به اهداف تعیین‌شده منتهی نشده است (کرمانی، 1401: 24). بر این اساس، افزایش ظرفیت‌های اجرای سیاست‌های اجتماعی به‌عنوان یک مسئله مورد توجه قرار گرفته است. در این راستا و در این گزارش سازوکارهای افزایش قابلیت اجرای احکام مربوط به امور اجتماعی در قوانین برنامه مورد بررسی قرار گرفتند. بر حسب یافته‌های این گزارش مسئله‌شناسی دقیق و اولویت‌گذاری، تعیین راهبرد و راهکارهای اجرایی، مشخص کردن دستگاه مسئول و مجری، شاخص‌گذاری و قابلیت ارزیابی، تعیین ضمانت اجرای مناسب و رعایت اصل شفافیت و عدم ابهام در نگارش احکام از سازوکارهای قانونی لازم جهت افزایش قابلیت اجرای احکام مرتبط با امور اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور هستند.

شکل 1. سازوکارهای افزایش قابلیت اجرای احکام قانونی مرتبط با امور اجتماعی

 باید توجه کرد که سازوکارهای پیشنهاد شده در این گزارش، بیانگر تمام سازوکارهای ارتقای قابلیت اجرای احکام قوانین برنامه نیستند؛ بلکه بیانگر مهم‌ترین آنهاست. همچنین، باید توجه شود که این موارد مربوط به فرایند تدوین احکام برنامه هستند و باید با مشارکت کامل تمام ذی‌نفعان صورت پذیرند. درواقع، مشارکت ذی‌نفعان خود از مهم‌ترین عوامل ارتقای قابلیت اجرای احکام قانون برنامه است و باید در تمام مراحل تدوین و تصویب احکام مورد توجه قرار گیرند. در پایان باید اشاره شود که تدوین قانون خوب و با کیفیت یکی از شروط اجرای قانون است. برای اجرای قانون باید شرایط اجرای آن نیز فراهم شود. ازجمله مهم‌ترین شرایط لازم جهت اجرای احکام برنامه توسعه در حوزه اجتماعی، از یکسو، تدارک ساختار، نیروی انسانی مناسب، تأمین منابع مالی و اعتباری لازم جهت اجرای برنامه و ازسوی دیگر، ایجاد نظامی کارآمد جهت ارزیابی و ارزشیابی برنامه‌های توسعه با هدف اصلاح و بازنگری آنهاست. مواردی که با چالش‌های فراوانی مواجه هستند و می‌طلبد در گزارش مستقلی مورد بحث و بررسی قرار گیرند.