گزارش نظارت بر اجرای قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی (مصوب 1398/04/12)

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

کارشناس گروه ورزش ، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

چکیده

یکی از قوانین مهم در زمینه حفاظت از میراث فرهنگی، «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی - فرهنگی» (مصوب ۱۳۹۸/۰۴/۰۲) است. پس از گذشت حدود سه سال از تصویب این قانون، گزارش حاضر در تلاش است تا میزان عملیاتی شدن مفاد آن را مورد ارزیابی قرار دهد. در این میان، در خصوص برخی موضوعات نظیر تهیه، تصویب و اجرای طرح های ویژه حفاظت و احیای بافت های تاریخی - فرهنگی در شهرها و روستاها، نحوه رسیدگی به تخلفات داخل حریم آثار و محدوده بافت های تاریخی - فرهنگی، دریافت اعتبارات از محل بافت های فرسوده و ناکارآمد به نسبت سهم مساحت، بهبود کیفیت زندگی ساکنان بافت های فرهنگی-تاریخی، تأمین هزینه های مربوط به آثار در اختیار دستگاه ها از محل اعتبارات خود و ... اگرچه اقداماتی صورت پذیرفته است اما هنوز فاصله قابل توجهی با حد مطلوب و مورد انتظار قانونگذار احساس می شود. در محورهایی نظیر آموزش های تخصصی در زمینه این بافت ها، قبول اسناد مالکیت بنای تاریخی به عنوان وثیقه بانکی، اعلام عمومی بناهای واجد ارزش ثبت و بیمه بناهای تاریخی ثبت شده نیز به نظر اقدام مؤثری انجام نشده است. ارجحیت دادن به منافع سازمانی به جای عمل به تکالیف مندرج در قانون توسط دستگاه های مکلف، عدم تصریح وظیفه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در امر نظارت و پیگیری اجرای تکالیف از دستگاه های مکلف در این قانون، عدم تدقیق شاخص سنجش و خلأ انجام ارزیابی دوره ای، پیش بینی نشدن اعتبارات لازم برای تکالیف مطرح در قانون، عدم تخصیص تفکیکی اعتبارات مربوطه میان بافت های تاریخی - فرهنگی با بافت های فرسوده، نبود تعریفی مشخص از برخی واژگان در قانون حاضر و قوانین مربوطه، نبود هماهنگی کافی درون دستگاهی و بین دستگاهی، عدم تربیت نیروی انسانی متخصص به حد نیاز و کفایت در زمینه بافت های تاریخی، کمبود مهندسین مشاور واجد صلاحیت به منظور تهیه طرح های ویژه بافت های فرهنگی - تاریخی، ازجمله عللی عملیاتی نشدن کامل این قانون به شمار می رود.

گزیده سیاستی

  1. مجلس شورای اسلامی (1398). قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی» (مصوب 1398/04/02).
  2. مجلس شورای اسلامی (1396). «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» (مصوب 1396/01/16).
  3. مجلس شورای اسلامی (1393). «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات دولت (2)» (مصوب1393/12/04).
  4. مجلس شورای اسلامی (1389). «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب 1389/10/12).
  5. مجلس شورای اسلامی (1309). «قانون راجع به حفظ آثار ملی» (مصوب 1309/18/12).
  6. شورای عالی معماری و شهرسازی (1399). «شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی» را تهیه (مصوب 1399/10/21).
  7. هیئت وزیران (1393). «سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب 1393/06/16).
  8. وزارت کشور (1400). «دستورالعمل توزیع اعتبارات پروژه ای عمرانی، خدماتی و حمل‌و‌نقل موضوع ماده (8) قانون الحاق تنظیم بخشی از مقررات مالی (2)».
  9. وزارت کشور (1401). «شیوه‌نامه هزینه‌کرد اعتبارات موضوع بند «الف» ماده (39) قانون مالیات بر ارزش افزوده».

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

نظر به جایگاه نظارتی مجلس شورای اسلامی، بررسی میزان عملیاتی شدن قوانین و مقرراتمصوب یکی از الزامات حکمرانی مطلوب به شمار می‌رود. در این میان، یکی از قوانین حمایتی مهم در زمینه میراث فرهنگی «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی» (مصوب 1398/04/12) است؛ که در آن تکالیف متعددی برای دستگاه‌های مربوطه برشمرده شده است. در گزارش حاضر نظر به برگزاری جلسات متعدد برگزار شده و استعلام از دستگاه‌های مکلف در قانون، میزان عملیاتی شدن/ نشدن تکالیف و دلایل آن مورد بررسی قرار گرفته است. اهم نکات استخراجی به این شرح است:

 

هنوز توافقی در میان دستگاه‌های مکلف (وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) در خصوص تهیه «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» به وجود نیامده است (موضوع ماده (2)).

در تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده‌های بافت‌های تاریخی فرهنگی واقع در نواحی شهری و روستایی، موضوع ماده (3) موفقیت چندانی حاصل نشده است؛ چنانچه از 168 شهر مصوب شورای‌عالی معماری و شهرسازی (مورخ 1396/02/25) دارای بافت‌های فرهنگی - تاریخی فقط در 9 شهر به مرحله امضا قرارداد رسیده‌اند. در محدوده‌های روستایی نیز تاکنون طرح‌هایی با عنوان «طرح ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» تهیه، تصویب و اجرا نشده است.

بحث‌های مرتبط با آموزش و تربیت نیروی انسانی (موضوع مواد 4 و 5) نیز به سرانجام نرسیده است. در این خصوص پیگیری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از دستگاه‌های مکلف در قانون، ضروری است.

تهیه نظام فنی و اجرایی اختصاصی مربوط به بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی یکی از تکالیف مهم مورد اشاره در این قانون به شمار می‌رود (موضوع ماده 6). تهیه این نظام نامه، طی قرارداد به شماره 33764/992700 مورخ 1399/07/30 به دانشگاه شهید بهشتی واگذار شده و مراحل نهایی آن مورد پیگیری است.

اگرچه در ماده (7) قانون بر پذیرش اسناد مالکیت بناها مربوط به بناهای ثبت شده به‌عنوان وثیقه أخذ تسهیلات مرمت و احیا تأکید شده است؛ ولی تاکنون سازوکاری برای اجرای این ماده در نظرگرفته نشده است.

ماده (8) قانون به درنظرگیری تخصیص اعتبارات، تسهیلات و امتیازات به نسبت سهم از مساحت بافت‌های ناکارآمد تأکید دارد. موضوعی که از یک سو، عدم تفکیک سهم اعتبارات بافت‌های تاریخی - فرهنگی از مجموع اعتبارات بافت‌های ناکارآمد در بودجه‌های سنواتی و از سوی دیگر، ارجحیت دادن به بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی بر بافت‌های تاریخی - فرهنگی در مرحله اجرا، موجبات محقق نشدن آن را فراهم آورده است. در زمینه تسهیلات نیز سازوکار منطبق و متناسب با بافت‌های تاریخی - فرهنگی در قیاس با سایر بافت‌های ناکارآمد تعبیه نشده است.[1]

یکی از موضوعات حائز اهمیت که همواره مورد مطالبه ساکنین بافت‌های تاریخی - فرهنگی می‌باشد، بهبود کیفیت زندگی در بافت‌های تاریخی- فرهنگی است. این در حالی است تصویر مشخصی از عملکرد تکلیف تعریف شده در ماده (9) در دسترس نیست. علاوه‌بر این ابهام در نگارش قانون نظیر عدم تعریف شاخص برای «ارتقا کیفیت زندگی» اجرای قانون را دشوار می‌کند.

تصویر واضحی از میزان آرای منجر به «قلع‌و‌قمع» در بافت‌های تاریخی کشور (موضوع ماده (10)) موجود نیست. استعلام صورت گرفته نیز حکایت از این موضوع دارد که بسیاری از آرای قلع‌و‌قمع (چه در بافت تاریخی و چه در سایر بافت‌ها) نیز اجرا نمی‌شوند.

یکی از موضوعات و دغدغه‌های مردمی در زمینه‌های بافت‌های تاریخی - فرهنگی، چگونگی «جبران محدودیت‌ها» در این‌گونه بافت‌ها‌ست (موضوع ماده (11)). در این میان، مواردی همچون عدم تصریح دستگاه‌های مکلف در قانون، ابهام در خصوص محدودیت‌های اعمال شده، ابهام در خصوص اقدامات قابل اجرا برای جبران محدودیت‌ها، نبود ضمانت اجرایی و عدم تعریف منابع مالی موجب شده است تا در این زمینه اقدام قابل توجهی صورت نپذیرد.

معافیت از هزینه‌های مربوط به تغییر کاربری، مرمت و بازسازی (موضوع ماده (12)) از جمله مشوق‌هایی است که در قانون مورد بحث برای بافت‌های تاریخی - فرهنگی درنظرگرفته شده است. اگرچه در دفترچه عوارض قانونی برخی شهردارای‌ها نظیر کرمان، شیراز، یزد، فردوس و اردکان به صراحت بر این معافیت‌ها تأکید شده است اما عملکرد مشخصی به تفکیک تمامی شهرها در این خصوص موجود نیست.

بخشی از میراث ثبت شده یا واجد ارزش تاریخی - فرهنگی کشور در دست دستگاه‌های اجرایی می‌باشند. ماده (13) قانون مورد بررسی، پژوهش، حفاظت و مرمت این آثار را به دستگاه‌های که آنها را در اختیار خود دارند محول کرده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دستگاه‌های مورد بحث به صورت سلیقه‌ای در خصوص این تکلیف عمل کرده‌اند؛ برخی به حفاظت از این آثار و برخی به امتناع از هزینه‌کرد در این خصوص مبادرت ورزیده‌اند.

براساس ماده (14) قانون، شهرداری‌ها باید بافت‌های تاریخی - فرهنگی را در اولویت تخصیص بودجهای خود قرار دهند. در ابلاغیه بخشنامه بودجه سالانه به شهرداری‌ها این موضوع مورد توجه قرار گرفته است اما در خصوص میزان هزینه‌کرد یا اولویت‌دهی هر شهرداری در این زمینه، به تفکیک شهرها اطلاعات کاملی در دست نیست.

اعلام بناهای واجد ارزش برای ثبت در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط (موضوع ماده (15)) تاکنون محقق نشده است. اهمیت موضوع از آنجا است که از یک‌سو اطلاع‌رسانی عمومی در این خصوص، موجبات رعایت حقوق عامه و از سوی دیگر جریان‌سازی مطالبه‌گری عمومی را فراهم می‌آورد.

ایجاد ساختارهای اداری مناسب بافت‌های فرهنگی - تاریخی در شهرداری‌های شهرهای دارای بافت‌های تاریخی - فرهنگی (موضوع ماده (16)) موضوع دیگری است که با وجود گذشت حدود سه سال از تصویب قانون، هنوز اجرایی نشده است.

تکلیف ماده (17) قانون مبنی‌بر الزام دولت به بیمه بناهای تاریخی ثبت شده، تاکنون اجرایی نشده است. در این خصوص «تدابیر و اقدامات لازم» مورد انتظار از دولت جهت بیمه بناهای تاریخی ثبت شده دارای ابهام است.

 

مقدمه

بافت‌های تاریخی- فرهنگی در داخل شهرها و روستاها از جمله سرمایه‌های ملی یک کشور و پیام‌آور فرهنگ یک ملت به‌شمار می‌روند. این در حالی است که در سال‌های اخیر، روند شتابان توسعه شهرها و وسوسه سوداگران املاک و مستغلات موجب تخریب فزاینده این بافت‌ها در فضاهای شهری شده است. این جریان با غلبه استدلال هزینه‌بر بودن نگهداری از بافت‌های تاریخی - فرهنگی و عدم توجیه‌پذیری اقتصادی حفظ این‌گونه بناها در مقابل بازسازی آنها، تشدید شده است. این در حالی است که بافت‌های یاد شده نه تنها از منظر هویت ملی حائز اهمیت است از منظر اقتصادی نیز می‌توانند به آورده‌هایی مثبت منتج شوند. در سال‌های اخیر نمونه‌هایی در داخل کشور در شهرهایی نظیر یزد، کاشان و اصفهان شاهدی بر این مدعا هستند. احیا و مرمت بناهای قدیمی که در وهله اول به نظر هزینه‌بر بوده اما با سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از آنها در قالب کاربری‌هایی همچون اقامتی - پذیرایی به محلی برای درآمدزایی اقتصادی تبدیل شده‌اند. این موارد را می‌توان نمونه‌هایی موفق از حفظ و کاربری بافت‌های تاریخی دانست که از یک سو حفاظت از میراث فرهنگی منجر شده و از سوی دیگر موجبات اشتغال‌زایی، درآمدزایی، جلوگیری از مهاجرت جمعیت و حیات‌بخشی به آن را فراهم ساخته است.

در فضای روستاها نیز وضعیت به همین منوال است. این بافت‌ها که سبک زندگی ایرانی و فرهنگ روستایی- کشاورزی به شمار می‌روند از این جهت حائز اهمیت می‌باشند. در سال‌های اخیر به دلیل مهاجرت به شهرها و ساخت‌و‌سازهای جدید با تهدید جدی روبرو هستند. در مقابل نمونه‌هایی از حفاظت و بهره‌برداری از این گونه بافت‌ها در کشور موجود است؛ روستاهایی همچون نیاسر، ماسوله، اورامان و ... . بافت‌هایی که احیا و بهره‌برداری از آن موجب شده است نه تنها این میراث ملی حفظ شود بلکه تا حدودی به جریان مهاجرت معکوس، توانمندسازی روستایی، بهبود وضعیت اقتصادی و معیشتی، رونق گردشگری و ... نیز منجر شود.

از این جهت، حفاظت از بافت‌های تاریخی – فرهنگی در هر دو حیطه شهری و روستایی حائز اهمیت است. در این میان، اجرای قوانین حمایتی در حفظ این‌گونه از بافت‌ها می‌تواند تأثیر بسزایی داشته باشد. یکی از این قوانین، قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی است که در سال 1398 به تصویب رسید. از این جهت، با وجود گذشت حدود سه سال از تصویب قانون مذکور، ارزیابی عملکرد هر یک از دستگاه‌های مکلف و آسیب‌شناسی فعالیت‌های انجام شده در راستای وظیفه نظارتی مجلس ضروری به نظر می‌رسد. اخبار منتشر شده مبنی‌بر تشدید تخریب‌ها و آسیب‌ها در بافت‌های فرهنگی - تاریخی می‌تواند اهمیت این موضوع را دو‌چندان کند. در این میان، علاوه‌بر ارزیابی عملکرد هر یک از تکالیف قانون موردنظر، سعی شد تا ایرادات و نواقص وارد بر متن قانون نیز که اجرایی‌سازی آن را دشوار کرده، شناسایی شود.

 

بررسی عملکرد هر یک از مواد قانون

ماده (1)

اصطلاحات به کار رفته در این قانون دارای معانی مشروح ذیل است:

الف) حفاظت: به معنای کلیه فعالیت‌های پسینی و پیشینی در خصوص پاسداری از ارزش‌های مادی است همچون بناهای تاریخی.

ب) مرمت: عملیات تخصصی و همه جانبه (کمی و کیفی) است که هدف آن حفظ، بیان و آشکار کردن ارزش‌های تاریخی، فرهنگی و زیباییشناختی یک اثر با لحاظ اصالت و یکپارچگی آن است و مراحل گوناگونی اعم از تداوم، تثبیت و استحکام بخشی تا بازگردانی وضعیت موجود به وضعیت اصیل و پایدار را شامل می‌شود.

پ) احیا: فرآیندی هدفمند از مجموعه اقدامات را شامل می‌شود که به منظور حفاظت و ارتقای کیفی با حفظ اصالت و یکپارچگی در بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی انجام می‌شود

ت)صیانت: به معنای کلیه فعالیت‌های پسینی و پیشینی درخصوص پاسداری از ارزشهای معنوی است همچون ارزشهای بناهای معنوی که مربوط به تاریخ و فرهنگ یک کشور باشد

ث) حریم بنا: نواحی اطراف یک اثر فرهنگی، تاریخی، طبیعی ملی یا جهانی که همراه با ضوابط و مقررات قانونی با هدف محافظت مؤثر از آن اثر و حمایت‌های قانونی به‌عنوان لایه‌های حفاظتی (منظری، ساختاری، عملکردی) بر روی نقشه، مشخص می‌شود.

ج) محدوده بافت: محدوده یک منطقه تاریخی و فرهنگی ثبت شده که همراه با ضوابط و مقررات قانونی با هدف محافظت مؤثر از آثار فرهنگی، تاریخی، طبیعی ملی یا جهانی موجود در آن منطقه و حمایت‌های قانونی به‌عنوان لایه‌های حفاظتی (منظری، ساختاری، عملکردی) بر روی نقشه، مشخص می‌شود.

چ) کاربری متناسب: حفظ و ارتقای هویت و ارزش‌های اثر با بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و مزیت‌های تاریخی، فرهنگی و طبیعی و همچنین اجتماعی ـ اقتصادی آن برای پاسخگویی به نیازهای معاصر وفق ضوابط و مقررات و قوانین ناظر به موضوع.

ح) طرح ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی: طرحی است که با توجه به ویژگی، ظرفیت و مزیت تاریخی، فرهنگی و طبیعی بافت تاریخی ـ فرهنگی شهر و روستا با هماهنگی و همکاری نزدیک کلیه دست‌اندرکاران و ذی نفعان در مقیاس کل تا جزء به همراه طرح مدیریتی مربوطه ارائه شده و تکالیف همه دست‌اندرکاران در آن روشن باشد. در این طرح علاوه بر تنظیم روابط این بخش از شهر و روستا با سایر تقسیمات شهری و روستایی، زمینه‌های توسعه هماهنگ شهری و روستایی مد‌نظر قرار می‌گیرد.

خ) حمایت: بسترسازی مناسب برای توانمندسازی مالکان و بهره‌برداران و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی.

د) سازمان: سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری.

 

در ماده (1) قانون مورد ارزیابی، سعی شده است اصطلاحات یا واژگان خاصی که در قانون مورد استفاده قرار گرفته، تعریف شود. با این وجود خلأ تعریف برخی عبارات دیگر نظیر «کیفیت زندگی»، «حقوق مالکانه»[2] و «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» که مسبوق به سابقه نبوده و در متن قانون حاضر به‌کار رفته‌اند، ملموس است. این خلأ در آنجایی بیشتر احساس می‌شود که در اجرای مواد قانون، دستگاه‌ها از وظایف خود به دلیل روشن نبودن مفاهیم سرباز می‌زنند.

به‌عنوان مثال در زمینه «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» قانونگذار تصریح نکرده که «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» شامل چه مواردی است. این امر موجب شده است تا وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مصوبه شورای‌عالی معماری و شهرسازی در خصوص «چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیا بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» (مورخ 1399/10/21) را معادل چارچوب مزبور برشمرد. در مقابل وزارت راه ‌و‌ شهرسازی مدعی است که این چارچوب تاکنون ارائه نشده است و «چارچوب طرح‌های ویژه» باید مواردی فراتر از «چارچوب شرح خدمات» را دربرگیرد. این در حالی است که تدقیق این موضوع در قسمت تعاریف می‌توانست از بروز اختلاف احتمالی جلوگیری کند.

بند «الف» ماده (۲)

به منظور حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی، سازمان مکلف است:

الف) با همکاری وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی حداکثر ظرف مدت 6 ماه پس از تصویب این قانون نسبت به تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی (از جمله تعیین حریمها) با رویکرد صیانت از ارزش‌های تاریخی ـ فرهنگی و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان این محدوده‌ها با رعایت حقوق مالکانه و در چارچوب قوانین و مقررات ذی‌ربط اقدام کند.

 

 

 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و وزارت راه و شهرسازی با همکاری یکدیگر چارچوبی با عنوان «شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی» را تهیه و در مورخ 1399/10/21 به تصویب شورای‌عالی معماری و شهرسازی رسانده‌اند[3]. به عقیده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی این چارچوب را می‌توان همان «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» مورد اشاره در متن قانون دانست. این در حالی است که بنا به نظر متولیان امر در وزارت راه و شهرسازی، هنوز چارچوب موردنظر ماده (2) قانون ارائه نشده است و چارچوب تعریف شده تنها در ارتباط با شرح خدمات این طرح‌هاست. به زعم ایشان، تا مادامی که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وظیفه خود در ماده (2) قانون عمل نکند اجرایی شدن ماده (3) (موضوع تهیه و تصویب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی) امکان‌پذیر نخواهد بود. به عبارتی، اجرای ماده (2) پیش‌نیاز تحقق ماده (3) به شمار می‌رود. در این میان، موضوعی که موجب بروز این اختلاف شده است نبود تعریفی واحد و مشترک میان دو وزارتخانه مزبور در خصوص مفهوم «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی»‌ است. این مهم باید پیشتر و در هنگام تدوین قانون در ماده (1) - قسمت تعاریف - تدقیق می‌شد.

با توجه به وضعیت پیش‌آمده و به‌منظور سرعت‌بخشی به اجرای قانون، توافق بین‌دستگاهی می‌تواند راهگشا باشد. این توافق می‌تواند در راستای اصلاح «چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» و پذیرش آن به‌عنوان «تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» بوده یا الزام به تسریع تهیه «تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» از ابتدای امر را مورد توجه قرار دهد.

نکته حائز اهمیت درخصوص چارچوب شرح خدمات مصوب‌ شده، نادیده گرفتن بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی موجود در نواحی روستایی است. آن‌گونه که از صدر مصوبه شورای‌ عالی معماری و شهرسازی در سال 1399 در خصوص «چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» بر می‌آید تنها وزارت راه و شهرسازی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در تهیه این چارچوب دخالت داشته‌اند و بنیاد مسکن – به‌عنوان دستگاه همکار در ماده (2) - مشارکت نداشته است. از‌این‌رو، در اصلاح یا تدوین چارچوب جدید[4] باید نظرات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و شرایط خاص حاکم بر بافت‌های فرهنگی - تاریخی روستایی نیز لحاظ شود.

علاوه‌بر این، براساس متن ماده مورد بحث، «تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» باید با «‌ارتقای کیفیت زندگی ساکنان این محدوده‌ها با رعایت حقوق مالکانه» همراه باشد. این در حالی است که مفهوم «کیفیت زندگی» و «حقوق مالکانه» در قانون تعریف نشده و دارای ایهام است. به عبارتی، روشن نبودن آنچه به‌عنوان ارتقای کیفیت زندگی و حقوق مالکانه یاد می‌شود و ابعاد مختلف مترتب موجب شده است تا دستگاه‌های موظف به سهولت از آن تخطی و از مسئولیت قانونی خود سر باز زنند. در این راستا، ضرورت دارد علاوه‌بر اینکه این عبارات در ماده (1) تعریف شود، شاخص‌هایی برای بهبود کیفیت زندگی ساکنان و رعایت حقوق مالکانه تدوین و ابلاغ شود تا بر‌اساس این شاخص‌ها طرح‌های ویژه تهیه، تصویب، اجرا و پایش و ارزشیابی شوند.

 

بند «ب» ماده (2)

ب) ظرف مدت یک سال پس از تصویب این قانون، دستورالعمل‌های مورد‌نیاز برای مدیریت بهره‌برداری، نگهداری و پشتیبانی بناها، اماکن و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی با اولویت واگذاری فعالیت‌ها به بخش غیردولتی را تهیه و ابلاغ کند.

 

 

‍‍‍‍‍‍‍‍ دستورالعمل‌های مورد اشاره در این بند پس از گذشت حدوداً سه سال از ابلاغ قانون، هنوز تهیه نشده است.

ماده (3)

وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مکلفند با همکاری سازمان و شهرداری‌ها در مدت پنج سال پس از تصویب این قانون نسبت به تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی حسب مورد از طریق شورایعالی شهرسازی و معماری یا کمیسیون‌های ماده (۵) قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری مصوب 1351/11/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن اقدام کنند.

 

 

همان‌گونه که پیشتر اشاره شد، تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده‌های بافت‌های تاریخی – فرهنگی برای هر دو محدوده شهری و روستایی قابل تعریف است:

  • عملکرد در مناطق شهری: براساس بررسی‌های انجام شده، در‌خصوص محدوده‌های شهری، از میان 168 شهر مصوب دارای بافت‌های فرهنگی - تاریخی در کشور - پس از گذشت حدود سه سال از پنج سال در نظرگرفته شده در قانون - قرارداد 9 شهر به مرحله «امضا قرارداد» رسیده است.[5][6] باید توجه داشت که رقم یاد شده نیز فقط در خصوص شهرهای دارای مصوبه است و عملکردی در سایر شهرهای دارای بافت‌های فرهنگی- تاریخی غیرمصوب در دست نیست. موارد ذیل را می‌توان به‌عنوان برخی از علل عملیاتی نشدن این تکلیف در مناطق شهری دانست.
  • عدم وفاق در خصوص چارچوب حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی؛ همان‌گونه که در نقد و بررسی ماده (2) مورد اشاره قرارگرفت، تفاهمی بین دستگاه‌های اجرایی مربوطه بر سر تدوین یا عدم تدوین «چارچوب تهیه طرح‌ها» و همچنین محتوای آن، صورت نپذیرفته است. این موضوع از آن جهت که مقدم بر تهیه طرح‌هاست، حیاتی است. به عبارتی، وجود و استناد به چارچوب تهیه طرح‌های ویژه از الزامات اولیه تهیه چنین طرح‌هایی به شمار می‌رود.
  • در اولویت نبودن بافت‌های تاریخی - فرهنگی در طرح‌های بازآفرینی: تعلل در تهیه طرح‌ها پس از گذشت بیش از نیمی از زمان تعریف شده در قانون (حدود سه سال)، خود نشان از عدم پیگیری کافی و تعلل از سوی دستگاه‌های مکلف دارد. این امر لزوم تغییر نگرش‌ها در اولویت‌دهی به احیا بافت‌های فرهنگی - تاریخی در مقابل بازسازی و نوسازی را پررنگ می‌کند. به عبارتی، مواردی همچون طولانی بودن «احیا و مرمت» در مقایسه با «بازسازی و نوسازی»، ظرافت‌های مرتبط با احیا و مرمت بافت‌های تاریخی - فرهنگی و منفعت ظاهری بیشتر تخریب و ساخت مجدد نسبت به حفظ بناهای تاریخی، موجب شده است تا رویکرد دستگاهای ذی‌نفع بیشتر به سمت بازسازی و نوسازی تا حفظ و احیا این بافت‌ها سوق پیدا کند.
  • عدم هماهنگی کافی بین بخش‌های اداری مسئول وزارت راه و شهرسازی در اجرایی‌سازی این ماده: وزارت راه و شهرسازی به صراحت در این ماده به‌عنوان یکی از دستگاه‌های مکلف در تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی مورد اشاره قرار گرفته است. از این جهت هماهنگی هرچه بیشتر میان دفتر «ترویج معماری، طراحی شهری و بافت‌های واجد ارزش» (تهیه‌کننده طرح‌ها) با «شرکت بازآفرینی شهری ایران» (طراح، مجری و تأمین‌کننده اعتبارات مالی مورد‌نیاز برای اجرای قانون حاضر براساس ماده (8)) به‌عنوان متولیان اصلی در ساختار وزارت راه و شهرسازی ضروری است. در این میان، دفتر «ترویج معماری، طراحی شهری و بافت‌های واجد ارزش» عدم دسترسی به اعتبارات کافی برای تهیه طرح‌های ویژه مزبور را مانعی برای تحقق قانون برمی‌شمرد این در حالی است که «شرکت بازآفرینی شهری به منابع مالی کافی» به اعتبارات کافی در این خصوص دسترسی دارد.
  • عدم تربیت نیروی انسانی متخصص موردنیاز و کمبود مهندسین مشاور صاحب‌ صلاحیت کافی در زمینه حفاظت، احیا و مرمت بافت‌های فرهنگی - تاریخی؛ 7 مهندس مشاور در کشور می‌توانند تهیه این طرح‌ها را برعهده گیرند.[7][8] در این میان، یکی از علل عدم ورود مهندسین مشاور به موضوع بافت‌های تاریخی - فرهنگی و دریافت رتبه مربوطه، نبود تضمین تعریف طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی و بازار‌ کار در زمینه‌ این بافت‌هاست.

در این میان، به‌منظور تقویت مهندسین مشاور فعال در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی اقدامات اساسی ذیل باید مورد توجه قرار گیرد:

الف) توافق میان جامعه مهندسین مشاور با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به منظور هماهنگی میان میزان عرضه و تقاضا برای انجام این‌گونه از طرح‌ها می‌تواند کمبود مهندس مشاور متخصص در زمینه بافت‌های فرهنگی - تاریخی را مرتفع کند.

ب) تربیت نیروی انسانی متخصص در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی؛ باید توجه داشت که متخصصین در این‌گونه طرح‌ها نه تنها باید به مسائل مترتب بر تک بناها واقف بوده بلکه باید از دانش، آگاهی و مهارت کافی در زمینه مسائل بافت‌های تاریخی - فرهنگی نظیر رفع معضلات ترافیک در بافت، سازماندهی فاضلاب و ... برخوردار باشند. ظرفیت پیگیری این موضوع در مواد (4) و (5) همین قانون مورد توجه بوده است؛ تکالیف قانونی که تاکنون خروجی نداشته‌اند.

ج) تعریف دوره‌های ادواری در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی برای مهندسان مشاور فعال در این زمینه و منوط کردن اخذ پایه یا افزایش رتبه به شرکت در این دوره‌ها.

اما نکته قابل تأملی که نه در متن قانون و نه در فرایند اجرای آن مورد توجه قرارنگرفته است، مسئله ارتباط میان «طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» با طرح‌های جامع و تفصیلی در مناطق شهری است. اهمیت این موضوع از آنجایی است که با اجرایی شدن طرح‌های «ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» احتمال بروز اقدامات موازی و حتی مداخل در مناطق شهری وجود دارد. از این‌رو، تدقیق این ارتباط را می‌توان در «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی» (موضوع ماده (2)) پیگیری کرد.

  • عملکرد در مناطق روستایی: طبق بررسی‌ها و جلسات برگزار شده، تاکنون طرحی با عنوان «طرح ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» در مناطق روستایی تهیه، تصویب و اجرا نشده است. تهیه این‌گونه طرح‌ها نیازمند مقدمات و الزاماتی بوده است که محقق نشد.
  • عدم تدقیق جایگاه «طرح ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستا» در مقایسه با طرح‌های مشابه دیگر موجود؛ طرح‌هایی نظیر طرح‌های هادی روستاهای هدف گردشگری و طرح‌‌های بهسازی بافت‌های با ارزش روستایی به‌ نظر از لحاظ ماهیت دارای شباهت‌هایی با طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستایی هستند. این در حالی است که قانونگذار این موضوع را تدقیق نکرده و از‌این‌رو، مشخص نیست که آیا این طرح‌ها هم‌عرض یکدیگر بوده یا ‌طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی واقع در مناطق روستایی طرح بالادستی دو طرح دیگر است. از این‌رو، موضوع نیاز به شفاف‌سازی بیشتری دارد.
  • عدم تدقیق مرجع تصویب «طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستا»؛ بر‌اساس متن ماده (3) قانون، بنیاد مسکن مکلف شده با همکاری وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های فرهنگی - تاریخی موجود در مناطق روستایی را تهیه و پس از تصویب در مرجعی صاحب‌ صلاحیت، اجرا کند. با وجود اینکه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده (5) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به‌عنوان دو مرجع تصویب‌کننده طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی تعیین شده‌اند، در حالی که قانونگذار صراحتاً مشخص نکرده است که طرح‌های ویژه مناطق روستایی باید توسط کدام مرجع بررسی و تصویب شود؟! ابهام این موضوع از آنجا بیشتر نمایان می‌شود که ماهیت فعالیت مراجع تصویب‌کننده یاد شده، بیشتر در ارتباط با فعالیت‌های مناطق شهری است و ارتباط چندانی با مسائل خاص مناطق روستایی پیدا نمی‌کند.[9][10]

علاوه‌بر این، ارتباط مأموریت‌های بنیاد مسکن – که در اساسنامه‌اش ذکر شده است[11] – با تهیه و اجرای طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های فرهنگی - تاریخی روستایی، محل سؤال است. اینکه آیا این نهاد از ظرفیت تخصصی مورد نیاز و دغدغه کافی برای رسیدگی به این‌گونه طرح‌ها را دارد یا خیر؟!  

بر این اساس، ایجاد یک ساختار ترکیبی نظیر کمیسیون استانی شامل ریاست سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان (به‌عنوان رئیس کمیسیون)، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان و یک نفر عضو هیئت علمی دارای تخصص در زمینه‌های توسعه روستایی یا گردشگری روستایی می‌تواند کمک‌کننده باشد. 

-           عدم تدقیق شاخص‌های شناسایی بافت‌های تاریخی- فرهنگی روستایی و نبود مصوبه‌ای متقن در خصوص روستاهای برخوردار از بافت‌های مذکور؛ برخلاف حوزه‌های شهری که به صورت مشخص 168 شهر را به‌عنوان شهرهای دارای بافت‌های فرهنگی - تاریخی انتخاب و مصوب کرده‌اند تاکنون برای حوزه‌های روستایی مصوبه‌ای از سوی مراجع ذی صلاح ابلاغ نشده است.

  • کافی نبودن تعداد مهندس مشاور متخصص در زمینه بافت‌های فرهنگی - تاریخی؛ از دیگر دلایلی که برای محقق نشدن تکلیف ماده (3) بیان می‌شود، نبود شرکت‌های مهندس مشاور صاحب‌ صلاحیت برای تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های فرهنگی - تاریخی شهری و روستایی به‌خصوص روستایی است.

- نبود چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی؛ همان‌گونه که در ذیل ماده (2) شرح داده شد، نه تنها «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» برای مناطق روستایی دارای بافت‌های تاریخی - فرهنگی تعریف نشده است بلکه «چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» ‌ابلاغیه نیز در انطباق با ماهیت روستاها نیست. به عبارتی‌ در متن این چارچوب هیچ‌گونه تمایزی در برخورد با یک بافت فرهنگی - تاریخی روستایی‌ در قیاس با بافت فرهنگی - تاریخی شهری در نظر گرفته نشده و اثری از مشارکت بنیاد مسکن در تهیه این چارچوب به چشم نمی‌خورد.

 

تبصره ماده (3)

رعایت حقوق مالکانه مردم و سایر حقوق قانونی و شرعی در اجرای مواد (۲) و (۳) این قانون الزامی است.

 

یکی از موضوعاتی که سبب می‌شود تا اجرایی شدن قانون با مشکلاتی همراه باشد نبود تعریفی دقیق از واژگان به‌کار رفته در قانون است. همان‌گونه که اشاره شد تاکنون در قوانین موجود «حقوق مالکانه» در بستر بافت‌های تاریخی - فرهنگی تدقیق نشده است. این امر تحقق تبصره مورد بحث را با چالش روبه‌رو می‌‌کند.

ماده (۴)

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با استفاده از امکانات موجود نسبت به آموزش و تربیت استادکاران و کاردان‌های تجربی در زمینه‌های حفاظت و احیای بناها و اماکن تاریخی ـ فرهنگی اقدام کند.

تبصره ـ سازمان موظف است سازوکار طراحی و اجرای فعالیت‌های مرتبط را به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی، تنظیم و تدوین کند که استفاده از نیروهای موضوع این ماده در اولویت قرار گیرد.

 

تاکنون اقدامی در خصوص این تکلیف صورت نپذیرفته است. بنا‌بر ادعای سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور تاکنون نیازی از سوی سازمان‌ها و مؤسسات حقوقی و افراد حقیقی در این خصوص به مراکز آموزشی خصوصی و دولتی این سازمان واصل نشده است.[12] این در حالی است که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید به تکلیف قانونی خود فارغ از وجود یا عدم وجود درخواست خارج از سازمان عمل کند و به طراحی، ارائه و تبلیغ پیرامون دوره‌های مربوطه بپردازد. در این میان، نبود ضمانت اجرایی برای این ماده، زمینه سهل‌انگاری وزارت تعاون،کار و رفاه اجتماعی را فراهم آورده است. علاوه‌بر این‌ وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز باید اقدامات لازم را جهت آگاهی‌بخشی در خصوص اهمیت پرداختن به این موضوع انجام داده، پیگیری‌های لازم را از وزارت تعاون و کار و رفاه اجتماعی به عمل آورد.

گفتنی است عدم تحقق ماده مورد بحث متعاقباً موجب عدم تحقق تبصره آن نیز شده است.

ماده (۵)

وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش مکلفند با مشارکت سازمان، سرفصل، محتوای دروس و شیوه آموزش رشته‌های مرتبط با حفاظت و احیای بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی با رویکرد مهارت‌آموزی در این تخصص‌ها را اصلاح و یا تکمیل کنند.

 

تکلیف تعیین شده در این ماده در ارتباط با «اصلاح و تکمیل سرفصل، محتوای دروس و شیوه آموزش رشته‌های مرتبط با حفاظت و احیای بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» انجام نشده است. این در حالی است اهمیت موضوع تا به حدی است که لازمه پیاده‌سازی مواد دیگری از این قانون، تربیت و دسترسی به نیروی انسانی در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی است. در این میان، مسئولین اگرچه اشاره به برگزاری جلساتی با حضور نمایندگانی از پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری داشته‌اند اما تاکنون خروجی در این خصوص در دسترس نیست.[13] عدم پیگیری کافی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین در اولویت قرار نگرفتن موضوع از سوی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش، از علل اصلی تحقق نیافتن ماده قانون مورد بحث هستند. همچنین این ماده نیز از ضمانت اجرایی لازم در صورت عدم اجرای قانون توسط دستگاه‌های مکلف برخوردار نیست.

 

ماده (۶)

سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است با همکاری سازمان، وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ظرف مدت یک سال پس از تصویب این قانون نسبت به تهیه نظام فنی و اجرایی اختصاصی مربوط به بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی اقدام کرده و به تصویب هیئت وزیران برساند.

 

  

در خصوص این ماده دو اقدام صورت پذیرفته است. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از محل ظرفیت‌های تکلیف موضوع ماده (56) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت (2)»[14] به‌عنوان یک طرح مطالعاتی با عنوان «تهیه و تدوین اصول فنی و اجرایی، الزامات و دستورالعمل‌های مرمت و احیای میراث فرهنگی» پیگیری این موضوع را به دانشکده معماری و شهرسازی دانشگاه شهید بهشتی در سال 1399 محول کرد. این نظام‌نامه مراحل نهایی تدوین خود را طی کرده و در حال حاضر در شهر یزد به صورت آزمایشی[15] در‌ حال اجراست. نظر به ضرورت وجود این نظام‌نامه در راستای امکان عملیاتی شدن مواد دیگر قانون حاضر، تسریع در نهایی‌سازی آن الزامی به ‌نظر می‌رسد.

با توجه به اینکه در صدر ماده، تکلیف قانون بر عهده سازمان برنامه و بودجه کشور قرار داده شده است و حدود سه سال از تصویب قانون می‌گذرد، لازم است تا نهایی شدن طرح مطالعاتی در دانشگاه شهید بهشتی را به‌طور جدی مورد پیگیری قرار دهد.

 

ماده (۷)

بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مکلفند اسناد مالکیت مربوط به بناهای ثبت شده در فهرست آثار ملی را که مالکیت آنها قابل انتقال باشد به‌عنوان وثیقه اخذ تسهیلات مرمت و احیا بپذیرند.

 

 

تاکنون ساز‌و‌کاری برای پذیرش سند مالکیت بناهای تاریخی ثبت شده به‌عنوان وثیقه اخذ تسهیلات مرمت و احیا از سوی ساختار بانکی کشور تعریف نشده است.[16] علاوه‌بر این، دلایل ذیل مواردی است که اجرایی شدن این ماده را با دشواری همراه می‌کند:

  • نبود کارشناس ارزش‌گذاری بناهای تاریخی؛ در ارزش‌گذاری این‌گونه بناها به‌عنوان ضمانت بانکی غالباً کارشناسان با دانش عام در زمینه ساختمان به کار گرفته می‌شوند. این در حالی است که مسلماً درک ویژگی‌های خاص و ظرافت‌های این‌گونه بناها فقط به واسطه کارشناسان ارزش‌گذاری متخصص در زمینه بناهای تاریخی امکان‌پذیر است.
  • عدم امکان ارزش‌گذاری برای برخی از بناها؛ در برخی موارد «خاص بودن» بنا موجب می‌شود که عملاً نتوان نرخ مشخصی را برای آن متصور شد.[17]
  • سرعت پایین نقدشوندگی؛ سرعت نقدشوندگی بناهای تاریخی - فرهنگی برای جبران خسارت‌های بانکی در صورت عدم بازپرداخت به موقع در مقایسه با وثایق معمول در فروش، تغییرکاربری و یا تخریب و نوسازی پایین است.
  • مسائل فرهنگی؛ این محور از 2 بُعد قابل طرح است. نخست اینکه هنوز ارزش بناهای تاریخی در کشور به‌عنوان یک سرمایه اقتصادی در کشور به خوبی پذیرفته نشده و غالباً تصور از بنای تاریخی معادل یک مخروبه است. دوم اینکه بانک‌ها به غلط بر این باور هستند که یک بنای ثبتی در عمل از مالکیت صاحب خود خارج و در سیطره‌ اختیار دولت قرار می‌گیرد. این در حالی است که مطابق ماده (5) قانون راجع به حفظ آثار ملی (مصوب 1309)، ثبت در فهرست آثار ملی نافی حق مالکیت یا تصرف مالک نیست.[18]

در این میان، باید توجه داشت که شرط اولیه در پذیرش سند مالکیت به‌عنوان «وثیقه بانکی» امکان انتقال آن است. از‌این‌رو، اولین اقدام مقدماتی برای عمل به این ماده، تهیه «فهرست آثار ملی با مالکیت قابل انتقال» بود. به عبارتی، وجود این فهرست در ماده مورد بحث فرض پنداشته شده است. در این خصوص، موضوع «نفایس ملی» و «نفایس منحصر‌به‌فرد» باید مورد توجه قرارگیرد. براساس اصل (83)[19] قانون انتقال نفایس منحصر‌به‌فرد مطلقاً ممنوع و انتقال نفایس صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است. از‌این‌رو، شناسایی نفایس ملی و نفایس ملی منحصر‌به‌فرد و تهیه فهرستی از بناهای تاریخی ثبت شده که جزء دو گروه یاد شده به شمار نمی‌روند ضروری به نظر می‌رسید. موضوعی که تاکنون مغفول مانده است.

 

ماده (۸)

 در مواردی که حریم بناها و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی موضوع این قانون در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری موضوع «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» مصوب 1389/10/12 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن قرار داشته باشد، به نسبت سهم مساحت این بناها و بافت‌ها از کل مساحت بافت‌های فرسوده، اعتبارات، تسهیلات و امتیازات موضوع قانون مذکور با رعایت ضوابط حفاظت از بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی به حریم بناها و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی نیز اختصاص می‌یابد.

تبصره ـ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از طریق بانک‌های عامل موظف است به نسبت مذکور در این ماده تسهیلات بانکی موضوع ماده (۱۵) «قانون حمایت از احیا‌، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» را به امر احیا‌ و حفاظت بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی اختصاص دهد.

 

براساس ماده (16) قانون «حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب 1389/10/12) وزارت مسکن و شهرسازی (سازمان عمران و بهسازی شهری ایران) با همکاری وزارت کشور، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری کشور و شورای‌‌ عالی استان‌ها حداکثر ظرف مدت 6 ماه موظف به تهیه و تدوین سند ملی راهبردی احیا‌، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری شدند. در راستای تحقق این ماده در سال 1393، «سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» تهیه و به تصویب هیئت وزیران رسید. راهبرد هفتم این سند به صورت خاص بر حفظ بافت‌های تاریخی - فرهنگی تأکید دارد[20] و در این راستا نیز به تعریف سیاست‌هایی پرداخته است.[21][22] اما مسلماً تحقق این مهم در نبود اعتبارات و تخصیص مشوق‌ها و تسهیلات میسر نخواهد بود. قانونگذار با درک این موضوع در ماده (8) «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» (مصوب 1398/04/12)، تخصیص اعتبارات، تسهیلات و امتیازات به نسبت سهم از کل مساحت بافت‌های فرسوده به بافت‌های تاریخی - فرهنگی را مورد تأکید قرار داده است.

بنابراین در بطن این ماده، سیاست‌های حمایتی برای بافت‌های تاریخی - فرهنگی از جمله اعتبارات و تسهیلات در نظر گرفته شده است. در ارتباط با اعتبارات، بنا‌بر ماده (13) قانون «حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب 1389/10/12) به تخصیص اعتبار سالانه حداقل ده هزار میلیارد ریال به احیا‌، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری تأکید شده است. این در حالی است که در بودجه سالانه این اعتبارات به تفکیک سهم بافت‌های تاریخی - فرهنگی مشخص نمی‌شود.[23] این امر پیگیری، نظارت بر اجرایی شدن قانون و مطالبه‌گری از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را با دشواری همراه می‌‌کند. در سطح اجرایی نیز بنا بر بررسی‌های انجام شده تمایل شرکت بازآفرینی شهری بیشتر به سمت هزینه‌کرد اعتبارات تعیین شده در محدوده بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی برای مقابله با معضلات اجتماعی شایع در این بافت‌هاست. همچنین این باور نیز وجود دارد که تخریب و بازسازی به مراتب از احیا و مرمت بافت‌ها آسان‌تر خواهد بود.[24]

در خصوص دریافت تسهیلات برای احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی نیز تاکنون ساز‌و‌کار مشخصی برای اعطای تسهیلات به بافت‌های فرهنگی - تاریخی در کشور تعریف نشده است.[25] این در حالی است که ساز‌و‌کار ارائه تسهیلات با رویکرد بازسازی و نوسازی ساختمان به صورت عام (و فارغ از توجه به ارزش تاریخی بنا) در کشور موجود است. در این میان باید توجه داشت که غالب بافت‌های فرهنگی - تاریخی از یک تا دو طبقه برخوردار‌ند. این در حالی است که بناهای فرسوده بعضاً دارای طبقات بیشتری هستند. به عبارتی سهم هر مالک در بافت‌های تاریخی -‌ فرهنگی به علت تعداد طبقات کمتر - به نسبت مالکان در همان مساحت زمین در سایر بافت‌های ناکارآمد - باید بیشتر باشد. موضوعی که باید مورد توجه مسئولین قرار گیرد. از این جهت‌ تعریف سازو‌کار اختصاصی اعطای تسهیلات به بناهای تاریخی - فرهنگی با هم‌فکری دستگاه‌های ذی‌نفع ضروری به نظر می‌رسد.[26]

 

ماده (۹)

کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/7/8 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن‌ مکلفند برنامه‌های خود در ارتباط با رفع نیازهای موجود در حوزه‌های خدماتی، تجهیزاتی و نیز زیرساخت‌های مورد نیاز برای ارتقای کیفیت زندگی در بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی هر شهر / روستا را ظرف مدت 6 ماه پس از تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به اجرا گذارند. اجرای برنامه فوق باید به‌گونه‌ای باشد که بر‌اساس بودجه سنواتی حداکثر ظرف مدت 10 سال از تصویب این قانون سطح خدمات و تأمین زیرساخت‌های مورد نیاز این محدوده‌ها از سطح میانگین شهر / روستای ذی‌ربط پایین‌تر نباشد.

تبصره ـ شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان موظفند به نسبت اعتبارات اختصاص‌یافته به بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی هر شهر / روستا موضوع ماده (۸) این قانون، اعتبارات مورد نیاز را برای ساخت و تجهیز فضاها و ساختمان‌های عمومی و خدماتی در محدوده مصوب بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی آن شهر / روستا، از محل اعتبار توزیعی در سهم دستگاه ذی‌ربط با اولویت تأمین کنند.

 

از جمله درخواست‌های مکرر ساکنین بافت‌های فرهنگی- تاریخی در شهرها و روستاهای مختلف، برخورداری از کیفیت کافی زندگی در اینگونه بافت‌ها است. باید توجه داشت که یکی از عوامل حیات بخشی مجدد اجتماعی در بافت‌های فرهنگی - تاریخی و بازگرداندن ساکنین اصلی آنها، تأمین امکانات و خدمات عمومی مناسب است. از این‌رو، ماده مورد بحث، ظرفیتی قابل توجه برای تحقق این مهم به شمار می‌رود.

اعتبارات در سطح استان‌ها در چارچوب «دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی» هزینه می‌شود. این دستورالعمل مجموعه‌ای از فصول، برنامه‌ها و طرح‌ها در زمینه‌های مختلف را در برمی‌گیرد. در این میان، یکی از فصول مورد توجه فصل میراث فرهنگی است. مسلماً استان‌ها نیز گزارش‌دهی عملکرد بودجه‌ای خود را بر اساس تقسیم‌بندی فصول این دستورالعمل ارائه می‌کنند. براساس استعلام سازمان برنامه و بودجه کشور[27]، شوراهای برنامه‌ریزی استان‌ها در سال 1401، در مجموع 5.470.546 میلیون ریال در فصل میراث فرهنگی هزینه کرده‌اند. این در حالی است که در «دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقتنامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1401»، برنامه، طرح یا هدف کمی به صورت مجزا برای بهبود وضعیت کیفیت زندگی برای ساکنین بافت‌های تاریخی - فرهنگی در نظر گرفته نشده و فقط تمرکز بر حفظ خود میراث ( طرح معرفی، مرمت و حفاظت میراث غیر‌منقول فرهنگی) و نه حمایت از ساکنین و بهبود کیفیت زندگی ایشان بوده است.

جدول1. برنامه، طرح و اهداف کمی حوزه میراث فرهنگی

برنامه

طرح

اهداف کمی

برنامه صیانت از میراث فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

طرح اکتشاف  محوطه‌های تاریخی و باستانی

اکتشاف محوطه‌های تاریخی و باستانی

طرح معرفی، مرمت و حفاظت میراث غیر‌منقول فرهنگی

معرفی میراث فرهنگی

حفاظت میراث فرهنگی

مرمت میراث فرهنگی

طرح احداث و تکمیل موزه

احداث موزه‌های استانی و محل

تکمیل موزه‌های استانی و محلی

طرح تعمیر و تجهیز موزه‌های محلی و استانی

تعمیر موزه‌های محلی و استانی

تجهیز موزه‌های محلی و استانی

مأخذ: دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1401، سازمان برنامه و بودجه.

 

با‌این‌حال نمی‌توان این ادعا را مطرح کرد که هیچ‌گونه هزینه‌کردی در تأمین زیرساخت‌ها در بافت‌های فرهنگی - تاریخی از سوی دستگاه‌های اجرایی در سطح استان‌ها صورت نگرفته است. چرا که لزوماً تأمین زیرساخت در سطح استان به تفکیک بافت‌های تاریخی - فرهنگی و سایر بافت‌ها انجام نمی‌شود و ممکن است اقداماتی فارغ از نوع بافت و به‌صورت مشترک انجام شده باشد. به عبارتی، این احتمال وجود دارد که در قالب فصولی دیگر همچون فصل آب و فاضلاب، فصل برق، فصل انرژی، فصل توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری و ...  اقداماتی در سطح استانی انجام و بافت‌های تاریخی نیز از قِبل آن منتفع شده باشند. از‌این‌رو، گزارش دقیق و تفکیکی از عملکرد و هزینه‌کرد شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها در راستای تکلیف ماده (9) در دسترس نیست.

‌اما متن قانون نیز دارای ابهاماتی است که پیاده‌سازی آن را دشوار می‌کند. به‌عنوان مثال «ارتقا کیفیت زندگی» عبارتی کلی بوده و مشخص نیست با چه شاخصه‌هایی می‌توان کیفیت زندگی در بافت‌های تاریخی را مورد سنجش قرار داد. علاوه‌بر این، براساس تبصره ماده مورد بحث اعتبارات در سطح استانی باید «به نسبت اعتبارات اختصاص‌یافته به بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی هر شهر/ روستا موضوع ماده (۸) این قانون» در نظر گرفته شود. حال آنکه احصای این نسبت در استان‌ها مسلماً اجرای قانون را با پیچیدگی مواجه خواهد کرد.[28]

ماده (۱۰)

‌در رسیدگی به تخلفات ساختمانی املاک واقع در حریم آثار و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی، کمیسیون‌های موضوع مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها، مکلفند منحصراً قلع‌و‌قمع مستحدثات بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه ساختمانی صادر شده را در صدور رأی لحاظ کنند.

 

 

 با توجه به متعدد بودن مصادیق ساختمانی نظیر مازاد سطح اشغال، اضافه بنا، تراکم غیرمجاز، تجاوز به حریم، رعایت نکردن مفاد پروانه ساختمان و ... در این کمیسیون ها، متعدد بودن شهرها دارای کمیسیون و عدم گزارش‌دهی روشن از عملکرد این کمیسیون ها، احصای دقیق میزان رأی به قلع‌و‌قمع به تفکیک بافت تاریخی - فرهنگی و شهرهای مختلف در دسترس نیست.‌ اما بنا‌بر استعلام صورت گرفته از وزارت کشور از مجموع آرای صادر شده در این کمیسیون‌ها (مجموع آرای در داخل بافت‌های تاریخی - فرهنگی و خارج از آن) تنها 11/5 درصد مربوط به قلع‌و‌قمع و تخریب است. ادعای متخصصین امر نیز نشان می‌دهد در تمامی استان‌ها ماده حاضر رعایت نمی‌شود.[29]

علاوه‌بر این، از مجموع آمار قلع‌و‌قمع مورد اشاره نیز تنها 44/5 درصد[30] به مرحله اجرا می‌رسند؛ متولیان امر این موضوع را ناشی از مقاومت مردمی و ایجاد تبعات اجتماعی در تخریب این بناها دانسته‌اند. به‌عبارت‌دیگر، تنها صدور رأی به قلع‌و‌قمع پاسخ‌گو نبوده، امکان اجرایی‌سازی و تعریف ضمانت اجرا نیز باید مدنظر قرارگیرد.

در‌هر‌حال، ماده حاضر فرصتی ارزشمند برای جلوگیری از تخریب و ساخت‌و‌ساز در بافت‌های تاریخی - فرهنگی به شمار می‌رود. از‌این‌رو، پیگیری قضایی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی[31] به‌منظور جلوگیری از تخلفات بیشتر و برخورد قاطع قوه قضائیه در این باره می‌تواند کارساز باشد. تبلیغات حول این ماده به‌منظور آگاهی‌بخشی به مردم و کاهش احتمال وقوع جرم در این خصوص نیز اثرگذار خواهد بود. 

 

ماده (۱۱)

‌دولت مکلف است از طریق نهادهای ذی‌ربط در تعیین مقررات مربوط به طرح‌های توسعه و عمران، تدابیر و اقدامات جبران محدودیت‌های اعمال شده از قبیل تراکم در خصوص املاک واقع در محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی موضوع این قانون را پیش‌بینی کند.

 

 

برخی از علل محقق نشدن این ماده در ذیل آورده شده است:

  • عدم تصریح متولی موضوع در قانون؛ استفاده از واژگانی همچون «دولت» و «نهادهای ذی‌ربط» از وضوح کافی برای پیگیری‌های بعدی برخودار نیست. از‌این‌رو، تصریح دستگاه‌های موظف در اجرای قانون ضروری به‌نظر می‌رسید.
  • تعریف نشدن محدودیت‌های اعمال شده؛ قانون تنها به عبارت «محدودیت‌های اعمال شده» اکتفا کرده و برای مخاطب قانون مشخص نمی‌کند که این محدودیت‌ها چه مواردی را دربرمی‌گیرد. در این میان، تراکم تنها یکی از این موارد به شمار می‌رود. بنابراین، تعریف انواع محدودیت‌ها[32] در قانون حاضر یا مقرره‌ای تکمیلی ضروری به نظر می‌رسید.
  • ابهام در تدابیر و اقدامات برای جبران محدودیت ها؛ قانون به صراحت شیوه‌های جبران محدودیت‌های اعمال شده را مشخص نمی‌کند. نظر به اینکه در صدر ماده «نهادهای ذی‌ربط» مورد اشاره قرار گرفته شده است بهتر این بود که مخاطبین قانون به تدوین سازو‌کارهایی برای جبران محدودیت‌ها، در مدت زمان مشخص مکلف می‌شدند.

البته باید توجه داشت که تعیین محدودیت‌ها و نحوه جبران محدودیت‌های خاص هر بافت نیز منوط به تهیه طرح‌های ویژه موضوع ماده (3) قانون است. چرا که تنها در این طرح‌ها میزان اعمال محدودیت‌های گوناگون و خاص هر بافت تاریخی - فرهنگی مشخص و تدقیق شده و به تبع آن پیگیری اقدامات جبرانی در هماهنگی با طرح‌های جامع و تفصیلی شهری امکان‌پذیر می‌‌شود. 

  • نبود ضمانت اجرایی؛ هیچ‌گونه ابزار مجازات در صورت تخطی و عدم عمل به قانون در این زمینه در نظر گرفته نشده است.
  • عدم پیش‌بینی منابع مالی؛ مسلماً جبران محدودیت‌ها در بافت‌های تاریخی - فرهنگی بدون پیش‌بینی منابع مالی امکان‌پذیر نخواهد بود؛ موردی که تاکنون تدقیق نشده است.

 

ماده (۱۲)

‌هر‌گونه مرمت، احیا‌، تعمیرات اساسی و بهره‌برداری از املاک تاریخی ـ فرهنگی ثبت شده و یا املاک واجد ارزش‌های تاریخی ـ فرهنگی موضوع این قانون در صورت استقرار فعالیت‌های مطابق با ضوابط میراث فرهنگی، از هزینه‌های مربوط به تغییر کاربری، مرمت و بازسازی معاف هستند.

 

 

شهرداری‌ها به صورت سالیانه دفترچه‌ای با عنوان دفترچه عوارض قانونی شهرداری مشتمل‌بر عناوین عوارض، مأخذ محاسبه و نحوه وصول آن را در قالب لایحه تهیه و برای تصویب به شورای اسلامی شهر تقدیم می‌کنند. در این میان، معافیت املاک تاریخی ثبت شده از هزینه‌های مربوط به بازسازی و تغییر کاربری در دفترچه مزبور شهرهایی همچون کرمان، شیراز، یزد، فردوس و اردکان به صراحت قید شده است.[33] اما در راهکار طولانی‌مدت‌تر می‌توان با مصوبه‌ای در شورای اسلامی شهرها املاک تاریخی - فرهنگی ثبت شده یا املاک واجد ارزش‌های تاریخی - فرهنگی را از هزینه‌های تغییر کاربری، مرمت و بازسازی معاف کرد و تضمینی مضاعف برای اجرای قانون در سطح شهرها ایجاد کرد.

یکی دیگر از معافیت‌هایی که می‌تواند به‌منظور حمایت از مالکان این بافت‌ها به‌کار گرفته شود، معافیت از عوارض کسری پارکینگ است. از بسیاری از مالکین بناهای تاریخی به‌دلیل نبود پارکینگ و به‌منظور ایجاد پارکینگ، عوارض کسری پارکینگ گرفته می‌شود. این در حالی است که به‌دلیل نبود فضای فیزیکی کافی بعضاً حتی شهرداری‌ها درآمدهای حاصل از این محل را صرف ساخت پارکینگ نمی‌کنند. از‌این‌رو، معافیت از کسری پارکینگ می‌تواند مشوق دیگری برای ساکنان این‌گونه از بافت‌ها به شمار آید.[34]

مشوق دیگر که می‌توان برای ساکنین بافت‌های فرهنگی - تاریخی تعریف کرد، معافیت از پرداخت هزینه‌های آب، برق و گاز است. اما به منظور تدقیق این موضوع و جلوگیری از هدر رفت منابع اقتصادی کشور می‌توان دو پیش شرط «دارای سکنه بودن» و «رعایت الگوی مصرف» را برای برخوداری از این‌گونه معافیت ها به‌عنوان پیش‌شرط در نظرگرفت. تشخیص این شرایط بر‌عهده کارگروهی متشکل از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت نیرو خواهد بود[35]و[36].

 

ماده (۱۳)

دستگاه‌های اجرایی و نهادها مکلفند هزینههای مربوط به پژوهش، حفاظت و مرمت آثار منقول و غیر‌منقول ثبت شده در فهرست آثار ملی و آثار واجد ارزش تاریخی ـ فرهنگی و فهرست‌های ذیربط مربوط به آثار در اختیار و یا در حیطه موضوع تخصصی همان دستگاه را از محل اعتبارات خود تأمین کنند. این اعتبارات در چارچوب ضوابط قانونی سازمان هزینه می‌شود.

 

 

طبق بررسی‌های انجام شده، برخورد دستگاه‌ها در اجرای ماده حاضر به صورت سلیقه‌ای بوده است. به عبارتی، آن برخی از دستگاه‌ها به هزینه‌کرد در این زمینه از محل اعتبارات خود پرداخته‌اند و برخی دیگر از تخصیص اعتبار به این موضوع امتناع می‌ورزند. البته باید توجه داشت که در طی سال‌های اخیر اعتبار جداگانه‌ای برای نگهداری این‌گونه از آثار تعریف نشده است و دستگاه‌ها از محل‌هایی نظیر تعمیر و نگهداری دارایی‌ها به هزینه‌کرد در این خصوص پرداخته‌اند.[37] موضوعی که ذی‌حساب برخی از دستگاه‌های مورد بحث از عمل به آن جلوگیری می‌کنند.[38]

مسئله دیگر اینجاست که تاکنون هیچ‌گونه اعلان رسمی در خصوص اسامی دستگاه ها و میزان آثار در اختیار آنها صورت نگرفته است. اهمیت این موضوع از آنجایی است که می‌تواند نوعی مطالبه‌گری را در عامه مردم به وجود آورده و دستگاه‌ها را وادار به عمل به تعهدات قانونی خود کند، دارای اهمیت است.

ماده (۱۴)

 شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرهای دارای بافت تاریخی ـ فرهنگی مصوب، مکلفند در تخصیص بودجه عمرانی سالانه شهر، بافت‌های مذکور را در اولویت قرار دهند.

 

 

اختصاص بودجه در شهرداری‌ها باید براساس چارچوب بخشنامه‌ای که به صورت سالیانه از سوی «سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور» ابلاغ می‌گیرد صورت پذیرد. براساس مستندات موجود در این ابلاغیه‌ها به صراحت بر توجه به اولویت بافت‌های تاریخی - فرهنگی اشاره شده است.[39] علاوه براین، یکی از سرفصل‌های پیشنهادی برای هزینه‌کرد منابع و اعتباراتی که به صورت متمرکز و در قالب مالیات بر ارزش افزوده توزیع می‌شود «حفظ و احیا بافت‌های ارزشمند فرهنگی - تاریخی» است.[40]

این در حالی است که تصویر مشخصی از میزان پایبندی شهرداری‌ها به بخشنامه و دستورالعمل‌های مورد اشاره در شهرهای مختلف در دست نیست. تنها بنا بر استعلامات صورت گرفته در سال 1400 در میان 13 استان و 30 شهر ارزیابی شده در حدود 729/29 درصد و در سال 1399 چیزی در حدود 18/7 درصد از هزینه کالبدی شهرداری‌ها به بافت‌های تاریخی تعلق یافته است.[41] شایان ذکر است با توجه به اینکه نسبت سهم از مساحت بافت‌های تاریخی در هر شهر به تفکیک مشخص نیست امکان ارزیابی درست از عملکرد شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرها فراهم نیست اما هزینه‌کرد شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهرها در مناطق مختلف کشور متفاوت بوده و این موضوع به اولویت‌دهی به بافت‌های تاریخی از سوی مدیران شهری باز می‌شود.

در مجموع، با توجه به اینکه در صدر این ماده «شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرهای» مورد اشاره قرار گرفته‌اند در درجه نخست، وزارت کشور مکلف به اجرای این وظیفه قانونی است. نظر به اینکه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مسئول اصلی حفاظت از میراث فرهنگی کشور به شمار می‌رود، مسئول پیگیری در این خصوص خواهد بود.

 

ماده (۱۵)

سازمان مکلف است ظرف مدت دو سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون با بررسی و پایش‌های مقتضی، بناهای واجد ارزش برای ثبت در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط را رسماً اعلام کرده و در اختیار عموم قرار دهد.

 

 

تاکنون سازوکاری نظیر راه‌اندازی سامانه برخط برای اعلام رسمی و اطلاعات رسانی همگانی در خصوص «بناهای واجد ارزش برای ثبت در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی ربط» تعبیه نشده است. اهمیت این موضوع از یک‌سو به جهت رعایت حقوق عامه و اطلاع‌رسانی در خصوص املاک در اختیار افراد بوده و از سوی دیگر می‌تواند جریان مطالبه عمومی برای حفاظت از میراث ملی را تقویت کند.

ماده (۱۶)

سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری وزارت کشور و سازمان تدابیر و اقدامات لازم جهت ایجاد ساختار مناسب اداری را در شهرداری‌های شهرهای دارای بافت تاریخی ـ فرهنگی مصوب انجام دهد.

 

 

با توجه به ارزیابی‌های انجام شده تاکنون ساختارهای مناسب اداری «خاص» بافت‌های تاریخی - فرهنگی در شهرداری‌های شهرهای برخوردار از این‌گونه بافت‌ها ایجاد نشده است.[42]و[43] این در حالی است که «سازمان اداری و استخدامی کشور» در صدر ماده مورد اشاره قرار گرفته است و متولی اصلی اجرای آن به شمار می‌رود. در این میان، دو وزارت کشور و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و میراث فرهنگی به‌عنوان همکار در مظان اتهام عدم پیگیری‌های لازم از «سازمان اداری و استخدامی» در این خصوص هستند.

اما شرط لازم برای چنین ساختارهایی در حیطه وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌عنوان متولی اصلی حوزه میراث فرهنگی است. اینکه کدام شهر دارای بافت فرهنگی - تاریخی[44] است؟ حرایم هر یک از آنها به چه صورت است؟ ضوابط «تخصصی» ناظر بر هر بافت تاریخی - فرهنگی کدام است؟ مواردی است که فقط توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی قابل تعریف است. این موارد مقدمه‌ای بر استقرار ساختار «مناسب» بافت‌های فرهنگی - تاریخی در شهرداری‌ها و همچنین اولویت‌دهی در هزینه‌کرد (موضوع ماده (14)) برای این بافت‌ها به شمار می‌رود.

از این‌رو، عمل به تکلیف قانونی توسط«سازمان اداری و استخدامی کشور» و پیگیری مجدانه و همکاری وزارت کشور و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به منظور عملیاتی‌سازی این ماده ضروری است.

ماده (۱۷)

دولت مکلف است تدابیر و اقدامات لازم برای بیمه بناهای تاریخی ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط را انجام دهد.

 

 

در متن ماده مورد بحث «تدابیر و اقدامات لازم برای بیمه بناهای تاریخی» عبارتی مبهم است که مشخص نمی‌کند دقیقاً دولت در راستای بیمه بناهای تاریخی، چه وظیفه‌ای را برعهده دارد؟ آیا این تدابیر از نوع تأمین اعتباری مجزا برای بیمه بناهای تاریخی ثبت شده می‌باشد یا موضوع ایجاد ساز و کاری مشخص و ویژه برای بیمه بناهای تاریخی ثبت شده است؟

در هر صورت، مطلوب قانونگذار هر یک از موارد فوق باشد محقق نشده است. تاکنون اعتبار مجزایی برای بیمه بناهای تاریخی در قالب بودجه‌های سنواتی تعریف نشده است. اگرچه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قراردادهای واگذاری بناهای تاریخی الزام به بیمه بناها را به‌عنوان یکی از بندهای قرارداد مورد توجه قرار داده است[45].

اما مسئله دیگر عدم تعریف و تدقیق «بیمه خاص بناهای تاریخی» می‌باشد. اینکه بیمه بنای تاریخی قرار است پاسخ گوی کدام یک از آسیب‌های وارد بر بناهای تاریخی باشد تاکنون تعریف نشده است. این موضوع نیز از سوی دولت مورد توجه قرار نگرفت.  

به نظر مالکان و بهره‌برداران بناهای تاریخی نیز تمایلی برای پیگیری بیمه این بناها نداشته باشند. اگرچه مشوق خاصی نیز در این خصوص تعریف نشده است.

جمعبندی

گزارش حاضر در پی ارزیابی عملکرد قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی (مصوب 1398/04/12) به رئوس ذیل دست یافت:

 

جدول 2. خلاصه ارزیابی مفاد و عملکرد قانون «حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی»

ماده /جزء

موضوع

دستگاه‌های مکلف[46]

وضعیت اجرا

(تحقق کامل/ عدم تحقق/ تحقق ناقص/ وضعیت نامشخص)

توضیحات

ماده (1)

تعاریف

-

-

نبود تعریفی مشخص از برخی واژگان مورد استفاده قانون نظیر «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی»، «حقوق مالکانه» و «کیفیت زندگی»

جزء «الف» ماده (2)

تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

وزارت راه و شهرسازی

وزارت کشور

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

تحقق ناقص

-   تصویب «شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی – فرهنگی» در سال 1399 توسط شورای‌ عالی معماری و شهرسازی

-   اختلاف نظر وزارت راه و شهرسازی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعی دستی در پذیرش مصوبه شورای عالی معماری و شهرسازی به‌عنوان «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی»

جزء «ب» ماده (2)

دستورالعمل‌های مدیریت بهره‌برداری، نگهداری و پشتیبانی بناها، اماکن و بافت‌های تاریخی - فرهنگی

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

 

عدم تحقق

کوتاهی در انجام تکلیف

ماده (3)

تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

وزارت راه و شهرسازی

وزارت کشور

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

مناطق شهری: تحقق ناقص

مناطق روستایی: عدم تحقق

مناطق شهری

امضا قراداد تهیه طرح‌های مزبور فقط برای 9 شهر از 168 شهر مصوب دارای بافت‌های تاریخی - فرهنگی

علل:

-        عدم وفاق در خصوص چارچوب این طرح‌ها

-        در اولویت نبودن بافت‌های تاریخی - فرهنگی در طرح‌های بازآفرینی

-        عدم تربیت نیروی انسانی متخصص مورد نیاز

-        کمبود تعداد مهندس مشاور متخصص در زمینه بافت‌های تاریخی

مناطق روستایی

عدم تهیه طرح‌های مزبور در مناطق روستایی

علل:

-        عدم تدقیق ارتباط با سایر طرح‌های مشابه

-        عدم تدقیق مرجع تصویب طرح ها در این مناطق

-        عدم تدقیق شاخص‌های شناسایی بافت‌های فرهنگی -ت اریخی واقع در مناطق روستایی

-        نبود مصوبه‌ای متقن در خصوص عناوین روستاهای برخودار از این بافت ها

-         کافی نبودن مهندسین مشاور متخصص در زمینه تهیه این طرح‌ها

-        نبود چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی متناسب با بافت‌های تاریخی- فرهنگی روستایی

تبصره ماده (3)

رعایت حقوق مالکانه مردم و سایر حقوق در اجرای مواد (2) و (3)

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

وزارت راه و شهرسازی

وزارت کشور

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

عدم تحقق

عدم ارائه تعریفی مشخص از «حقوق مالکانه» در قانون حاضر و قوانین پیشین، پیگیری اجرای قانون را غیرممکن می‌کند.

ماده (4)

آموزش و تربیت استادکاران و کاردان‌های تجربی حفاظت و احیا

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

عدم تحقق

-       عدم اولویت‌دهی و درک اهمیت موضوع از سوی دستگاه مکلف

-       عدم پیگیری کافی و آگاهی‌بخشی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

تبصره ماده (4)

استفاده از نیروهای موضوع ماده (3) توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

عدم تحقق

منوط به تحقق ماده بوده است.

ماده (5)

اصلاح یا تکمیل سرفصل، محتوای دروس و شیوه آموزش رشته‌های حفاظت و احیای بناها و بافت‌های تاریخی - فرهنگی

وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

وزارت آموزش و پرورش

عدم تحقق

عدم اولویت‌دهی و درک اهمیت موضوع از سوی دستگاه مکلف

عدم پیگیری کافی و آگاهی‌بخشی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

ماده (6)

تهیه نظام فنی و اجرایی اختصاصی بناها و بافت‌های تاریخی - فرهنگی

سازمان برنامه و بودجه کشور

وزارت راه و شهرسازی

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

تحقق ناقص

این پروژه به دانشگاه شهید بهشتی محول و در حال حاضر به صورت آزمایشی در شهر یزد در حال اجرا است.

ماده (7)

پذیرش اسناد مالکیت بناهای تاریخی ثبت شده ملی به‌عنوان وثیقه بانکی

بانک‌ها و موسسات اعتباری

عدم تحقق

نبود ساز‌و‌کاری مشخص برای پذیرش اسناد مالکیت بناهای تاریخی - فرهنگی به‌عنوان وثیقه بانکی

ماده (8)

اختصاص اعتبارات، تسهیلات و امتیازات به بناها و بافت‌های تاریخی - فرهنگی به نسبت سهم از مساحت بافت‌های فرسوده

وزارت راه و شهرسازی

سازمان برنامه و بودجه

عدم تحقق

-   عدم تفکیک سهم اعتبارات بافت‌های فرهنگی - تاریخی از بافت‌های ناکارآمد در فرآیند بودجه ریزی

-   عدم هزینه‌کرد متناسب در بافت‌های فرهنگی - تاریخی در فرآیند اجرا

-   عدم تعریف ساز‌و‌کار خاص برای ارائه تسهیلات به بافت‌های تاریخی - فرهنگی

-   عدم لحاظ امتیازات ویژه برای بافت‌های تاریخی - فرهنگی

تبصره ماده (8)

اختصاص تسهیلات بانکی از محل ماده (15) «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» به احیا و حفاظت از بناها و بافت‌های تاریخی - فرهنگی

بانکها

ماده (9)

ارتقا کیفیت زندگی در بافت‌های تاریخی - فرهنگی

دستگاه‌های اجرای موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری

شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان

وضعیت نامشخص

-         در دسترس نبودن اطلاعات اقدامات انجام شده به تفکیک بافت‌های تاریخی - فرهنگی از سایر بافت‌ها در سطح استانی

-         مشخص نبودن مفهوم «کیفیت زندگی» در متن قانون

تبصره ماده (9)

اختصاص اعتبار توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برای ساخت و تجهیز فضاها و ساختمان‌ها عمومی و خدماتی

شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان

ماده (10)

صدور رأی صرفاً به قلع‌و‌قمع مستحدثات بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه ساختمانی در کمیسیون‌های موضوع مواد (99) و (100) قانون شهرداری‌ها

کمیسیون‌های موضوع مواد (99) و (100) قانون شهرداری‌ها

وضعیت نامشخص

-        ضرورت پیگیری قضایی تخلفات توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌عنوان شاکی خصوصی

-        ضرورت آگاهی‌بخشی عمومی به منظور پیشگیری از وقوع جرم

ماده (11)

جبران محدودیت‌های اعمال شده در خصوص املاک واقع در محدوده بافت‌های فرهنگی - تاریخی

نهادهای ذی‌ربط

عدم تحقق

-        عدم تصریح دستگاه‌های مکلف در قانون

-        ابهام در خصوص محدودیت‌های اعمال شده

-        ابهام در خصوص اقدامات قابل اجرا برای جبران محدودیت‌ها

-        نبود ضمانت اجرایی

-        عدم تعریف منابع مالی

ماده (12)

معافیت املاک تاریخی - فرهنگی ثبت شده یا املاک واجد ارزش‌های تاریخی - فرهنگی از هزینه‌های تغییر کاربری، مرمت و بازسازی

شهرداری‌ها

تحقق ناقص

درج این معافیت در دفترچه عوارض قانونی برخی شهردارای‌ها نظیر کرمان، شیراز، یزد، فردوس و اردکان

ماده (13)

هزینه‌کرد دستگاه‌های اجرایی و نهادها از محل اعتبارات خود در خصوص پژوهش، حفاظت مرمت آثار تاریخی - فرهنگی ثبت شده ملی یا واجد ارزش در اختیار یا در حیطه تخصصی دستگاه

دستگاه‌های اجرایی و نهادها

تحقق ناقص

-  برخورد سلیقه‌ای دستگاه‌ها در اجرای قانون

-    ضرورت اعلام عمومی میراث در اختیار دستگاه ها به منظور جریان‌سازی برای مطالبه‌گری عمومی از ایشان

-    آگاهی‌بخشی به دستگاه‌ها توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در خصوص ظرفیت موجود و ضرورت پیگیری موضوع

ماده (14)

اولویت‌دهی به بافت‌های تاریخی - فرهنگی در بودجه عمرانی سالیانه شهر

شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرها

وضعیت نامشخص

-    اولویت‌دهی به بافت‌های تاریخی - فرهنگی در دستورالعمل سالیانه بودجه سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها

-    عدم دسترسی به اطلاعات کافی در خصوص میزان پا‌بندی در اجرای این دستورالعمل

ماده (15)

اعلان عمومی بناهای واجد ارزش ثبت توسط

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

عدم تحقق

ضرورت پیگیری موضوع برای رعایت حقوق عامه و همچنین  ایجاد جریان مطالبه‌گری عمومی

ماده (16)

ایجاد ساختار مناسب اداری در شهرداری‌های شهرهای دارای بافت‌های تاریخی- فرهنگی

سازمان اداری و استخدامی

عدم تحقق

-   کوتاهی در انجام تکلیف از سوی سازمان اداری و استخدامی

-   عدم پیگیری کافی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

ماده (17)

بیمه بناهای تاریخی ثبت شده در فهرست آثار ملی و فهرست‌های ذی‌ربط

دولت

عدم تحقق

-    ابهام در تدابیر و اقدامات مورد انتظار از دولت

-    عدم تخصیص اعتبار جداگانه در این خصوص

-    عدم تعریف ساز‌و کار‌بیمه‌ای ویژه برای بناهای تاریخی - فرهنگی

-    عدم آگاهی کافی و نبود مشوق برای اقدام در این خصوص توسط مالکان بناهای تاریخی - فرهنگی

 

ارزیابی انجام شده در خصوص «قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» (مصوب 1398/04/12) نشان می‌دهد که بعد از گذشت بیش از سه سال، هنوز بخش قابل توجهی از تکالیف این قانون به مرحله اجرایی شدن نرسیده است. علل اصلی اجرایی نشدن این قانون در ادامه ذکر شده است:

  • اولویتدهی به منافع سازمانی در مقایسه با حفظ بناهای دارای بافت‌های تاریخی - فرهنگی؛ دستگاه‌ها‌، منافع سازمانی خود را بر حفظ و ارتقا وضعیت آنها ارجحیت داده‌اند. این امر در نهایت موجب شده است تا قانون به مرحله‌ی اجرا نرسد. به‌عنوان مثال اولویت دادن به بافت‌های فرسوده در مقابل بافت‌های تاریخی - فرهنگی از سوی وزارت راه و شهرسازی یا تعلل از سوی وزارتخانه‌های تعاون، کار و رفاه اجتماعی، علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش در زمینه ارائه آموزش و محتوای آموزشی مرتبط با بافت‌ها، نمونه‌هایی از این دست هستند.

- عدم وجود شاخص سنجش و عدم انجام ارزیابی‌های دورهای؛ هیچ‌گونه شاخصی برای سنجش عملکرد مفاد این قانون تعبیه نشده است. علاوه بر این، وجود ارزیابی دوره‌ای از اجرایی شدن قانون – نظیر الزام به پاسخ‌گویی دوره‌ای به کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی - می‌توانست پیشبرد اهداف مدنظر قانونگذار را تسریع بخشد. تشکیل شورای ستادی (مرکزی) متشکل از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، بنیاد مسکن و سازمان برنامه و بودجه به منظور ارزیابی ادواری و رصد میزان پیشروی در اجرای قانون نیز موثر خواهد بود.

- عدم تخصیص اعتبارات مشخص و تفکیکی؛ در برخی مفاد قانون مورد بحث، به رغم ایجاد تکلیف قانونی، اعتباری مجزا و مشخص برای تحقق هدف تعریف شده در نظرگرفته نشده است؛ به‌عنوان مثال در خصوص بیمه بناهای تاریخی در ماده (17) این موضوع صادق است. در برخی موارد دیگر نیز اعتبار تخصیص داده شده به صورت تفکیکی نبوده و این امر موجب شده است تا مطالبه‌گری با توجه به مشخص نبودن سهم بافت‌های تاریخی با دشواری همراه شود. به‌عنوان مثال براساس ماده (8) قانون بافت‌های تاریخی - فرهنگی باید به نسبت سهم مساحت از کل مساحت بافت‌های فرسوده اعتبارات، تسهیلات و امتیازات دریافت کنند. این در حالی است که در بودجه‌های سالیانه این اعتبار به صورت تفکیکی دیده نشده و تمامی اعتبارات بدون مشخص‌سازی سهم این بافت‌ها به شرکت بازآفرینی شهری اختصاص می‌یابد. تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی در 168 دارای بافت تاریخی - فرهنگی باقی مانده [47](ماده 3)، تعیین محدوده‌های بافت‌های تاریخی - فرهنگی شهری و روستایی، تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی در بافت‌های تاریخی - فرهنگی روستایی (ماده 3)، جبران اعمال محدودیت‌ها (ماده 11) و ... نیز هر یک نیازمند در نظرگیری اعتباری مشخص جهت تحقق هستند.

  • عدم وجود تعریفی مشخص از برخی واژگان مورد استفاده قانون؛ برخی از اصطلاحات و واژگان به کارگرفته شده در متن قانون «حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی»، در قوانین قبلی و قانون حاضر تعریف نشده است. این امر موجب شده تا عدم اشتراک ذهنی بین دستگاه‌های مکلف در قانون، اجرایی شدن قانون را با دشواری همراه کند. مواردی همچون «چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی»، «حقوق مالکانه»، «محدودیت‌های اعمال شده»، «جبران محدودیت‌ها» و «کیفیت زندگی» از جمله به شمار می‌روند.
  • عدم وجود هماهنگی کافی بین دستگاهی؛ بسیاری از مفاد این قانون نیازمند همکاری میان دستگاه‌های مختلفی اعم از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، بنیاد مسکن، سازمان برنامه و بودجه و ... است. این در حالی است که بعضاً دستگاه‌ها از وظایف قانونی خود سرباز زده و تکالیف تعریف شده را بر دوش دیگر دستگاه‌ها محول می‌کنند.
  • عدم وجود هماهنگی کافی درون دستگاهی برای اجرای تعهدات تعریف شده در قانون؛ به‌عنوان مثال میان دفتر «ترویج معماری، طراحی شهری و بافت‌های واجد ارزش» (تهیه‌کننده طرح‌ها) با «شرکت بازآفرینی شهری ایران» (مجری و تأمین کننده اعتبارات مالی مورد‌نیاز برای اجرای قانون حاضر براساس ماده (8)) به‌عنوان متولیان اصلی در ساختار وزارت راه و شهرسازی هماهنگی لازم وجود ندارد. در داخل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز بعضاً این عدم هماهنگی در خصوص دفاتر داخل وزارتخانه[48]و همچنین هماهنگی مرکزیت با ادارات کل استانی احساس می‌شود.
  • عدم دسترسی کافی به نیروی انسانی متخصص در زمینه بافت‌های تاریخی و کمبود مهندسین مشاور واجد صلاحیت برای ورود به تهیه طرح‌های ویژه بافت‌های فرهنگی - تاریخی؛ در حال حاضر 7 مهندس مشاور دارای رتبه مرتبط برای تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده‌های بافت‌های تاریخی - فرهنگی هستند. این در حالی است که تاکنون فقط در مناطق شهری، 168 مورد دارای بافت فرهنگی - تاریخی شناسایی شده‌اند[49]. از این رو، مسلماً این میزان از مهندسین مشاور متخصص پاسخگو نخواهند بود. در این میان، تضمین وجود بازار برای تهیه طرح‌های مورد بحث و تشویق مهندسین مشاور برای دریافت رتبه مربوطه می‌تواند راهگشا باشد.

اما نظر به بررسی‌های انجام شده می‌توان مجموعه‌ای از پیشنهادهای قانون و اجرایی را در راستای تسریع در اجرایی شدن قانون مورد بحث، ارائه داد:

 

پیشنهادهای قانونی

موارد پیشنهادی در قالب اصلاحیه قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی (مصوب 1398/04/12)[50]

  • الحاق ماده‌ای جدید برای پیگیری و نظارت بر اجرای قانون؛ نظر به بررسی‌های انجام شده یکی از موارد اصلی اجرایی نشدن قانون، عدم نظارت و پیگیری تکالیف تعریف شده توسط دستگاهی واحد است. از این‌رو، می‌توان در ماده‌ای جداگانه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را به‌عنوان متولی اصلی قانون تصریح و ملزم به گزارش‌دهی ادواری از عملکرد قانون کرد. متن ذیل در این راستا به‌عنوان ماده (18) الحاقی پیشنهاد می‌شود:

  «وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی متولی اصلی این قانون بوده و مکلف است به صورت هر 6 ماه یک‌بار گزارشی از عملکرد آن به کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی ارائه کند».

  • تدقیق مرجع تصویب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستایی در ماده (3)؛ در این راستا می‌توان کمیته‌ای متشکل از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، بنیاد مسکن و وزارت جهاد کشاورزی و سایر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط را به عنوان مرجع تصویب طرح‌های مذکور پیشنهاد کرد. به این منظور اصلاح متن ماده (3) به شرح ذیل پیشنهاد می‌شود:

«وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مکلفند با همکاری وزارت و شهرداری‌ها در مدت پنج سال پس از تصویب این قانون، حسب مورد نسبت به تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی – فرهنگی در محدوده‌های شهری و روستایی اقدام کرده و پس از تصویب در شورای عالی شهرسازی و معماری یا کمیسیون‌های ماده (5) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 1351/12/22 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن برای طرح‌های ویژه شهری و کمیسیون بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستایی برای طرح‌های ویژه روستایی، به اجرا درآورند.

تبصره - کمیسیون بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی روستایی در سطح استان و با عضویت رئیس سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان (به‌عنوان رئیس)، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان و یک نفر عضو هیئت علمی دارای تخصص در زمینه‌های توسعه روستایی یا گردشگری روستایی به انتخاب ریاست سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان تشکیل می‌شود».

  • تبیین ارتباط «طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» در مناطق روستایی و شهری با سایر طرح‌های مشابه با الحاق یک تبصره به بند«الف» ماده (2) (موضوع تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی)؛ در این خصوص ارتباط این طرح‌ها در مناطق روستایی با طرح‌های هادی روستاهای هدف گردشگری و طرح‌های بهسازی بافت‌های با ارزش روستایی باید مشخص شود. در مناطق شهری نیز ارتباط «طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» با طرح‌های جامع و تفصیلی تدقیق می‌شود:

«تبصره- در تهیه چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی ارتباط میان این طرح ها با هر یک از طرح‌های موازی و مشابه دیگر اعم از طرح‌های جامع و تفصیلی در محدوده‌های شهری و طرح‌های هادی روستاهای هدف گردشگری و طرح‌های بهسازی بافت‌های با ارزش روستایی در محدوده‌های روستایی باید تعریف شود».

پیشنهاد برای قانون بودجه

  • تفکیک اعتبارات بافت‌های تاریخی - فرهنگی از اعتبارات بافت‌های ناکارآمد به نسبت سهم از مساحت (موضوع ماده (8))؛ از آنجایی که اعتبارات مربوط به بازآفرینی شهری به «شرکت بازآفرینی شهری ایران» تعلق می‌گیرد. شایسته است به منظور تحقق ماده (8) قانون مورد بحث، ردیف فعالیت جداگانه‌ای برای احیا و مرمت بافت‌های تاریخی- فرهنگی در بودجه‌های سنواتی در ذیل این شرکت تعریف گردد. این ردیف قابل تعریف در ذیل برنامه «توسعه عمرانی شهری و روستایی» است. اعتبار درنظرگرفته شده برای این ردیف باید معادل نسبت سهم از مساحت این بافت‌ها از بافت‌های ناکارآمد باشد.

موارد پیشنهادی برای قانون برنامه هفتم

  • پیشنهاد متن ذیل در راستای اجرای ماده (11) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی - فرهنگی[51]:

«وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه مکلف است نسبت به تهیه تمهیدات قانونی لازم در مورد نحوه جبران محدویت‌های اعمال شده از جمله اعطای زمین معوض، معافیت‌های مالیاتی، تغییر کاربری، جبران معوق مالکانه، حق انتقال توسعه، تغییر کاربرد، تراکم، انشعاب و تعرفه (آب، برق و گاز) در خصوص املاک ثبت شده ملی و بین‌المللی واقع در حرایم آثار ثبت شده و محدوده بافت‌های تاریخی - فرهنگی بر‌حسب اهمیت اثر، سابقه ثبت و موقعیت استقرار تا پایان سال اول برنامه اقدام کند».

  • پیشنهاد مفاد ذیل به منظور حمایت از ساکنین بافت‌های تاریخی - فرهنگی:

«بناهای واقع در محدوده بافت‌های تاریخی - فرهنگی از عوارض کسری پارکینگ معاف خواهند بود».

«کلیه بناهای ثبت ملی با کاربری مسکونی و دارای سکنه به تشخیص کارگروه متشکل از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، نیرو و نفت تا سقف الگوی مصرف از پرداخت هزینه‌های برق، گاز و آب معاف هستند».

  • پیشنهاد موضوعات ذیل به منظور تحقق ماده (3) قانون مورد بحث به تفکیک مناطق شهری و روستایی:

- مناطق شهری: تعریف محدوده بافت‌های فرهنگی- تاریخی در شهرها، اولویت‌بندی شهرهای دارای بافت فرهنگی - تاریخی بنا بر ارزش و احتمال در معرض مخاطرات بودن، الزام به تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی برای 168 شهر مصوب با لحاظ پیشروی به صورت درصد - سال و برحسب اولویت.

- مناطق روستایی: غربالگری و تصویب روستاهای دارای بافت تاریخی فرهنگی، تدوین سازو‌کار خاص طرح‌های ویژه بافت‌های تاریخی - فرهنگی روستایی (شامل تعریف چارچوب شرح وظایف منطبق[52]، سازو‌کار تهیه و چگونگی تصویب نظیر پیشنهاد تشکیل یک کمیسیون مشترک)، اولویت‌بندی روستاهای مصوب (بنا به ارزش تاریخی و میزان در معرض خطر بودن)، الزام به تهیه و تصویب طرح‌های ویژه بافت‌های تاریخی - فرهنگی روستایی با لحاظ پیشروی به صورت درصد - سال و برحسب اولویت.

  • پیشنهاد تشکیل شورای بافت فرهنگی - تاریخی استانی و ستادی؛ تشکیل شورای بافت فرهنگی - تاریخی استانی مسبوق به سابقه است[53] و می‌تواند به بهبود وضعیت بافت‌های تاریخی کمک کند. متناظر با شورای بافت‌ها در سطح استانی، شورای ستادی بافت‌های تاریخی - فرهنگی در مرکز و زیرنظر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی برای آگاهی بخشی و روشنگری در زمینه اهمیت بافت‌های تاریخی - فرهنگی کشور، نظارت بر عملکرد قانون، تعامل و هماهنگی بین دستگاهی شکل‌گیرد.

 

 

پیشنهاد در سایر قوانین

  • ایجاد زیرساخت‌ها و فراهم‌سازی تأسیسات و تجهیزات لازم برای سهولت حمل‌و‌نقل متناسب با بافت‌های تاریخی - فرهنگی نظیر ماشین‌های آتش‌نشانی و اورژانس متناسب با بافت‌های تاریخی - فرهنگی.

پیشنهادهای اجرایی

  • توافق میان وزارتخانه‌های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن در خصوص«چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیا بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی»؛ در این میان، دستگاه‌های مزبور می‌توانند یا «چارچوب شرح خدمات طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» را با اصلاحاتی به عنوان«چارچوب طرح‌های ویژه حفاظت و احیای بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی» بپذیرند یا به تهیه چارچوبی جدید مبادرت ورزند. شایان ذکر است این اصلاحات یا تدوین جدید چارچوب باید به گونه‌ای باشد که اقتضائات خاص بافت‌های تاریخی - فرهنگی روستایی را نیز در برگرفته و فقط به مناطق شهری معطوف نشود.
  • تشکیل شورای بافت تاریخی - فرهنگی در سطح استانی و شورایی متناظر در مرکز و زیرنظر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی[54].
  • هماهنگی میان جامعه مهندسین مشاور با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در جهت تعدیل میزان عرضه تهیه طرح‌های ویژه حفاظت و احیای محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی با تقاضا برای مهندسین مشاور متخصص در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی
  • تربیت نیروی انسانی متخصص در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی؛ این موضوع با پیگیری مجدانه وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از وزارت‌خانه‌های تعاون، کار و رفاه اجتماعی، علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش در خصوص تکالیف تعریف شده در مواد (4) و (5) این قانون عملیاتی خواهد شد. علاوه بر این، باید توجه داشت که از آنجایی که در صدر ماده (4) وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و در صدر ماده (5) وزارت‌خانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش به صورت مستقیم مورد اشاره قرارگرفته‌اند، تعلل آنها در «آموزش و تربیت استادکاران و کاردان‌های تجربی در زمینه‌های حفاظت و احیای بناها و اماکن تاریخی ـ فرهنگی» و همچنین اصلاح و تکمیل «سرفصل، محتوای دروس و شیوه آموزش رشته‌های مرتبط با حفاظت و احیای بناها و بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی با رویکرد مهارت‌آموزی» نوعی تخلف از قانون به شمار می‌رود.
  • برگزاری دوره‌های ادواری برای به‌‌روزرسانی دانش مهندسین مشاور فعال در زمینه بافت‌های تاریخی - فرهنگی و منوط کردن اخذ پایه یا افزایش رتبه‌ شرکت‌ها به حضور در این دوره‌ها.
  • پیگیری مصرانه سازمان برنامه و بودجه و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در خصوص نهایی‌سازی نظام فنی - اجرایی تهیه شده توسط دانشگاه شهید بهشتی - موضوع ماده (6) و ارزیابی نظام‌نامه تهیه شده توسط متخصصین امر از لحاظ کیفیت.
  • سرعت بخشی شورای پول و اعتبار در تصمیم‌گیری و تصویب پیشنهاد مشترک وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و وزارت راه و شهرسازی در خصوص اعطای تسهیلات به بافت‌های فرهنگی - تاریخی؛ در این مصوبه می‌توان تحقق ماده (7) (موضوع پذیرش اسناد مالکیت به‌عنوان وثیقه اعطای تسهیلات) و ماده (8) (موضوع اعطای تسهیلات به نسبت سهم از مساحت بافت‌های فرسوده) را پیگیری کرد. در فرآیند اخذ این مصوبه، ایجاد فهم مشترک در زمینه حائز اهمیت بودن بناهای تاریخی و توجیه‌پذیری حمایت از این‌گونه بناها، به‌کارگیری کارشناسان متخصص در زمینه ارزشگذاری بناهای تاریخی و تعریف و تخصیص مشوق‌ها و تسهیلات متناسب به این حوزه (به نسبت سهم از مساحت بافت‌های فرسوده و متناسب با تعداد طبقات بنا) حائز اهمیت است.
  • ایجاد چارچوب اختصاصی خدمت‌رسانی شهری و امدادرسانی بافت‌های تاریخی توسط وزارت کشور به‌منظور اجرایی شدن مواد (9)، (14) و (16).
  • استعلام استانی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در خصوص تخلفات کمیسیون‌های موضوع مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری در حریم آثار و محدوده بافت‌های تاریخی ـ فرهنگی و پیگیری شکایت در خصوص تخلفات صورت گرفته.
  • راه‌اندازی سامانه عمومی آثار در اختیار دستگاه‌ها و اعلان رسمی لیست این آثار و وضعیت سلامت هر یک از آنها به‌منظور جریان‌سازی برای مطالبه‌گری از دستگاه‌های مسئول براساس ماده (13) قانون مورد بررسی.
  • تهیه و اعلام رسمی بناهای تاریخی - فرهنگی ثبت شده و واجد ارزش واقع در نواحی شهری و روستایی و همچنین حرایم و ضوابط (اعم از عمومی و تخصصی) هر یک از آنها به صورت برخط.
  • ایجاد ساختارهای اداری مناسب در شهرداری‌های شهرهای دارای بافت‌های فرهنگی - تاریخی توسط سازمان اداری و استخدامی و توجیه شهرداری‌های دارای بافت‌های تاریخی - فرهنگی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در خصوص اهمیت برخورداری از ایجاد این ساختارها.
  • تعریف ساز‌و‌کار بیمه‌ای مختص بناهای تاریخی ثبت شده در همکاری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و بیمه مرکزی و تشویق مالکان و بهره‌برداران این‌گونه از بناها جهت تقاضا برای بیمه مذکور.
  • استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی به منظور احیا، بهره‌برداری و حیات‌بخشی به بافت‌های فرهنگی - تاریخی کشور؛ این موضوع با استفاده از الگوهای مشارکت عمومی - خصوصی یکی از شیوه‌های پذیرفته شده جهانی در جهت حفظ میراث ملی به شمار می‌رود. تقویت این رویکرد در کشور می‌تواند موجبات بهبود وضعیت موجود در بافت‌های تاریخی - فرهنگی را فراهم آورد. لازمه این امر تسریع در تهیه دستورالعمل‌های مربوطه در بند «ب» ماده (3) قانون مورد بحث توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است.
  • بررسی تجارب موفقیت‌آمیز در بافت‌های تاریخی - فرهنگی در داخل کشور و شناسایی عوامل موفقیت آنها؛ در سال‌های اخیر تجارب موفق متعددی در حفاظت از بافت‌های تاریخی در مناطق شهری (اعم از بافت تاریخی یزد، کاشان و ...) و روستایی (ماسوله، اورامانات، ابیانه و ...) صورت گرفته است. بررسی این تجارب، شناسایی عوامل موفقیت آنها و پیگیری این عوامل در سایر بافت‌های تاریخی - فرهنگی کشور می‌تواند به حفاظت از این‌گونه بافت‌ها منتج شود.
  • تعریف کاربری‌های متناسب با بناهای تاریخی - فرهنگی؛ یکی از راهکارها برای حفظ بناهای تاریخی تعریف کاربری متناسب با این‌گونه بناها است. به گونه‌ای که از یک‌سو، به ارزش بنا آسیب وارد نکرده و از سوی دیگر، توجیه اقتصادی برای نگهداری و هزینه‌کرد برای این‌گونه بناها را فراهم آورد. تعریف کاربری گردشگری در بافت‌های تاریخی - فرهنگی در قالب‌هایی نظیر بوتیک هتل، بوم‌گردی و ... در سال‌های اخیر در این زمینه موفقیت‌آمیز بوده است. تسهیل و تشویق مالکان و سرمایه‌گذاران در این بافت‌ها برای به‌کارگیری املاک خود در حوزه‌ گردشگری می‌تواند به صورت توأمان به حفاظت از این بناها در کنار رونق گردشگری منجر شود.
  • تصویب معافیت املاک تاریخی - فرهنگی ثبت شده یا املاک واجد ارزش‌های تاریخی - فرهنگی از هزینه‌های تغییر کاربری، مرمت و بازسازی در شورای اسلامی شهرها.