نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 پژوهشگر گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر اجتماعی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه توسعه تعاون، مشارکت های مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
3 کارشناس گروه توسعه تعاون، مشارکت های مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
انقلاب پرشکوه ایران در سال ۱۳۵۷ به بار نشست. انقلابی که به انقلاب مستضعفین شهرت یافت. مسیری متفاوت از رژیم استبدادی و انحصارطلب شاهنشاهی برای امتی که از حقوق اجتماعی و سیاسی خود محروم مانده بودند؛ ترسیم کرد و به آنها اجازه داد به حکم پروردگار برای برپایی عدالت بپا خیزند (... لیقوم الناس بالقسط). اکنون ۴۴ سال از شروع این مسیر مقدس گذشته است. بیش از ۵۰ سیاست کلی، ۶ برنامه توسعه پنجساله و قوانین و مقررات متعددی برای تحقق اهداف متعالی انقلاب تصویب و ابلاغ شده و در حدود 22 نهاد حمایتی برای تأمین اجتماعی مستضعفان ایجاد شده است. سیاست های کلی تأمین اجتماعی در تاریخ 1401/01/21در قالب ۹ بند به منظور ساماندهی نظام تأمین اجتماعی کشور و با هدف ایجاد رفاه عمومی و رفع محرومیت از جانب مقام معظم رهبری ابلاغ شد که می تواند طرحی جدید در روابط مجموعه های فعال در زمینه تأمین اجتماعی ایجاد کند. در این گزارش پس از مطالعه مبانی نظری حوزه حکمرانی، توسعه مشارکتی و تشکل های اجتماعی و مرور اصول قانون اساسی، الگویی برای اصلاح و بازبینی قوانین و مقررات مرتبط با سیاست های کلی تأمین اجتماعی طراحی کرده است. الگویی که به کمک آن می توان نقش نهادهای مردمی را در سه حوزه حمایتی، امدادی و بیمه ای مندرج در سیاست های کلی تأمین اجتماعی را در چهار ساحت «تصمیم گیری»، «نظارت»، «مطالبه گری» و «اجرا» بازآفرینی کرد.
کلیدواژهها
موضوعات
رفاه و تأمین اجتماعی بهعنوان محور کلیدی سیاستهای اجتماعی، یکی از مهمترین ابزارهای دولت برای مبارزه با فقر و رفع نابرابریها در جامعه است. تأمین اجتماعی ابتدا در کشورهای توسعهیافته ظهور و تکامل یافت و سپس به سایر کشورهای جهان تسری پیدا کرد و سیر تکامل آن متأثر از تغییرات اقتصادی و اجتماعی جهان هنوز ادامه دارد. در سال ۱۹۴۸ در ماده (۲۲) اعلامیه جهانی حقوق بشر مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد این جمله گنجانده شد: «همه انسانها بهعنوان اعضای جامعه، حق برخورداری از تأمین اجتماعی را دارند» و تأمین اجتماعی بهعنوان یک حق بشری مطرح شد. بهدنبال این امر، بهمنظور گسترش تأمین اجتماعی در جهان، نهادهای بینالمللی تمهیداتی را اندیشیده و اجرا کردند؛ برجستهترین آنها سازمان ملل متحد، سازمان بینالمللی کار[1] و انجمن بینالمللی تأمین اجتماعی[2] بودند. نتیجه آنکه امروزه تأمین اجتماعی برای رفع نابرابریهای اجتماعی و همچنین مبارزه با فقر در قریب به تمامی کشورهای دنیا با ابعاد و مختصات مختلف و متنوع و ازجمله در جمهوری اسلامی ایران استقرار یافته است. سابقه تأمین اجتماعی در ایران به تصویب اولین قانون استخدامی کشوری در سال ۱۳۰۱ باز میگردد که بهموجب آن، نظامی برای بازنشستگی بهوجود آمد و سالها پس از تغییر و تحولات فراوان، قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» در سال ۱۳۸۳ به تصویب شورای نگهبان رسید و براساس آن، سازمان تأمین اجتماعی بهعنوان رکن اساسی نظام بیمهای کشور همسو با خطمشیهای کلان نظام جامع تأمین اجتماعی به ادامه فعالیت پرداخت (امیری, محمودی, راغفر, & پروندی, 1395).
براساس ماده (۱) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در اجرای اصل بیستونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و همچنین بندهای «2» و «4» اصل بیستویکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در جهت ایجاد انسجام سیاستهای رفاهی کشور و بهمنظور توسعه عدالت اجتماعی و حمایت از همه افراد در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی، نظام تأمین اجتماعی در کشور مستقر شد. این نظام با رعایت شرایط و مفاد قانون مزبور برای انجام امور متنوع اجتماعی ایجاد شد که دولت نقش محوری و اصلی را در تمام آنها دارد (قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی, 1383).
جدول 1. امور اجتماعی موضوع قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی
بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت |
بیکاری |
پیری |
در راهماندگی، بیسرپرستی و آسیبهای اجتماعی |
حوادث و سوانح |
ناتوانیهای جسمی، ذهنی و روانی |
بیمه خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبتهای پزشکی |
حمایت از مادران بهخصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند |
حمایت از کودکان و زنان بیسرپرست |
ایجاد بیمه خاص بیوگان، زنان سالخورده و خودسرپرست |
کاهش نابرابری و فقر |
امداد و نجات |
سؤال اصلی این است که دولت تا چه اندازه توان و ظرفیت تأمین نیاز و رفاه اجتماعی را برای اشخاص و اقشار فوقالذکر دارد. چنانچه براساس گزارش پایش فقر وزارت رفاه میانگین خط فقر در کشور از 1،25۴،000 تومان در سال ۱399 به 2،850،000 تومان در سال ۱۴۰۱ رسیده است (موسوینیک, کاویانی, & پهلوان, ۱۴۰۱). همچنین 30 درصد از جمعیت کشور معادل حدوداً ۲۶ میلیون نفر از جمعیت کشور در سال ۱۴۰۰ زیر خط فقر قرار دارند (شهیدی & کاویانی, 1400). براساس گزارش مرکز آمار ایران نرخ تورم در سال ۱۴۰۰ بیش از ۴۴٪ و ضریب جینی در حدود 0.4 بوده و ۳۷٪ از درآمدهای خانوار شهری صرف هزینه مسکن میشود (مرکز آمار ایران, 1401). این دادهها نشان از آن دارد که دولت در انجام امور حاکمیتی خود با چالش روبروست. ازاینرو ناچار است سیاستها و الگوی اجرایی خود را اصلاح کند. براساس تبصره «1» ماده (۱) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، برخورداری از تأمین اجتماعی حق همه افراد کشور و تأمین آن، تکلیف دولت محسوب میشود. وظایفی که موفقیت در آنها با توجه به عملکرد اقتصادی و اجتماعی دولت با روش و رویه فعلی دور از دسترس بهنظر میرسد. ازاینرو باید سازوکاری متفاوت از آنچه درحال اجراست برای تحقق اهداف عالیه نظام تأمین اجتماعی کشور تدبیر کرد. در این مسیر نقش متوازن و متناسب نهادهای مردمی و بخش خصوصی در ساختار تأمین اجتماعی کشور میتواند بهبوددهنده شرایط فعلی باشد، بدون آنکه مسئولیت اصلی دولت در این زمینه نادیده گرفته شود.
سیاستهای کلی تأمین اجتماعی در تاریخ 1401/۱/21 در قالب ۹ بند بهمنظور ساماندهی نظام تأمیناجتماعی کشور و با هدف ایجاد رفاه عمومی و رفع محرومیت از جانب مقام معظم رهبری ابلاغ شد که میتواند طرحی جدید در روابط مجموعههای فعال در زمینه تأمین اجتماعی ایجاد کند. در این سند، سیاستهای مهمی در راستای تحقق اصول سوم، بیستویکم، بیستوهشتم، بیستونهم، سیویکم و چهلوسوم قانون اساسی تعیین شده است. این سیاستها عبارتند از: «استقرار نظام تأمین اجتماعی فراگیر»، «طراحی سازوکارهای لازم برای انتظامبخشی به فعالیتهای بیمهای، حمایتی و امدادی»، «سطحبندی و لایهبندی خدمات در قلمروهای بیمهای، حمایتی و امدادی»، «تأمین عدالت اجتماعی و کاهش فاصله طبقاتی»، «استقرار نظام ملی احسان و نیکوکاری»، «ارائه خدمات لازم بهمنظور تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری» و «الزام به تهیه پیوست تأمین اجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور» (سیاستهای کلی تأمین اجتماعی, 1401).
تحقق هریک از اهداف عالیه فوق مستلزم طراحی الگوی اجرایی منطبق بر سیاستهای مذکور و استقرار سازماندهی متناسب با ظرفیتهای اجرایی کشور است. بدون طراحی جدید و منطبق با این سند و ادامه روندهای فعلی، اجرای سیاستهای نظام تأمین اجتماعی با چالش روبرو خواهد شد و نمیتوان بهبود و توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور را انتظار داشت.
در ادبیات نظری حوزه حکمرانی[3] و اداره امور عمومی[4] دو نوع تکلیف برای دولتها دیده شده است. دسته اول «وظایف محوری»[5] هستند که تکالیف ذاتی دولت مانند تأمین امنیت، بهداشت و آموزش و دخالت در امور اقتصادی در زمان شکست بازار را شامل میشود. برای نمونه در صورت ناکامی بخش خصوصی در تولید گندم، دولت مکلف است راساً برای تأمین معیشت مردم اقدام به کاشت یا واردات گندم کند. در این شرایط تأمین بسیاری از کالاهای استراتژیک نیز به مجموعه وظایف محوری دولت اضافه خواهد شد، اما بسیاری از «وظایف غیرمحوری»[6] دولت را میتوان با حفظ مسئولیت به سایر نهادها[7] سپرد. از این قبیل تکالیف میتوان به تولید محصولات صنعتی و امور تجاری، ساختوساز ساختمان و جاده اشاره کرد. در مواد (8) الی (11) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، امور «حاکمیتی»، «اجتماعی، فرهنگی و خدماتی»، «زیربنایی» و «اقتصادی» تعریف شده است (قانون مدیریت خدمات کشوری, ۱۳۸۶). با توجه بهشرح امور حاکمیتی مندرج در قانون مذکور و رفتاری که سیاستگذار در قبال این امور دارد، میتوان مجموعه امور حاکمیتی و بخشی از امور اجتماعی که منافع اجتماعی آن بر منافع اقتصادی ارجحیت دارد را متناظر با وظایف محوری و سایر امور را مشمول وظایف غیرمحوری دولت دانست. اهداف عالی اجتماعی و رفاهی مندرج در سیاستهای کلی نظام تأمین اجتماعی بهگونهای است که قطعاً نمیتوان آنها را در زمره وظایف غیرمحوری دولت قلمداد کرد. به بیان دیگر، دولت جمهوری اسلامی ایران بدون محوریت امر رفاه برای مستضعفان و رفع محرومیت از محرومان کشور، عاری از هویت ایرانی و اسلامی خواهد بود. پس از تعیین ماهیت اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران در قبال امر تأمین اجتماعی، دولت و مجموعه نهادهای مرتبط با آن باید شیوه تحقق آن اهداف را تعیین کنند.
الگوی تأمین نیازهای اساسی مردم و انجام وظایف محوری دولت در هر کشوری، بخش اساسی الگوی حکمرانی آن کشور را تشکیل میدهد. هیل و هوپ (2012) سه الگو را برای تعیین نقش دولت در قبال وظایف محوری دولت و امور عمومی کشور تبیین کردهاند. در الگوی اول تصریح میشود که گاهی دولت در نقش مجری به حوزه امور عمومی ورود میکند و از طریق وصول دستورات قانونی مکلف میشود که صفر تا صد یک وظیفه را راساً انجام دهد. در حالت دوم دولت در نقش یک کارفرما و از طریق عقد قرارداد با بخش خصوصی، نیاز شهروندان را تأمین میکند. در این حالت، دولت استانداردهای کمّیوکیفی کالا و خدمت مورد نیاز جامعه را در متن قرارداد تعیین میکند و تأمین آن را از طریق مذاکره، مزایده، مناقصه و قرارداد به بخش خصوصی واگذار میکند. در آخرین حالت، دولت در نقش «مجوزدهنده» و بهعنوان همکار با تشکلها و نهادهای مردمی، اقدام به تولید مشترک کالا و خدمات مورد نیاز مردم میکند. این همکاری نیازمند طراحی دقیق است تا با شکلگیری اعتماد بتواند مشارکت مردم را جلب کند. از نظر هیل و هوپ، «اعتماد» سازوکار مرکزی برای انجام وظایف محوری کشور است. یعنی اگر دولت نتواند روی مردم حساب کند یا اینکه مردم به دولت اعتماد نداشته باشند و خود را بخشی از حاکمیت ندانند هیچگاه مشارکت و شراکتی میان این دو شکل نخواهد گرفت (Hill & Hupe, 2012). بدیهی است که دولت ها بسته به شرایط سیاسی، امنیتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی حاکم بر کشور توأمان از حالتهای سهگانه فوق در انجام وظایف ذاتی و قانونی خود بهره ببرند.
جدول 2. الگوی حکمرانی برگرفته از نظر هیل و هوپ (2012)
نقش دولت |
مجری |
کارفرما |
همکار |
مالکیت |
تملک حداکثری ظرفیتهای اجرایی |
طرف قرارداد بنگاههای اقتصادی |
اعطای مجوز فعالیت نهادهای مردمی |
مدیریت |
مدیریت برنامه اجرایی |
نظارت بر فرایند و محصولات |
تسهیل فرایندهای اجرایی |
سرمایهگذاری |
تأمین سرمایه و اعتبارات |
پرداخت هزینه تأمین محصولات |
حمایتهای[8] مالی و مالیاتی |
سازوکار اجرایی |
دستور |
قرارداد |
اعتماد |
همانگونه که پیشتر بیان شد، تحقق سیاستهای کلی نظام تأمین اجتماعی منوط به توفیق وظایف محوری دولت است. یعنی دولت برای اجرای این سیاستها باید متناسب با ماهیت امور حمایتی، مساعدتی و بیمهای هر بند از سیاستها، ابتدا وظایف محوری خویش را انجام دهد، سپس در یک برنامه منسجم با مشارکت بخش خصوصی و نهادهای مردمی، سایر اهداف این حوزه را محقق سازد.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بهعنوان مهمترین سند قانونی کشور، بر نقش و جایگاه مشارکت مردمی بسیار تأکید شده است؛ بهطوری که در مقدمه این سند، مشارکت مردم بهمنزله شیوه حکومت در اسلام دانسته شده است: «هدف از حکومت، رشددادن انسان در حرکت بهسوی نظام الهی است (و الی الله المصیر) تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها بهمنظور تجلی ابعاد خودگونگی انسان فراهم آید (تخلقوا باخلأق الله) و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمیتواند باشد. با توجه به این جهت، قانون اساسی زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیمگیریهای سیاسی و سرنوشتساز برای همه افراد اجتماع فراهم میسازد». همچنین در اصول بیستوششم و چهلوچهارم قانون اساسی گروههای مختلف مردمی مانند احزاب، جمعیتها، انجمنهای سیاسی و صنفی و تعاونیها، دامنه فعالیت وسیعی یافتهاند (قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران, ۱۳۶۸)
در ادبیات توسعه و علوم اجتماعی، «مشارکت» جایگاه بسیار ویژهای دارد و یکی از ارکان اصلی توسعه بهحساب میآید. در قرون گذشته مشارکت بهعنوان پلی برای رسیدن به توسعه مطرح بوده است، اما در دهههای اخیر مشارکت یکی از اهداف توسعه در نظر گرفته شده است، درواقع توسعه درصورتی مطلوب است که قید مشارکتی بودن در آن اخذ شده باشد. حتی فراتر از این مسئله، مشارکت فعالانه امروزه یکی از شاخصهای حقوق بشر بهحساب میآید و این رویکرد مشارکت را از حالت ابزاری به یکی از اهداف توسعه و پیشرفت جوامع تبدیل کرده است (گولت،[9] ۱۹۹۵).
ازجمله مدلهای معروف در حوزه مشارکت، نردبان آرنشتاین است (Arnestein,1969) که سطوح مشارکت مردم را به سه دسته تقسیم میکند: «محرومیت از مشارکت»، «مشارکت ظاهری یا جزئی» و «قدرت شهروندان». پلههای این مدل در شکل زیر نشان داده شده است.
در پایینترین سطح نردبان آرنشتاین هیچ قدرتی برای شهروندان وجود ندارد. «دستکاری» به این معناست که بعضی سازمانهای دولتی، شکلهای ساختگی از مشارکت را تدارک دیدهاند که هدف واقعی آنها، آموزش شهروندان برای قبول کارهایی است که از قبل تکلیفش روشن شده است. «درمان»، اما نوعی مشارکت غیرصادقانه و خودخواهانه است که هدفش، پیدا کردن راه چارهای برای رد کردن دیدگاهها و رفتارهایی است که سازمان مربوطه، خودش با آن موافق نیست، اما نمیتواند این مسئله را آشکارا بیان کند؛ لذا در پوشش نظرخواهی از شهروندان، آن دیدگاهها را رد میکند. وینکلاسن و میلر (VeneKlasen & Miller, 2002) این دو نوع مشارکت ذکر شده را، مشارکت اجباری و مشارکت ابزاری مینامند.
پلههای دیگر نردبان آرنشتاین، «اطلاعرسانی» و «مشاوره» است. این مرحله بهمعنای آگاهکردن شهروندان از حقایق موجود در مورد برنامههای حکومت و حقوق و مسئولیتهای آنان و راهکارهای موجود است. اطلاعرسانی، مشاوره و کسب نظر شهروندان، درصورتی که واقعی باشد و جریان اطلاعات، یکسویه نباشد، میتواند مفید باشد (خادمالحسینی, قدرجانی, & زاهدییگانه, 1391). اطلاعرسانی، مشاوره و تسکینبخشیدن ذیل «مشارکت ظاهری یا جزئی» گروهبندی میشوند؛ زیرا هنوز با وضعیت ایدئال فاصله دارند، اما سه پله اصلی مشارکت، «شراکت»، «قدرت قانونی/تفویضشده» و «اختیار شهروندان» است که معادل مشارکت نقشآفرین، فعال، تعاملی و خودابتکار در مدل وینکلاسن و میلر هستند. در مرحله آگاهسازی و مشاوره، افراد شرکتکننده اجازه بیان نظرات، بحث و انتقاد را دارند، اما هنوز حق مشارکت در تصمیم نهایی را ندارند، اما از این مرحله به بعد، فرد نقش فعال در تصمیمگیری دارد. در مرحله قدرت قانونی، افراد موقعیت روشن و قدرت قانونی در تصمیمگیری دارند (اعظمی, یعقونیفرانی, و معتقد, ۱۳۹۵).
مشارکت یک کُنش اجتماعی است و برای ایجاد آن باید عناصر یک کنش و عوامل مؤثر بر مشارکت را بهدرستی شناسایی و اعمال کرد. طوسی (۱۳۷۵) بر این باور است عناصر مؤثر بر شکلگیری یک کنش بهشرح ذیل است:
به عبارت دیگر، صرفاً درک ضرورت شراکت مردم و دولت با یکدیگر در تحقق عدالت اجتماعی کفایت نمیکند، بلکه دو طرف باید انگیزههای یکدیگر برای مشارکت را بشناسند، حساسیتها و ملاحظات طرف مقابل را در نظر داشته باشند، انتظارهای طرف مقابل را به رسمیت بشناسند و حتی برای تحقق آنها تلاش کنند، امکانات و ملزومات مشارکت و موفقیت در فعالیتهای مشارکتی را فراهم کنند و درنهایت ارزیابی درستی از نتایج و میزان تحقق انتظارهای طرفین داشته باشند؛ در غیر اینصورت هرگونه همکاری و مشارکتی میان مردم و دولت محکوم به شکست است.
علویتبار (۱۳۷۹)، شادیطلب (۱۳۸۱) و محمودیان (۱۳۷۰)، عوامل مؤثر بر مشارکت مردم در توسعه شهرها و روستاهای ایران را بررسی کردهاند. از نظر ایشان عواملی مانند «میزان اعتماد افراد به طرحهای مشارکتی»، «نحوه ارتباط با آنها»، «میزان آگاهی، سواد و استفاده از وسایل ارتباطی»، «وضعیت اقتصادی»، «سن» و «شغل» بر مشارکت مردم در برنامههای توسعهای کشور مؤثر است (حسین, 1380). ازاینرو دولت برای جلب مشارکت مردم برای انجام وظایف محوری در حوزه اجتماعی باید سواد عمومی در حوزه زندگی انجمنی و تشکلهای مردمی را ارتقا دهد، اعتماد میان مردم و دولت را بازسازی کند و سایر عناصر و عوامل مؤثر فوقالذکر را مدنظر قرار دهد.
مشارکت حداکثری مردم در مدیریت جامعه، معادلهای بُرد ـ بُرد است که همزمان رضایتمندی مردم و کارآمدی نظام اداری را ارتقا میدهد. رهبر معظم انقلاب، حضور مردم را در همه مسائل، کلید اصلی موفقیت دولتها میدانند. در اصول سوم، هفتم، هشتم، بیستوششم، بیستوهفتم، چهلوچهارم، پنجاهوششم، یکصدم، یکصدویکم و یکصدوچهارم قانون اساسی نیز بر نقش مردم در تعیین سرنوشت اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی کشور تأکید شده است (عزتآبادیپور و شیخی, 1400)؛ بر این اساس، مردم چهار نقش اساسی در اداره جامعه دارند. این نقشها که عبارتند از: «تصمیمگیرنده»، «نظارتکننده»، «مطالبهگر» و «اجراکننده»، در تعیین سرنوشت اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی کشور از سه طریق زیر اعمال میشود:
سیاستهای کلان نظام تأمین اجتماعی، بخش مهمی از سرنوشت اجتماعی و اقتصادی مردم است. ازاینرو مطابق با قانون اساسی و منطق اجتماعی، ضرورت دارد که مردم از طرق فوقالذکر در تصمیمات این حوزه سهیم باشند؛ ناظر بر حُسن اجرای تصمیمات باشند؛ مطالبهگر خدمات عمومی با کیفیت باشند و درنهایت در برنامههای اجرایی حمایتی و امدادی نیز شریک دولت باشند.
شکل 2 نقش مردم و نهادهای مردمی در حاکمیت از منظر قانون اساسی
همانطور که پیشتر گفته شد، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مترقیتر از مبانی غربی حوزه توسعه مشارکتی، نقش برجستهای برای مشارکت مردم در سطح تصمیمگیری دیده و پس از آن نظارت مردم و مطالبهگری ایشان را مطمح نظر داشته و تنها در اصل چهلوچهارم و اصل یکصدم قانون اساسی به نقش اجرایی مردم و نهادهای مردمی در حکمرانی اشاره داشته است.
تأسیس و فعالیت نهادهای مردمی بهعنوان یکی از طرق مشارکت مردم در برقراری عدالت اجتماعی در کشور بسیار مهم است. آنها در ایفای نقش حلقههای واسط میان مردم و حاکمیت بسیار مؤثر و کارآمد هستند؛ زیرا ارتباط میان بخش متمرکز دولتی و بخشِ گسترده و متنوع مردمی بهواسطههایی مناسب نیاز دارد. عملکرد مناسب این حلقههای میانی افزون بر افزایش کارآمدی حکمرانی، به نشاط اجتماعی و افزایش سرمایه اجتماعی هم میانجامد (شیخی و عزتآبادیپور, 1400).
در برخی اسناد، مانند سند آمایش سرزمین (شورایعالی آمایش سرزمین, 1399)، نقش ضعیفی برای مردم و نهادهای مردمی در نظر گرفته شده است؛ برای نمونه، اهمّ نقش مردم در این سند، شرکت در امور خیریه و رفع آسیبهای اجتماعی، تأمین امنیت منطقه و حدود مرزی، مدیریت تقاضای آب و صیانت از منابع و ذخایر ملی است. چنین رویکرد کارفرمایانهای به بخش مردمی و نگاه ابزاری به ایشان برای اجرای تکالیف دولتی، با رویکرد کلان قانون اساسی به نقش مردم در حاکمیت مغایرت دارد. در تدوین برخی از برنامههای عملیاتی کشور نیز نقشی صرفاً اجرایی برای مردم ترسیم شده است و برخی دیگر از برنامههای کشور مانند قانون برنامه پنجساله ششم توسعه علیرغم در نظر گرفتن بخش مردمی، در زمینه تحقق اهداف ناکام بودهاند؛ برای مثال سهم تعاونیها بهعنوان بخش مردمی اقتصاد در برنامه ششم توسعه ۲۵درصد دانسته شده که این رقم از ۵ درصد نیز تجاوز نکرده است. این مسائل نشان از ضعف در سیاستگذاری بخش مردمی در کشور دارد و بر اهمیت و ضرورت ساماندهی عرصه مردمی برای رسیدن به اهداف قانون اساسی تأکید میکند. قاعدتاً چنانچه رویکرد فوق بر سیاستهای کلی نظام تأمین اجتماعی نیز حاکم شود، عملکردی مشابه سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه و ۵۰ سیاستکلی دیگر نظام را باید از دولت انتظار داشت؛ درصورتی که فرهنگ و تاریخ ایران حاکی از آن است که در صورت ریلگذاری صحیح عرصه مردمی، حکمرانی کشور با همراهی مردم کارآمدتر و پویاتر میشود (فرهادی, 1380). در ادامه نقش نهادهای مردمی در سیاستهای کلی تأمین اجتماعی و قوانین مربوط به آن بررسی شده است.
با این مقدمه بهنظر میرسد برای استقرار نظام تأمین اجتماعی در کشور برمبنای الگوی مذکور باید قالبها و قواعد مشارکت مردمی در سه لایه بیمهای، حمایتی و امدادی که پیکره اصلی سیاستهای کلی تأمین اجتماعی را در قلمرو نظام تأمین اجتماعی تشکیل میدهد، تبیین و مبنای عمل قرار گیرد. شکل ۳، الگوی حکمرانی در نظام تأمین اجتماعی را به تصویر کشیده است:
شکل 3. الگوی حکمرانی مردمی در نظام تأمین اجتماعی
تحقق این امر مستلزم رعایت محورهای زیر است:
شکل 4. اصول حاکم بر سطوح مشارکت مردم در اجرای سیاستهای بیمهای، حمایتی و امدادی
به عبارت دیگر، تشکلهای مردمی باید بتوانند در فرایندهای تصمیمگیری در حوزههای بیمهای، حمایتی و امدادی مشارکت ساختارمند و باثبات داشته باشند. همچنین باید سازوکار شفافیت بر ساختارها و فرایندهای اجرایی کشور حاکم باشد تا کنشگران و فعالان اجتماعی با اطمینان از مصونیت و امنیت سیاسی و قضایی خود اقدام به پیگیری انحرافات ذینفعان از سیاستهای تأمین اجتماعی کنند و درنهایت، تشکلهای مردمی نیز متناسب با استحقاق و شایستگیهای تخصصیشان بخشی از امور حمایتی و امدادی کشور را برعهده بگیرند. تبیین و استقرار چنین الگویی در کشور برای تحقق سیاستهای تأمین اجتماعی در سه لایه بیمهای، حمایتی و امدادی ضرورتی محتوم است.
در قانون اساسی کشور بهصراحت به تکالیفی اشاره شده است که باید برای دستیابی به رفاه و تأمین اجتماعی در جامعه فراهم شوند. این تکالیف در سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، ابلاغی ۲۱/۱/۱۴۰۱ مقام معظم رهبری نیز مستتر است. اهمیت این موضوعات بهگونهای است که بیتوجهی به آن میتواند بهمنزله گذار از آرمانهای انقلاب جمهوری اسلامی ایران محسوب شود. اهم وظایف مزبور بهشرح جدول زیر است.
جدول 3. وظایف مرتبط با سیاستهای کلی نظام مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
اصل |
وظایف دولت |
بند «۳» اصل سوم |
تأمین آموزشوپرورش و تربیتبدنی رایگان برای همه. |
اصل بیستویکم |
تضمین حقوق زنان، حمایت از مادران و حمایت از کودکان بیسرپرست، ایجاد بیمه خاص زنان بیوه، سالخورده و بیسرپرست. |
اصل بیستونهم |
ارائه حمایت مالی و خدمات بیمهای در قالب تأمین اجتماعی برای همگان، از محل درآمدهای عمومی و مشارکتهای مردمی، در زمینه بازنشستگی، بیکاری، پیری و ازکارافتادگی، بیسرپرستی، درراه ماندگی، حوادث و سوانح، خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبتهای پزشکی. |
اصل سیویکم |
تأمین مسکن مناسب برای همگان، با رعایت اولویت برای نیازمندان خصوصاً روستانشینان و کارگران. |
اصل چهلوسوم |
استقرار نظام اقتصادی مناسب در جهت رفع فقر و محرومیت و تأمین نیازهای انسان، از طریق: ۱) تأمین نیازهای اساسی ۲) تأمین فرصت اشتغال برای همه و ارائه وسایل کار ۳) فراهم آوردن فرصت خودسازی مهارتی، معنوی، سیاسی و اجتماعی برای نیروی کار. |
براساس تبصره «1» ماده (۱) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، برخورداری از تأمین اجتماعی حق همه افراد کشور و تأمین آن، تکلیف دولت محسوب میشود. ازاینرو میتوان تکالیف مهم و پربسامد فوقالذکر را وظایف محوری دولت دانست که با عنایت به سابقه عملکردی دولت در این حوزه، احتمالاً ظرفیت اجرایی سیاستهای مذکور و تحقق اهداف عالیه آن در کشور وجود ندارد. مگر اینکه سیاستگذاران و تصمیمگیرندگان کشور تغییر مسیر دهند و از رویه موجود فاصله بگیرند و اصلاحی در الگوی حکمرانی نظام تأمین اجتماعی و رفاهی کشور ایجاد کنند.
با استناد به قانون اساسی و ادبیات نظری حوزه حکمرانی، تأکید میشود دولت برای تحقق اهداف غایی سیاستهای کلی تأمین اجتماعی در کشور باید به مردم و نهادهای مردمی اعتماد کند و با انجام اقدامات صحیح زمینه جلب اعتماد مردم و نهادهای مردمی به دولت را فراهم سازد. درصورتی که اعتماد متقابل میان مردم و دولت تا حدودی التیام یابد، شرایط همکاری و مشارکت دولت با مردم برای بهبود شاخصههای عدالت اجتماعی در کشور نیز بهبود خواهد یافت. در غیر اینصورت، در بهترین شرایط عملکردی مشابه دستاوردهای دولت در برنامههای پنجساله توسعهای کشور در انتظار سیاستهای کلی نظام تأمین اجتماعی خواهد بود. دولت/حاکمیت باید این واقعیت را بپذیرد که خود به تنهایی نمیتواند تمام نیازهای اجتماعی مردم را تأمین و اهداف متعالی سیاستهای کلی تأمین اجتماعی را محقق سازد، از طرف دیگر نیز حق ندارد با واسپاری و واگذاری این امور به بخش غیردولتی مسئولیت خود در قبال تأمین اجتماعی مردم را فراموش کند. دولت باید دوش به دوش مردم و نهادهای مردمی اقدام به تأمین اجتماعی در سطح جامعه کند. برای این مهم، نیاز به ظرفیتهای اجرایی و منابع مالی بخش غیردولتی دارد، اما تا زمانی که حلقههای میانی و نهادهای مردمی در فرایندهای تصمیمگیری شریک دولت نباشد و دولت امکان نظارت بر عملکرد دستگاههای اجرایی را برای این نهادها فراهم نکند و مطالبهگری مردمی را به رسمیت نشناسد، مردم و تشکلهای مردمنهاد تمایلی برای همکاری با دولت نخواهند داشت. چنانچه جایگاه واقعی مردم و نهادهای مردمی در حاکمیت لحاظ شود، در آن صورت میتوان انتظار داشت که تشکلهای مردمی در حوزه امور حمایتی، امداد و نجات همراه دولت باشند، به افزایش سواد بیمهای در جامعه کمک کنند و در امتداد این همکاری همهجانبه میان مردم و دولت، اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی جامعه افزایش یابد. برای جذب مشارکتهای مردمی از طریق تشکلهای مردمنهاد، تشکلهای کارگری، تعاونیها و سایر سازمانهای غیردولتی در چهار سطح تصمیمگیری، نظارت، مطالبهگری و اجرا بهمنظور تحقق اهداف سیاستهای مذکور انجام اقدامات زیر پیشنهاد میشود:
جدول 4. ارائه نمونهای برای اعمال الگوی مشارکتی در قوانین موضوعه کشور درحوزه تأمین اجتماعی
جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۸) قانون احکام دائمی توسعه |
سازمان بهزیستی کشور متولی سلامت اجتماعی با رویکرد پیشگیری از آسیبهای اجتماعی و مداخله در بحرانهای اجتماعی، ارائه خدمات حمایتی و توانبخشی به کلیه معلولان، مددجویان و گروههای آسیبپذیر ازقبیل زنان، کودکان، سالمندان نیازمند جامعه میباشد. همچنین مرجع صدور پروانه تأسیس و فعالیت در امور زیر میباشد: مهدهای کودک، ...، مراکز درمانی و بازتوانی معتادان و نیز انجمنها و مؤسسات غیردولتی و خیریه که در راستای اهداف سازمان بهزیستی کشور فعالیت میکنند. |
نقش |
|
تصمیمگیری |
اقدام ۱. تهیه سند آمایش مسائل اجتماعی مرتبط با بهزیستی توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری سازمان برنامهوبودجه، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی و با مشارکت انجمن مراکز توابخشی، انجمن مراکز مثبت زندگی، مؤسسه محک، مؤسسه تولد دوباره، مجمع خیرین کشور، مجمع خیرین سلامت و انجمن امور بیماریهای خاص، مجمع خیرین بیمارستانساز و سایر نهادهای مردمی مرتبط به حوزه بهزیستی با مشارکت تمام تشکلهای مردمی ذیربط؛ اقدام 2. ایجاد پنجره واحد برای انجام امور اجرایی و پشتیبانی و همچنین امور حمایتی مرتبط با بهزیستی با مشارکت تمام تشکلهای مردمی ذیربط؛ اقدام 3. تهیه ابزار سنجش عملکرد دولت و نهادهای مردمی مرتبط با اقدام ۱. |
نظارت |
اقدام 4. ایجاد سازوکار نظارت عمومی بر عملکرد دستگاهها و نهادهای موضوع اقدام ۱. اقدام 5. استقرار سامانه شفافیت و ثبت تمامی تصمیمات و اقدامات مرتبط با امور اجتماعی مرتبط با بهزیستی. |
مطالبهگری |
اقدام 6. حمایت از نهادهای مطالبهگر و تشویق نهادهایی که تخلفات یا جرائم عملکردی و مالی مرتبط با ارائه خدمات اجتماعی حوزه بهزیستی را در کشور شناسایی، افشا و در مراجع ذیصلاح پیگیری میکنند. |
اجرا |
اقدام 7. واگذاری بخشی از عملیات و فرایند حمایتهای اجتماعی به نهادهای مردمی براساس نظام رتبهبندی و از طریق سامانه شفافیت. |
مجلس شورای اسلامی میتواند جزء «۸» بند «پ» ماده (۵۸) قانون احکام دائمی توسعه را بهشرح جدول فوق اصلاح کند. براساس مدل ارائه شده در این پژوهش، قانونگذار باید برای نهادهای مردمی مرتبط با فعالیتهای حمایتی مرتبط با بهزیستی در اصلاح قانون مذکور و تهیه آییننامههای اجرایی آن سهم قابلتوجهی در نظر بگیرد. در متن اصلاحیه باید کانالها و ابزار نظارت و مطالبهگری نهادهای مردمی دیده شود. سامانه شفافیت و نظام رتبهبندی برای پیشگیری از بروز رانت و تعارض منافع تدوین شود و درنهایت دولت میتواند بخشی از امور حمایتی که اجرای آن در توان دولت نیست را به نهادهای حمایتی با اولویت نهادهای غیردولتی غیرانتفاعی واگذار کرده و بر حُسن اجرای آنها نظارت کند. این الگو برای اصلاح قوانین مذکور در جدول۵، را میتوان به تمامی قوانین و مقررات این حوزه تسری داد. در اینصورت میتوان ادعا کرد که در حکمرانی اجتماعی از «مشارکت صوری» گذر و به سطح «مشارکت واقعی» مردم نزدیک شدهایم. در راستای تدوین چنین الگویی، دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارش مستقلی اقدام به بررسی قوانین و مقررات مرتبط با سیاستهای حوزه حمایتی، امدادی و بیمهای تأمین اجتماعی در سطح مشارکت واقعی خواهد کرد.
28 .M Hill، و P Hupe. (2012). Implementing public policy. London: Sage Publication.