خلاصه مدیریتی

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور که معمولاً بین 70 تا 80 درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت را در بر می‌گیرد، مبنای پرداخت اعتبارات به دستگاه‌های اجرایی مختلف در هر سال مالی است. این بخش از بودجه، علاوه بر اهمیت بالایی که معمولاً در افکار عمومی و رسانه‌ها پیدا می‌کند، از این جهت مهم است که با رصد تحولات آن می‌توان دریافت که دولت قصد دارد در هر سال منابع عمومی را در چه حوزه‌هایی صرف نماید.

اعتبارات مربوط به دستگاه‌های اجرایی (جدول 7)، به سه دسته اعتبارات عمومی، متفرقه و اختصاصی تقسیم می‌شوند. اعتبارات عمومی و متفرقه از محل منابع عمومی تأمین می‌شوند و تفاوت اصلی آنها در این است که اعتبارات متفرقه دستگاه‌ها، ماهیت موقتی، موردی یا پروژه‌ای داشته و به همین منظور از اعتبارات عمومی تفکیک می‌شوند. اعتبارات اختصاصی نیز آن دسته از مصارفی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تأمین شده و هزینه می‌شود.

در یک نگاه کلی به جدول(۷) لایحه بودجه 1402 و مقایسه آن با قانون بودجه سال 1401، در می یابیم که رشد کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کشور (اعم از اختصاصی و عمومی) نسبت به قانون 1401، 52 درصد بوده است. اعتبارات عمومی دستگاه‌ها 54 درصد افزایش یافته که در آن اعتبارات هزینه‌ای با افزایش 59 درصدی سهم بیشتری نسبت به اعتبارات سرمایه‌ای با رشد ۲۱ درصدی داشته است. اعتبارات اختصاصی نیز افزایش 35 درصدی را نسبت به قانون بودجه 1401 نشان می دهد. از جمله عوامل رشد هزینه‌های دستگاه‌ها می‌توان به افزایش حقوق‌ها در میانه سال 1401، افزایش 20 درصدی حقوق‌ها در لایحه، و انتقال برخی مصارف قانون هدفمندسازی یارانه‌ها از تبصره 14 به جدول 7 لایحه بودجه اشاره کرد.

در لایحه بودجه سال 1402، 57 دستگاه به عنوان «دستگاه‌های اصلی» پررنگ شده‌اند و باقی دستگاه‌ها، ذیل این 57 دستگاه اصلی جانمایی شده‌اند. در این گزارش، علاوه بر این طبقه‌بندی و براساس یک طبقه‌بندی متداول،‌ دستگاه‌های اجرایی اصلی در قوای مجریه، مقننه و قضائیه طبقه‌بندی شده‌اند و مابقی دستگاه‌ها که خارج از محدوده این قوا تعریف می‌شوند (نظیر نیروهای مسلح، مجامع و شوراهای عالی، برخی نهادهای فرهنگی و حوزوی و ...) در دسته سایر دستگاه‌ها قرار می‌گیرند. اعتبارات دستگاه های اجرایی زیر مجموعه قوه مجریه با افزایش 57 درصدی،  78.6 درصد از کل اعتبارات دستگاه های اجرایی کشور را به خود اختصاص می دهد. دستگاه های اجرایی زیر مجموعه قوه قضاییه نیز با رشد 37 درصدی اعتبارات، 3.2 درصد از اعتبارات دستگاه های اجرایی را تشکیل می‌دهد. دستگاه های زیر مجموعه قوه مقننه با 5 درصد افزایش و با سهم 0.2 درصد از اعتبارات دستگاه های اجرایی کشور، کمترین میزان اعتبارات را به خود اختصاص می‌دهد. در این بین سایر دستگاه های اجرایی کشور که ذیل هیچ یک از قوای سه گانه قرار نمی‌گیرند در مجموع با افزایش 36 درصدی اعتبارات، سهم 18.1 درصدی از مجموع اعتبارات دستگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهند. با بررسی اعتبارات ردیف‌های فرعی دستگاه‌های اجرایی کشور در می‌یابیم که بخش عمده‌ای از بودجه دستگاه‌های اجرایی به دو گروه از دستگاه‌ها اختصاص یافته است: 1) دستگاه‌هایی با بیشترین تعداد نیروی انسانی، 2) صندوق‌های بیمه بازنشستگی یا درمانی.

در میان دستگاه‌های اجرایی زیر مجموعه قوه مجریه اعتبارات مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بیش از 90 درصد افزایش یافته است. عمده این افزایش مربوط به افزایش چشمگیر بودجه بیمه سلامت ایران به منظور توسعه خدمات بیمه درمان است که بخشی از آن از اعتبارات هدفمندسازی یارانه‌ها (تبصره 14) به جدول دستگاه‌ها منتقل شده است. اعتبارات مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز حدود 80 درصد افزایش یافته است که بخش عمده آن مربوط به افزایش اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری است. افزایش اتکای صندوق‌های بازنشستگی به منابع عمومی زنگ خطری جدی بوده و نیازمند اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی و حکمرانی صندوق‌ها است. بخش دیگری از این افزایش مربوط به اعتبارات سازمان بهزیستی کشور است که از تبصره 14 قانون بودجه سال 1401 به ردیف‌های جدول 7 ماده واحده منتقل شده است.

یکی از مهم‌ترین وجوه بررسی لوایح بودجه سالانه که هم برای افکار عمومی اهمیت دارد و هم می‌تواند بازتابی از سیاست‌های مالی دولت برای سال آتی باشد، بررسی رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مختلف در مقایسه با بودجه سال قبل است. یکی از اصلی ترین موانع بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کشور عدم تجمیع اعتبارات دستگاه‌ها ذیل جدول (۷) است.  بخشی از مخارج مربوط به دستگاه‌های اجرایی از طریق اعتبارات جداول 9 (متفرقه) یا 10 (استانی) توزیع می‌شود که این ارقام در بودجه دستگاه‌های اجرایی در جدول (۷) لحاظ نشده است. به عنوان مثال، بخش قابل توجهی از بودجه استانداری‌ها و فرمانداری‌ها از طریق جدول شماره 10 لایحه توزیع می‌شود و ذیل اعتبارات وزارت کشور لحاظ نمی‌شود.

از سوی دیگر، در بندهای مختلفی از لایحه بودجه اعتباراتی برای دستگاه های اجرایی در نظر گرفته شده که در هیچ یک از جداول لایحه انعکاس ندارد. برای نمونه، در بند «ی» تبصره «1» لایحه بودجه 1401 ، مبلغ 3 میلیارد یورو به تقویت بنیه دفاعی و امنیتی کشور اختصاص داده شده است و معادل ریالی آن در جداول بودجه ذکر نشده است، و در صورت افزودن این اعتبارات به جداول، بودجه دستگاه‌های نظامی افزایش جدی از این محل خواهند داشت.  عامل دیگری که شفافیت اعتبارات دستگاه های اجرایی کشور را مخدوش می کند آن است که، بخش قابل‌توجهی از تکالیف محوله به بعضی از وزارتخانه‌ها از طریق شرکت‌های تابعه انجام می‌شود و در مواردی، بودجه آنها نیز از طریق بودجه همین شرکت‌ها تأمین می‌شود در حالی که این اعتبارات هرگز در جداول لوایح و قوانین بودجه کشور گزارش نشده و دقت گزارش در بررسی روند اعتبارات دستگاه های اجرایی کشور را مخدوش می‌سازد. به عنوان مثال، پایین بودن رقم بودجه مربوط به وزارت نفت ناشی از وابستگی این وزارتخانه‌ها به بودجه شرکت‌های زیرمجموعه است و عملاً بخش قابل‌توجهی از منابع این وزارتخانه از محل منابع بودجه عمومی دولت تأمین نمی‌شود.

در سندی که با نام «اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور» ارائه شده است، بودجه دستگاه‌های اجرایی با جزئیات بیشتر و به تفکیک برنامه‌های مختلفی که در سال 1402 برای دستگاه تعریف شده است که اگرچه گام مثبتی به شمار می‌رود، اما برای اثرگذاری واقعی نیازمند تقویت و تکمیل است. تعریف دقیق سنجه‌ها و شاخص‌های عملکردی، سازوکار ارزیابی این شاخص‌ها حین اجرا و پس از اجرای بودجه، و شفاف‌سازی قاعده تأثیر نتیجه این ارزیابی در تخصیص اعتبارات و بودجه سال آتی، از جمله مواردی است که می‌تواند به تحول نظام بودجه‌ریزی کشور را از شیوه سنتی به بودجه‌ریزی برنامه‌ای منجر شود.

 مقدمه

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور که معمولاً بین 70 تا 80 درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت را در بر می‌گیرد، مبنای پرداخت اعتبارات به دستگاه‌های اجرایی مختلف در هر سال مالی است. این بخش از بودجه، علاوه بر اهمیت بالایی که معمولاً در افکار عمومی و رسانه‌ها پیدا می‌کند، از این جهت مهم است که با رصد تحولات آن می‌توان دریافت که دولت قصد دارد در هر سال منابع عمومی را در چه حوزه‌هایی صرف نماید. در این گزارش، ضمن بررسی ارقام کلان مصارف بودجه عمومی، تلاش شده است تا تصویری از نحوه توزیع اعتبارات میان قوای مختلف حاکمیت، وزارتخانه‌های مختلف و دستگاه‌های زیرمجموعه آنها ارائه شود و نسبت به قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقایسه‌ای صورت گیرد. همچنین و در پایان، آسیب‌شناسی مختصری درباره رویکرد بودجه‌ریزی (با تمرکز بر دستگاه‌های اجرایی) ارائه شده است که توجه به آن می‌تواند ضمن ارتقای ساختار بودجه، کارایی و اثرگذاری مخارج دولت را افزایش داده و به بهره‌گیری بهینه از بیت‌المال بیانجامد.

1. مصارف بودجه عمومی دولت

لایحه بودجه سال 1402 کل کشور مجموعاً با رقم 5109 هزار میلیارد تومان به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. مصارف بودجه کل کشور به دو بخش بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه عمومی دولت تقسیم می‌شوند. نحوه تقسیم اعتبارات مربوط به بودجه عمومی دولت به چند صورت قابل دسته‌بندی است. در شکل 1، اعتبارات بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1402 به تفکیک جداول 7 تا 10 نمایش داده شده است.

شکل 1. ساختار مصارف بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 1402

مأخذ: لایحه بودجه سال 1402 کل کشور.

درخصوص این اعتبارات و ارقام مندرج در جداول 7 تا 10 نکات زیر حائز اهمیت است:

• اعتبارات مربوط به دستگاه‌های اجرایی (جدول 7)، به سه دسته اعتبارات عمومی، متفرقه و اختصاصی تقسیم می‌شوند. اعتبارات عمومی و متفرقه از محل منابع عمومی تأمین می‌شوند و تفاوت اصلی آنها در این است که اعتبارات متفرقه دستگاه‌ها، ماهیت موقتی، موردی یا پروژه‌ای داشته و به همین منظور از اعتبارات عمومی تفکیک می‌شوند. اعتبارات اختصاصی نیز مربوط به اعتباراتی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تأمین می‌شوند. این گزارش به بررسی این بخش از مصارف بودجه عمومی دولت می‌پردازد که بیش از 70 درصد مصارف بودجه عمومی دولت را شامل می‌شود.
• با وجود تفکیک انجام شده میان بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی، نام چندین شرکت دولتی در کنار دستگاه‌های اجرایی در جدول 7 به‌چشم می‌خورد. ماهیت اعتبارات در نظر گرفته شده برای شرکت‌ها نیز متفاوت است. در بیشتر موارد، این اعتبارات مربوط به انجام پروژه‌های عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که از طرف دولت به شرکت‌ها تکلیف می‌شود. با وجود این، در مواردی نیز اعتبارات هزینه‌ای برای شرکت‌ها در نظر گرفته شده است که کمک زیان دولت به شرکت‌های دولتی زیان‌ده محسوب می‌شود. بنابراین اگر در این گزارش سخن از برخی شرکت‌ها به میان می‌آید، صرفاً در خصوص اعتباراتی است که در جدول شماره 7 لایحه برای آنها در نظر گرفته شده است و سایر منابع و مصارف داخلی این شرکت‌ها را در بر نمی‌گیرد.
• اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (جدول 8) عمدتاً مربوط به بازپرداخت اصل اوراق مالی و وام‌های داخلی و خارجی و تعهدات مالی دولت است که تفکیک دستگاهی ندارد و به این ترتیب در این گزارش به آنها پرداخته نمی‌شود.
• اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول 9) مربوط به طیف گوناگونی از اعتبارات است که یا دستگاه متولی آنها یک دستگاه مشخص نیست و یا به‌صورت موقتی و موردی تخصیص داده می‌شوند. با توجه به مشخص نبودن دستگاه‌ و تغییرات فراوان ردیف‌های این جدول از سالی به سال دیگر، این اعتبارات از شمول بررسی‌های گزارش حاضر خارج هستند.
• بودجه استانی (جدول 10) مربوط به مصارفی است که عموماً تصمیم‌گیری در رابطه با هزینه‌کرد آنها در استان (توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان) انجام می‌پذیرد. این مصارف نیز به دو دسته هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تقسیم می‌شوند که مصارف هزینه‌ای عمدتاً به هزینه‌های جاری استانداری‌ها و زیرمجموعه‌های آنها و برخی دستگاه‌های اجرایی استانی مربوط است.

با این توضیحات، در گزارش حاضر صرفاً به بررسی اعتبارات جدول 7 پرداخته خواهد شد. شکل 2 سهم بودجه دستگاهی را از مجموع مصارف بودجه عمومی دولت در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که بر اساس آن معمولاً بیش از 70 درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت در بودجه دستگاه‌های اجرایی تعیین تکلیف شده است.

شکل 2. روند سهم بودجه دستگاه‌های اجرایی از مجموع مصارف بودجه عمومی دولت

در اینجا تذکر این نکته ضرورت دارد که گزارش حاضر صرفاً بودجه دستگاه‌هایی را بررسی می‌نماید که در بودجه عمومی دولت ذکر می‌شوند؛ این در حالی است که بخشی از وظایف حاکمیتی یا ارائه بخشی از کالا و خدمات عمومی به نهادهایی (تحت عنوان نهادهای عمومی غیردولتی) واگذار شده است که اعتبارات مربوط به تعدادی از آنها در بودجه عمومی دولت درج نمی‌شود. شاید مهم‌ترین این نهادها، شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی باشند که اگرچه بخشی از وظایف دولت را برعهده دارند، اما بودجه و حاکمیت مالی مستقل خود را دارند و دریافت‌ها و پرداخت‌های این نهادها (که در مقایسه با بودجه عمومی رقمی قابل توجه است)، انعکاسی در لوایح و قوانین بودجه سنواتی ندارد. توضیح این نکته نیز خالی از لطف نیست که وجود ردیف «سازمان تأمین اجتماعی» در میان دستگاه‌های اجرایی لوایح و قوانین بودجه صرفاً مربوط به بخش کوچکی از دریافت‌های این سازمان است که بابت ایفای تعهدات قانونی دولت در قبال این سازمان به آن پرداخت می‌شود.

2. طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی

تعدد ردیف‌‌های بودجه مربوط به دستگاه‌‌های اجرایی و تغییرات عناوین این ردیف‌ها در طی سال‌ها، تحلیل نحوه بودجه تخصیص یافته به این دستگاه‌‌ها را دشوار می‌‌نماید. از این رو درک واقع بینانه از وضعیت اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی در بودجه سالانه کشور، تنها با طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی ذیل یک ساختار مشخص و نگاه تجمیعی به آن بدست می‌‌آید.

در لایحه بودجه سال 1402، 57 دستگاه به عنوان «دستگاه‌های اصلی» پررنگ شده‌اند و باقی دستگاه‌ها، ذیل این 57 دستگاه اصلی جانمایی شده‌اند. در این گزارش، علاوه بر این طبقه‌بندی و براساس یک طبقه‌بندی متداول،‌ دستگاه‌های اجرایی اصلی در قوای مجریه، مقننه و قضائیه طبقه‌بندی شده‌اند و مابقی دستگاه‌ها که خارج از محدوده این قوا تعریف می‌شوند (نظیر نیروهای مسلح، مجامع و شوراهای عالی، برخی نهادهای فرهنگی و حوزوی و ...) در دسته سایر دستگاه‌ها قرار می‌گیرند. در خصوص جانمایی دستگاه‌های زیرمجموعه دستگاه‌های اصلی، از دسته‌بندی مندرج در لایحه بودجه تبعیت شده است[1]. همچنین به جهت رعایت اختصار، تلاش شده است تا با تجمیع برخی ردیف‌های فرعی (مثل مجموعه دانشگاه‌های علوم پزشکی یا ردیف‌های متعدد مربوط به وزارت آموزش و پرورش) از ارائه برخی جزئیات غیرضروری پرهیز شود.

بر اساس آنچه گفته شد، دستگاه‌های اصلی به صورت زیر طبقه‌بندی شده‌اند:

• قوه مجریه: شامل وزارتخانه‌ها و کلیه معاونت‌ها و نهادهای زیرنظر رئیس‌جمهور است.
• قوه مقننه: شامل مجلس شورای اسلامی و دستگاه‌های زیرمجموعه (دیوان محاسبات کشور، مرکز پژوهش‌ها، کتابخانه، موزه و مرکز اسناد و ...) است.
• قوه قضائیه: شامل دادگستری جمهوری اسلامی ایران و دستگاه‌های زیرمجموعه، دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور است.
• سایر دستگاه‌ها: سایر دستگاه‌هایی که در طبقه‌بندی فوق قرار نمی‌گیرد،‌ ذیل این عنوان طبقه‌بندی می‌گردد. این دستگاه‌ها شامل مجامع و شوراهای عالی، نیروهای مسلح (نظامی و انتظامی)، برخی مراکز فرهنگی و حوزوی، و برخی نهادهای حمایتی و امدادی است. فهرست این دستگاه‌ها و طبقه‌بندی آنها در جدول 1 آمده است. همچنین جزئیات مربوط به زیرمجموعه‌های هریک از دستگاه‌های اصلی در پیوست آمده است.

جدول 1. فهرست «سایر دستگاه‌ها»: دستگاه‌های اصلی خارج از قوای سه‌‌گانه

3. مقایسه بودجه دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال1402

بر اساس طبقه‌بندی ارائه شده در بخش قبل، توزیع بودجه در بالاترین سطح (قوای سه‌گانه و سایر دستگاه‌ها) در شکل 3 به نمایش گذاشته شده است.

شکل 3. توزیع اعتبارات میان قوای مختلف و سایر دستگاه‌های حاکمیتی در لایحه بودجه 1402

مآخذ: لایحه بودجه سال 1402 کل کشور و محاسبات تحقیق.

همانطور که مشاهده می‌شود، بخش عمده اعتبارات مندرج در لایحه تحت عنوان بودجه دستگاه‌های اجرایی، در دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه در نظر گرفته شده است. در ادامه، جزئیات هر یک از این دسته‌ها بررسی خواهد شد.

• بودجه دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه قوه مجریه

دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه قوه مجریه در یک دسته‌بندی کلّی به دو دسته «وزارتخانه‌ها» و «دستگاه‌های زیرنظر رئیس‌جمهور» قابل تقسیم هستند که سهم هر یک از اعتبارات لایحه بودجه سال 1402 در شکل 4 آمده است.

شکل 4. ترکیب بودجه دستگاه‌های قوه مجریه

مآخذ: همان.

بودجه دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه هر یک از عناوین بالا در شکل‌های 5 و 6 به تفکیک ارائه شده است. شایان ذکر است که عناوین ذکر شده در این نمودارها دربرگیرنده کل مجموعه زیرنظر وزارتخانه یا سازمان مورد نظر است. به عنوان مثال،‌ اعتبارات ذیل «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» شامل کلیه ردیف‌های زیرمجموعه این وزارتخانه (ازجمله سازمان بهزیستی[2]، سازمان تأمین اجتماعی،‌ صندوق بازنشستگی کشوری و ...) است.

شکل 5. مقایسه بودجه وزارتخانه‌ها در لایحه بودجه 1402

مآخذ: همان.

درخصوص نمودار فوق، نکات زیر حائز اهمیت است:

• بخش قابل‌توجهی از تکالیف محوله به بعضی از وزارتخانه‌ها از طریق شرکت‌های تابعه انجام می‌شود و در مواردی، بودجه آنها نیز از طریق بودجه همین شرکت‌ها تأمین می‌شود. به عنوان نمونه، پایین بودن رقم بودجه مربوط به وزارت نفت ناشی از وابستگی این وزارتخانه‌ها به بودجه شرکت‌های زیرمجموعه است و عملاً بخش قابل‌توجهی از منابع این وزارتخانه از محل منابع بودجه عمومی دولت تأمین نمی‌شود. این وابستگی، رابطه کارفرما – کارگزار و جایگاه نظارتی و سیاست‌گذاری وزارتخانه‌ها را مخدوش می‌کند. به این ترتیب، یکی از محورهای اصلاح ساختار بودجه، اصلاح رابطه مالی دستگاه‌های اجرایی سیاست‌گذار با سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی تابعه است.
• ازسوی دیگر، بخشی از مخارج مربوط به دستگاه‌های اجرایی از طریق اعتبارات جداول 9 (متفرقه) یا 10 (استانی) توزیع می‌شود که در این ارقام لحاظ نشده است. به عنوان مثال، بخش قابل توجهی از بودجه استانداری‌ها و فرمانداری‌ها از طریق جدول شماره 10 لایحه توزیع می‌شود و ذیل اعتبارات وزارت کشور لحاظ نمی‌شود.
• تعدادی از طرح‌های تملک دارایی‌‌هایی سرمایه‌‌ای وزارت امورخارجه در پیوست 1 لایحه معادل 1000 هزار ریال گزارش شده است. بدیهی است هزینه‌های این طرح‌های عمرانی در سال آتی بسیار بیشتر از 100 هزار تومان خواهد بود؛ با این وجود، عدم محاسبه برآورد (احتمالاً به دلیل عدم امکان برآورد مخارج ارزی)، واقع‌نمایی ارقام مندرج در بودجه را مختل کرده و مشخص نیست چگونه برای هزینه‌کرد ذیل این ردیف‌ها و طرح‌ها از مجلس کسب اجازه می‌شود.

شکل 6. مقایسه بودجه دستگاه‌های اصلی زیرنظر رئیس‌جمهور در لایحه بودجه 1402

مآخذ: همان.

• بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه

بخش عمده‌ای از دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه در لایحه بودجه سال 1402 ذیل دستگاه اصلی «دادگستری جمهوری اسلامی ایران» آمده است به جزء این ردیف اصلی، دو دستگاه « ‫دیوان عدالت اداری» و «‫سازمان بازرسی کل کشور‏» نیز در شمار دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه این قوه می‌باشند.

شکل 7. مقایسه بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه در لایحه بودجه 1402

مآخذ: همان.

• بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه

از دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه تنها دو ردیف اصلی (مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور) در لایحه بودجه سال 1402 آمده است و عمده زیرمجموعه‌ها ذیل «مجلس شورای اسلامی» تجمیع شده‌اند.

شکل 8. مقایسه بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه در لایحه بودجه 1402

مآخذ: همان.

• بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی

در شکل 9، بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی به تفکیک دسته‌بندی‌های مندرج در جدول 1 این گزارش ارائه شده است. جزئیات بیشتر در خصوص این دستگاه‌ها در ادامه گزارش و در پیوست آمده است.

شکل 9. مقایسه بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه 1402

مآخذ: همان.

مجدداً خاطر نشان می‌سازد که این گزارش صرفاً به بررسی اعتبارات مندرج در جدول شماره 7 لایحه بودجه سال 1402 پرداخته و سایر اعتباراتی که به موجب این لایحه به دستگاه‌های مختلف اختصاص می‌یابد را پوشش نمی‌دهد. برای نمونه:

• در بند «ی» تبصره «1» این لایحه، مبلغ 3 میلیارد یورو به تقویت بنیه دفاعی و امنیتی کشور اختصاص داده شده است و معادل ریالی آن در جداول بودجه ذکر نشده است، و در صورت افزودن این اعتبارات به جداول، بودجه دستگاه‌‌های نظامی افزایشی از این محل خواهند داشت.
• در تبصره 14 این لایحه، از محل منابع قانون هدفمندی یارانه‌ها مبلغ 45 هزار میلیارد تومان بابت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی در نظر گرفته شده است که این ارقام نیز انعکاسی در جداول بودجه عمومی دولت نداشته و در نمودارهای بالا به حساب نیامده‌اند.
• در جدول 9 لایحه (اعتبارات متفرقه)، 35 هزار میلیارد تومان بابت اعتبارات اجرای پزشک خانواده و نظام ارجاع، بالغ بر 30 هزار میلیارد تومان بابت صندوق ملی مسکن، 21 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های حوزه آب، و بسیاری موارد دیگر در نظر گرفته شده است که انعکاسی در بودجه دستگاه‌های مربوطه (وزارتخانه‌های بهداشت، راه و شهرسازی و نیرو) نداشته است.

اگر ردیف‌های فرعی دستگاه‌های اجرایی را بررسی کنیم، در می‌یابیم که بخش عمده‌ای از بودجه دستگاه‌های اجرایی به دو گروه از دستگاه‌ها اختصاص یافته است: 1) دستگاه‌هایی با بیشترین تعداد نیروی انسانی، 2) بیمه‌های بازنشتگی یا درمانی. جدول 2، فهرستی از بزرگترین دستگاه‌های اجرایی فرعی ارائه نموده است.

جدول 2. دستگاه‌های اجرایی ]فرعی[ با بیشترین سهم در لایحه بودجه سال 1402

4. مقایسه رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1402 نسبت به قانون بودجه سال 1401

یکی از مهم‌ترین وجوه بررسی لوایح بودجه سالانه که هم برای افکار عمومی اهمیت دارد و هم می‌تواند بازتابی از سیاست‌های مالی دولت برای سال آتی باشد، بررسی رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مختلف در مقایسه با بودجه سال قبل است. با این وجود، هر ساله موانعی بر سر راه محاسبه رشد اعتبارات دستگاه‌ها وجود دارد که عبارتند از: تغییر در دسته‌بندی یا جانمایی دستگاه‌های اجرایی، حذف یا اضافه شدن ردیف‌های اصلی و فرعی، و مهم‌تر از همه عدم وجود مرجع مشخص و دقیق برای استناد به بودجه مصوب دستگاه‌ها در سال گذشته. به طور مشخص و در سال 1401، عدم انتشار نسخه رسمی قانون بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه کشور موجب شده است تا ابهامات متعددی در خصوص میزان بودجه مصوب هر دستگاه در سال 1401 وجود داشته باشد. برای نمونه، مجموع اعتبارات هزینه‌ای یا مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در اسناد مختلفی که در اختیار بوده است در جدول 3 مقایسه شده است:

جدول 3. مقایسه ارقام مصوب بودجه دستگاه‌های اجرایی در سال 1401                               (هزار میلیارد تومان)

عدم مطابقت ارقام فوق و به ویژه تفاوت فاحشی که میان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مندرج در لایحه بودجه سال 1402 با ارقام مندرج در نسخه‌های موجود از قانون بودجه سال 1401 وجود دارد، نه تنها پژوهشگران، بلکه تصمیم‌گیران و سیاست‌گذاران را دچار خطا می‌نماید. برای نمونه، اگر به جدول 7 لایحه بودجه سال 1402 توجه کنیم، ممکن است گمان کنیم که بودجه عمرانی عمومی دستگاه‌های اجرایی کشور بیش از 60 درصد رشد داشته است (از 84 به 136 هزار میلیارد تومان)، در حالی که با مبنا قرار دادن ارقام مندرج در نسخه‌های موجود از قانون بودجه سال 1401، این رشد کمتر از 25 درصد است. به این ترتیب، نمی‌توان به سرنوشت تصمیماتی که بر مبنای این آمار و ارقام مشوش اتخاذ می‌شود، خوشبین بود. شایان ذکر است یکی از اصول بنیادین در بودجه‌ریزی، شفافیت اطلاعات بودجه است و یکی از اجزای این شفافیت در دسترس بودن اطلاعاتی است که قابلیت مقایسه بین‌زمانی داشته باشند تا هم تصمیم‌گیران و هم فعالان اقتصادی و آحاد مردم بتوانند از طریق این مقایسه، تغییر در عملکرد یا رویکردها را ارزیابی کرده و متناسب با آن تصمیم‌گیری نمایند.

در این گزارش، نسخه‌ای از قانون بودجه سال 1401 کل کشور که به صورت غیررسمی توسط سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است مبنای محاسبات قرار گرفته است. که بر این اساس:

• رشد کل بودجه دستگاه‌های اجرایی: 52%
  • رشد مجموع اعتبارات عمومی: 54%
    • رشد مجموع اعتبارات عمومی هزینه‌ای: 59%
    • رشد مجموع اعتبارات عمومی سرمایه‌ای: 21%
  • رشد مجموع اعتبارات اختصاصی: 35%

علاوه بر موارد فوق، تغییر در جانمایی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در جدول 7 و خارج از آن، مقایسه تغییرات بودجه هر دستگاه را با خطا مواجه می‌نماید. برای نمونه، 38 هزار میلیارد تومان اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح رتبه‌بندی معلمان در ردیف‌های متفرقه قانون بودجه سال 1401 پیش‌بینی‌شده بود، امسال در جدول 7 لایحه بودجه سال 1402 لحاظ شده است. همین موضوع، موجب می‌شود تا مقایسه بودجه وزارت آموزش و پرورش با سال گذشته رشدی بیشتر از میزان واقعی را نشان دهد. مشابه این موضوع برای اعتباراتی که از جدول تبصره 14 (اعتبارات هدفمندی یارانه‌ها) به جدول بودجه دستگاهی منتقل شده‌اند وجود دارد. به عنوان نمونه، بخش قابل توجهی از اعتبارات مربوط به بیمه سلامت که پیش از این از محل تبصره 14 بودجه تأمین می‌شد، در لایحه بودجه سال 1402 به ردیف‌های ذیل وزارت بهداشت منتقل شده و رشد شدیدی در اعتبارات این وزارتخانه نمایان شده است. مشابه این موضوع در دستگاه‌های حمایتی – امدادی (سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی و هلال احمر) نیز مشاهده می‌شود.

4-1. رشد اعتبارات دستگاه‌ها به تفکیک دسته‌بندی دستگاه‌های اجرایی

در شکل 10 رشد مجموع اعتبارات زیرمجموعه‌های اصلی هریک از قوا و سایر دستگاه‌های اجرایی نسبت به قانون بودجه سال 1401 ارائه شده است و با رشد کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی (مجموع اعتبارات جداول 7 ماده ‌واحده، معادل حدود 52 درصد) مقایسه شده است.

شکل 10. رشد اعتبارات قوای مختلف و سایر دستگاه‌های حاکمیتی

مآخذ: همان.

در شکل‌های 11 و 12، رشد اعتبارات زیرمجموعه قوه مجریه به تفکیک وزارت‌خانه‌ها و دستگاه‌های زیرنظر رئیس‌جمهور ارائه شده است.

شکل 11. رشد اعتبارات وزارتخانه‌ها

مآخذ: همان.

• اعتبارات مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بیش از 90 درصد (بیش از 130 هزار میلیارد تومان) افزایش یافته است. عمده این افزایش مربوط به افزایش چشمگیر بودجه بیمه سلامت ایران به منظور توسعه خدمات بیمه درمان است که بخشی از آن از اعتبارات هدفمندسازی یارانه‌ها (تبصره 14) به جدول دستگاه‌ها منتقل شده است. بر اساس برنامه تکلیف شده به سازمان بیمه سلامت ایران، این سازمان موظف است کل جمعیت کشور را تحت پوشش بیمه‌های پایه درمانی قرار دهد که برای اجرای این برنامه بیش از 29 هزار میلیارد تومان بودجه لحاظ شده است. در قانون بودجه سال 1401، بیش از 44 هزار میلیارد تومان از محل منابع تبصره 14 بودجه (خارج از جداول و ارقام بودجه) برای دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت بهداشت در نظر گرفته شده بود که براساس گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور، این ارقام، ضمن افزایش، به اعتبارات دستگاه‌ها منتقل شده است که می‌تواند بخشی از این افزایش (در حدود 50 هزار میلیارد تومان از آن‌) را توضیح دهد. با این حال، همچنان 69 هزار میلیارد تومان دیگر بابت یارانه دارو در این تبصره لحاظ شده است که خارج از ارقام مورد بحث در این گزارش است.
• همانطور که پیش از این ذکر شد، در خصوص رشد 59 درصدی اعتبارات وزارت آموزش و پرورش توجه به این نکته ضرورت دارد که اعتبارات طرح رتبه‌بندی معلمان که در قانون بودجه سال 1401 خارج از ردیف‌های بودجه دستگاهی و ذیل ردیف‌های متفرقه طبقه‌بندی شده بود، در لایحه بودجه سال 1402 ذیل ردیف‌های بودجه دستگاهی لحاظ شده است و از همین رو، بخشی از رشد اعتبارات این وزارتخانه صرفاً ناشی از این جابجایی اعتبارات می‌باشد. شایان ذکر است در قانون بودجه سال 1401، مبلغ 38 هزار میلیارد تومان بابت اجرای طرح رتبه‌بندی معلمان پیش‌بینی شده بود.
• اعتبارات مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز حدود 80 درصد (بیش از 115 هزار میلیارد تومان) افزایش یافته است که بخش عمده آن (یعنی حدود 73 هزار میلیارد تومان) مربوط به افزایش اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری است. افزایش اتکای صندوق‌های بازنشستگی به منابع عمومی زنگ خطری جدی بوده و نیازمند اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی و حکمرانی صندوق‌ها است. بخش دیگری از این افزایش مربوط به اعتبارات سازمان بهزیستی کشور است که از تبصره 14 قانون بودجه سال 1401 به ردیف‌های جدول 7 ماده واحده منتقل شده است.
• اعتبارات وزارتخانه‌های نفت، امور خارجه و ورزش و جوانان نسبت به قانون بودجه سال 1401 کاهش یافته است. همانطور که پیش‌تر ذکر شد، متأسفانه بخش عمده بودجه وزارت نفت از منابع داخلی شرکت‌های زیرمجموعه و نه از محل منابع عمومی تأمین می‌گردد و در نتیجه، کاهش ارقام بودجه این وزارتخانه در لایحه بودجه سال 1402، معنای چندانی ندارد. در خصوص کاهش بودجه وزارت امور خارجه به نظر می‌رسد عدم درج بخشی از اعتبارات این وزارتخانه در جداول، دلیل اصلی کاهش مجموع اعتبارات آن است. به عنوان نمونه، اعتبار مورد نیاز برای طرح‌هایی نظیر «تعمیرات اساسی نمایندگی‌های ج.ا.ا درخارج از کشور» در پیوست شماره 1 لایحه، با عدد 1 مشخص شده است (100 هزار تومان!) که به معنای عدم برآورد اعتبار مربوطه در بودجه است. همین موضوع باعث شده تا دقت ارقام مربوط به این وزارتخانه که بخشی از هزینه‌های آن ارزی است، کاهش یابد. در خصوص وزارت ورزش و جوانان نیز این نکته لازم به ذکر است که نزدیک به 2 برابر بودجه لحاظ شده برای این وزارتخانه در جدول 7 ماده واحده، در اعتبارات متفرقه (جدول 9 ماده واحده) مربوط به این وزارتخانه درج شده است.

شکل 12. رشد اعتبارات دستگاه‌های زیرنظر رئیس‌جمهور

مآخذ: همان.

در شکل‌های 13 و 14، رشد اعتبارات دستگاه‌های زیرمجموعه قوای قضائیه و مقننه ارائه شده است.

شکل 13. رشد اعتبارات دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه

مآخذ: همان.

شکل 14. رشد اعتبارات دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه

مآخذ: همان.

شکل 15، رشد اعتبارات سایر دستگاه‌های اجرایی خارج از قوای سه‌گانه را ارائه نموده است. جزئیات اعتبارات دستگاه‌های زیرمجموعه هر یک از گروه‌های زیر در جدول 4 و جدول پیوست این گزارش قابل مشاهده است.

شکل 15. درصد رشد اعتبارات سایر دستگاه‌های اجرایی

مآخذ: همان.

• بودجه دستگاه‌های حمایتی و امدادی 224 درصد افزایش یافته است که افزایش اعتبار کمیته امداد امام خمینی(ره) 333 درصد (بیش از 9 هزار میلیارد تومان) و افزایش اعتبار جمعیت هلال احمر 125 درصد (حدود 4 هزار میلیارد تومان) است. بخشی از این افزایش، ناشی از انتقال اعتبارات مربوط به این دستگاه‌ها از تبصره 14 به جداول دستگاه‌های اجرایی است. پرهزینه ترین برنامه کمیته امداد امام خمینی (ره) برنامه افزایش نسبت مددجویان بهره‌مند از خدمات تامین مسکن است که بیش از 10 هزار میلیارد تومان برای آن اعتبار در نظر گرفته شده است.

2-4. رشد اعتبارات دستگاه‌ها به تفکیک نوع اعتبارات

اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به‌صورت‌های مختلفی قابل دسته‌بندی است:

• هزینه‌ای/سرمایه‌ای: اعتبارات پیش‌بینی شده برای دستگاه یا برای پرداخت هزینه‌های جاری (جبران خدمت کارکنان، خرید کالا و خدمات و ...) اختصاص داده می‌شوند، یا ماهیت سرمایه‌گذاری (تهیه،‌ تعمیر و نگهداری ساختمان و تجهیزات، توسعه زیرساخت‌ها و ...)‌ دارند. دسته اول تحت عنوان اعتبارات هزینه‌ای و دسته‌ دوم تحت عنوان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) شناخته می‌شوند.
• عمومی/اختصاصی: اعتبارات دستگاه که از محل منابع عمومی دولت تأمین می‌شود، تحت عنوان اعتبارات عمومی شناخته می‌شوند. اعتبارات اختصاصی نیز آن دسته از مصارفی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تأمین شده و هزینه می‌شود. بخش عمده اعتبارات اختصاصی مربوط به دانشگاه‌های علوم پزشکی و مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است.

خلاصه‌ای از رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی (به تفکیک هزینه‌ای – سرمایه‌ای و عمومی – اختصاصی) در جدول 4 آمده است. درخصوص دستگاه‌های زیرمجموعه دستگاه‌های اصلی در جداول پیوست جزئیات بیشتری ارائه شده است.

جدول 4. خلاصه‌ای از رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1402

جدول 4 نشان می‌دهد که رشد مجموع اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها از محل منابع عمومی و اختصاصی 59  درصد و رشد مجموع اعتبارات سرمایه‌ای آنها 21 درصد است. همچنین رشد مجموع کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از محل منابع عمومی و اختصاصی حدود 52 درصد است که عامل اصلی آن، رشد قابل‌توجه بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه در مقایسه با سایر قوا و دستگاه‌ها است.

اگر در سطح دستگاه‌های فرعی بخواهیم نگاهی به دستگاه‌هایی با بیشترین نرخ رشد بیاندازیم، فهرست بلندبالایی از دستگاه‌ها قابل ارائه است. در جدول 5، تنها دستگاه‌هایی که مجموع اعتبارات آنها بیش از 10 هزار میلیارد تومان است و نسبت به قانون بودجه سال 1401 رشد بیش از 50 درصد داشته‌اند، ارائه شده است.

جدول 5. فهرست دستگاه‌های بزرگ^* با بیشترین نرخ رشد اعتبارات

^*دستگاه‌هایی که مجموع اعتبارات آنها بیش از 10 هزار میلیارد تومان باشد

جدول بالا، 360 هزار میلیارد تومان از کل 534 هزار میلیارد تومان افزایش اعتبارات دستگاه‌های اجرایی را به تفکیک دستگاه‌های فرعی نشان داده است. همانطور که مشاهده می‌شود، اغلب صندوق‌های بازنشستگی در جدول بالا دیده می‌شوند که این موضوع نشان‌دهنده وابستگی روزافزون صندوق‌ها به منابع عمومی و موید ضرورت و فوریت اصلاح در این حوزه است.

در لایحه بودجه سال 1402 برخی ردیف‌های فرعی به جدول دستگاه‌های اجرایی اضافه شده‌اند که در مقایسه با قانون بودجه سال 1401 جدید هستند. فهرست این دستگاه‌ها در جدول 6 ارائه شده است.

جدول 6. دستگاه‌های ]فرعی[ جدید در لایحه بودجه سال 1402

در خصوص جدول بالا نکات زیر قابل ذکر است:

• دو دستگاه آخر در جدول بالا، اگرچه نسبت به قانون بودجه 1401 جدید هستند، اما در لایحه بودجه سال 1402 اعتباری برای این ردیف‌ها در نظر گرفته نشده است و مشخص نیست اساساً به چه دلیلی در لایحه ذکر شده است.
• ایجاد برخی از ردیف‌های جدید ممکن است به دلیل جدا شدن آنها از زیرمجموعه یک دستگاه فرعی دیگر یا انتقال اعتبار از سایر بخش‌های بودجه (نظیر تبصره 14 یا جدول اعتبارات متفرقه) به جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی باشد. با این حال لازم است این تغییرات در زمان ارائه لایحه بودجه به مجلس از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور به صورت دقیق و شفاف بیان شوند تا امکان تصمیم‌گیری در مجلس بر مبنای اطلاعات دقیق و قابل اتکا فراهم شود.

 جدول 7، فهرستی از دستگاه‌هایی با اعتبار بیش از 10 هزار میلیارد تومان ارائه می‌کند که افزایشی کمتر از 20 درصد (برابر با نرخ افزایش حقوق کارکنان دولت در لایحه بودجه سال 1402) داشته‌اند.

جدول 7. فهرست دستگاه‌های بزرگ^* با کمترین نرخ افزایش اعتبارات

^* دستگاه‌هایی که مجموع اعتبارات آنها بیش از 10 هزار میلیارد تومان باشد

4-3. تغییرات در عناوین یا دسته‌بندی دستگاه‌های اجرایی

یکی از مواردی که در سال‌های گذشته، سردرگمی پژوهشگران را در پی داشته است، تغییرات متعدد عناوین و ردیف‌های موجود در جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی (جدول 7 لایحه) بود که مقایسه سال به سال ردیف‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی را دشوار می‌ساخت. خوشبختانه در لایحه بودجه سال 1402 این تغییرات جزئی بوده است. خلاصه‌ای از مهم‌ترین تغییرات در ردیف‌های مربوط به دستگاه‌های اجرایی در جدول 8 ارائه شده است.

جدول 8. تغییرات عناوین ردیف‌های جدول دستگاه‌های اجرایی در مقایسه با قانون بودجه سال 1401

دسته دیگر از تغییرات در جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی، مربوط به جانمایی دستگاه‌های اجرایی است. از این جهت مهم‌ترین تغییرات لایحه بودجه سال 1402 نسبت به قانون بودجه سال 1401 عبارتند از:

• «دیوان عدالت اداری» از زیرمجموعه ردیف اصلی دادگستری جمهوری اسلامی ایران خارج شده و خود به عنوان دستگاه اصلی در لایحه بودجه سال 1402 ذکر شده است.
• 3 ردیف «بنیاد شهید جعفرپور»، «قرارگاه سازندگی خاتم الانبیاء‌‌ (ص)» و «قرارگاه محرومیت‌زدایی امام حسن مجتبی (ع)» از ردیف‌های اصلی خارج و تبدیل به ردیف‌های فرعی زیرمجموعه ستاد مشترک سپاه پاسداران انقلاب اسلامی شده‌اند.
• ردیف «بنیاد حفظ آثار و ارزش‌های دفاع مقدس» از ردیف‌های اصلی خارج و تبدیل به ردیف فرعی زیرمجموعه ستاد کل نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران شده است.
• ردیف «مجمع جهانی تقریب مذاهب» از ردیف‌های اصلی خارج و تبدیل به ردیف فرعی زیرمجموعه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی شده است.
• ردیف «شورای عالی سیاست‌گذاری حوزه‌های علمیه خواهران» از ردیف‌های اصلی خارج و تبدیل به ردیف فرعی زیرمجموعه شورای عالی حوزه‌های علمیه‏ شده است.
• 4 ردیف «بنیاد دائره‌المعارف اسلامی»، «مرکز رسیدگی به امور مساجد»، «موسسه دایره‌المعارف فقه اسلامی» و «نمایندگی ولی فقیه در حج و زیارت» از ردیف‌های اصلی خارج و تبدیل به ردیف‌های فرعی زیرمجموعه سازمان تبلیغات اسلامی شده‌اند.
• «دانشگاه مذاهب اسلامی‏» از دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت علوم به دستگاه‌های زیرمجموعه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی منتقل شده است.

5. سایر اعتبارات دستگاه‌ها

اعتباراتی که تا این بخش از گزارش مورد بررسی قرار گرفت، تنها اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی در جدول 7 لایحه بودجه 1402 بود که بخش عمده‌ای از اعتبارات دستگاه‌‌ها را پوشش می‌‌دهد، اما بخشی از اعتبارات دستگاه‌‌ها خارج از جدول مذکور بوده و در سایر جداول یا صرفاً در تبصره‌‌های لایحه گزارش می‌‌گردد. علاوه بر آن، بودجه شرکت‌های دولتی تابعه دستگاه‌های اجرایی مختلف یکی از مواردی است که در بخش اعتبارات بودجه عمومی دولت به آن پرداخته نمی‌‌شود، اما در حقیقت تأمین‌کننده بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها است. از این‌‌رو بخش عمده ای از اعتبارات دستگاه اجرایی مانند وزارت نفت که منبع اصلی اعتبارات آن شرکت‌های دولتی زیر مجموعه آن است قابل بررسی و مقایسه در طول سال‌‌های مختلف نیست.

اعتبارات متفرقه (جدول 9 لایحه بودجه):

جدول شماره 9 لایحه بودجه اعتبارات متفرقه را در خود جای داده است. منطق جدا کردن این اعتبارات از جدول بودجه دستگاهی موقتی بودن پروژه‌ها، یا مشترک بودن اعتبارات بین چند دستگاه است. با این وجود در موارد متعددی نام دستگاه یا محل مصرف در ردیف‌های متفرقه تصریح شده است که افزودن این ارقام به بودجه دستگاهی را میسر می‌سازد. البته در خصوص بسیاری از ردیف‌های متفرقه این امکان وجود ندارد و دستگاه متولی به طور دقیق مشخص نیست. با این حال و با یک محاسبه سرانگشتی، می‌توان دریافت که اعتبار لحاظ شده برای برخی دستگاه‌ها در جدول متفرقه، در مقابل اعتبارات آنها در جدول 7 لایحه (بودجه دستگاهی) ارقام قابل توجهی دارند. در شکل 16، این مقایسه ارائه شده است.

شکل 16. مقایسه بودجه برخی دستگاه‌های اجرایی با اعتبارات متفرقه مربوط به آنها

شایان ذکر است در شکل بالا، صرفاً اعتبارات متفرقه‌ای که قابل اختصاص به یک دستگاه اجرایی مشخص بوده‌اند احصا شده‌اند و ممکن است در نهایت سهم این دستگاه‌ها از ردیف‌های متفرقه بیش از این باشد. چنانچه در شکل بالا مشاهده می‌شود، اعتبارات وزارت نفت و زیرمجموعه آن در ردیف‌های متفرقه بسیار بیشتر از (نزدیک به 3 برابر) اعتبارات مجموعه این وزارتخانه در جداول بودجه دستگاهی است. مشابه این موضوع برای وزارت ورزش و جوانان (و دستگاه‌های زیرمجموعه آن نظیر کمیته‌های المپیک و پارالمپیک) صادق است. همچنین اعتبارات قابل توجهی در حوزه‌های مسکن، حمل‌ونقل، آب‌وفاضلاب و برق در ردیف‌های متفرقه در نظر گرفته شده است که تقریباً با بودجه وزارتخانه‌های مربوطه (وزارت راه و شهرسازی و وزارت نیرو) در جداول بودجه دستگاهی برابری می‌کند.  

اعتبارات تبصره 14 (هدفمندسازی یارانه‌ها):

بخش دیگری از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کشور، که نه تنها در جداول بودجه دستگاهی لحاظ نمی‌شود بلکه در جداول کلان بودجه نیز انعکاسی ندارد، در تبصره 14 لایحه ذکر شده است که به جهت حجم قابل‌توجه آن در برابر بودجه عمومی، از آن با عنوان «بودجه‌ای درون بودجه» یاد می‌‌شود. در لایحه بودجه سال 1402:

• 69 هزار میلیارد تومان بابت دارو (نزدیک به یک چهارم بودجه مجموعه وزارت بهداشت)،
• 45 هزار میلیارد تومان بابت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی (نزدیک به 1.5 برابر بودجه این دو دستگاه)، و
• 56 هزار میلیارد تومان بابت یارانه نان (نزدیک به سه برابر بودجه مجموعه وزارت جهاد کشاورزی)[6]

در نظر گرفته شده است که در ارتباط مستقیم با دستگاه‌های اجرایی یاد شده است. علاوه بر این موارد، یارانه نقدی و معیشتی و سایر مصارف قانون هدفمندی یارانه‌ها نیز در این تبصره تعیین تکلیف می‌شوند که به جهت عدم ارتباط مستقیم با بودجه دستگاه‌ها از اشاره به آنها صرف‌نظر می‌شود.

اعتبارات بند «ی» تبصره 1:

علاوه بر موارد فوق، اعتباراتِ فرابودجه‌ایِ برخی از تبصره‌ها می‌تواند وضعیت اعتبارات دستگاه‌های مختلف را به کلی دگرگون نماید. لایحه بودجه 1402، اعتبارات مختلفی را خارج از سقف بودجه برای دستگاه‌های اجرایی مختلف کشور در نظر گرفته است که درادامه به مهم‌ترین این موارد پرداخته می‌شود:

در بند «ی» تبصره «۱» لایحه به دولت تکلیف شده است تا به منظور تقویت بنیه دفاعی، تحقیقات  راهبردی دفاعی و پرداخت تعهدات مربوط به طرح‌های دفاعی، تا مبلغ سه میلیارد یورو (مازاد بر ارقام مندرج در جداول کلان) نسبت به تحویل نفت خام به ستاد کل نیروهای مسلح اقدام نماید. مشابه این سازوکار و تا مبلغ یک و نیم میلیارد یورو بابت طرح‌های محرومیت‌زدایی و پیشران وجود دارد.

جدول 9. اعتبارات خارج از سقف بودجه در بند ی تبصره 1 لایحه بودجه 1402

* مقادیر ریالی جدول فوق با احتساب نرخ ارز فروش حواله سامانه ETS (30 هزار تومان) محاسبه شده است.

علاوه بر جدول بالا، به موجب بند «ی» تبصره «۱» لایحه بودجه 1402 دولت مجاز است به دستگاه‌های اجرایی, صندوق‌های بازنشستگی دولتی, دستگاه‌های دارای اعتبار از محل مصارف عمومی دولت در سقف منابع بودجه عمومی و همچنین بابت بازپرداخت بدهی‌ها و تعهدات دولت به سازمان تامین اجتماعی و تسویه بدهی به نهادهای عمومی غیر دولتی و انقلابی و شهرداری‌ها و آستان قدس رضوی و اجرای طرح‌های مربوط به توسعه نیروگاه‌های اتمی و طرح‌های پیشران با اولویت طرح‌های توسعه میادین نفت و گاز با لحاظ سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت نسبت به اختصاص نفت خام و میعانات گازی برای صادرات اقدام نماید. اختصاص نفت خام و میعانات گازی بر اساس این بند از تبصره 1 لایحه بودجه 1402، شفافیت تخصیص اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی کشور را به کلی بر هم زده و هرگونه مقایسه نحوه توزیع منابع عمومی کشور را مخدوش می‌نماید.

6. بودجه‌ریزی برنامه‌محور

یکی از نقاط تمایز لایحه بودجه سال 1402 کل کشور با لوایح سال‌های گذشته، ارائه اعتبارات دستگاه‌های اجرایی برحسب برنامه اجرایی است که در قالب سندی با نام «اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور» ارائه شده است. در این سند، بودجه دستگاه‌های اجرایی این بار با جزئیات بیشتر و به تفکیک برنامه‌های مختلفی که در سال 1402 برای دستگاه تعریف شده است، آمده است. به همین بهانه، با ذکر مقدمه‌ای مختصر درباره رویکردها و شیوه‌های مختلف در تدوین بودجه، به ارزیابی نقاط قوت و ضعف این سند خواهیم پرداخت.

مروری بر برخی شیوه‌های بودجه‌ریزی:

بودجه‌ریزی، به معنای رویکردها و شیوه‌های مورد استفاده در تدوین و تنظیم بودجه، متناسب با انتظاراتی که از این سند مالی وجود داشته است تحول و تکامل پیدا کرده است و ادبیات مفصلی حول هر یک از شیوه‌ها و نقاط ضعف و قوت آنها شکل گرفته است. همچنین تجربیات متعددی از موفقیت‌ها و شکست‌های کشورهای جهان در زمینه اصلاح نظام بودجه‌ریزی امروزه در اختیار ما قرار دارد که می‌تواند در مسیر «اصلاح ساختار بودجه» در کشور راهگشا باشد. در این بخش از گزارش، مرور مختصری از سه رویکرد منتخب در تهیه و تدوین بودجه ارائه شده است:

نظام بودجه‌ریزی سنّتی، که گاهی بودجه‌ریزی «دستگاه – اقلام مخارج» نیز خوانده می‌شود، عمدتاً بر ورودی‌ها و خروجی‌های خزانه کشور تمرکز دارد؛ به این معنی که در آن تعیین می‌شود که منابع بودجه از کدام منابع و به چه میزان به خزانه واریز می‌شود، و این منابع به چه میزان و به کدام دستگاه‌ها پرداخت می‌شود. به این ترتیب، این روش بودجه‌ریزی اگرچه بسیار ساده و کم‌ابهام است، اما مهم‌ترین نقطه ضعفش این است که اهداف و مأموریت‌هایی که اعتبارات دستگاه‌های اجرایی باید در راستای آنها هزینه شود شفاف و معین نیست. در این نظام بودجه‌ریزی، حسابرسی عمدتاً از جنس حسابرسی رعایت است. به این معنا که بررسی می‌شود که دریافت‌ها و پرداخت‌ها با رعایت قوانین و مقررات بوده است یا خیر.

برای آن‌که خروجی یا عملکرد دستگاه‌های اجرایی نیز در فرآیند بودجه‌ریزی لحاظ شود و بستری برای پرسش از کارایی مخارج (ارائه بیشترین خروجی با کمترین هزینه) فراهم شود، بودجه‌ریزی عملیاتی یا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مطرح شده است. در این شیوه، تمرکز اصلی بر برقرار کردن تناسب میان ورودی و خروجی دستگاه‌های اجرایی است؛ به این معنا که دستگاه اجرایی در ازای دریافت هر ریال از منابع عمومی، چه خدماتی ارائه نموده است. در چنین رویکردی، استفاده از روش‌های محاسبه هزینه واحد یا هزینه تمام‌شده، اندازه‌گیری کار و نظیر آن متداول است. در این نظام بودجه‌ریزی، علاوه بر حسابرسی رعایت، صحبت از حسابرسی عملیاتی به میان می‌آید و کارایی یا بهره‌وری عملکرد دستگاه‌های اجرایی سنجیده‌شده و در بودجه سنوات آتی این دستگاه‌ها اثرگذار است.

یکی از نقاط ضعف در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی، تمرکز ویژه بر کمیّت‌ها بوده که ممکن است منجر به غفلت از کیفیت خروجی‌های دستگاه‌های اجرایی شود. اما نقطه ضعف اصلی این رویکرد، عدم توجه به برقراری ارتباط میان اهداف و سیاست‌های کلان و عملکرد مورد انتظار از دستگاه‌های اجرایی است. به بیان دیگر، از آنجا که تمرکز اصلی این شیوه بر بهبود «چگونگی» انجام فعالیت‌ها است، فرصتی برای پرسش از «چرایی» این فعالیت‌ها فراهم نمی‌شود. در چنین شرایطی ممکن است خروجی دستگاه‌ها در ازای دریافت اعتبارات عمومی، از نظر کمّی و کیفی مناسب تلقی شود، اما مادامی که این خروجی اثرگذاری چندانی در جامعه نداشته باشد، مطلوب نیست. به این ترتیب، عملکرد مطلوب دستگاه‌ها در گرو «انجام درستِ کارِ درست» است. در شکل 17، این موضوع به شیوه دیگری بیان شده است.

شکل 17. نقش مکمل دو شاخص کارایی و اثرگذاری در ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها

برای جبران این کمبود، نظام بودجه‌ریزی برنامه‌محور یا برنامه‌ای مطرح شده است که در آن تلاش می‌شود علاوه بر حفظ تناسب ورودی و خروجی دستگاه‌های اجرایی، تناسب این خروجی‌ها با اهداف و مأموریت‌های دستگاه‌ها و نهایتاً اهداف و سیاست‌های کلان کشور برقرار شود. به این ترتیب، ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها، محدود به ارزیابی قیمت تمام شده فعالیت‌های ایشان نبوده و اثرگذاری برنامه‌های دستگاه‌ها را نیز مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. البته این ارزیابی‌ها پیچیده‌تر و نیازمند تعریف دقیق شاخص‌های کلیدی در این حوزه است.

شکل 18 به طور خلاصه تفاوت رویکرد در نظام‌های بودجه‌ریزی یاد شده را ارائه می‌نماید که در خود سیر تحول نظام‌های بودجه‌ریزی را از تمرکز بر ورودی‌ها به تمرکز بر خروجی‌ها، و نهایتاً به تمرکز بر پیامدها نشان می‌دهد.

شکل 18. مقایسه سه رویکرد در بودجه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی

ارزیابی بودجه دستگاه‌های اجرایی از منظر رویکرد بودجه‌ریزی:

در نظام بودجه‌ریزی کشور ما، و به ویژه در بودجه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی که حداقل 70 درصد بودجه را در برمی‌گیرد، رویکرد بودجه‌ریزی سنتّی غلبه داشته و همچنان نیز دارد و مرور آنچه در گزارش حاضر ارائه شده است نیز شاهدی بر آن است. تقریباً هر آنچه در جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی در لوایح و قوانین بودجه سنواتی درج می‌شود، بر ورودی (داده) مالی دستگاه‌های اجرایی تمرکز دارد و سخنی از خروجی (ستانده) این اعتبارات به میان نمی‌آید.

در سال‌های گذشته و در جداول 1-7 یا الف-7 لوایح و قوانین بودجه، لااقل اعتبارات دستگاه‌ها ذیل فصول هزینه‌ای (اعم از جبران خدمت کارکنان، رفاه اجتماعی، خرید کالا و خدمات و ...) ارائه می‌شد که در لایحه بودجه سال 1402 این جدول نیز ارائه نشده است. با این وجود، حتی در صورت ارائه این اعتبارات ذیل فصول هزینه‌ای، بستری برای پرسش از کارایی و اثرگذاری این مخارج فراهم نبوده است. در این رویکرد سنتّی که همچنان رویکرد غالب در بودجه‌ریزی کشور ما است، صرفاً تصمیم گرفته می‌شود که به وزارتخانه الف مبلغ معینی پرداخت شود و سخنی از این به میان نمی‌آید که پرداخت این مبلغ چرا و بابت ارائه چه سطحی از خدمات (کمّی و کیفی) انجام می‌شود. طبیعتاً در پایان سال نیز گزارش‌ها و حسابرسی‌های بودجه‌ای عمدتاً بر رعایت اعداد و ارقام مندرج در بودجه تمرکز دارند و وزارتخانه الف پاسخگویی خاصی در قبال آنچه با دریافت مبلغ مذکور انجام داده ندارد و این موضوع نقش خاصی در تدوین بودجه سال آتی این وزارتخانه هم ندارد.

در سال‌‌های گذشته، و با پررنگ‌شدن ادبیات بودجه‌ریزی عملیاتی، پیوستی به لوایح و قوانین بودجه سنواتی افزوده شد که در آن، ضمن برشمردن خروجی مورد انتظار از دستگاه‌های اجرایی، هزینه واحد این خروجی‌ها (اعم از کالا یا خدمات عمومی) محاسبه می‌شد که نقاط ضعف و قوت خود را داشت. اگرچه در بعضی از موارد، محاسبه هزینه واحد کالا یا خدمات ارائه شده توسط دستگاه‌ها می‌توانست معیاری برای ارزیابی کارایی مخارج در این دستگاه ارائه کند، اما اولاً بدون در نظر گرفتن کیفیت و اثرگذاری این خروجی‌ها، این معیار کارایی خود را از دست می‌داد و ثانیاً با در نظر گرفتن گوناگونی و ناهمگونی دستگاه‌های مختلف، در بعضی موارد معیار ارزیابی مناسبی تلقی نمی‌شد. علاوه بر این، فقدان سازوکاری که نتیجه ارزیابی عملیاتی دستگاه‌ها را به نظام انگیزشی یا بودجه سال بعد آن دستگاه گره بزند، این رویکرد جدید بودجه‌ریزی را بی‌اثر می‌کرد. به هر ترتیب، در لایحه بودجه سال 1401 و 1402 این پیوست از اسناد بودجه‌ای حذف شد و جای خود را به سندی با عنوان «اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه» داد.

در این سند، دولت با تعریف برنامه‌‌های مختلف هر دستگاه اجرایی و تعریف شاخص‌های سنجش میزان موفقیت دستگاه در اجرای این برنامه‌ها، گام مثبتی در راستای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برداشته شد. اما از آنجایی که شاخص‌‌های طراحی‌شده صرفا به دنبال اندازه‌گیری خروجی‌‌های برنامه تعریف شده برای هر دستگاه بود، سبب شد تا در مواردی تخصیص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کشور به شیوه‌‌ای ناکارا اتفاق افتد. از این رو با بازنگری شاخص‌های اندازه‌گیری برنامه‌های تکلیف شده به هر دستگاه اجرایی از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور در لایحه بودجه سال 1402، حرکت رو به جلویی در جهت بودجه‌ریزی برنامه‌محور اتفاق افتاد.

در این روش شاخص‌‌های اندازه‌گیری به جای تمرکز بر خروجی‌های هر برنامه اثرات اجرای آن را مورد بررسی دقیق قرار می‌دهد. این شیوه ناکارایی تمرکز تخصیص اعتبارات مبتنی بر خروجی برنامه‌های تکلیفی دستگاه‌های اجرایی را از بین می‌برد. یکی از نقاط قوت لایحه بودجه سال 1402، حرکت در راستای بودجه‌ریزی برنامه محور با ارائه جدول اطلاعات تکمیلی و برنامه دستگاه‌‌هاست. لازم به ذکر است هرچند جهت گیری نظام بودجه‌ریزی کشور در راستای بودجه‌ریزی برنامه محور، جهت گیری مناسبی است، اما فاصله تا نقطه ایده آل آن بسیار است. زیرا در عمل نحوه تخصیص اعتبارات دستگاه اجرایی کشور ارتباط چندانی با برنامه‌های تکلیفی آنها ندارد. به عنوان مثال در موارد متعددی به دلیل آنکه بودجه ردیف‌های دیگر دستگاه اجرایی محقق نشده است اعتبارات ردیف‌‌های دیگر صرف اولویت‌های بالاتر دستگاه شده است. در واقع می‌توان یک تعادل بد میان دستگاه‌های اجرایی کشور و دستگاه تخصیص دهنده اعتبارات را شاهد بود، زیرا از یک سو دستگاه نحوه وصول اعتبارات خود در سال را می‌داند از این رو تلاش فراوانی می‌نماید تا با ایجاد ردیف‌های مختلف برنامه ای قدرت چانه‌زنی خود را در دریافت اعتبارات افزایش دهد. از سوی دیگر دستگاه بودجه‌‌ریزی کشور با علم به این موضوع تخصیص ردیف‌های اعتباری دستگاه‌ها را کاهش می‌دهد. در نهایت این تعادل بد میان دستگاه‌های اجرایی کشور و نهاد برنامه بودجه، سبب می‌شود تا در نهایت هر گونه بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه دستگاه‌های اجرایی کشور تنها بر روی کاغذ وجود داشته باشد و درعمل هیچ یک از تخصیص‌های بودجه ای کشور مبتنی بر برنامه‌های دستگاه‌ها نباشد.

همانطور که ذکر شد، در سند اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال 1402، ذیل هر دستگاه اجرایی عناوین برنامه‌ها، شاخص (سنجه) عملکرد، و ارقام در نظر گرفته شده برای انجام این برنامه‌ها مشخص شده است. در جدول 7 نمونه‌ای از برنامه‌های ذیل یکی از دستگاه‌های اجرایی جهت آشنایی بیشتر ارائه شده است.

جدول 10. نمونه‌ای برنامه‌ها و شاخص تعریف‌شده در سند اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه 1402

همانطور که در جدول بالا مشاهده می‌شود، ذیل دیوان محاسبات کشور 4 برنامه تعریف شده است و شاخص‌های سنجش عملکرد دستگاه در هر یک برنامه‌های ذکر شده است. البته معنای هر یک از این شاخص‌ها، نحوه سنجش آنها و حد نصاب قابل قبول از مواردی است که در این سند درج نشده است و با ابهاماتی روبروست. همچنین شاخص مربوط به اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی صرفاً با عنوان «طرح تملک» ذکر شده است؛ چنین شیوه‌ای، این موضوع را به ذهن متبادر می‌سازد که طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی، موضوعیتی مستقل از اثری دارند که قرار است در عملکرد دستگاه داشته باشند. این در حالی است که در بسیاری از دستگاه‌ها، طرح‌های تملک صرفاً ابزاری برای دستیابی به اهداف و انجام مأموریت‌های دستگاه هستند.

 جمع‌بندی و پیشنهاد

بر اساس اطلاعات لایحه بودجه کل کشور در سال 1402 بخش عمده اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی به بخش هزینه‌‌ای اختصاص دارد. بر اساس یافته‌های گزارش، عمده اعتبارات عمومی بخش هزینه‌ای مربوط به دستگاه‌هایی با بیشترین نیروی انسانی و صندوق‌های بیمه بازنشستگی یا درمانی است.

همانطور که در بخش‌های دیگر گزارش اشاره شد، بودجه دستگاه‌‌های اجرایی کشور به طور معمول بین 70 تا 80 درصد از بودجه عمومی را در برمی‌‌گیرد. سهم بالای بودجه دستگاه های اجرایی کشور از بودجه عمومی لزوم رصد و بازنگری در نحوه تخصیص کنونی اعتبارات این بخش را گوشزد می‌نماید. اهم موانع موجود در مسیر تخصیص بهینه اعتبارات دستگاه های اجرایی کشور را می‌توان در دو مورد خلاصه نمود:

1. پراکندگی اعتبارات د‌‌ستگاه‌های اجرای کشور در بخش های مختلف بودجه
2. غلبه نگاه بودجه‌ریزی سنتی در نظام بودجه‌ریزی کشور

پراکندگی اعتبارات د‌‌ستگاه‌های اجرای کشور در بخش‌های مختلف از سند بودجه کشور وجود دارد که در نهایت رصد دقیق و تخصیص اعتبارات دستگاه‌ها را با چالش جدی مواجه می‌کند. از یک سو بخشی از مخارج مربوط به دستگاه‌های اجرایی از طریق اعتبارات جداول 9 (متفرقه) یا 10 (استانی) توزیع می‌شود که این ارقام در بودجه دستگاه‌های اجرایی در جدول (۷) لحاظ نشده است. از سوی دیگر، در بندهای مختلفی از لایحه بودجه اعتباراتی برای دستگاه های اجرایی در نظر گرفته شده که در هیچ یک از جداول لایحه انعکاس ندارد. علاوه بر این موارد بخش قابل‌توجهی از تکالیف محوله به بعضی از وزارتخانه‌ها از طریق شرکت‌های تابعه انجام می‌شود و در مواردی، بودجه آنها نیز از طریق بودجه همین شرکت‌ها تأمین می‌شود در حالی که این اعتبارات هرگز در جداول لوایح و قوانین بودجه کشور گزارش نشده و دقت گزارش در بررسی روند اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کشور را مخدوش می‌سازد. ازاینرو به جهت رفع مانع اول پیشنهاد می‌‌گردد علاوه بر ساختار جداول فعلی سند بودجه، کلیه اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به همراه مامویت‌ها و خروجی‌های مورد انتظار از دستگاه اجرایی در قبال دریافت این اعتبارات، به صورت یکپارچه در جدولی از جداول بودجه منتشر گردیده تا امکان بررسی و رصد نحوه تخصیص اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی کشور فراهم آید.

مانع دوم غلبه نظام بودجه‌ریزی سنتی در نگاه نهاد ارائه‌دهنده سند بودجه کشور است. هرچند در راستای عزیمت از نظام بودجه‌ریزی سنتی، که در بخش‌های قبلی گزارش در خصوص آن توضیح داده شد اقداماتی صورت گرفته است اما این اقدامات را می‌توان تشریفاتی در جهت حرکت در راستای بودجه‌ریزی برنامه‌محور دانست. به عنوان نمونه، ایجاد سندی با عنوان «اطلاعات تکمیلی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور» که در آن دولت به تعریف برنامه‌های مختلف هر دستگاه اجرایی و تعریف شاخص‌های سنجش میزان موفقیت دستگاه در اجرای این برنامه‌ها می‌پردازد، هرچند قدم مثبتی در جهت بودجه‌ریزی برنامه‌محور به حساب می آید اما لازم است نتیجه عملیاتی و به تعبیری پیاده‌سازی آن بر روی زمین مورد ارزیابی قرار گیرد. زیرا در عمل نحوه تخصیص اعتبارات دستگاه اجرایی کشور ارتباط چندانی با برنامه‌های تکلیفی آنها ندارد. در واقع می‌توان یک تعادل بد میان دستگاه‌های اجرایی کشور و دستگاه تخصیص‌دهنده اعتبارات را شاهد بود، زیرا از یک سو دستگاه نحوه وصول اعتبارات خود در سال را می‌داند از این رو تلاش فراوانی می‌نماید تا با ایجاد ردیف‌های مختلف برنامه‌ای قدرت چانه‌زنی خود را در دریافت اعتبارات افزایش دهد. از سوی دیگر، دستگاه بودجه‌‌ریزی کشور با علم به این موضوع تخصیص ردیف‌های اعتباری دستگاه‌ها را کاهش می‌دهد. در نهایت این تعادل بد میان دستگاه‌های اجرایی کشور و نهاد برنامه بودجه، سبب می‌شود تا در نهایت هر گونه بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه دستگاه‌های اجرایی کشور تنها بر روی کاغذ وجود داشته باشد و درعمل تخصیص‌های بودجه‌ای کشور مبتنی بر پیشرفت برنامه‌های دستگاه‌ها نباشد.

از این رو پیشنهاد می‌شود به منظور حرکتی تحولی به سوی بودجه‌ریزی برنامه‌محور، ضمن بازنگری در  تعریف شاخص‌های اندازه گیری عملکرد ماموریت‌های هر دستگاه، اثربخشی و کارایی تخصیص اعتبارات دستگاه‌‌ها افزایش یابد. همچنین با تخصیص مناسب و به هنگام اعتبارات از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور متناسب با اهداف و مأموریت هر دستگاه اجرایی تعادل توصیف‌شده برهم خورده و بهانه عدم حرکت در راستای مأموریت‌های دستگاه‌ها از ایشان گرفته شود.  علاوه بر این، ایجاد سازوکار مرتبط میان نتیجه ارزیابی عملکرد هر دستگاه با نظام انگیزشی و بودجه سال‌‌های آتی دستگاه می‌تواند موجب جدیت بیشتر دستگاه در اجرای مأموریت‌ها و تنظیم نمودن آنها با شاخص‌های هر فعالیت شود.

پیوست

طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی اصلی و ردیف‌های زیرمجموعه آن در جدول زیر آمده است. نکات زیر درخصوص محاسبات جدول حائز اهمیت است:

• در خصوص معیار دسته‌بندی دستگاه‌های اجرایی در بخش سوم این گزارش نکاتی ارائه شد. علاوه بر آن، برخی ردیف‌ها نظیر دانشگاه‌های زیرمجموعه وزارت علوم، پارک‌های علم و فناوری، و ... به جهت کوتاه کردن جدول پیوست ذیل یک ردیف کلی تجمیع شده‌اند. همچنین ردیف‌هایی که مربوط به یک دستگاه بوده، اما با خط تیره (-) مواردی به آنها اضافه شده است به صورت تجمیعی ارائه شده‌اند. برای نمونه، ردیف‌هایی نظیر «مجلس شورای اسلامی – مرکز پژوهش‌ها» و «مجلس شورای اسلامی – خبرگزاری خانه ملت» و ... همگی در ردیف «مجلس شورای اسلامی» تجمیع شده‌اند.
• نام برخی شرکت‌های دولتی، در جدول دستگاه‌های اجرایی (جدول شماره 7 لایحه) به‌چشم می‌خورد. شایان ذکر است که ارقام ذکر شده در این جدول با بودجه شرکت‌های دولتی متفاوت است و عمدتاً مربوط به پرداخت‌هایی است که از محل منابع عمومی و در ازای انجام تکالیف محوله ازسوی دولت به شرکت‌ها انجام می‌شود که این اعتبارات عمدتاً از جنس اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هستند. بنابراین ارقام مندرج در ردیف‌های مذکور، کل بودجه این شرکت‌ها را شامل نمی‌شوند.
• سایر اعتباراتی که خارج از جدول شماره 7 لایحه (جدول بودجه دستگاه‌های اجرایی) درج شده‌اند – از جمله تبصره‌های لایحه یا جدول اعتبارات متفرقه - در این جدول در نظر گرفته نشده‌اند و این جدول صرفاً بر ارقام مندرج در جدول 7 لایحه بودجه سال 1402 متمرکز است. از همین بابت، جابجایی برخی اعتبارات از ردیف‌های متفرقه یا مصارف تبصره 14 (هدفمندی یارانه‌ها) به ردیف‌های بودجه دستگاهی در لایحه بودجه سال 1402 موجب شده تا رشد شدیدی در اعتبارات برخی دستگاه‌ها مشاهده شود. از جمله این دستگاه‌های می‌توان به وزارتخانه‌های بهداشت و آموزش و پرورش یا دستگاه‌های حمایتی – امدادی (سازمان بهزیستی، کمیته‌ امداد امام خمینی و هلال احمر) اشاره کرد.

جدول پیوست- بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال1402 و مقایسه با قانون بودجه سال 1401

(ارقام به‌صورت گرد شده در جدول منعکس شده است و ممکن است ارقام کمتر از 100 میلیون تومان صفر نمایش داده شوند)                                 (ارقام به میلیارد تومان)