اظهارنظر کارشناسی درباره: لایحه اصلاح ماده ( 124 ) قانون کار

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

پژوهشگر ارشد گروه اقتصاد کلان و مدلسازی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

لایحه اصلاح ماده (۱۲۴) قانون کار با هدف جذب هدفمند سرمایه های خارجی و سوق دادن سرمایه گذاران خارجی به فعالیت در زمینه های تولیدی، رونق بخشیدن به تولید در کشور، ایجاد اشتغال برای نیروی کار داخلی، امکان نظارت بر نحوه اشتغال و فعالیت اتباع مذکور در کشور و جلوگیری از تبعات حاصل از اشتغال غیرمجاز آنها بنابه پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در قالب یک ماده واحده به شرح زیر ارائه شده است: ماده واحده: در ماده (۱۲۴) قانون کار – مصوب ۱۳۶۹ - عبارت یک سال به عبارت سه سال اصلاح می شود. در مقدمه توجیهی طرح آمده است که «به دلیل عدم امکان صدور مجوز اشتغال با اعتبار بیش از یک سال توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای اتباع خارجی، بسیاری از سرمایه گذاران و فعالان مؤثر اقتصادی خارجی از دریافت مجوز اشتغال امتناع ورزیده و صرفاً با در دست داشتن پروانه اقامت اقدام به اشتغال در کشور می نمایند و این امر ضمن مغایرت با سیاست های جذب سرمایه خارجی و برنامه های دولت، موجب افزایش میزان اشتغال غیرمجاز اتباع خارجی و دشواری در ساماندهی و نظارت بر نحوه فعالیت آنها و ارائه خدمات بیمه ای می‏گردد». در این گزارش به همراه بررسی وضعیت اشتغال اتباع خارجی در کشور، لایحه مذکور بررسی و درباره آن اظهارنظر می شود.

موضوعات

مقدمه

لایحه اصلاح ماده (۱۲۴) قانون کار با هدف جذب هدفمند سرمایه‌های خارجی و سوق‌دادن سرمایه‌گذاران خارجی به فعالیت در زمینه‌های تولیدی، رونق بخشیدن به تولید در کشور، ایجاد اشتغال برای نیروی کار داخلی، امکان نظارت بر نحوه اشتغال و فعالیت اتباع مذکور در کشور و جلوگیری از تبعات حاصل از اشتغال غیرمجاز آنها بنابه پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در قالب یک ماده‌واحده به‌شرح زیر ارائه شده است:

مادهواحده: در ماده (۱۲۴) قانون کار – مصوب ۱۳۶۹ -[1] عبارت یک‌سال به‌عبارت سه‌سال اصلاح می‌شود.

در مقدمه توجیهی طرح آمده است که «به‌دلیل عدم امکان صدور مجوز اشتغال با اعتبار بیش از یک‌سال توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای اتباع خارجی، بسیاری از سرمایه‌گذاران و فعالان مؤثر اقتصادی خارجی از دریافت مجوز اشتغال امتناع ورزیده و صرفاً با در دست داشتن پروانه اقامت اقدام به اشتغال در کشور می‌نمایند و این امر ضمن مغایرت با سیاست‌های جذب سرمایه خارجی و برنامه‌های دولت، موجب افزایش میزان اشتغال غیرمجاز اتباع خارجی و دشواری در ساماندهی و نظارت بر نحوه فعالیت آنها و ارائه خدمات بیمه‌ای می‏گردد». در این گزارش به همراه بررسی وضعیت اشتغال اتباع خارجی در کشور، لایحه مذکور بررسی و درباره آن اظهارنظر می‌شود.

 

  1. وضعیت اشتغال اتباع خارجی در کشور

براساس داده‌هـای آخریـن سرشـماری عمومـی نفـوس و مسـکن ایـران در سـال 1395، تعداد کل جمعیت اتباع خارجی در ایران، 1،654،388 نفر است 46 درصد اتباع خارجی در ایران را زنان و 54 درصد را مردان تشکیل می‏دهند. تعداد کل شاغلان خارجی مرد و زن در ایران 538،646 نفر است. اتباع افغانستانی با 1,583,979 نفر، حدود 96 درصد کل اتباع خارجی در ایران را تشکیل می‏دهند. نرخ اشتغال اتباع خارجی در ایران96 درصد و نرخ بیکاری آنها 3/9 درصد است. همچنین نرخ مشارکت اقتصادی نیروی کار خارجی در ایران 44 درصد بوده است. ازمجموع   22,670,988 نفر شاغل در کشور، تعداد  22,213,234 نفر (97/6 درصد) ایرانی و 538،646  نفر (2/4 درصد) غیرایرانی (تبعه خارجی) هستند. همچنین تعداد شاغلان خارجی در کشور در سال 1395 نسبت به سال 1390 به میزان 14/5 درصد افزایش پیدا کرده است.[2]

 

بـرای اتبـاع خارجـی دارای دفترچـه پناهندگـی معتبـر یا کارت مهاجـرت معتبـر، کارت کار موقـت صـادر می‌شـود. این کارت، مجوزی اسـت کـه وزارت تعاون، کار و رفـاه اجتماعی با درخواسـت کارفرما به‌منظور اشـتغال در یکـی از فعالیت‌های اقتصـادی مصوب براسـاس نیـاز اسـتان‌ها (عمدتـاً حوزه‌هـای کشـاورزی، جنـگلداری و ماهیگیـری، سـاختمان و کوره‌پزخانه‌هـا، بخشـی از تولیـد صنعتـی یا سـاخت) برای مـدت حداکثر یک‌سـال صـادر می‌کنـد و قابل تمدید اسـت.

اغلب اتباع خارجی در ایران را اتباع کشـورهای افغانسـتان و عـراق تشـکیل می‌دهند. توزیع جغرافیایی اتباع خارجی در ایران تحت تأثیر قانون مناطق ممنوعه برای اتباع خارجی در ایران قرار دارد. براساس این قانون، سکونت و تردد در برخی از استان‌ها (اغلب استان‌های مرزی) برای اتباع خارجی ممنوع است. استان‏های قم و خراسان‌رضوی به‌دلیل نقش دانشگاهی آنها در تحصیلات حوزوی، میزبان بیشترین تعداد اتباع عراقی، پاکستانی، ترک و اتباع سایر کشورها هستند. برخی از استان‌های مرزی همچون آذربایجان‌شرقی و آذربایجان‌غربی میزبان اتباع ترک، سیستان و بلوچستان میزبان اتباع پاکستانی و افغانستانی و خوزستان میزبان اتباع عراقی هستند. ازدواج با اتباع ایرانی یا فعالیت اقتصادی در این استان‏ها و نزدیکی به کشور مبدأ، مهم‌ترین عامل حضور اتباع خارجی در این استان‌هاست.

مواد (120) تا (129) و (181) قانون کار در مورد قواعد روابط کار اتباع خارجی است. طبق ماده (121) قانون کار، شرایط و ضوابط صدور روادید با حق کار مشخص برای اتباع بیگانه شامل موارد زیر است:

الف) طبق اطلاعات موجود در وزارت کار و امور اجتماعی در میان اتباع ایرانی آماده به‌کار، افراد داوطلب واجد تحصیلات و تخصص مشابه وجود نداشته باشد.

ب) تبعه بیگانه دارای اطلاعات و تخصص کافی برای اشتغال به‌کار مورد نظر باشد.

ج) از تخصص تبعه بیگانه برای آموزش و جایگزینی بعدی افراد ایرانی استفاده شود.

همچنین در ماده (122)آمده است:

وزارت کار و اموراجتماعی می‌تواند نسبت به صدور، تمدید وتجدید پروانه کار افراد ذیل اقدام نماید:
الف) تبعه بیگانه‌ای که حداقل ده‌سال مداوم در ایران اقامت داشته باشد.

ب) تبعه بیگانه‌ای که دارای همسر ایرانی باشد.

ج) مهاجرین کشورهای بیگانه خصوصاً کشورهای اسلامی و پناهندگان سیاسی به شرط داشتن کارت معتبر مهاجرت و یا پناهندگی و پس از موافقت کتبی وزارتخانه‌های کشور و امورخارجه.

جدول زیر تعداد کارت موقت اتباع خارجی را طی سال‌های 1393 تا 1400 نشان می‌دهد ( این آمار مجموع صدور و تمدید کارت کار موقت مربوط به مردان می‌باشد)  همانطور که جدول زیر نشان می‌دهد از سالهای 1394 تا 1397، رشد صدور و تمدید کارت موقت منفی بوده است و در سال 1398 به یکباره افزایش قابل توجهی داشته است که صدور کارت کار به روش خوداظهاری و همچنین سیاست تمدید و صدور کارت کار برای مردان بین 18 تا 60 سال، همزمان با تمدید کارت آمایش، از عوامل مهم افزایش تعداد کارت کار موقت صادر و تمدید شده در سال 1398 در مقایسه با سال قبل از آن بوده است.[3]

 

 

جدول 1.تعداد کارت کار[4] موقت مشمولان اتباع خارجی (فقره)

عنوان

1393

1394

1395

1396

1397

1398

1399

آذر 1400*

تعداد کارت کار موقت اتباع خارجی

530254

363876

232441

59393

26719

198977

206555

277638

مأخذ: داده‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۹ به نقل از سالنامه مهاجرتی ایران 1400 و داده آذر 140۰ به نقل از  ماهنامه آماری بهمن‌ماه 1400مرکز اطلاعات راهبردی وزارت تعاون،کار و رفاه اجتماعی.

 

نمودار زیر درصد شاغلان اتباع خارجی به کل شاغلان از سال 1396 تا 1400 را نشان می‌دهد. البته از سـال 1384 تـا 1398 هـرسـاله بـه‌طـور میانگیـن حدود 65  هـزار نفـر از اتبـاع شـاغل غیرمجـاز شناسـایی شده‌اند.[5]

 

نمودار 1. درصد شاغلان اتباع خارجی به کل شاغلان                                    (درصد)

مأخذ: محاسبات محقق با استفاده از داده‌های طرح آمارگیری نیروی کار

 

  1. اظهارنظر پیرامون لایحه

در حال حاضر چالش اصلی بازار کار ایران، نرخ بالای بیکاری قشر تحصیلکرده است این در حالیست که آمار و اطلاعات نشان می‌دهد. در سال 1400، از مجموع 23,447,452  نفر شاغل در کشور، تعداد  603,059 نفر (2.57درصد) غیرایرانی (تبعه خارجی) هستند.[6] این اتباع خارجی سهم عمده ای در اشتغال کشور ندارند و نمی‌توانند مانع اشتغال ایرانیان باشند.

 

 

 

جدول ۲. تعداد شاغلین اتباع خارجی در ایران طی پنج سال اخیر

 

1396

1397

1398

1399

1400

شاغلین ایرانی

22867431

23163801

23706552

22707088

22844394

شاغلین افغانی

417227

550726

548562

539130

594482

سایر

12724

16768

18404

16829

8577

جمع کل شاغلین خارجی

429951

567494

566965

555959

603059

جمع کل شاغلین

23297382

23731295

24273517

23263047

23447453

نسبت شاغلین افغانی به کل شاغلین

1.79

2.32

2.26

2.32

2.54

نسبت شاغلین خارجی به کل شاغلین

1.85

2.39

2.34

2.39

2.57

مأخذ: محاسبات محقق با استفاده از داده‌های طرح آمارگیری نیروی کار.

 

همچنین از آنجاییکه بیش از 90 درصد شاغلین اتباع خارجی، تبعه کشور افغانستان بوده و معمولا بخش مهمی از این نیروی کار در مشاغل با مهارت پایین مشغول به فعالیت هستند، که کمترین نرخ بیکاری را دارد، لذا به نظر می رسد افزایش مدت زمان پروانه کار تاثیری بر چالش‏های بازار کار ایران اعم از نرخ بیکاری جوانان و قشر تحصیلکرده نداشته باشد و از سوی دیگر تمدید پروانه کار به مدت سه سال به جای یکسال، تا حدودی می‌تواند باعث افزایش امنیت کاری و اطمینان خاطر اتباع خارجی بشود و همین امر تاثیر مثبت بر عملکرد فعالیت اقتصادی این افراد خواهد داشت.  با این حال ملاحظاتی به شرح ذیل نیز وجود دارد :

۱. به موجب ماده (35) اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، افرادی که به‎منظور سرمایه‎گذاری وارد کشور شده‌اند، با مراجعه به نیروی انتظامی جمهوری‎اسلامی ایران و ارائه تأییدیه سرمایه‎گذاری، پروانه ‎اقامت با اعتبار سه‌ساله اخذ می‌نمایند و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است متعاقب صدور پروانه اقامت برای این دسته از افراد پروانه کار صادر کند. نکته مهمی که باید به آن دقت کرد این است که در بند «ج» ماده (۳۵)‌ آیین‌نامه اجرایی قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مقرر شده است برای افراد مذکور در این ماده با توجه به شرایطی که مقرر شده است پروانه اقامت سه‌ساله صادر شود، اما در ماده (۱۲۴) قانون کار(ماده 124 قانون کار:پروانه کار با رعایت مواد این قانون حداکثر برای مدت یک سال صادر یا تمدید و یا تجدید می‌شود.)، به پروانه کار اشاره دارد و بدین لحاظ این دو ماده ماهیتاً با یکدیگر متفاوت هستند، زیرا موضوع یکی پروانه اقامت است و دیگری پروانه کار است و حتی این برداشت  نیز ممکن است که قانونگذار اگرچه برای افرادی که در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی و آیین‌نامه اجرایی آن مشخص شده‌اند، اجازه داده است تا پروانه اقامت سه‌ساله صادر گردد، لکن از طرف دیگر چنین اراده کرده که پروانه کار را برای آنان یک‌ساله باشد تا از این طریق دستگاه‌های اجرایی کشور اختیار داشته باشندتا هر ساله بررسی کند که پروانه کار باید برای این شخص صادر شود یا خیر و از این طریق، شرایط مندرج در مواد (120) تا (129) قانون کار رعایت گردد. هرچند براساس جدول زیر، از لحاظ آماری، تعداد مشمولان ماده (۱۲۴) قانون کار درحال حاضر چشمگیر نیست.

 

جدول 2. تعداد پروانه کار[7] مشمولین اتباع خارجی (فقره)

سال

1396

1397

1398

1399

تا پایان بهمن‌ماه 1400

تعداد پروانه کار

12625

15775

23455

8865

9330

مأخذ: همان.

  1. دلایل ارائه شده در مقدمه توجیهی لایحه از قبیل اینکه چون امکان صدور مجوز اشتغال برای بیگانگان بیش از یک‌سال وجود ندارد، لذا سرمایه‌گذاران و فعالان مؤثر خارجی از دریافت مجوز اشتغال خودداری و صرفاً با استفاده از پروانه اقامت اقدام به اشتغال در کشور می‏نمایند، سنخیتی با این موضوع ندارد. زیرا اولاً فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری در امور تولیدی و خدماتی و ... فی نفسه مشمول قانون کار نیست، مگر زمانی که سرمایه‌گذار به‌عنوان کارفرما اشخاصی را به‌عنوان کارگر استخدام و از نیروی کار آنها در جهت تحقق اهداف اقتصادی خود استفاده کند. ثانیاً به‌نظر می‏رسد علت عدم رغبت به کسب پروانه کار توسط اتباع خارجی به‌علت کم هزینه بودن اشتغال بدون پروانه در ایران است نه یک‌ساله بودن مدت پروانه. لذا برای حل این مشکل یا باید ضمانت اجرای قوی‌تری در نظر گرفت یا نحوه صدور پروانه را تسهیل نمود که هیچ‌یک با سه‌ساله شدن پروانه حاصل نمی‌شود. بلکه با نظارت بر اجرای قانون موجود است که می‌توان به اهداف مزبور نائل شد. درنتیجه، به‌نظر می‏رسد دولت به‌جای طولانی کردن مدت پروانه کار اتباع خارجی، باید تمهید ضمانت اجرا و سازوکار مناسب و کارامد برای اجرای قانون موجود نماید. در واقع دلایل ارائه لایحه ازجمله اینکه عدم اصلاح ماده (124) قانون کار منجر به افزایش میزان اشتغال غیرمجاز اتباع خارجی و دشواری در ساماندهی و نظارت بر نحوه فعالیت آنها و ارائه خدمات بیمه‌ای می‌شود، موضوعیت ندارد .
  2. افزایش مدت پروانه به سه‌سال برای اتباع خارجی می‌تواند نظارت بر کارگران خارجی را دشوار نماید. در وضعیت یک‌ساله بودن مدت پروانه کارگر موظف است در انتهای مدت اقدام به تمدید یا تجدید پروانه نماید و از این طریق وضعیت وی مجدداً رصد و بررسی شده و دارا بودن شرایط و مضر نبودن ارائه پروانه به وی برای کارگران داخلی هرساله بررسی می‌شود و این نکته مثبت یک‌ساله بودن آن است.
  3. 4. مسئله اقامت و کار شهروندان خارجی خصوصاً شهروندان و مهاجران افغانستانی که از چالش‌های جدی کشور محسوب می‌شود، نیازمند مداخلات هدفمند و همسوی حاکمیت است و صرفاً با اصلاح ماده (124) قانون کار، کمک چندانی به آن نمی‌شود. از جمله اینکه:

ــ برای اینکه نیروی کار ایرانی بتواند با نیروی کار ارزانقیمت اتباع خارجی (افغانستانی) رقابت بهتری داشته باشد، باید به نیروی کار افغانستانی در ایران رسمیت داده شود و این افراد از پوشش بیمه و سایر حفاظت‌های نیروی کار بهره‌مند باشند تا در مقایسه با نیروی کار ایرانی از نظر هزینه‌ها برابر شوند. به این ترتیب با رسمی‌سازی نیروی کار هم نیروی کار افغانستانی به حقوق خود دست می‏یابد، هم هزینه‌های آنها برای ورود غیرقانونی خطرناک به مرزهای ایران و چرخه‌های اقتصادی شکل گرفته حول نیروی کار مهاجر فاقد مدرک و قاچاق انسان از بین می‏رود و نظارت بر بازار کار و فعالیت‌های این مهاجران امکانپذیر می‌شود. در صورت پذیرش رسمی و قانونی‌سازی کارگران مهاجر فصلی در ایران، ابزارهایی مانند ویزاهای کاری انفرادی و گروهی بدون امکان بازپیوست خانواده و یا ایجاد سایر کانال‏های رفت و برگشت نیروی کار میان دو کشور می‏تواند اتخاذ شود.[8]

ـ هر بازاری ازجمله بازار نیروی کار هنگامی زنده و رو به رشد است که در آن پویایی صادرات و واردات جریان داشته باشد. صادرات نیروی انسانی به‌معنای سرریز نیروی انسانی خارجی در سایر بازارهای جهانی گاهی به‌منظور سرمایه‌گذاری و آموزش و بازگشت سرمایه در آینده است. واردات نیروی انسانی به معنای تأمین ارزشمندترین عنصر تولید با هزینه‌های کمتر آموزش و ... از سایر بازارها و به‌صورت آماده است. در صورتی که برنامه توسعه صنعتی و اقتصادی اجتماعی کشور مشخص باشد، نیازمندی‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت اقتصاد کشور به نیروی انسانی و امکان تأمین آن از داخل یا خارج از کشور تعیین می‏شود. این نیروی انسانی مورد نیاز می‌تواند گاهی تأمین نیروی کار با مهارت پایین مورد نیاز در بخش‏های مختلف اعم از ساخت‌وساز مسکن باشد. گاهی نیز می‌تواند به شکل استخدام و به‌کارگیری متخصصان یا مدیران تراز اول شرکت‏های پیش‌رو برای نوسازی بخش‏های صنعتی و خدماتی باشد و گاهی نیروی انسانی با مهارت متوسط برای کار در برخی از رده‏های شغلی معمول، همانند بخش پتروشیمی باشد. لکن باید چشم‌انداز و راهبرد نیازمندی‏های بازار کار تدوین شده و به‌صورت شفاف در دسترس و دید بخش بازار کار جهانی مورد نظر برای مشارکت در بازار کار ایران باشد.[9]

  1. براساس بند «ب» ماده (11) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است درآمد حاصل از صدور و تمدید پروانه کار اتباع خارجی در ایران را براساس تعرفه‌ای که به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، وصول و به حساب درآمد عمومی واریز نماید. با افزایش مدت اعتبار پروانه این اتباع در لایحه حاضر، این وزارتخانه به‌ازای هریک از اتباع مزبور که برای صدور یا تمدید پروانه کار خود ملزم به پرداخت حق پروانه بودند درآمد حاصل از تمدید پروانه کار را به مدت دو سال از دست می‌دهد و منجر به کاهش درآمد عمومی خواهد شد. البته با توجه به اینکه در قالب لایحه از طرف دولت ارائه شده است مغایرتی با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی ندارد.

 

جمع‌بندی

مطالب بیان شده در گزارش نشان می‌دهد که هر چند اهداف لایحه (جذب هدفمند سرمایه‌های خارجی و سوق‌دادن سرمایه‌گذاران خارجی به فعالیت در زمینه‌های تولیدی، رونق بخشیدن به تولید در کشور، ایجاد اشتغال برای نیروی کار داخلی، امکان نظارت بر نحوه اشتغال و فعالیت اتباع مذکور در کشور و جلوگیری از تبعات حاصل از اشتغال غیرمجاز آنها) و دلایل آورده شده در مقدمه توجیهی آن، سنخیتی با موضوع اصلاح ماده (124) قانون کار ندارد و این یک نقطه ضعف مهم برای این لایحه است اما از آنجاییکه چالش اصلی بازار کار ایران، نرخ بالای بیکاری قشر تحصیلکرده است و در حال حاضر طبق آمار، اتباع خارجی سهم کمی ( 2.4 درصد) در اشتغال کشور دارند و در صورت اشتغال نیز بیشتر در مشاغل با مهارت پایین مشغول به فعالیت هستند، لذا نمی‌توانند چالشی برای بازار کار به حساب آیند، بنابراین تصویب کلیات این لایحه پیشنهاد می‌گردد. . با اینحال با توجه به اهمیت ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و امنیتی اشتغال اتباع بیگانه، لازم است همواره در عرصه تصمیم گیری جوانب مختلف این موضوع مورد توجه قرار گیرد. البته در حال حاضر پیش نویس طرح ساماندهی اتباع خارجی درکمیسیون امور داخلی کشور و شوراها درحال بررسی  است و با توجه به اینکه این پیش‌نویس مبتنی بر رویکردهای جامع و بلندمدت، تقویت شفافیت، بازدارندگی و به‌روزرسانی قوانین، ایجاد انسجام ساختاری و بانک اطلاعاتی فراگیر، مدیریت مسائل اتباع خارجی ازجمله اشتغال به‌صورت منسجم در سازمان ملی مهاجرت برمبنای ارائه پروانه اقامت در سه سطح سه‌ساله، هفت‌ساله و ده‌ساله، است، انتظار می‌رود با تلفیق طرح مزبور و لایحه دولت بسیاری از چالش‌های برشمرده فوق برطرف گردد.

 

 

 

1. لایحه اصلاح ماده ( 124 ) قانون کار