شرکت های دولتی 2. مدل های مالکیت

نویسندگان

1 پژوهشگر گروه شرکت های دولتی و موسسات عمومی دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 مدیرگروه شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی، دفتر مطالعات بخش عمومی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

در سال های اخیر توجه به موضوع مالکیت شرکت های دولتی، اصلاح آن و حرکت به سمت یک مدل مطلوب مالکیت برای دستیابی به اهدافی همچون شفاف سازی نقش دولت به عنوان مالک، کاهش پراکندگی مسئولیت های مالکیت و افزایش پاسخگویی افزایش پیدا کرده است. در حال حاضر در بخش عمده ادبیات مرتبط با موضوع مالکیت شرکت های دولتی، سه مدل اصلی برای مالکیت در نظر گرفته شده است: مدل غیر متمرکز یا بخشی، مدل دوگانه و مدل متمرکز. در یک دسته بندی جزئی تر می توان دو مدل دیگر تحت عناوین مدل دوقلو و مدل مشورتی، به مدل های مالکیت شرکت های دولتی اضافه کرد. بررسی تجربیات کشورهای پیشرو در این زمینه، حرکت از سمت مدل های غیر متمرکز به سمت مدل-های متمرکز را نشان می دهد؛ اگرچه تاکنون تعداد انگشت شماری از کشورها توانسته اند یک مدل پایدار در مالکیت شرکت های دولتی خود ایجاد کنند. در مدل مالکیت غیرمتمرکز که دارای سابقه طولانی بوده و به عنوان مدل سنتی در مالکیت شرکت های دولتی از آن یاد می شود، هیچ نهاد یا واحدی به غیر از وزارتخانه تخصصی در مسئولیت های مالکیت شرکت های دولتی مداخله نمی کند. پراکندگی مالکیت در مدل غیر متمرکز، این مدل را با چالش هایی مانند مشکل بودن تعیین محدوده دخالت های سیاسی، چندپاره شدن مسئولیت های مالکیت، پاسخگویی پراکنده و عدم نظارت کافی بر عملکرد شرکت های دولتی مواجه کرده است. مدل دوگانه، در واقع یکی از اشکال مدل غیر متمرکز است با این تفاوت که علاوه بر وزارتخانه تخصصی، وزارت دارایی (یا وزارت اقتصاد) نیز بخشی از مسئولیت‌های مالکیت در شرکت‌های دولتی را بر عهده دارد. مدل دوقلو، از نظر عملکردی معادل مدل غیر متمرکز است، با این تفاوت که در مدل دوقلو، دو نهاد دولتی مختلف با دو تابع هدف مختلف بر شرکت‌های دولتی نظارت کرده و حقوق مالکیت را اعمال می‌کنند. برای مثال در ترکیه اداره خصوصی‌سازی بر شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری نظارت می‌کند، در حالی که معاون خزانه‌داری، مسئول نظارت بر شرکت‌های دولتی است که مشمول واگذاری نیستند. در مدل مشورتی، مالکیت همچنان بین وزارتخانه‌های تخصصی پراکنده است (مانند مدل‌ غیر متمرکز و مدل دوگانه) اما نهادهای مشاور در دولت به وزارتخانه‌های تخصصی در زمینه‌های فنی و عملیاتی مشاوره می‌دهند و بر عملکرد شرکت‌های دولتی نظارت می‌کنند. در واقع، مدل مشورتی، حالت گذار از مدل غیر متمرکز به متمرکز است. در مدل متمرکز، یک نهاد دولتی در همه شرکت‌ها و سازمان‌های تحت کنترل دولت حقوق مالکیت را اعمال می-کند. این نهاد می‌تواند یک آژانس تخصصی مالکیت یا یک وزارتخانه دولتی باشد. برای مثال در چین، کمیسیون نظارت و اداره دارایی‌های دولت (SASAC) در سال 2003 به عنوان یک نهاد ویژه تحت کنترل مستقیم هیئت وزیران تشکیل شده و حقوق مالکیت را در برخی از شرکت‌های دولتی اعمال می‌کند. ذکر این نکته ضروری است که کشورها معمولاً از یک مدل مالکیت مطلق استفاده نکرده و در اکثر کشورها، یک الگوی ترکیبی در مالکیت شرکت‌های دولتی حاکم است. برای مثال، مدل‌ دوگانه با مدل‌ مشورتی ترکیب می‌شود. حتی ممکن است در برخی کشورها، شرکت‌های دولتی به دسته‌های مختلفی تقسیم شده و برای هر یک از دسته‌ها، از یک مدل خاص استفاده شود. به نظر می رسد الگوی مالکیت شرکت های دولتی در ایران، بیش تر به الگوی غیرمتمرکز شبیه است (البته نه به شکل خالص و مطلق)، به این معنی که شرکت های دولتی زیرمجموعه وزارتخانه های تخصصی خود بوده و هیچ نهادی به صورت متمرکز مسئول اجرای کارکردهای مالکیتی (یا حتی مشورتی) نیست. البته به جهت عضویت سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی در مجامع عمومی شرکت های اصلی و مادرتخصصی، الگوی مالکیت در ایران تا حدی شبیه الگوی دوگانه به نظر می رسد. در این رابطه باید گفت که دو نهاد مذکور، بخش مهمی از نقش های قابل ذکر برای وزارت دارایی (یا وزارت اقتصاد) در مدل های دوگانه را دارا نیستند (برای مثال تصمیم‌گیری در خصوص معاملات اصلی، یارانه‌ها، تصمیم‌گیری در خصوص فروش دارایی‌ها و معاملات عمده مالی و نظارت بر عملکرد مالی)، لذا نمی توان گفت مدل مالکیتی در ایران دوگانه است، لیکن با توجه به اینکه مدل های مالکیتی در عمل، خالص و مطلق نیستند، می توان گفت مدل مالکیتی در ایران دارای برخی از وجوه الگوی دوگانه نیز هست. نکته قابل ذکر دیگر اینکه الگوی مالکیتی در ایران، از جهتی مشابه مدل دوقلو نیز خواهد بود زیرا مطابق قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، کلیه حقوق مرتبط با اعمال مالکیت شرکت های دولتی مشمول واگذاری به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شده است. به عنوان جمع بندی می توان گفت که در ایران، الگوی مالکیت شرکت های دولتی، در حد فاصل الگوی مالکیت غیرمتمرکز و دوگانه (با نزدیکی بیش تر به مدل غیرمتمرکز) قرار گرفته است. در خصوص مسیر پیش رو برای ایران باید بر این نکته تأکید نمود که حرکت به سمت الگوی متمرکز، قطعاً به یکباره امکان پذیر نیست (البته این مسئله مختص ایران نیست). در هم تنیدگی روابط مالی و اداری شرکت های دولتی و وزارتخانه های تخصصی در برخی موارد در حدی است که جدا کردن شرکت ها از وزارتخانه های خود و تجمیع آنها ذیل یک نهاد مالکیتی متمرکز، مستلزم سال ها زمان خواهد بود. مهمتر از مسئله فوق، عدم شکل گیری دانش تخصصی در این زمینه در کشور است. باید اذعان داشت که دانش تخصصی برای ایفای متمرکز وظایف مالکیتی در کشور ما در هیچ نهادی شکل نگرفته است. واضح است که چنین دانشی در طی زمان شکل خواهد گرفت لذا سپردن وظایف مالکیتی به نهاد متمرکز، به یکباره امکان پذیر نیست. لذا در شرایط کنونی، تمرکز وظایف مالکیتی نه ممکن و نه مطلوب است. در حال حاضر تنها می توان از برداشتن یک گام رو به جلو در مسیر حرکت به سمت الگوی متمرکز سخن گفت. این گام رو به جلو حتی نمی تواند پیاده سازی الگوی میانه، یعنی ایجاد یک نهاد مشورتی باشد زیرا ایجاد نهاد مشورتی نیازمند وجود دانش فنی کافی خواهد بود، این در حالی است که به نظر نمی رسد چنین دانش تخصصی تاکنون در کشور شکل گرفته باشد. شکل گیری این دانش فنی طی یک فرآیند کاملاً تدریجی و در تعامل با شرکت های دولتی قابل حصول خواهد بود. ضمن اینکه با ایجاد دفعی یک نهاد مشورتی، چشم انداز همکاری شرکت های دولتی زیرمجموعه وزارتخانه های مختلف با چنین نهادی کاملاً مبهم خواهد بود. لذا به نظر می رسد اولین گام برای شرایط موجود، شروع از تعداد بسیار محدودی از شرکت ها به عنوان پایلوت، ایجاد نمونه های موفق و سپس تعمیم تدریجی آن است. این شروع به معنای تمرین ایفای دقیق و کامل کارکردهای مالکیت از سمت دولت در خصوص تعداد محدودی از شرکت ها است. در مرکز این کارکردها، شفاف سازی اهداف و طراحی سازوکار پایش عملکرد است. باید دقت داشت که تنها با تمرین و با گذشت زمان می توان این سازوکارها را ایجاد کرد. اما در عین تأکید بر ملاحظات حرکت در مسیر تمرکز مالکیت، تبیین برخی از وجوه چشم انداز پیشنهادی نیز مفید خواهد بود. از آنجایی که مطابق تجربه در کشور ما، ورود نهادهای هم رده وزارتخانه های تخصصی (یا پایین تر) به حوزه کارکردهای مالکیتی شرکت های زیرمجموعه وزارتخانه های تخصصی، با اصطکاک بالایی همراه است، یک ایده قابل طرح در این زمینه می تواند تمرکز وظایف مالکیتی در سطح یکی از معاونان رئیس جمهور باشد. این تمرکز می تواند تنها در خصوص شرکت های مهم و استرتژیک (به صورت تدریجی) اتفاق افتاده و برای سایر شرکت ها کماکان الگوی غیرمتمرکز یا دوگانه دنبال شود. به علاوه، ارتقای سطح مجمع عمومی می تواند دامنه دخالت های سیاسی در انتصابات، فعالیت ها و به طور ویژه جهت دهی نامطلوب سرمایه گذاری شرکت ها را محدودتر کند. نکته دیگر اینکه در صورت پیاده سازی چنین الگویی، به دلایل بسیار از جمله ایفای کامل کارکردهای نظارتی مجمع عمومی، جلب همکاری و پاسخگویی کامل شرکت ها به نهاد مذکور، توانایی ایستادگی در برابر دخالت های سیاسی در امور شرکت ها و غیره، قدرت سیاسی این معاونت از اهمیت فوق العاده ای برخوردار است. بر این اساس، به منظور افزایش قدرت سیاسی معاونت مذکور، می توان ترتیبی پیش بینی کرد که معاون مذکور با اجماع رؤسای سه قوه انتخاب گردد. چنین ساختاری می تواند با پشتوانه سیاسی قوی، متضمن ایفای دقیق تر و کامل تر کارکردهای مجمع عمومی باشد.