نویسنده
چکیده
تصویب طرح های آمایش استانی در اسفندماه سال 1399 و تأکید بر ضرورت پایبندی استان ها به اجرای آن، این سؤال را پُررنگ ساخته است که چه میزان طرح ها و پروژه های انجام شده یا درحال اجرا از محل اعتبارات بودجه ای و غیربودجه ای در استان ها، در راستای پیشنهادها و اهداف تعیین شده توسط طرح های آمایش استانی بوده است؟ از آنجا که پروژه های جاری در بودجه های عمرانی استان ها قبل از تدوین اسناد آمایش تعریف شده اند، لذا می توان گفت اسناد آمایش حداقل تا سال 1400 نقشی در ایجاد پروژه های عمرانی جاری استان ها نداشته اند. اما پاسخ به این سؤال که آیا اساساً ساختار فعلی نظام بودجه ریزی امکان برقراری ارتباط معنادار با نظام تدبیر و برنامه ریزی فضایی کشور را دارد یا خیر، می تواند در راستای تخصیص بهینه منابع مالی کشور مؤثر باشد. به عبارت دیگر در صورتی که بتوان با عنایت به دستاوردهای اسناد آمایش استانی و ملی، اولویت بندی مشخصی برای توسعه هر استان ارائه و درنهایت تخصیص اعتبارات را بر اولویت های مذکور معطوف کرد، احتمال تحقق اهداف توسعه ای پیش بینی شده برای هر استان بیشتر خواهد بود. به این ترتیب در مطالعه حاضر به عنوان گام نخست، شفافیت طرح های عمرانی استان مورد توجه قرار گرفته است؛ شفافیتی که تاکنون درخصوص پروژه های عمرانی استان ها تا بدین حد صورت نگرفته و ازسوی دیگر می تواند بستر مناسبی برای مقابله با مفاسد احتمالی در این زمینه نیز باشد. به نظر می رسد واکاوی دقیق طرح های عمرانی استان ها از منظر «موضوعی»، «جغرافیایی»، «طول عمر»، «درصد تخصیص» و «اندازه» در سطح استان و شهرستان های مربوطه می تواند تصویر قابل اتکایی از وضع موجود ارائه دهد و درنهایت امکان پاسخ به سؤال فوق را از طریق انجام مطالعات تکمیلی فراهم کند. ازسوی دیگر مسئله طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه ها از آن جهت اهمیت دارد که طولانی شدن عمر پروژه ها و عدم حصول دستاورد قابل اتکا علی رغم صرف زمان و منابع فراوان، به یکی از معضلات جدی طرح های عمرانی کشور مبدل شده است. به عبارت دیگر، طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی یک استان به این معناست که بخشی از برنامه های عمران و توسعه استان، متمرکز بر موضوعاتی است که سال ها پیش برنامه ریزی شده اند. بنابراین نوعی وابستگی به مسیر طی شده در تخصیص منابع مالی مشاهده می گردد و بخش قابل ملاحظه ای از منابع عمرانی استان، بدون توجه به اصول و مبانی آمایش سرزمین و نیازها و مقتضیات روز استان، صرف پروژه هایی می شود که مدت ها پیش، برنامه ریزی و آغاز شده اند. در ادامه مهم ترین دستاوردهای مطالعه حاضر در ارتباط با طرح های عمرانی استان سیستان و بلوچستان در سال 1398 ارائه شده است: • تعداد 4951 پروژه فعال در قالب 489 طرح عمرانی وجود داشته که قدیمی ترین آنها از سال ۱۳۶4 آغاز شده است. • طرح های یادشده در قالب ۱۰ امور، 33 فصل و 79 برنامه مختلف طبقه بندی شده اند. • مجموع اعتبار پیش بینی شده برای پروژه های مذکور بالغ بر 176 هزار میلیارد ریال بوده که درمجموع، 8/30 درصد اعتبارات یادشده (بالغ بر 54 هزار میلیارد ریال)، جهت اجرای پروژه ها، تخصیص داده شده است. • متوسط عمر پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای استان سیستان و بلوچستان در سال 1398، معادل 2/3 سال بوده است. • «امور اقتصادی» با 7/35 درصد سهم و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با 8/24 درصد سهم، بیشترین سهم از تعداد پروژه های استان را به خود اختصاص داده اند. • «امور اقتصادی» با سهم 60 درصدی از اعتبارات تخصیص یافته، از این منظر با اختلاف شدید تری نسبت به سایر امور در رتبه نخست قرار دارد. «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» نیز با سهمی معادل 8/21 درصد در رتبه دوم قرار گرفته است. • فصل های «کشاورزی و منابع طبیعی»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «حمل ونقل» و «آب و فاضلاب»، به ترتیب با 4/16 درصد، 5/14 درصد، 9/12 درصد و 3/10 درصد، بیشترین سهم را از تعداد پروژه های استان به خود اختصاص داده اند. • فصول «انرژی»، «منابع آب»، «آب و فاضلاب» و «حمل ونقل» به ترتیب با اختصاص سهم 5/21 درصد، 5/17 درصد، 1/16 درصد و 3/13 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان به خود، بیشترین سهم را از منابع اعتباری تخصیصی استان داشته اند. • دو برنامه «توسعه حمل ونقل جاده ای (فصل حمل ونقل ـ امور اقتصادی)» و «ارائه خدمات آب شهری و روستایی (فصل آب و فاضلاب ـ امور مسکن، عمران شهری و روستایی)»، بیشترین سهم از تعداد پروژه ها را داشته اند. • چهار برنامه «توسعه امور برق (فصل انرژی ـ امور اقتصادی)»، «توسعه حمل و نقل جاده ای (فصل حمل ونقل ـ امور اقتصادی)»، «عرضه آب (فصل منابع آب ـ امور اقتصادی)» و «ارائه خدمات آب شهری و روستایی (فصل آب و فاضلاب ـ امور مسکن، عمران شهری و روستایی)»، بیشترین سهم از اعتبارات تخصیص یافته را به خود اختصاص داده اند. • 71 برنامه عمرانی استان سیستان و بلوچستان، علی رغم دربرگرفتن 3361 پروژه، معادل 68 درصد کل پروژه های عمرانی استان، صرفاً 28 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، سهم داشته اند. • 51 برنامه از 71 برنامه یادشده، هریک سهمی بسیار اندک و کمتر از 5/0 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان را جذب کرده اند. • شهرستان «زاهدان» به عنوان مرکز استان، علی رغم برخورداری از سهم نسبتاً متعادل از تعداد پروژه های استان (8 درصد)، در حدود 15 درصد از اعتبارات تخصیص یافته را به خود اختصاص داده است. در این زمینه، 6 شهرستان «مهرستان»، «هیرمند»، «نیمروز»، «هامون»، «میرجاوه» و «بمپور»، سهمی کمتر از 2 درصد از اعتبارات تخصیص داده شده استان داشته اند. • شهرستان های «زابل»، «کنارک» و «زهک» که به ترتیب 4/63 درصد، 1/56 درصد و 51 درصد اعتبارات مورد نیاز پروژه های عمرانی خود را دریافت نموده اند، از این منظر از وضعیت مناسب تری برخوردارند. • پروژه های «سطح استان» و پروژه های مربوط به شهرستان های «بمپور» و «زاهدان»، به ترتیب با نسبت تخصیص اعتبار 4/18 درصد، 8/24 درصد و 2/26 درصد، بیش از 70 درصد اعتبارات مورد نیاز خود را دریافت نکرده اند و از این منظر، شرایط بسیار نامطلوبی دارند. • 12 درصد پروژه های عمرانی استان سیستان و بلوچستان، در زمره پروژه های «بسیار کوچک» قرار می گیرند. اندازه 7/53 درصد پروژه ها «کوچک» و 1/28 درصد آنها، «متوسط» است و درنهایت، پروژه های «بزرگ» و «بسیار بزرگ»، به ترتیب 7/5 و 6/0 درصد از کل پروژه های استان را به خود اختصاص داده اند. در مطالعه حاضر به منظور طبقه بندی پروژه های عمرانی جاری در استان سیستان و بلوچستان از دو ماتریس «عمر ـ درصد تخصیص» و «اندازه ـ اولویت» بهره گرفته و درنهایت مبتنی بر دو ماتریس مذکور اولویت بندی مشخصی جهت مواجهه با پروژه های مذکور ارائه شده است. در ارتباط با ارزیابی طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای برای هر استان از طبقه بندی زیر بهره گرفته شده است: • طبقه یک: پروژه های با طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد)، • طبقه دو: پروژه های با طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱0 سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه سه: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه چهار: پروژه های با طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد)، • طبقه پنج: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد). براساس طبقه بندی فوق ماتریس عمر ـ درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای هر استان تشکیل و نحوه برخورد با هریک از مناطق ماتریس عمر ـ تخصیص با اولویت بندی پنج گانه زیر تبیین شده است: الف) اولویت 1: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) ـ ویژگی : چشم انداز کوتاه مدتی برای اتمام آنها متصور نیست. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. ب) اولویت 2: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : به دلیل تخصیص بخش قابل توجهی از اعتبار مورد نیاز پروژه، گزینه توقف چندان مطرح نیست. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • اتمام یا اصلاح پروژه. ج) اولویت 3: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : از وضعیت مناسبی نسبت به سایر گروه ها برخوردارند و به اتمام رسیدن آنها در افق کوتاه مدت محتمل است. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • تخصیص اعتبار باقیمانده و اتمام پروژه. د) اولویت 4: طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد) ـ ویژگی : شرایط بینابینی نسبت به دو اولویت نخست دارند، اما با توجه به شرایط متعادل تر آنها، در اولویت چهارم قرار گرفته اند. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، ت،آسیب شناسی علل تأخیر پروژه های قدیمی تر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. هـ) اولویت 5: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : هنوز انحراف جدی درخصوص میزان پیشرفت پروژه رخ نداده است. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت بر پروژه با هدف پیشگیری از انحراف فرایند اجرایی. اگرچه بخشی از پروژه های مورد بررسی در طبقه طرح های مستمر قرار می گیرند، اما با توجه به تخصیص کم و گاه طول عمر بالای طرح های مستمر (نظیر تعمیر و نگهداری)، به نظر می رسد واکاوی دقیق تمامی پروژه های عمرانی اعم از مستمر و غیرمستمر و انتخاب نحوه صحیح مواجهه با آنها از ضرورت بالایی برخوردار است. در ادامه مهم ترین نکات حاصل از اولویت بندی پروژه های عمرانی جاری در استان سیستان و بلوچستان براساس متدولوژی فوق الذکر ارائه می شود: • 12 پروژه ای که براساس ماتریس عمر ـ درصد تخصیص، در اولویت اول تعیین تکلیف قرار گرفته اند (طول عمر زیاد و تخصیص اندک)، از نظر اندازه در زمره پروژه های «بسیار بزرگ» و «بزرگ» قرار دارند؛ لذا اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها، بیش از پنج میلیارد تومان است. • پروژه های اولویت دوم (طول عمر زیاد و تخصیص بالا)، عمدتاً در گروه پروژه های «متوسط»، «بزرگ» و «کوچک» قرار دارند. • پروژه های اولویت سوم (عمر اندک و تخصیص بالا) نیز عمدتاً «کوچک» و «متوسط» هستند. همچنین پروژه های اولویت چهارم (طول عمر متوسط/زیاد و تخصیص اندک/متوسط)، عمدتاً «بزرگ» و «متوسط» هستند. • پروژه های اولویت پنجم (عمر اندک و تخصیص اندک/ متوسط)، از نظر اندازه، عموماً در زمره پروژه های «کوچک» و «متوسط» قرار گرفته اند. • با توجه به آنکه پروژه هایی که عمر آنها کمتر از 10 سال است، برحسب درصد تخصیص اعتبار، در اولویت سوم یا پنجم جای گرفته اند، می توان گفت بخش عمده پروژه های عمرانی استان که طی یک دهه اخیر بارگذاری شده اند، از نظر شاخص اندازه، «کوچک» یا «متوسط» هستند و اعتبار پیش بینی شده برای آنها بین 100 میلیون تا 5 میلیارد تومان است. شایان ذکر است تمامی مطالب و تحلیل های ارائه شده در گزارش حاضر به دلیل عدم ارائه گزارش های عملکرد و پیشرفت فیزیکی پروژه های عمرانی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، براساس تخصیص ریالی ارائه شده اند.