نویسنده
چکیده
تصویب طرح های آمایش استانی در اسفندماه سال 1399 و تأکید بر ضرورت پایبندی استان ها به اجرای آن، این سؤال را پررنگ ساخته است که چه میزان طرح ها و پروژه های انجام شده یا در حال اجرا از محل اعتبارات بودجه ای و غیربودجه ای در استان ها، در راستای پیشنهادها و اهداف تعیین شده توسط طرح های آمایش استانی بوده است؟ ازآنجا که پروژه های جاری در بودجه های عمرانی استان ها قبل از تدوین اسناد آمایش تعریف شده اند، لذا می توان گفت اسناد آمایش حداقل تا سال 1400 نقشی در ایجاد پروژه های عمرانی جاری استان ها نداشته اند. اما پاسخ به این سؤال که آیا اساساً ساختار فعلی نظام بودجه ریزی امکان برقراری ارتباط معنادار با نظام تدبیر و برنامه ریزی فضایی کشور را دارد یا خیر، می تواند در راستای تخصیص بهینه منابع مالی کشور مؤثر باشد. به عبارت دیگر در صورتی که بتوان با عنایت به دستاوردهای اسناد آمایش استانی و ملی، اولویت بندی مشخصی برای توسعه هر استان ارائه و درنهایت تخصیص اعتبارات را بر اولویت های مذکور معطوف کرد، احتمال تحقق اهداف توسعه ای پیش بینی شده برای هر استان بیشتر خواهد بود. به این ترتیب در مطالعه حاضر به عنوان گام نخست، شفافیت طرح های عمرانی استان مورد توجه قرار گرفته است؛ شفافیتی که تاکنون درخصوص پروژه های عمرانی استان ها تا بدین حد صورت نگرفته و ازسوی دیگر می تواند بستر مناسبی برای مقابله با مفاسد احتمالی در این زمینه باشد. به نظر می رسد واکاوی دقیق طرح های عمرانی استان ها از منظر «موضوعی»، «جغرافیایی»، «طول عمر»، «درصد تخصیص» و «اندازه» در سطح استان و شهرستان های مربوطه می تواند تصویر قابل اتکایی از وضع موجود ارائه دهد و درنهایت امکان پاسخ به سؤال فوق را از طریق انجام مطالعات تکمیلی فراهم کند. ازسوی دیگر مسئله طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه ها از آن جهت اهمیت دارد که طولانی شدن عمر پروژه ها و عدم حصول دستاورد قابل اتکا به رغم صرف زمان و منابع فراوان، به یکی از معضلات جدی طرح های عمرانی کشور مبدل شده است. به عبارت دیگر، طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی یک استان به این معناست که بخشی از برنامه های عمران و توسعه استان، متمرکز بر موضوع هایی است که سال ها پیش برنامه ریزی شده اند. بنابراین نوعی وابستگی به مسیر طی شده در تخصیص منابع مالی مشاهده می شود و بخش قابل ملاحظه ای از منابع عمرانی استان، بدون توجه به اصول و مبانی آمایش سرزمین و نیازها و مقتضیات روز استان، صرف پروژه هایی می شود که مدت ها پیش، برنامه ریزی و آغاز شده اند. در ادامه مهم ترین دستاوردهای مطالعه حاضر درخصوص طرح های عمرانی استان اصفهان در سال 1398 ارائه شده است: • در سال ۱۳۹۸، تعداد ۳550 پروژه فعال در قالب 712 طرح عمرانی در استان اصفهان وجود داشته که قدیمی ترین آنها از سال 1346 آغاز شده است. طرح های یادشده در قالب ۱۰ امور، 33 فصل و 75 برنامه مختلف طبقه بندی شده اند. • مجموع اعتبار پیش بینی شده برای پروژه های مذکور بالغ بر 56 هزار میلیارد ریال بوده که درمجموع، 9/42 درصد اعتبارات یادشده (بالغ بر 24 هزار میلیارد ریال) برای اجرای پروژه ها تخصیص داده شده است. • متوسط عمر پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای استان اصفهان در سال 1398 معادل 6/2 سال بوده است. • «امور اقتصادی» با 1/25 درصد سهم و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با 5/24 درصد سهم، بیشترین سهم از تعداد پروژه های استان را به خود اختصاص داده اند. امور یادشده از منظر اعتبارات تخصیص داده شده نیز با اختلاف شدید تری نسبت به سایر امور، در رتبه های نخست قرار دارند. • «امور اقتصادی» با سهم 4/47 درصدی و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با سهم 5/29 درصدی، درمجموع 77 درصد از منابع تخصیص داده شده به پروژه های عمرانی استان اصفهان را جذب کرده اند. • سه فصل «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «اداره امور عمومی» و «کشاورزی و منابع طبیعی»، به ترتیب با 4/17 درصد، 9/13 درصد و 1/13 درصد، بیشترین سهم را از تعداد پروژه های استان به خود اختصاص داده اند. • فصول «منابع آب» و «آب و فاضلاب»، به ترتیب با اختصاص 6/41 و 5/23 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، بیشترین سهم را از منابع اعتباری تخصیصی استان داشته اند. • دو برنامه «تأمین، توسعه، مقاوم سازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری فضاها، ساختمانها، اماکن و ماشین آلات (فصل اداره امور عمومی- امور خدمات عمومی)» و «ساماندهی کالبدی شهری و روستایی (فصل توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری- امور مسکن، عمران شهری و روستایی)» بیشترین سهم از تعداد پروژه ها را داشته اند. • دو برنامه «عرضه آب (فصل منابع آب- امور اقتصادی)» و «توسعه تأسیسات فاضلاب و بازچرخانی آب (فصل آب و فاضلاب- امور مسکن، عمران شهری و روستایی)» بیشترین سهم از اعتبارات تخصیص یافته را به خود اختصاص داده اند. • 64 برنامه عمرانی استان اصفهان به رغم دربرگرفتن 1768 پروژه، معادل 8/49 درصد کل پروژه های عمرانی استان، صرفاً 8/17 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، سهم داشته اند. 52 برنامه از 64 برنامه یادشده، هریک سهمی بسیار اندک و کمتر از 5/0 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان را جذب کرده اند. • شهرستان «اصفهان» به عنوان مرکز استان، ضمن برخورداری از سهم 9/11 درصدی از تعداد پروژه های استان، 1/25 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان را جذب کرده و به این ترتیب، عدم تعادل نسبی میان مرکز استان با سایر شهرستان ها مشاهده می شود. در مطالعه حاضر به منظور طبقه بندی پروژه های عمرانی جاری در استان اصفهان از دو ماتریس «عمر- درصد تخصیص» و «اندازه- اولویت» بهره گرفته و درنهایت مبتنی بر دو ماتریس مذکور اولویت بندی مشخصی جهت مواجهه با پروژه های مذکور ارائه شده است. درخصوص ارزیابی طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای برای هر استان از طبقه بندی زیر بهره گرفته شده است: • طبقه یک: پروژه های با طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد)، • طبقه دو: پروژه های با طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱0 سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه سه: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه چهار: پروژه های با طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد)، • طبقه پنج: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد). براساس طبقه بندی فوق ماتریس عمر - درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای هر استان تشکیل و نحوه برخورد با هریک از مناطق ماتریس عمر- تخصیص با اولویت بندی پنج گانه زیر تبیین شده است: الف) اولویت 1: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) - ویژگی : چشم انداز کوتاه مدتی برای اتمام آنها متصور نیست. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. ب) اولویت 2: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) - ویژگی : به دلیل تخصیص بخش قابل توجهی از اعتبار مورد نیاز پروژه، گزینه توقف چندان مطرح نیست. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • اتمام یا اصلاح پروژه. ج) اولویت 3: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) - ویژگی : از وضعیت مناسبی نسبت به سایر گروه ها برخوردارند و به اتمام رسیدن آنها در افق کوتاه مدت محتمل است. - پیشنهاد نحوه برخورد: • تخصیص اعتبار باقی مانده و اتمام پروژه. د) اولویت 4: طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد) - ویژگی : شرایط بینابینی نسبت به دو اولویت نخست دارند، اما با توجه به شرایط متعادل تر آنها، در اولویت چهارم قرار گرفته اند. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر پروژه های قدیمی تر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. هـ) اولویت 5: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد) - ویژگی : هنوز انحراف جدی درخصوص میزان پیشرفت پروژه رخ نداده است. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت بر پروژه با هدف پیشگیری از انحراف فرایند اجرایی. اگرچه بخشی از پروژه های مورد بررسی در طبقه طرح های مستمر قرار می گیرند، اما با توجه به تخصیص کم و گاه طول عمر بالای طرح های مستمر (نظیر تعمیر و نگهداری)، به نظر می رسد واکاوی دقیق همه پروژه های عمرانی اعم از مستمر و غیرمستمر و انتخاب نحوه صحیح مواجهه با آنها از ضرورت بالایی برخوردار است. در ادامه مهم ترین نکات حاصل از اولویت بندی پروژه های عمرانی جاری در استان اصفهان براساس متدولوژی فوق الذکر ارائه می شود: • 2/40 درصد پروژه های عمرانی استان اصفهان، در زمره پروژه های «بسیار کوچک» قرار می گیرند. • اندازه 3/48 درصد پروژه ها «کوچک» و 2/9 درصد آنها، «متوسط» است. • پروژه های «بزرگ» و «بسیار بزرگ»، به ترتیب 7/1 و 5/0 درصد از کل پروژ های استان را به خود اختصاص داده اند. • سهم حدوداً 89 درصدی پروژه های «بسیار کوچک» و «کوچک» از کل پروژه های عمرانی استان، قابل توجه است. • اعتبار در نظر گرفته شده برای 3144 پروژه از 3550 پروژه عمرانی استان اصفهان، کمتر از 1 میلیارد تومان است. • 6 پروژه ای که براساس ماتریس عمر- درصد تخصیص، در اولویت اول تعیین تکلیف قرار گرفته اند، از نظر اندازه عمدتاً «بسیار بزرگ» محسوب می شوند و اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها، بیش از 50 میلیارد تومان است. • پروژه های اولویت دوم، عمدتاً در گروه پروژه های «کوچک» و «متوسط» قرار دارند. • پروژه های اولویت سوم، عمدتاً «کوچک» هستند. • حدود 80 درصد از پروژه های اولویت ۴ که انتقال آنها به اولویت ۱ طی سال های آتی محتمل است، در زمره پروژه های «کوچک» و «متوسط» قرار دارند و اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها بین 100 میلیون تا ۵ میلیارد تومان است. • حدود 92 درصد از پروژه های اولویت ۵ که 89 درصد از کل پروژه های عمرانی استان را دربرمی گیرند، «بسیار کوچک» یا «کوچک» است. • با توجه به آنکه پروژه هایی که عمر آنها کمتر از 10 سال است، برحسب درصد تخصیص اعتبار، در اولویت سوم یا پنجم جای گرفته اند، می توان گفت بخش عمده پروژه های عمرانی استان که طی یک دهه اخیر بارگذاری شده اند (بیش از 90 درصد)، از نظر شاخص اندازه، «کوچک» یا «بسیار کوچک» هستند و اعتباری کمتر از 1 میلیارد تومان، برای آنها در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است همه مطالب و تحلیل های ارائه شده در گزارش حاضر به دلیل عدم ارائه گزارش های عملکرد و پیشرفت فیزیکی پروژه های عمرانی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، براساس تخصیص ریالی ارائه شده اند.