نویسنده
چکیده
تصویب طرح های آمایش استانی در اسفندماه 1399 و تأکید بر ضرورت پایبندی استان ها به اجرای آن، این سؤال را پررنگ ساخته است که چه میزان طرح ها و پروژه های انجام شده یا درحال اجرا از محل اعتبارات بودجه ای و غیربودجه ای در استان ها، در راستای پیشنهادها و اهداف تعیین شده توسط طرح های آمایش استانی بوده است؟ از آنجا که پروژه های جاری در بودجه های عمرانی استان ها قبل از تدوین اسناد آمایش تعریف شده اند، لذا می توان گفت اسناد آمایش حداقل تا سال 1400 نقشی در ایجاد پروژه های عمرانی جاری استان ها نداشته اند. اما پاسخ به این سؤال که آیا اساساً ساختار فعلی نظام بودجه ریزی امکان برقراری ارتباط معنادار با نظام تدبیر و برنامه ریزی فضایی کشور را دارد یا خیر، می تواند در راستای تخصیص بهینه منابع مالی کشور مؤثر باشد. به عبارت دیگر در صورتی که بتوان با عنایت به دستاوردهای اسناد آمایش استانی و ملی، اولویتبندی مشخصی برای توسعه هر استان ارائه و درنهایت تخصیص اعتبارات را بر اولویت های مذکور معطوف کرد، احتمال تحقق اهداف توسعه ای پیش بینی شده برای هر استان بیشتر خواهد بود. به این ترتیب در گزارش حاضر به عنوان گام نخست، شفافیت طرح های عمرانی استان مورد توجه قرار گرفته است؛ شفافیتی که تاکنون درخصوص پروژه های عمرانی استان ها تا بدین حد صورت نگرفته و ازسوی دیگر می تواند بستر مناسبی برای مقابله با مفاسد احتمالی در این زمینه نیز باشد. به نظر می رسد واکاوی دقیق طرح های عمرانی استان ها از منظر «موضوعی»، «جغرافیایی»، «طول عمر»، «درصد تخصیص» و «اندازه» در سطح استان و شهرستان های مربوطه می تواند تصویر قابل اتکایی از وضع موجود ارائه دهد و درنهایت امکان پاسخ به سؤال فوق را از طریق انجام مطالعات تکمیلی فراهم کند. ازسوی دیگر مسئله طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه ها از آن جهت اهمیت دارد که طولانی شدن عمر پروژه ها و عدم حصول دستاورد قابل اتکا علی رغم صرف زمان و منابع فراوان، به یکی از معضلات جدی طرح های عمرانی کشور مبدل شده است. به عبارت دیگر، طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی یک استان به این معناست که بخشی از برنامه های عمران و توسعه استان، متمرکز بر موضوعاتی است که سال ها پیش برنامه ریزی شده اند. بنابراین نوعی وابستگی به مسیر طی شده در تخصیص منابع مالی مشاهده می شود و بخش قابل ملاحظه ای از منابع عمرانی استان، بدون توجه به اصول و مبانی آمایش سرزمین و نیازها و مقتضیات روز استان، صرف پروژه هایی می شود که مدت ها پیش، برنامه ریزی و آغاز شده اند. در ادامه مهم ترین دستاورهای گزارش حاضر در ارتباط با طرح های عمرانی استان کردستان در سال 1398 ارائه شده است: • در سال ۱۳۹۸، در استان کردستان 1718 پروژه عمرانی فعال در قالب 10 امور، 33 فصل، 74 برنامه و 380 طرح وجود داشته است. • قدیمی ترین پروژه از سال ۱۳۶7 آغاز شده است. • مجموع اعتبار پیش بینی شده برای پروژه های مذکور در حدود 34.2 هزار میلیارد ریال بوده که درمجموع 7/55 درصد اعتبارات یادشده (بالغ بر 19 هزار میلیارد ریال) برای اجرای پروژه ها تخصیص داده شده است. • متوسط عمر پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای استان کردستان در سال 1398، معادل 4/3 سال بوده است. • «امور اقتصادی» با 4/34 درصد سهم و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با 5/26 درصد سهم، بیشترین سهم از تعداد پروژه های استان را به خود اختصاص داده اند. امور یادشده از منظر اعتبارات تخصیص داده شده نیز در رتبه های نخست قرار دارند. • «امور اقتصادی» با سهم بالغ بر 50 درصد و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با سهمی در حدود 24 درصد، درمجموع بیش از 74 درصد منابع تخصیص داده شده به پروژه های عمرانی استان کردستان را جذب کرده اند. • سه فصل «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «حمل و نقل» و «کشاورزی و منابع طبیعی» به ترتیب با 6/18 درصد، 14 درصد و 6/13 درصد، بیشترین سهم را از تعداد پروژه های استان به خود اختصاص داده اند. • فصول «منابع آب»، «آب و فاضلاب» و «حمل ونقل» به ترتیب با اختصاص 1/33 درصد، 8/14 درصد و 11 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، بیشترین سهم را از منابع اعتباری تخصیصی استان داشته اند. • چهار برنامه «توسعه حمل ونقل جاده ای (فصل حمل ونقل- امور اقتصادی)»، «ساماندهی کالبدی شهری و روستایی (فصل توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری- امور مسکن، عمران شهری و روستایی)»، «تأمین، توسعه، مقاوم سازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری فضاها، ساختمان ها، اماکن و ماشین آلات (فصل اداره امور عمومی- امور خدمات عمومی)» و «ارائه خدمات آب شهری و روستایی (فصل آب و فاضلاب- امور مسکن، عمران شهری و روستایی)»، بیشترین سهم از تعداد پروژه های عمرانی استان را داشته اند. • 62 برنامه عمرانی استان کردستان علی رغم دربرگرفتن 773 پروژه از 1718 پروژه عمرانی استان (معادل 45 درصد کل پروژه ها)، صرفاً 1/20 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان سهم داشته اند. در این زمینه، 50 برنامه از 62 برنامه یادشده، هریک سهمی بسیار اندک و کمتر از 5/0 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان را جذب کرده اند. • شهرستان «سنندج» به عنوان مرکز استان، علی رغم برخورداری از سهم نسبتاً متعادل (14 درصد) نسبت به سایر شهرستان ها از تعداد پروژه های استان، با 8/20 درصد سهم از اعتبارات تخصیص یافته استان، بخش بیشتری از منابع عمرانی استان را جذب کرده است. • اختلاف سهم مرکز استان از اعتبارات تخصیص یافته، نسبت به سایر شهرستان های استان، چندان شدید نیست. • شهرستان «سقز» علی رغم آنکه نسبت به «سنندج» سهم کمتری از تعداد پروژه های عمرانی دارد (5/11 درصد)، از اعتبارات تخصیص یافته سهمی تقریباً مشابه با «سنندج» دارد (1/20 درصد). در گزارش حاضر به منظور طبقه بندی پروژه های عمرانی جاری در استان کردستان از دو ماتریس «عمر- درصد تخصیص» و «اندازه- اولویت» بهره گرفته و درنهایت مبتنی بر دو ماتریس مذکور اولویتبندی مشخصی جهت مواجهه با پروژه های مذکور ارائه شده است. در ارتباط با ارزیابی طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای برای هر استان از طبقه بندی زیر بهره گرفته شده است: • طبقه یک: پروژه های با طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد)، • طبقه دو: پروژه های با طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱0 سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه سه: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد)، • طبقه چهار: پروژه های با طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد)، • طبقه پنج: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد). براساس طبقه بندی فوق ماتریس عمر - درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای هر استان تشکیل و نحوه برخورد با هریک از مناطق ماتریس عمر- تخصیص با اولویتبندی پنج گانه زیر تبیین شده است: الف) اولویت 1: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) - ویژگی : چشم انداز کوتاه مدتی برای اتمام آنها متصور نیست. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. ب) اولویت 2: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) - ویژگی : به دلیل تخصیص بخش قابل توجهی از اعتبار مورد نیاز پروژه، گزینه توقف چندان مطرح نیست. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • اتمام یا اصلاح پروژه. ج) اولویت 3: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) - ویژگی : از وضعیت مناسبی نسبت به سایر گروه ها برخوردارند و به اتمام رسیدن آنها در افق کوتاه مدت محتمل است. - پیشنهاد نحوه برخورد: • تخصیص اعتبار باقیمانده و اتمام پروژه. د) اولویت 4: طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد) - ویژگی : شرایط بینابینی نسبت به دو اولویت نخست دارند، اما با توجه به شرایط متعادل تر آنها، در اولویت چهارم قرار گرفته اند. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، ت، آسیب شناسی علل تأخیر پروژه های قدیمی تر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. هـ) اولویت 5: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد) - ویژگی : هنوز انحراف جدی درخصوص میزان پیشرفت پروژه رخ نداده است. - پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت بر پروژه با هدف پیشگیری از انحراف فرایند اجرایی. اگرچه بخشی از پروژه های مورد بررسی در طبقه طرح های مستمر قرار می گیرند، اما با توجه به تخصیص کم و گاه طول عمر بالای طرح های مستمر (نظیر تعمیر و نگهداری)، به نظر می رسد واکاوی دقیق تمامی پروژه های عمرانی اعم از مستمر و غیرمستمر و انتخاب نحوه صحیح مواجهه با آنها از ضرورت بالایی برخوردار است. در ادامه مهم ترین نکات حاصل از اولویتبندی پروژه های عمرانی جاری در استان کردستان براساس متدولوژی فوق الذکر ارائه می شود: • 4/17 درصد پروژه های عمرانی استان کردستان، در زمره پروژه های «بسیار کوچک» قرار می گیرند. • اندازه 6/51 درصد پروژه ها «کوچک» و 1/25 درصد آنها، «متوسط» است و درنهایت، پروژه های «بزرگ» و «بسیار بزرگ»، به ترتیب 2/5 و 6/0 درصد از کل پروژ های استان را به خود اختصاص داده اند. • چهار پروژه ای که براساس ماتریس عمر- درصد تخصیص، در اولویت اول تعیین تکلیف قرار گرفته اند، از نظر اندازه، در زمره پروژه های «بسیار بزرگ (2 پروژه)»، «بزرگ (1 پروژه)» و «کوچک (1 پروژه)» قرار دارند. • پروژه های اولویت دوم، عمدتاً در گروه پروژه های «متوسط»، «کوچک» و «بزرگ» قرار دارند و پروژه های اولویت سوم، عمدتاً «کوچک» هستند. • در حدود 33 درصد پروژه های اولویت ۴ که انتقال آنها به اولویت ۱ طی سال های آتی محتمل است، در زمره پروژه های «بزرگ» قرار دارند و اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها بین 5 تا ۵۰ میلیارد تومان است. • حدود 31 درصد پروژه های یادشده، «کوچک» و حدود 27 درصد آنها «متوسط» هستند. • بیش از نیمی از پروژه های اولویت ۵ که بالغ بر ۸۰ درصد از کل پروژه های عمرانی استان را دربرمی گیرند، «کوچک» هستند. • درحالی که حدود 25 درصد این پروژه ها «متوسط» هستند، 20 درصد دیگر آنها نیز «بسیار کوچک» هستند. • با توجه به آنکه پروژه هایی که عمر آنها کمتر از 10 سال است، برحسب درصد تخصیص اعتبار، در اولویت سوم و پنجم جای گرفته اند، می توان گفت بخش عمده پروژه های عمرانی استان که طی یک دهه اخیر بارگذاری شده اند، از نظر شاخص اندازه، «کوچک» یا «بسیار کوچک» هستند (بیش از 70 درصد پروژه ها) و اعتبار پیش بینی شده برای آنها کمتر از 1 میلیارد تومان است. شایان ذکر است تمامی مطالب و تحلیل های ارائه شده در گزارش حاضر به دلیل عدم ارائه گزارش های عملکرد و پیشرفت فیزیکی پروژه های عمرانی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، براساس تخصیص ریالی ارائه شده اند.