متن نهایی گزارش شور دوم طرح «مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» به شماره ثبت 58، که در حال حاضر به صحن علنی ارسال شده، نسبت به متن اولیه شور اول تغییراتی داشته است. با توجه به اینکه در گزارش مرکز پژوهش ها با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران؛ قسمت بانک مرکزی» به شماره مسلسل ۱۷۴۸۰، گزارش شور اول طرح مزبور (بانک مرکزی) با آسیب شناسی وضعیت موجود و تبیین تدابیر طرح برای رفع آنها به طور مفصل مورد بررسی قرار گرفت، گزارش حاضر صرفاً به بیان اجمالی موضوعات مشترک موجود در گزارش شور اول و دوم و مزایای آنها اکتفا نموده و بر نقاط افتراق دو گزارش و تبیین تغییرات متن شور دوم نسبت به متن شور اول تمرکز نموده است. بهطور کلی متن شور اول و دوم دارای نقاط اشتراکی در موضوعات اصلی نظیر؛ ارتقای فرایندهای تصمیم گیری و بهبود پاسخگویی و شفافیت در بانک مرکزی؛ تمهید قواعد ناظر به کنترل تعارض منافع و افزایش اقتدار نظارتی و همچنین بهبود استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است. بهنظر می رسد موارد فوق که تحت عنوان اشتراکات گزارش شور اول و شور دوم طرح بیان شد حاکی از بهبود نسبتاً قابل توجهی است که این طرح نسبت به قوانین وضع موجود ایجاد می کند و خود مستلزم تداوم موافقت مرکز پژوهش ها با کلیات طرح مزبور است که البته در اردیبهشتماه 1400 به تصویب صحن علنی مجلس شورای اسلامی رسید. اما در کنار نقاط اشتراک و قوت طرح، متن نهایی شور دوم نسبت به شور اول تغییراتی پیدا کرده که مهم ترین ملاحظات و پیشنهادهای ناظر بر آن به شرح زیر است: ۱. مجمع عمومی و شورای فقهی به ارکان بانک مرکزی اضافه گردیده است. مجمع عمومی در شور دوم اضافه شد در حالی که در متن نهایی شور اول وجود نداشت. تغییر ساختار ایجاد شده مبنی بر وجود مجمع عمومی برای بانک مرکزی، این تصور را به وجود می آورد که بانک مرکزی یک شرکت دولتی است و برای اداره آن شرکت مجمع عمومی تشکیل شده است. با وجود تصریح متن طرح به مستقل بودن نهاد بانک مرکزی از لحاظ حقوقی، افزودن مجمع عمومی به مجموعه ارکان بانک مرکزی که عموماْ برای شرکت هاست، محل تأمل است. از طرف دیگر شورای فقهی در متن شور اول وجود داشته و در متن جدید به رکن تبدیل شده است. همچنین معاونین نظارتی و حقوقی رئیس کل به ترکیب شورای فقهی اضافه شده و ساختار دبیرخانه برای آن شورا در طرح گنجانده شده است. ۲. ترکیب اعضای هیئت عالی (جایگزین شورای پول و اعتبار) بانک مرکزی به نحوی تغییر کرده است که تصمیمات هیئت عالی به نوعی وابسته به نمایندگان دولت یا اشخاص متخصص منصوب دولت (اقتصاددانان یا متخصصانی که نصب و عزل آنها با حکم رئیس جمهور است) شده است. به طور مشخص از ترکیب هیئت عالی معاونین رئیس کل و یک نفر اقتصاددان و یک نفر متخصص بانکداری حذف گردیده و درعوض وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه به آن اضافه شده است. ۳. نحوه نصب و عزل اعضای غیراجرایی هیئت عالی و رئیس کل بانک مرکزی نیز در شور دوم کاملاً در اختیار دولت قرار گرفته است. به طور خاص نصب و عزل رئیس کل به طور کامل منطبق بر ترتیبات موجود در مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 24/08/1393 است. نصب و عزل اعضای غیراجرایی هیئت عالی نیز به طور مستقیم در اختیار رئیس جمهور قرار گرفته است، این در حالی است که در گزارش شور اول عزل اعضای غیراجرایی منوط به اجماع سران سه قوه گردیده بود و عزل رئیس کل نیز تنها در صورت «مستند سازی دلیل عزل به قصور یا تقصیر در انجام وظایف و گزارش دهی به مجلس و عموم» امکان پذیر بود. ۴. ترکیب هیئت انتظامی بانک مرکزی تغییر دیگر در گزارش شور دوم نسبت به شور نخست است. تعداد قضات در هیئت های انتظامی بدوی و تجدیدنظر به ترتیب از سه نفر و دو نفر (در شور اول) به یک نفر در هر دو هیئت کاهش پیدا کرده و برخلاف شور اول که تصمیم نهایی براساس رأی گیری (میان قضات و کارشناسان عضو هیئت ها) اتخاذ می شده، در شور دوم، انشای رأی برعهده تنها قاضی عضو هر هیئت قرار داده شده است. نسبت تعداد کارشناسان به کل اعضا در هیئت بدوی و تجدیدنظر شور اول به ترتیب ۳/۵ و ۱/۳ بوده که در شور دوم به ۲/۳ در هر دو هیئت افزایش پیدا کرده و منجر به افزایش وزن کارشناسان در هیئت های انتظامی شده است. این تغییر در کنار سپردن رأی نهایی به قاضی عضو هیئت، شرایطی مشابه دادگاه های فعلی به وجود می آورد و تغییری مناسب به نظر می رسد. ۵. ترکیب و نحوه انتصاب هیئت نظار نیز با توجه به تغییر وظایف آن تغییراتی پیدا کرده است. بهطور خاص هیئت نظار در متن جدید متشکل از پنج نفر حسابرس خبره است در حالی که در متن شور اول سه نفر اقتصاددان و متخصص امور بانکی اعضای هیئت نظار را تشکیل می دادند. بهنظر می رسد حذف اقتصاددان و متخصص امور بانکی از ترکیب اعضای هیئت نظار زمینه نظارت دقیق و کارشناسی را تضعیف می کند. علاوه بر تغییر ترکیب هیئت نظار، نحوه انتخاب و انتصاب اعضای آن نیز تغییر کرده است. در متن نهایی شور اول، اعضای هیئت توسط رؤسای سه قوه (هرکدام یک نفر) انتخاب می شدند در حالی که در متن شور دوم هر پنج نفر عضو هیئت به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید مجمع عمومی بانک مرکزی انتخاب می شوند. در مورد وظایف محوله به هیئت نظار نیز در شور اول وظیفه نظارت بر عملکرد هیئت عالی، هیئت عامل و رئیس کل از حیث انطباق با قوانین و مصوبات برعهده هیئت نظار بود که در متن نهایی شور دوم به وظیفه تهیه گزارش در رابطه با عملکرد بانک مرکزی از حیث انطباق با قوانین و مقررات تقلیل یافته است. 6. تغییرات درخصوص رسیدگی به اختلافات و جرائم: اولاً بانک مرکزی و قوه قضائیه موظف شده اند هیئت های رسیدگی به اختلافات بانکی را در مراکز کلیه استان های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کرده و اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با سایر ذینفعان را رسیدگی نمایند این نهادسازی از دو منظر قابل ایراد است: ایراد اول عدم ارتباط مستقیم این موضوع به وظایف بانکداری مرکزی و ایراد دوم ایجاد شائبه انحراف از عدالت و بی طرفی در این هیئت ها به واسطه تأثیر جدی بانک مرکزی در این هیئت هاست. ثانیاً برخلاف شور اول که در آن همه تخلفات از طریق هیئت انتظامی مورد رسیدگی قرار می گرفت، بانک مرکزی رأساً براساس نوع و میزان تخلف اشخاص تحت نظارت امکان جریمه کردن و دریافت مبالغ جریمه را پیدا کرده است. این تغییر منجر به تداخل وظایف هیئت انتظامی و بانک مرکزی خواهد شد. تغییر دیگر در گزارش شور دوم این است که دبیرخانه هیئت های انتظامی از معاونت نظارتی به معاونت حقوقی منتقل شده است. به نظر می رسد این تغییر نیز منطقی نبوده و از منظر کارشناسی دبیرخانه مزبور بایستی در بخش معاون نظارتی استقرار یابد. جمع بندی تغییرات ایجاد شده در متن نهایی شور دوم در زمینه ترکیب اعضای هیئت عالی که وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه بدان اضافه شده است، تغییر نحوه نصب و عزل رئیس کل و سایر اعضای غیراجرایی هیئت عالی که بهطور مستقیم توسط هیئت دولت و رئیسجمهور انجام می گیرد، تغییر در ترکیب و نحوه انتخاب هیئت نظار که با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید مجمع عمومی انجام می شود و اضافه شدن مجمع عمومی بانک مرکزی و ترکیب آن همه دالّ بر کاهش درجه استقلال بانک مرکزی از دولت و بهطور خاص کاهش استقلال عملکردی و نهادی بانک مرکزی از دولت در گزارش نهایی شور دوم نسبت به گزارش شور اول است. درنهایت علیرغم اصلاحات فراوان صورت گرفته در طرح نسبت به قوانین فعلی کشور، تغییرات شور دوم متضمن کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت بوده که ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظیمگری ارتباط بانک مرکزی و دولت نشان می دهد. این در حالی است که طبق گزارش پیشین مرکز پژوهش های مجلس در زمینه استقلال بانک مرکزی از دولت، حتی در صورت تصویب متن نهایی شور اول که از نظر استقلال بانک مرکزی بهتر از شور دوم است، کماکان استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در کشور در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین استقلال قرار می گیرد. به طور خلاصه می توان گفت طرح بانک مرکزی در قالب شور اول و دوم آن واجد مزایای جدّی در مورد ساختار تصمیم گیری بانک مرکزی، پاسخگویی و شفافیت؛ اصلاح تعارض منافع و تقویت قدرت نظارتی بانک مرکزی است. بر این اساس از نظر کارشناسی کلیات طرح مورد تأیید بوده که می تواند منجر به بهبود وضعیت فعلی قوانین پولی و بانکی در کشور گردد. اما در عین تأیید کلیات طرح بانک مرکزی، گزارش شور دوم از منظر اصلاح ساختاری رابطه بانک مرکزی و دولت به نسبت گزارش شور اول تضعیف شده که از منظر کارشناسی مناسب به نظر نمی رسد. بر این اساس پیشنهاد می شود، اصلاحات لازم در زمینه اصلاح رابطه بانک مرکزی با دولت در هنگام بررسی طرح در صحن علنی مورد توجه قرار گیرد.