خلاصه مدیریتی

بیان /شرح مسئله

اشتغالزایی حمایتی یکی از رویکردهای سیاست‌های اشتغالزایی در کشور است و هر ساله به این منظور در یکی از تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی، منابع قابل توجهی در قالب تسهیلات تکلیفی یا قرض‌الحسنه اشتغالزایی در نظر گرفته‌می‌شود. هدف از اجرای این سیاست، ایجاد درآمد برای خانوارهای آسیب‌پذیر و توانمند سازی آنان است و معمولاً نهادهای عمومی غیردولتی متعددی از قبیل کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) (بنیاد برکت)، بنیاد مستضعفان، سازمان بسیج سازندگی، بنیاد علوی و... مجری اجرای این سیاست هستند. با این حال در طی این سال‌ها عملکرد مشخصی در حوزه اشتغالزایی، رفع محرومیت و یا توانمند سازی محرومین دیده نمی‌شود و تکلیفی از سوی مجلس و نهادهای نظارتی جهت ارایه گزارش عملکرد این نهادها هم دیده نمی شود.  

نقطه نظرات /یافته‌های‌کلیدی

آسیب‌شناسی تسهیلات تکلیفی حمایتی اشتغالزایی طی سال‌های مختلف نشان‌می‌دهد که این احکام طی سال‌های متوالی، چرخش‌های سیاستی متعددی (تغییر جایگاه تبصره‌ای، تغییر در حجم منابع، تعدد نهادهای متولی، ساختار اجرایی و نظارتی و توزیع ملی و استانی) داشته‌اند اما این چرخش‌ها در راستای تکمیل و رفع نقاط ضعف این سیاست نبوده است و یکی از دلایل اصلی آن این است که تلفیق منابع ارزان قیمت با رویکرد حمایتی، میدان مسابقه برای جذب منابع را افزایش و شفافیت در عملکرد را کاهش داده است و در عین حال عملکرد قابل قبولی هم در حوزه اشتغالزایی یا رفع محرومیت دیده نمی‌شود.

نکته آسیب‌زای دیگر رویکرد جزیره‌ای و تک‌روی هر یک از نهادهای متولی اشتغال حمایتی به‌دلیل فقدان نهاد هماهنگ‌کننده و نظارت عالیه است. به همین خاطر تداخل وظایف و یا عدم انسجام در عملکرد اتفاق می‌افتد. به‌طور کلی استراتژی و الگوی مشخصی برای اشتغال حمایتی در کشور وجود ندارد و در این فرآیند همواره جذب منابع در اولویت نخست است و بازاریابی، آموزش، مشاوره شغلی، شناسایی درست گروه‌های هدف، هماهنگی و انسجام بین نهادهای متولی بر اساس نوع کارکرد و تعیین شاخص‌های اثربخشی مغفول می‌ماند.  

نکته دیگر فقدان ابزارها و زیرساخت‌های لازم برای اجرای درست این سیاست است. از جمله‌ی این موارد می‌توان به فقدان سامانه یا شبکه واحد برای ثبت اطلاعات برخط عملکرد نهادهای حمایتی غیردولتی اشاره کرد تا هم ارزیابی عملکرد شفاف شود و هم اینکه از انحراف منابع جلوگیری شود.  

خلأ‌های موجود به طبع بر عملکرد اجرای این سیاست، تأثیر منفی دارد، به‌طوری‌که شواهد حاصل از ارزیابی عملکرد اجرای این سیاست نشان‌می‌دهد که اولاً تخصیص منابع بر اساس درجه محرومیت استان‌ها نبوده و تعداد متوسط شاغلین در دهک‌های پایین درآمدی افزایش چندانی نداشته و به همین ترتیب درآمد حاصل از شغل در دهک‌های پایینی نسبت به سایر دهک‌های درآمدی رشد چندانی نداشته‌است و روند روبه‌رشد تعداد شاغلین فقیر در استان‌های مختلف نیز عدم اثربخشی اجرای این سیاست را نشان‌می‌دهد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در این شرایط و به‌منظور هدفمند سازی توزیع تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی پیشنهاد می‌شود شورای عالی اشتغال در راستای اجرای ماده 6 قانون برنامه هفتم توسعه، استراتژی و الگوی مشخصی برای اشتغال حمایتی تهیه نماید که در آن بازاریابی، آموزش، مشاوره شغلی، شناسایی درست گروه‌های هدف، هماهنگی و انسجام بین نهادهای متولی بر اساس نوع کارکرد و تعیین شاخص‌های اثربخشی، تکمیل سامانه ثبت اطلاعات در دستور کار قرار گیرد. در این میان لازم است در بازتعریف آموزش و مهارت‌آموزی، مقتضیات زمان و مشاغل نوظهور و دانش بنیان با ارزش افزوده بالا نیز در اولویت قرار گیرد.

1. مقدمه

اشتغالزایی حمایتی یکی از رویکردهای سیاست‌های اشتغالزایی در کشور است و هر ساله به این منظور در یکی از تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی، منابعی در قالب تسهیلات تکلیفی یا قرض الحسنه اشتغالزایی در نظر گرفته‌می‌شود. هدف از اجرای این سیاست، ایجاد درآمد برای خانوارهای آسیب‌پذیر و توانمند سازی آنان است و معمولاً نهادهای متعددی از قبیل کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) سازمان بهزیستی، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) (بنیاد برکت)، بنیاد مستضعفان، سازمان بسیج سازندگی، بنیاد علوی و... مجری اجرای این سیاست هستند. در شرح وظایف هر یک از این نهادها معمولا فعالیتهای اقتصادی در جهت رفع محرومیت وتوانمند سازی مورد تأکید قرار گرفته است اما ساختار و شیوه اجرای این سیاست در هر یک از این نهادها متفاوت است و یکی از محورهای فعالیت اقتصادی این نهادها، اشتغالزایی است اما  هر یک از این نهادها مدل اشتغالزایی خاص خود را دارند. بنابراین یکی از فاکتورهای مهم در اثربخشی اجرای این سیاست، شیوه اجرایی نهاد مربوطه است. اما در این گزارش تمرکز ما بر منابع و مصارف اشتغال حمایتی در قوانین بودجه سنواتی است به این منظور در ابتدا احکام اشتغال حمایتی در قوانین بودجه سنواتی طی چندین سال بررسی و آسیب شناسی شده و در ادامه عملکرد اجرای این سیاست در خصوص تخصیص منابع بررسی و شواهدی مبنی بر میزان اثربخشی اجرای این سیاست ارائه می‌گردد.

2. آسیب شناسی احکام اشتغالزایی حمایتی در قوانین بودجه سنواتی

در این بخش از مطالعه، احکام اشتغالزایی حمایتی در قوانین بودجه سال‌های 1396 تا 1404 بررسی و تحلیل می‌شود. در جدول شماره 1 مفاد این احکام از نظر نوع رویکرد، منابع، نهادهای متولی و ساختار اجرایی طی سالهای 1396 تا 1404، مقایسه و آسیب شناسی می‌گردند. نتایج این آسیب‌شناسی نشان‌می‌دهد که طی دوره مورد بررسی، احکام اشتغالزایی حمایتی در قوانین بودجه سنواتی، چرخش‌های سیاستی متعددی را داشته است. از جمله اینکه:

· در طی این سال‌ها، همواره نوع و تعداد نهادهای عمومی غیردولتی به‌عنوان متولی اجرا، تغییر کرده است.

· شواهد نشان‌می‌دهد که حجم منابع اشتغال حمایتی، در طی سال‌های مورد بررسی روند افزایشی داشته و به‌تبع آن، تعداد نهادهای دریافت کننده منابع نیز افزایش یافته‌است به‌عبارت دیگر منابع ارزان‌قیمت، میدان مسابقه نهادهای متعدد برای جذب آن شده‌است. اما همان طور که می‌بینیم طی دوره 1396 تا 1400، ساختار نظارتی مشخصی برای اجرای این احکام پیش بینی نشده است و طبیعتاً این خلأ، پاسخ‌گویی و شفافیت در عملکرد را کمرنگ نموده‌است. البته در بند ب تبصره 16 سال 1401، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی پایش اشتغال حمایتی معرفی شده و برای ثبت اطلاعات، سامانه ناظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پیشنهاد شده‌است. از سال 1402 به‌بعد نیز به‌دلیل تلفیق کل منابع اشتغالزایی (تلفیقی و تکلیفی) ساختار نظارتی تقویت شده‌است و از سال 1403 به‌بعد نهادهای عمومی غیردولتی ملزم به ثبت اطلاعات در سامانه تک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده‌اند.

· بررسی‌های ما نشان‌می‌دهد که احکام حمایتی اشتغالزایی تا سال 1402، ساختار اجرایی مشخصی ندارد و هر یک از نهادهای عمومی غیردولتی به‌صورت منفک و جزیره‌ای منابعی را دریافت و مصرف می‌نمایند. اما در سال 1402 تلاش شده‌است تا منابع این نهادها، در چارچوب مصوبات شورای عالی اشتغال ساماندهی شود. بر اساس مفاد جزء 3 و 4 بند ب تبصره 18 قانون بودجه سال 1402، 50 درصد از تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی در اختیار هیئت امنای استانی پیشرفت و عدالت قرار گرفت که هزینه‌کرد آن مطابق با دستورالعمل اجرایی است و پنجاه درصد دیگر منابع اشتغال حمایتی در اختیار نهادهای عمومی غیردولتی و در چارچوب مصوبات شورای عالی اشتغال دیده شد. اما بر اساس جزء 3 و 4 بند ب تبصره 2 سال 1403، منابع قرض الحسنه اشتغالزایی در قالب استانی و یا سهمیه تخصیصی نهادهای عمومی غیردولتی در چهارچوب مصوبات هیئت‌امنای حساب پیشرفت و عدالت، هزینه‌کرد می‌شود.

·  در خصوص نحوه توزیع ملی و استانی این منابع از سال 1396 تا 1400، نوع توزیع ملی و استانی و سهمیه هر یک تفکیک و تصریح نشده است. البته در بند ب تبصره 16 سال1400، به‌طور ضمنی به توزیع استانی اشاره شده اما سهم و مقدار منابع استانی مشخص نشده است. در جزء 1 بند ب تبصره 16 سال 1401، مبلغ پنجاه‌هزار میلیارد (۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال برای اشتغال دانش بنیان و صنایع خلاق در سراسر کشور و تمامی استان‌ها با اولویت مناطق محروم در نظر گرفته شده‌است. در جزء 2 بند ب همین تبصره آمده است که مبلغ ششصد و بیست هزار میلیارد (۶۲۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع این بند بین استان‌ها و شهرستان‌ها براساس شاخص‌های جمعیت، نرخ بیکاری بر مبنای جدول پیوست تخصیص می‌یابد. در این جزء مسئول ایجاد اشتغال، استاندار معرفی شده و سهمیه نهادهای عمومی غیردولتی در هر استان به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان واگذار شده‌است. بنابراین تا حدودی رویکرد استانی توزیع منابع در این سال نسبت به سال‌های قبل، تقویت شده‌است. از سال 1402 به‌بعد، توزیع استانی این منابع تصریح شده و در سال 1402 در حدود 50 درصد و در سال 1403 در حدود 40 درصد منابع در اختیار هیأت‌امنای حساب‌های استانی پیشرفت و عدالت قرار گرفته است.

· نکته مهم این قضایا این است که الگوی مشخصی برای هزینه‌کرد این منابع در کشور وجود ندارد و علی رغم اینکه هر ساله منابع قابل توجهی برای تحقق اشتغال حمایتی منظور می‌گردد اما مشخص نیست که نقطه هدف کجاست؟ یا لااقل قرار است چه چالش یا مشکلی در حوزه اشتغالزایی برای محرومین برطرف شود؟ 

جدول 1. ساختار اجرایی و منابع احکام اشتغالزایی حمایتی در قوانین بودجه سنواتی 1396 تا 1403 ]1[

3. ارزیابی عملکرد اجرای احکام اشتغالزایی حمایتی در دوره 1401 تا 1404

در این بخش از مطالعه، عملکرد تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی بررسی و ارزیابی می‌گردد. از آنجایی که اطلاعات ثبت شده صرفاً منوط به میزان پرداخت منابع و تسهیلات است تا میزان اشتغالزایی و توانمندی، تحلیل ارزیابی عملکرد هم در قالب میزان منابع پرداخت شده انجام شده‌است. اطلاعات زیر با استعلام از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت امور اقتصادی و دارایی احصا شده‌است.

سال 1401

تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی جزء 2 بند ب تبصره 16 قانون بودجه سال 1401 که بالغ بر 620 هزار میلیارد ریال منابع استانی بوده، بر اساس همین قانون قرار بود در هر استان متناسب با توانمندی نهادهای ذی‌ربط (ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) (بنیاد برکت)، بنیاد مستضعفان، سازمان بسیج سازندگی، بسیج مستضعفین سپاه، ارتش، آستان قدس رضوی و سایر سازمان‌ها) سهمیه‌ای براساس مصوبه شورای برنامه ریزی و توسعه استان تخصیص داده‌شود. بر اساس داده‌های سامانه تک، میزان منابع پرداخت‌شده از این محل در حدود 111.5 هزار میلیارد ریال بوده و در حدود 18 درصد عملکرد داشته است. از این رقم پرداخت‌شده، 98287 نفر هم اشتغال پیش بینی شده‌است به‌عبارتی به‌ازای هر شغل، 113.5 میلیون ریال هزینه لازم است.

شکل 1. عملکرد استانی جزء 2 بند ب تبصره 16 قانون بودجه سال 1401(میلیون ریال) ]2[

شکل یک نشان‌می‌دهد که بیشترین جذب منابع از این محل برای استان آذربایجان شرقی (9 درصد از منابع پرداخت‌شده) و بعد خراسان‌رضوی (6/3 درصد) و اصفهان 6 درصد بوده است. کمترین جذب منابع را هم استان‌های گیلان، ایلام و کرمان داشته‌اند.

شکل 2. عملکرد دستگاهی جزء 2 بند ب تبصره 16 قانون بودجه سال 1401(میلیون ریال)[2[

نمودار فوق نشان‌می‌دهد که از محل این منابع، بسیج سازندگی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بنیاد شهید و امور ایثارگران، بیشترین جذب منابع را داشته‌اند. در مقابل بنیاد نخبگان، وزارت نیرو، وزارت آموزش و پرورش، سازمان حمل و نقل بار و مسافر شهری، سازمان امور زندان‌ها و مرکز خدمات حوزه علمیه و سپاه در ردیف کمترین جذب کنندگان منابع قرار گرفته‌اند. بنابراین می توان پیشنهاد داد که در سالهای آتی ، سازمان هایی که نمی توانند منابع را جذب کنند و در واقع سازوکار مناسب برای جذب منابع را ندارند حذف شوند.

شکل 3. عملکرد بخشی جزء 2 بند ب تبصره 16 قانون بودجه سال 1401(هزار میلیارد  ریال) [2[

شکل فوق نشان‌می‌دهد که در حدود 31 درصد از جذب این منابع در بخش خدمات بوده است و بخش کشاورزی 28 درصد، بخش مشاغل خانگی 22 درصد و بخش صنعت 18 درصد جذب منابع داشته‌اند.

سال 1402

از مبلغ یک‌صد هزار میلیارد ریال تسهیلات قرض الحسنه منابع بانکی در تبصره 18 قانون بودجه 1402، معادل پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال با هدف حمایت از اشتغال در چهارچوب مصوبات شورای عالی اشتغال، به کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام (ره) معادل و صندوق نوآوری و شکوفایی اختصاص یافته‌است که در زیر عملکرد اجرای آن آمده است.

جدول 2. عملکرد جزء 4 بند ب تبصره 18 قانون بودجه 1402 (میلیون ریال)) *[3[

*اطلاعات بر اساس استعلام از نهادهای حمایتی به‌دست آمده و تا شهریور 1403 است. 

جدول فوق نشان‌می‌دهد عملکرد اجرای این جزء در حدود 72 درصد بوده و در این میان بنیاد برکت با 93% بیشترین عملکرد در جذب منابع را داشته و صندوق نوآوری و شکوفایی با 45%، کمترین عملکرد را داشته است.

جدول 3. عملکرد استانی جزء 4 بند ب تبصره 18 قانون بودجه 1402 (میلیون ریال)[3]

توزیع استانی تسهیلات قرض الحسنه اشتغالزایی جزء 4 بند ب تبصره 18 قانون بودجه 1402 نشان‌می‌دهد که بیشترین جذب منبع برای استان سمنان و کمترین برای استان سیستان و بلوچستان بوده است.

شکل 4. عملکرد استانی جزء 4 بند ب تبصره 18 قانون بودجه 1402 (درصد)[3]

شکل چهار نشان‌می‌دهد که غالب استان‌های محروم و مرزی کمترین جذب منابع را داشته‌اند. استان‌های سیستان و بلوچستان، کهگیلویه و بویراحمد با کمتر از 60% و هرمزگان، آذربایجان غربی، بوشهر، کرمان، اردبیل، لرستان و قم با کمتر از 70% پایین‌ترین سطح عملکرد را در میان استان‌های کشور داشته‌اند. این موضوع می‌تواند  چند  علت داشته‌باشد: یا توزیع منابع دارای انحراف و فساد است و یا اینکه این استان‌ها آن‌قدر محروم هستند که قابلیت جذب منابع را ندارند. بدیهی است که استمرار این رویه، باعث پایداری محرومیت در این مناطق می‌شود.  همچنین شواهد نشان می دهد که در بسیاری از موارد این عملکرد بستگی به سطح تعامل مقامات استانی با نهادهای عمومی غیردولتی دارد  و نقش مقامت محلی و منطقه ای در این میان بسایر موثر است.

سال 1403

در جز 6 بند الف تبصره 2 قانون بودجه 1403، مبلغ یک میلیون میلیارد ر یال تسهیلات قرض الحسنه  در نظر گرفته شده که در این میان مطابق جز(۳ ) بند ب این تبصره ، 40 درصد این منابع به طور مساوی در اختیار هیأت امنای حسابهای استانی یپشرفت و عدالت قرار خواهد گرفت و در جز (۴ ) پیش بینی شده است که 60 درصد این منابع بر اساس سهم های تعیین شده در اختیار برخی از نهادها قرار گیرد.

جدول زیر نشان می دهد که در سال 1403، بیشترین سهم منابع تخصیص یافته را بنیاد علوی و بسیج سازندگی داشته اند ولی در خصوص اشتغالزایی، تعهد اشتغال این دو نهاد، علی رغم جذب منابع بالا بسیارکم است.

شکل 5. عملکرد منابع جز4 بند ب تبصره 2 قانون بودجه 1403(میلیارد ریال) ]4[

در جدول زیر عملکرد مجموع جز 3 و 4 بند ب تبصره 2 قانون بودجه 1403 آورده شده است.

جدول 4. اعتبار ابلاغی تسهیلات تکلیفی از جز 3 و 4  بند ب تبصره 2 قانون بودجه 1403  ]4[

جدول فوق نشان می دهد که مجموع عملکرد ملی و استانی تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی، سازمان فنی و حرفه ای بالاترین عملکرد در جذب منابع را دارد و کمیته امداد امام خمینی (ره) بالاترتین عملکرد در تعهد اشتغالزایی و تعداد طرح ها را دارد. بنیاد سپهر تبلیغ نوین (وابسته به سازمان تبلیغات اسلامی) با صفر درصد کمترین عملکرد در جذب منابع و تعهد اشتغالزایی دارد و صندوق نوآوری و شکوفایی علی رغم جذب 60 درصد منابع، تعهد اشتغالزایی ندارد.

سال 1404

در جز 9 بند الف تبصره 15 قانون بودجه 1404 ، مبلغ یک میلیون میلیارد (۱.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال منابع قرض الحسنه برای تسهیلات اشتغالزایی در نظر گرفته شده است و مطابق جز 1-7 و 2-7 بند ق همین تبصره

معادل چهارصد هزار میلیارد ریال از این منابع به طور مساوی در اختیار هیأت امنای حساب های استانی پیشرفت و عدالت قرار می گیرد و بر اساس جز 2-7  بند ب این تبصره ، معادل معادل ششصد هزار میلیارد ریال تسهیلات موضوع جزء (9) بند «الف» این تبصره با رعایت اجزاء (1) و (2) بند «الف» ماده (6) قانون برنامه هفتم پیشرفت با اولویت زنان سرپرست خانوار با هماهنگی معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری اختصاص می یابد.

بر اساس اطلاعات بدست آمده از سامانه تک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تا کنون اعتبارات ابلاغی تعیین شده است و منابع به حساب نهادها واریز نشده است.

جمع بندی عملکرد اشتغالزایی حمایتی چند نکته را نشان‌می‌دهد:

· با توجه به تعدد نهادهای درگیر در تسهیلات اشتغالزایی و عدم تقسیم کار مشخص بین آنها، بدیهی است که عملکرد این نهادها معطوف به تکروی و جزیره ای عمل کردن است و در نهایت انسجام و همگرایی بین عملکرد نهادها بسیار کمرنگ است.

· عدم شفافیت در عملکرد علی رغم تعدد نهادهای حمایتی مشهود است و یکی از دلیل آن عدم وجود زیرساخت لازم برای ثبت اطلاعات و رصد عملکردهاست.

· تمرکز گزارشات ارزیابی عملکرد صرفاً منوط به تزریق منابع است تا شاخص‌هایی نظیر اشتغالزایی و یا توانمند سازی و....

· مبنای تخصیص سهمیه نهادهای حمایتی مشخص نیست.

· استراتژی مشخصی برای اشتغال حمایتی وجود ندارد. این در حالی است که انتظار است تا ایجاد اشتغال حمایتی و توانمند سازی در طول یک زنجیره در نظر گرفته شود که در آن تقسیم‌کار نهادهای حمایتی در حوزه آموزش، بازار یابی، مهارت‌آموزی، تسهیل‌گری و... بر اساس گروه‌های هدف و مناطق مختلف در نظر گرفته شود تا از تداخل وظایف و عدم انسجام در عملکرد جلوگیری شود.

· استمرار بر اشتغالزایی دانش بنیان  برای نسل جوان و زنان تحصیلکرده خانوارهای محروم و پیش بینی الزامات و زیرساخت‌های مورد نیاز می‌تواند در خلق ارزش افزوده و تولید ثروت کمک نماید. 

· بودجه اشتغالزایی نهادهای حمایتی برش کوتاه مدت از یک برنامه زمانی مشخص نیست. به‌عبارت دیگر از آنجایی که هر نهاد برنامه زمانی مشخص و شفافی در حوزه آموزش، ایجاد اشتغال، بازاریابی و... ندارد نمی‌توان ارتباط منطقی بین تکرار همه ساله این منابع و عملکرد نهادها تفسیر نمود.

4.وضعیت اشتغال در دوره اجرای سیاست‌های حمایتی

در این بخش از مطالعه تلاش می‌شود وضعیت اشتغال در دوره‌ای که سیاست‌های اشتغال حمایتی اجرا شده است نیز مرور گردد. با توجه به اینکه تاکنون شاخص‌هایی جهت بررسی اثربخشی اجرای این سیاست در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی نشده است و در گزارشات عملکرد صرفاً میزان پرداخت تسهیلات و جذب منابع مورد توجه قرار گرفته تا میزان اثر بخشی اجرای این سیاست، در این بخش برخی از متغیرهای اقتصادی که می‌تواند متأثر از منابع اشتغال حمایتی باشد، درج شده‌است.

از آنجایی که هدف‌گذاری این منابع غالباً ایجاد اشتغال و درآمد برای دهک‌های پایین درآمدی و محرومان است، بنابراین بررسی متوسط تعداد شاغلان و یا درآمد حاصل از شغل دهک‌های پایین درآمدی و زنان سرپرست خانوار می‌تواند شاخص مناسبی برای ارزیابی میزان اثر بخشی این سیاست باشد.

شکل 6. تغییرات متوسط تعداد افراد شاغل در خانوار طی سال‌های 1390 تا 1402(نفر) ]5[

شکل ۶ نشان‌می‌دهد که متوسط تعداد افراد شاغل در خانوار در دهکهای میانی، تقریباً ثابت با اندکی کاهش همراه بوده است و در دهک‌های پایین درآمدی، طی سال‌های 1401 و 1402 افزایش اندکی داشته است اما هنوز به دوره قبل از کرونا نرسیده‌است.

در عین حال شکل ۷ متوسط خانوارهای بدون فرد شاغل را نشان‌می‌دهد که در تمامی دهک‌ها روندی رو به افزایش داشته است. این شواهد شکاف رو به افزایش بازار کار و دهک‌های درآمدی را نشان‌می‌دهد.

شکل 7. تغییرات متوسط تعداد خانوارهای بدون فرد شاغل طی سال‌های 1390 تا 1402(درصد)  ]5[

در شکل ۸، روند درآمد حاصل از شغل آزاد در دهک‌های مختلف درآمدی ترسیم شده‌است.

شکل 8. درآمد شغل آزاد به تفکیک دهک‌ها طی سال‌های 1396 تا 1402(ریال) ]5[

شکل ۸ نشان‌می‌دهد که اولاً میزان درآمد حاصل از شغل آزاد در دهک‌های پایین درآمدی نسبت به سایر دهک‌ها کمتر است ثانیاً رشد درآمد حاصل از شغل دهک‌های پایین درآمدی نسبت به سایر دهک‌ها، کمتر است. این شواهد در کنار افت شدید درآمد حاصل از شغل در سالهای شیوع بیماری کرونا، نشان‌دهنده کیفیت پایین و ناپایداری مشاغل ایجاد شده‌است.

یکی دیگر از محورهای حمایتی در تسهیلات تکلیفی، حمایت و توسعه مشاغل خانگی است. این در حالی است که در شکل ۹ میانگین درآمد حقیقی مشاغل خانگی (سالانه)، روند رو به رشدی را نشان نمی‌دهد و هر چند که طی سال 1400 به 1401 افزایش داشته اما دوباره در سال 1402 کاهش یافته‌است. البته بدیهی است که رشد و رونق مشاغل خانگی، صرفاً با تزریق منابع قابل تحقق نخواهد بود بلکه می‌بایست جهت ارتقا درآمد مشاغل خانگی، شناسایی رسته فعالیت، بازاریابی، آموزش و تکمیل زنجیره ارزش مورد توجه قرار گیرد.

شکل 9. میانگین درآمد حقیقی مشاغل خانگی (سالانه-ریال) ]5[

یکی دیگر از شاخص‌ها در بررسی اثربخشی اجرای سیاست‌های حمایتی اشتغال، خروج افراد فقیر از تله فقر و کاهش تدریجی خانوارهای فقیر است. این در حالی است که شکل زیر روند روبه‌رشد خانوارهای فقیر را در بسیاری از استان‌های مختلف کشور طی سال 1396 تا 1402 نشان‌می‌دهد و در برخی از استان‌های محروم از جمله سیستان و بلوچستان، این افزایش مستمر و پایدار است.

شکل 10. روند تعداد خانوارهای فقیر در استان‌های کشور ]5[

یکی از مهمترین گروه هدف در پرداخت تسهیلات تکلیفی زنان سرپرست خانوار هستند بر این اساس، در ادامه بحث میانگین درآمد حاصل از شغل زنان سرپرست خانوار در دو بخش شغل آزاد و مشاغل خانگی بررسی می کنیم.

شکل 11 نشان می‌دهد که میانگین درآمد خالص سالانه حقیقی زنان سرپرست خانوار شاغل در مشاغل آزاد طی سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۳ نوسان قابل‌توجهی داشته است. این نوسانات نشان می‌دهد درآمد این گروه به شرایط بازار، هزینه‌های تولید، دسترسی به مواد اولیه و سرمایه در گردش حساس بوده است.با وجود این، از سال ۱۳۹۹ به بعد سطح درآمد حقیقی این گروه افزایش یافته و مسیر کلی آن صعودی شده است. از آنجا که درآمدها با قیمت‌های ثابت سال ۱۴۰۰ محاسبه شده‌اند، این افزایش صرفاً ناشی از تورم عمومی نیست و می‌تواند نشان‌دهنده بهبود نسبی قدرت درآمدزایی باشد.این روند با فرض اثرگذاری تسهیلات قرض‌الحسنه بر تأمین سرمایه اولیه یا سرمایه در گردش زنان سرپرست خانوار سازگار است. بنابراین، می‌توان گفت در مشاغل آزاد زنان سرپرست خانوار به عنوان یک گروه هدف خاص، شواهد توصیفی نسبتاً قوی‌تری از اثر مثبت و ماندگارتر تسهیلات  قرضالحسنه مشاهده می‌شود.

شکل 11. میانگین درآمد خالص سالانه زنان سرپرست خانوار در مشاغل آزاد ]5[

توضیحات: میانگین درآمد خالص سالانه زنان سرپرست خانوار در مشاغل آزاد شامل مشاغل کشاورزی و کسب و کارهای آزاد است. (واحد: ریال)

درآمدهای حقیقی نسبت به سال ۱۴۰۰ تعدیل شده است.

شکل 12 درآمد حقیقی زنان سرپرست خانوار دارای مشاغل خانگی روندی پرنوسان‌تر از مشاغل آزاد داشته است. جهش درآمد در سال ۱۳۹۹، کاهش درآمد در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ و سپس افزایش آن پس از سال ۱۴۰۱، بیانگر آن است که درآمد این گروه هنوز از ثبات کافی برخوردار نیست.این الگو نشان می‌دهد تسهیلات ممکن است در برخی مقاطع به افزایش ظرفیت تولید یا درآمد کمک کرده باشد، اما این اثر الزاماً پایدار نبوده است. مشاغل خانگی معمولاً با محدودیت‌هایی مانند مقیاس کوچک، دسترسی محدود به بازار، ضعف در بازاریابی، وابستگی به تقاضای محلی و دشواری تأمین مواد اولیه مواجه‌اند. به همین دلیل، دریافت تسهیلات به‌تنهایی نمی‌تواند استمرار درآمد را تضمین کند.پس از رسیدن درآمد به سطح پایین‌تر در سال ۱۴۰۱، روند افزایشی سال‌های بعد می‌تواند نشانه بهبود نسبی باشد؛ اما نوسانات شدید نشان می‌دهد اثر تسهیلات در این گروه مثبت اما ناهمگون و شکننده بوده است. بنابراین، برای مشاغل خانگی، تسهیلات مالی باید همراه با آموزش، بازاریابی، اتصال به زنجیره فروش و حمایت بیمه‌ای ارائه شود. البته بخشی از عدم موفقیت هم می تواند بعلت  انحراف تسهیلات به سمت مصارف معیشتی باشد. زن سرپرست خانوار در دهک‌های پایین درآمدی معمولاً با بحران هزینه‌های درمان، اجاره‌بها یا آموزش فرزندان مواجه است. در نتیجه، امکان دارد بخشی از وام قرض‌الحسنه به جای «تشکیل سرمایه مولد»، صرف هموارسازی مصرف و بقا شده باشد.

شکل 12. میانگین درآمد خالص سالانه زنان سرپرست خانوار در مشاغل خانگی ]5[

توضیحات: میانگین درآمد خالص سالانه زنان سرپرست خانوار در مشاغل خانگی (واحد: ریال)

درآمدهای حقیقی نسبت به سال ۱۴۰۰ تعدیل شده است.

شکل 13 نشان می دهد که درآمد حقیقی خانوارهای دارای مشاغل خانگی از سال ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ روندی نزولی داشته و در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ تقریباً ثابت مانده است و در سال ۱۴۰۱ جهش چشمگیری مشاهده می‌شود، اما بخش مهمی از این افزایش در سال ۱۴۰۲ خنثی شده است. اگرچه درآمد سال ۱۴۰۳ همچنان بالاتر از سال پایه ۱۳۹۶ قرار دارد، فاصله زیادی با اوج سال ۱۴۰۱ دارد.این الگو نشان می‌دهد در مشاغل خانگی، افزایش درآمد در سال ۱۴۰۱ احتمالاً پایدار نبوده و ممکن است تحت تأثیر عوامل موقتی، تغییر ترکیب خانوارهای مورد بررسی، شرایط بازار یا زمان‌بندی پرداخت تسهیلات قرار گرفته باشد. بنابراین، نمی‌توان این جهش را به‌تنهایی نشانه موفقیت پایدار تسهیلات دانست.در مجموع، این شکل  نشان‌دهنده بهبود خالص درآمد نسبت به ابتدای دوره، اما همراه با ناپایداری و ضعف در حفظ دستاوردها است.

شکل 13. میانگین درآمد سالانه حقیقی خانوار در مشاغل خانگی  [5]

توضیحات: میانگین درآمد خالص سالانه خانوار در مشاغل خانگی (واحد: ریال)

درآمدهای حقیقی نسبت به سال ۱۴۰۰ تعدیل شده است.

 اما خوب نکته مهم اینست که مشاغل خانگی زنان سرپرست خانوار به‌شدت در فعالیت‌های سنتی با ارزش‌افزوده پایین متمرکز است (نظیر خیاطی خرد، بسته‌بندی حبوبات، پاک کردن سبزیجات، صنایع دستی سنتی). در این بخش‌ها، حاشیه سود بسیار اندک و به‌شدت تابع قیمت مواد اولیه است.  اما ترکیب مشاغل خانگی در کل خانوارها، شامل مشاغل مدرن و خدمات دانشی (تولید محتوا، حسابداری دورکاری، فروش آنلاین سازمان‌یافته، تولیدات فناورانه خرد) است که کشش قیمتی بالاتر و حاشیه سود سرشاری نسبت به مشاغل یدی دارند.مقایسه دو نمودار 12 و 13  اثبات می‌کند که حتی در یک رسته شغلی مشخص (مشاغل خانگی)، جنسیت و موقعیت سرپرستی خانوار شکاف درآمدی ایجاد می‌کند. بالا نرفتن پایدار درآمد زنان سرپرست نشان می‌دهد که صرف اعطای وام به این گروه، بدون اتصال آنان به شبکه‌های حرفه‌ای فروش و یا آموزش و تولیدات مدرن، قادر به برابرسازی سطح درآمدی آن‌ها با میانگین کل کشور نخواهد بود. نمودارها نشان می دهند که تسهیلات قرض‌الحسنه شرط لازم برای شروع فعالیت است، اما به‌تنهایی برای تداوم درآمد و نجات زنان سرپرست خانوار از فقر کارساز نیست. تسهیلات بانکی در بهترین حالت نقش یک شوک موقت را ایفا کرده است. در کل خانوارها، به دلیل دسترسی به شبکه و ابزارهای دیجیتال، این شوک سریع‌تر به رشد درآمدی بدل شده؛ اما برای زنان سرپرست خانوار، تزریق پول ارزان‌قیمت بدون بسته‌های مکمل (تأمین نهاده ارزان، اتصال به پلتفرم‌های فروش و بیمه اجتماعی)، بیشتر شبیه یک مُسکن مقطعی عمل کرده که پس از فروکش کردن، نوسانات درآمدی و آسیب‌پذیری آن‌ها را حل نکرده است.

در شکل14  عملکرد استانی تخصیص منابع در مقابل شاخص فقر چندبعدی  استان‌های مختلف برای سال 1400 رسم شده‌است. همان طور که مشاهده می‌شود ارتباط منفی میان عملکرد استانی اشتغالزایی و شاخص فقر چندبعدی وجود دارد.  یا به‌عبارت دیگر جذب منابع در مناطق فقیر کمتر از سایر مناطق است و همین موضوع ممکن است باعث تشدید و پایداری فقر در این مناطق شود.

شکل 14. شاخص فقر چند بعدی و عملکرد استانی در سال 1400 (درصد)  [5]

بررسی اثر بخشی اجرای سیاست‌های حمایتی اشتغالزا چند نکته را می‌رساند:

· علی رغم هدف‌گذاری این سیاست در جهت ایجاد اشتغال و درآمد پایدار برای دهک‌های پایین درآمدی، شواهد نشان‌می‌دهد که همزمان با اجذاب این سیاست، افزایش تعداد شاغلین دهک‌های پایین درآمدی اتفاق نیفتاده است.

· به‌دلیل کیفیت پایین و ناپایداری مشاغل ایجاد شده، سطح درآمدهای حاصل از شغل در دهک‌های پایین درآمدی نسبت به سایر دهک‌ها پایین است.

· برای گروه هدف خاص مثلا زنان بی سرپرست در مواردی مانند مشاغل آزاد اثر بهبود نسبی درآمد مشهود است اما در مشاغل خانگی، صرف پرداخت تسهیلات نمی تواند درآمد پایدار ایجاد نماید.  

· رابطه معکوس بین شدت محرومیت و تخصیص منابع، نشان‌دهنده انحراف این سیاست از اهداف مد نظر و اثر بخشی کم آن است.  یا بعبارت دیگر می توان گفت این حجم این منابع یا دسترسی به آن در مناطق محروم آنقدر کافی نبوده که بتواند محرومیت را از بین ببرد. همچنین شواهد نشان می دهد که در بسیاری از موارد این عملکرد، بستگی به سطح تعامل مقامات استانی با نهادهای عمومی غیردولتی دارد  و نقش مقامت محلی و منطقه ای در این میان بسایر موثر است.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

همان گونه که گفته شد هر ساله در یکی از تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی، منابع قابل توجهی در قالب تسهیلات قرض الحسنه اشتغالزایی در نظر گرفته‌می‌شود. مفاد این تبصره‌ها، طی سالهای متوالی، دستخوش تغییرات و چرخش‌های سیاستی متعددی شده‌اند.

آسیب شناسی این فرآیند در وهله نخست، منطق تخصیص این منابع را مورد سؤال قرار می‌دهد؛ زیرا شواهد نشان‌می‌دهد که تلفیق منابع ارزان قیمت با رویکرد حمایتی، میدان مسابقه برای جذب منابع را افزایش و شفافیت در عملکرد را کاهش داده است و در عین حال عملکرد قابل قبولی هم در حوزه اشتغالزایی یا رفع محرومیت دیده نمی‌شود.

در مرحله بعد شیوه اجرایی این رویکرد مورد انتقاد است. به‌عنوان نمونه در بسیاری از سال‌ها این منابع بر پایه سهم مشخصی به هر یک از نهادهای حمایتی غیردولتی اختصاص می‌یابد، بدون اینکه مبنای این سهم‌بندی‌ها مشخص گردد. از سوی دیگر همان گونه که می‌دانیم هر یک از این نهادها، بر پایه ساختار اجرایی و تشکیلاتی منحصربه‌فرد خود، کارکرد و قابلیت اجرایی خاص خود را دارد اما متأسفانه در اقتصاد سیاسی این سیاست، بر اساس قابلیت هر دستگاه، تقسیم‌کار صورت نمی‌گیرد و به همین ترتیب شاهد تداخل وظایف و یا عدم هماهنگی در عملکرد هستیم.

همچنین در این فرآیند همواره بازاریابی، آموزش، مشاوره شغلی، شناسایی درست گروه‌های هدف، هماهنگی و انسجام بین نهادهای متولی بر اساس نوع کارکرد و تعیین شاخص‌های اثربخشی مغفول مانده‌است. همان طور که گزارش‌های ارزیابی عملکرد نشان‌می‌دهد تمام اهتمام نظام حکمرانی در میزان جذب منابع است نه رفع محرومیت و توانمند سازی.

نکته دیگر فقدان ابزارها و زیرساخت‌های لازم برای اجرای درست این سیاست است که در این فرایند هم پیش بینی نشده است. از جمله این موارد، فقدان سامانه یا شبکه واحد برای ثبت اطلاعات برخط عملکرد است و بنابر گزارش سازمان بازرسی کشور، به‌دلیل عدم ثبت اطلاعات در سامانه واحد و فقدان نظارت دقیق، در برخی از موارد انحراف منابع مشاهده شده است. علاوه بر این آمار و شواهد حاصل از ارزیابی عملکرد اجرای این سیاست نشان‌می‌دهد که اولاً تخصیص منابع بر اساس درجه محرومیت استان‌ها نبوده و تعداد متوسط شاغلین در دهک‌های پایین درآمدی افزایش چندانی نداشته و به همین ترتیب درآمد حاصل از شغل در دهک‌های پایینی نسبت به سایر دهک‌های درآمدی رشد چندانی نداشته‌است. روند روبه‌رشد تعداد شاغلین فقیر در استان‌های مختلف نیز عدم اثر بخشی از اجرای این سیاست را نشان‌می‌دهد.

با توجه به آسیب شناسی انجام شده در این گزارش ، به نظر می رسد در حال حاضر پتانسبل تقنینی ماده 6 قانون برنامه هفتم پیشرفت و ساختار اجرایی پیش بینی شده در آن، الگوی مناسبی برای اشتغالزایی حمایتی باشد.  کما اینکه در حال حاضر، سامانه تک برای ثبت اطلاعات تسهیلات تکلیفی اشتغالزایی نیز در اختیار وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی است . بنابراین انتظار است بنا به تکالیف وزارت تعاون، کار ور فاه اجتماعی بخش زیادی از ناهماهنگی ها و عدم انسجام برشمرده در فوق نیز کاهش یابد .