خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در شرایط اضطراری ناشی از جنگ، فشار اقتصادی ناشی از بحران به‌صورت متقارن میان همه گروه‌های اجتماعی توزیع نمی‌شود، بلکه بیشترین بار آن بر دوش خانوارهای مستأجر قرار می‌گیرد. جنگ و بی‌ثباتی ناشی از آن، از یک‌سو با اختلال در فعالیت‌های اقتصادی و کاهش شدید درآمد خانوارها همراه است؛ اما خانوارهای مستأجر در وضعیتی قرار می‌گیرند که حتی در صورت از دست دادن شغل یا درآمد، همچنان ناگزیر از تأمین هزینه‌های اجاره و ودیعه هستند.

در‌چنین شرایطی، ناتوانی در پرداخت هزینه‌های سکونتی صرفاً به افزایش فقر یا کاهش رفاه منجر نمی‌شود، بلکه زنجیره‌ای از پیامدهای اجتماعی و امنیتی را به‌دنبال دارد که از جابه‌جایی اجباری آغاز می‌شود و می‌تواند به تضعیف انسجام اجتماعی، اختلال در عملکرد نیروهای پشتیبان جبهه داخلی و فرسایش ظرفیت جامعه برای مواجهه با بحران بینجامد. ازاین‌رو، مسئله اصلی صرفاً حمایت از یک گروه اجتماعی خاص نیست، بلکه جلوگیری از فروپاشی یکی از کارکردهای حیاتی جامعه، یعنی دسترسی پایدار شهروندان به مسکن، است، این گزارش با اتکا به دکترین «پایداری ساختاری جامعه‌محور»، ثبات سکونتی را به‌عنوان یکی از کارکردهای حیاتی نظام حکمرانی تعریف می‌کند؛ کارکردی که باید حتی در شرایط بحرانی نیز حفظ شود و نیازمند مجموعه‌ای از راهکارهای سیاستی برای سه مرحله جنگ فعال، پساجنگ متزلزل و پساجنگ قطعی است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

۱. مستأجران، از منظر هزینه‌های تأمین مسکن، اصلی‌ترین گروه آسیب‌پذیر در شرایط جنگی هستند. بررسی داده‌های سال ۱۴۰3 نشان می‌دهد؛ بیش از ۵.۳ میلیون خانوار (معادل بیش از ۱۹ میلیون نفر یا ۲۰.۴ درصد جمعیت کشور) در بخش استیجاری سکونت دارند و تعداد خانوارهای مستأجر در سطح کشوری حدود ۳.۸ برابر تعداد خانوارهای مؤجر است.

۲. بحران مسکن استیجاری در شرایط جنگی، یک مسئله صرفاً اقتصادی نیست، بلکه به‌دلیل تمرکز شدید جمعیت مستأجر در مناطق شهری، به یک مسئله امنیتی تبدیل می‌شود. بیش از ۹5 درصد مستأجران کشور در مناطق شهری زندگی می‌کنند. همچنین، در مناطق شهری، تعداد خانوارهای مستأجر بیش از پنج برابر تعداد خانوارهای مؤجر است. از‌آنجا‌که جنگ، جابه‌جایی اجباری، تورم و اختلالات اقتصادی عمدتاً در کانون‌های شهری متمرکز می‌شوند، هرگونه بی‌ثباتی در بازار اجاره می‌تواند مستقیماً به تضعیف انسجام اجتماعی و افزایش ناآرامی‌های داخلی منجر شود.

۳. اتکا به سازوکارهای متعارف بازار و الگوی «تاب‌آوری» برای مدیریت بحران کافی نیست. بازار اجاره حتی پیش از وقوع جنگ نیز با نابرابری و ناپایداری ساختاری جامعه‌محور مواجه بوده و بازگشت به وضعیت پیشین نمی‌تواند راه‌حل مناسبی تلقی شود. سیاستگذاری در شرایط جنگی باید از منطق «تاب‌آوری» به سمت منطق «پایداری ساختاری جامعه‌محور» حرکت کند؛ رویکردی که هدف آن حفظ کارکردهای حیاتی جامعه در شرایط بحران است.

۴. در چارچوب پایداری ساختاری جامعه‌محور، تضمین دسترسی خانوارهای مستأجر به مسکن و ثبات سکونتی بر سودآوری حداکثری املاک استیجاری اولویت می‌یابد و ابزارهای سیاستی متناسب با این ملاحظه و وضعیت جنگ انتخاب و تنظیم می‌شوند.

۵. تجربه اوکراین نشان می‌دهد که حفظ ثبات سکونتی در شرایط جنگی بدون نقش‌آفرینی حمایتی نظام حکمرانی امکان‌پذیر نیست. بااین‌حال، بررسی تطبیقی نشان می‌دهد که شرایط ایران از جهات متعددی دشوارتر است. اوکراین توانست بخشی از فشار ناشی از جنگ را از طریق خروج میلیون‌ها نفر از کشور و دریافت کمک‌های گسترده خارجی مدیریت کند، اما چنین الگویی در‌خصوص ایران مطرح نیست. ازاین‌رو، الگوی سیاستی پیشنهادی این گزارش بر نقش‌آفرینی رفاهی، پوشش فراگیر بازار اجاره، ایجاد سازوکارهای متمرکز حکمرانی و تقویت ابزارهای نظارتی و بازدارنده استوار شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهادهای سیاستی این گزارش بر‌پایه «دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور» و اتخاذ «الگوی حکمرانی مرحله‌ای مبتنی‌بر سناریوهای سه‌گانه» صورت‌بندی شده‌اند. این راهنما، طیفی انطباقی از ابزارهای ماهوی و رویه‌ای را در قالب هشت محور عملیاتی و متناسب با سه وضعیت (جنگ فعال؛ پساجنگ متزلزل/آتش‌بس؛ پساجنگ قطعی/بازسازی) ارائه می‌دهد:

محور ۱؛ ثبات سکونتی، تمدید قراردادها و مدیریت تخلیه: اعمال تمدید خودکار و الزام‌آور قراردادها و ممنوعیت عمومی تخلیه در فاز اضطراری و پذیرش تدریجی و مشروط استثنائات حصری (تخلفات اثبات‌ شده مستأجر یا نیاز حیاتی و راستی‌آزمایی شده مالک) در فاز بازسازی، همراه با منوط‌سازی تخلیه‌های موجه به پرداخت «کمک‌هزینه جابه‌جایی».

محور ۲؛ کنترل اجاره‌بها و ودیعه (تنظیم‌گری قیمتی): گذار از «کنترل شدید هزینه‌های سکونتی (اجاره و ودیعه)» در فاز جنگ فعال، به سمت «سقف‌گذاری انطباقی و پلکانی متناسب با تورم رسمی» در فاز پساجنگ قطعی، با تأکید بر الصاق نرخ مصوب به واحد مسکونی (نه خانوار مستأجر).

محور ۳؛ بخشودگی و کاهش اجاره‌بها برای خانوارهای متأثر از جنگ: اعطای معافیت‌های کامل در املاک عمومی/دولتی و کانون‌های حاد بحران و اعمال تخفیف‌های درصدی هدفمند برای ایثارگران، آوارگان و نیروهای پشتیبان حیاتی، همراه با پیش‌بینی بسته‌های جبرانی (معافیت‌های مالیاتی و تراکم‌های تشویقی) برای مالکان خرد همراه.

محور 4؛ حمایت ویژه و مطلق از خانوارهای آسیب‌پذیر: اعطای مصونیت قاطع از تخلیه به سه گروه هدف (آسیب‌دیدگان مستقیم جنگ، گروه‌های دارای آسیب‌پذیری ساختاری و نیروهای مسلح و پشتیبان آنها) و جبران مالی مستمر مالکان از طریق کالابرگ مسکن یا یارانه مستقیم استیجار.

محور 5؛ جرم‌انگاری آزارگری، مزاحمت و تخلیه غیرمستقیم: تعریف مباحث حقوقی جامع برای رفتارهای فشارزا (قطع خدمات، تهدید و مراجع ناخواسته)، ابطال خودکار درخواست‌های تخلیه مالکان آزاردهنده و پیش‌بینی فوریت‌های اقدام ۲۴‌ساعته.

محور 6؛ ضمانت‌های اجرایی قاطع، بازدارنده و هوشمند: وضع جرائم نقدی صلب و ضریبی متناسب با سود تخلف، تخصیص درصدی از جرائم به مستأجر جهت تحریک نظارت عمومی، جرم‌انگاری واسطه‌های متخلف (بنگاه‌های املاک)، و اعمال محرومیت‌های ثبتی و اداری بر املاک خاطی.

محور 7؛ ارتقای سامانه ملی املاک و اسکان و ایجاد درگاه «اورژانس مسکونی»: استقرار مرکز نظارت یکپارچه، هوشمندسازی استعلامات تقاطعی، اعطای اختیارات مدعی‌العموم به نهاد متولی جهت نقش‌آفرینی پیش‌دستانه حمایتی و الزام‌آوری اخذ کد رهگیری یکتا برای کلیه خدمات عمومی.

1. مقدمه

جنگ صرفاً به‌معنای درگیری نظامی، تخریب زیرساخت‌ها یا افزایش هزینه‌های دفاعی نیست، بلکه هم‌زمان سازوکارهای اقتصادی، روابط اجتماعی و ظرفیت‌های نهادی یک جامعه را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد. در‌چنین شرایطی، فشار ناشی از بحران به‌صورت متقارن میان همه گروه‌های اجتماعی توزیع نمی‌شود و برخی گروه‌ها بسیار زودتر و شدیدتر از دیگران در معرض پیامدهای آن قرار می‌گیرند. در میان این گروه‌ها، خانوارهای مستأجر به‌دلیل وابستگی مستقیم به درآمدهای جاری و نداشتن دارایی‌های ملکی، در زمره آسیب‌پذیرترین بخش‌های جامعه قرار دارند.

جنگ و نااطمینانی ناشی از آن، از یک‌سو با تعطیلی یا اختلال در فعالیت‌های اقتصادی، کاهش درآمد خانوارها، افزایش بیکاری، جابه‌جایی اجباری جمعیت و کاهش قدرت خرید همراه است و از‌سوی‌دیگر، با تشدید انتظارات تورمی، کاهش عرضه مؤثر مسکن و افزایش هزینه‌های سکونتی همراه می‌شود. در‌نتیجه، خانوارهای مستأجر در وضعیتی قرار می‌گیرند که حتی در صورت از دست دادن شغل یا کاهش شدید درآمد، همچنان ناگزیر از تأمین هزینه‌های اجاره و ودیعه هستند. همین ویژگی، بازار مسکن استیجاری را به یکی از نخستین کانون‌های بروز بحران‌های اجتماعی و اقتصادی در دوران جنگ تبدیل می‌کند.

بااین‌حال، مسئله صرفاً به‌دشواری تأمین هزینه‌های سکونت محدود نمی‌شود. ناتوانی خانوارها در پرداخت اجاره‌بها، زنجیره‌ای از پیامدهای پیچیده و درهم‌تنیده را به‌دنبال دارد که از جابه‌جایی اجباری، تخلیه ملک و بی‌خانمانی آغاز می‌شود و به تضعیف انسجام اجتماعی، گسترش نااطمینانی عمومی، اختلال در عملکرد شبکه‌های تولیدی و خدماتی و کاهش ظرفیت جامعه برای مواجهه با بحران مینجامد. در‌چنین شرایطی، مسئله مسکن از یک موضوع صرفاً اقتصادی یا رفاهی فراتر می‌رود و به مسئله‌ای مرتبط با امنیت اجتماعی، پایداری ملی و حفظ ظرفیت مقاومت جامعه تبدیل می‌شود.

این مسئله در ایران از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ زیرا بازار مسکن استیجاری کشور حتی پیش از وقوع بحران‌های جنگی نیز با مشکلات ساختاری متعددی روبه‌رو بوده است. افزایش مستمر هزینه‌های سکونت، تشدید شکاف میان درآمد و هزینه، گسترش فقر در میان مستأجران، رشد نابرابری‌های فضایی و تمرکز جمعیت مستأجر در کانون‌های شهری، همگی نشان می‌دهند که این بخش پیش از بروز هرگونه بحران خارجی نیز در وضعیتی شکننده قرار داشته است. بنابراین، شرایط جنگی نه یک بحران مستقل، بلکه عاملی برای تشدید روندهای پیشین و آشکار شدن آسیب‌پذیری‌های انباشته ‌شده محسوب می‌شود.

در این بستر، اتکا به الگوهای متعارف سیاستگذاری دوران صلح یا انتظار برای بازگشت خودبه‌خودی بازار به وضعیت عادی، نمی‌تواند پاسخ مناسبی به ابعاد بحران باشد. از یک‌سو، سازوکارهای بازار در شرایط بی‌ثباتی شدید توانایی خود را برای تخصیص منصفانه و کارآمد منابع از دست می‌دهند و از‌سوی‌دیگر، بازگرداندن شرایط به وضعیت پیشین نیز مطلوب نخواهد بود؛ زیرا ساختار بازار پیش از بحران نیز با مشکلات عمیق و مزمن مواجه بوده است. ازاین‌رو، سیاستگذاری در‌چنین شرایطی مستلزم گذار از رویکردهای واکنشی و کوتاه‌مدت به سمت یک چارچوب پیش‌نگر و طراحی‌محور است.

بر این اساس، پرسش محوری گزارش حاضر آن است که نظام حکمرانی چگونه می‌تواند در شرایط جنگی و مراحل متفاوت پس از جنگ، ضمن مواجهه با محدودیت منابع و اختلال در سازوکارهای عادی بازار، از ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر صیانت کند و از تبدیل بحران بازار اجاره به بحرانی گسترده‌تر در حوزه انسجام اجتماعی و پایداری ملی جلوگیری کند.

برای پاسخ به این پرسش، گزارش حاضر از دکترین «پایداری ساختاری جامعه‌محور» به‌عنوان چارچوب تحلیلی خود بهره می‌گیرد و ثبات سکونتی را به‌عنوان یکی از کارکردهای حیاتی جامعه مورد بررسی قرار می‌دهد؛ کارکردی که صیانت از آن در شرایط بحرانی می‌تواند نقشی اساسی در حفظ انسجام اجتماعی و استمرار فعالیت‌های حیاتی جامعه داشته باشد. بر‌اساس این رویکرد، مسئله صرفاً حمایت از یک گروه اجتماعی خاص یا تنظیم کوتاه‌مدت بازار اجاره نیست، بلکه مسئله اصلی، چگونگی صیانت از دسترسی پایدار خانوارها به سرپناه در شرایطی است که سازوکارهای متعارف بازار و سیاستگذاری دوران صلح با اختلال مواجه شده‌اند. در این چارچوب، رابطه میان ثبات سکونتی، انسجام اجتماعی، استمرار فعالیت‌های اقتصادی، حفاظت از سرمایه انسانی و ظرفیت جامعه برای مواجهه با بحران، مبنای تحلیل ضرورت و دامنه نقش‌آفرینی نظام حکمرانی قرار می‌گیرد.

دامنه این گزارش به سیاستگذاری در بازار مسکن استیجاری و صیانت از ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر محدود است. ازاین‌رو، موضوعاتی مانند اسکان اضطراری خانوارهای آواره، مدیریت اردوگاه‌های اسکان موقت و تأمین مسکن جایگزین برای واحدهای تخریب ‌شده، موضوع مستقیم این گزارش نیستند. بااین‌حال، تخریب موجودی مسکن و جابه‌جایی اجباری جمعیت، به‌دلیل تأثیر مستقیم آنها بر کاهش عرضه و افزایش تقاضا در بازار اجاره، به‌عنوان شوک‌های مؤثر بر بازار مسکن استیجاری در تحلیل حاضر مورد توجه قرار می‌گیرند.

بر همین اساس، گزارش حاضر ابتدا با مرور پیشینه مطالعاتی و درس‌آموخته‌های بحران‌های اخیر، ابعاد ساختاری، جمعیتی و اقتصادی شکنندگی بازار مسکن استیجاری ایران را تبیین می‌کند. سپس، با بررسی جایگاه ثبات سکونتی در حفظ کارکردهای حیاتی جامعه، زمینه نظری لازم برای گذار از سیاستگذاری متعارف دوران صلح به دکترین «پایداری ساختاری جامعه‌محور» فراهم می‌شود. در ادامه، منطق و حدود نقش‌آفرینی نظام حکمرانی، نحوه مواجهه با عدم تقارن‌های موجود میان گروه‌های درگیر و مبانی حقوقی و تنظیمی صیانت از ثبات سکونتی بررسی می‌شود. پس از آن، تجربه اوکراین به‌عنوان یک مورد تطبیقی برای استخراج درس‌آموخته‌های قابل استفاده برای ایران مورد تحلیل قرار می‌گیرد. در‌نهایت، برایند این مباحث در قالب یک بسته سیاستی سناریومحور برای سه مرحله «جنگ فعال»، «پساجنگ متزلزل» و «پساجنگ قطعی» صورت‌بندی می‌شود.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

برای نشان دادن بحران دسترسی به مسکن استیجاری و وضعیت مستأجران و بسته‌های سیاستی موجود، گزارش‌های متعددی تهیه شده است. افزون‌بر‌این، گزارش‌هایی نیز به بررسی سیاست‌های جهانی و یکی از قوانین به‌روز کشور یعنی قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها (مصوب 1403) وجود دارد:

• اجاره‌داری مسکن و مروری بر قوانین کنترل اجاره‌بها (تحلیل تطبیقی اجاره‌داری مسکن و رهنمون‌هایی برای مسکن استیجاری در ایران): این گزارش با بررسی تجارب جهانی، سیاست‌ها و چارچوب‌های نظارتی بر بازار اجاره‌ مسکن را تحلیل می‌کند و بر نقش مهم حمایت از مستأجران در تضمین پایداری بازار اجاره تأکید دارد. یافته‌ها نشان می‌دهد که در کشورهای دارای نظام اجار‌ه‌داری موفق مانند سوئیس و آلمان، با بهره‌گیری از قوانین کنترلی بر اجاره‌بها و حمایت از حق تمدید سکونت، اجاره‌نشینی به یک ترجیح پایدار بدل شده است.
• ارزیابی ماده (7) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها از منظر سیاستگذاری معطوف به کنترل اجاره‌بها: این گزارش، با تمرکز بر سیاست کنترل اجاره‌بها در ایران، به ارزیابی مدل ارائه ‌شده در ماده (7) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها بر‌پایه تجارب جهانی می‌پردازد. یافته‌ها نشان می‌دهد که این مدل با 6 مشکل ساختاری مواجه است: وجود مفرهای قانونی غیرحمایتی، دامنه محدود جغرافیایی، عدم تعهد دولت به اجرا، تحمیل بار اجرایی به مستأجران، وابستگی به تورم عمومی، و عدم تمدید قرارداد تخلیه مستأجر.
• ارزیابی ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها و نقش کلیدی الزام به تمدید قراردادهای استیجاری: این گزارش استدلال می‌کند که اجرای مؤثر سیاست کنترل اجاره‌بها بدون تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و محدودسازی تخلیه مستأجران ممکن نیست. در غیاب این محدودیت، کنترل اجاره عملاً شامل مستأجران نمی‌شود و بی‌ثباتی سکونتی ادامه می‌یابد. تجربه کشورهای OECD و ایالت‌هایی مانند کالیفرنیا نشان می‌دهد که تمدید خودکار قراردادها و تعیین دلایل موجه تخلیه از اجزای کلیدی کنترل اجاره‌اند. در ایران، ماده (۷) قانون ساماندهی بازار زمین، مسکن و اجاره‌بها فاقد این مؤلفه بنیادین است؛ بنابراین، الحاق یک بسته سیاستی مکمل برای الزام به تمدید قراردادها و محدودسازی تخلیه مستأجران، پیش‌شرط اجرای مؤثر آن به‌شمار می‌رود.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته های پژوهش.

3. سیاستگذاری مسکن و امنیت ملی در وضعیت جنگ

3-1. درس‌آموخته‌های جنگ‌های اخیر برای سیاستگذاری بازار اجاره

تحلیل پیامدهای اقتصادی و اجتماعی جنگ ۱۲‌روزه، جنگ رمضان و دوره پرتنش پس از آنها نشان می‌دهد که بازار مسکن استیجاری، همانند بسیاری از حوزه‌های مرتبط با نیازهای اساسی جامعه، در برابر شوک‌های ناشی از جنگ آسیب‌پذیری بالایی دارد. جابه‌جایی جمعیت، تشدید نااطمینانی در فضای کلان اقتصاد، اختلال در فعالیت‌های تولیدی و خدماتی و افزایش فشارهای تورمی، می‌توانند ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر را با تهدیدی جدی مواجه سازند. مداخلات واکنشی حاکمیت برای مهار افزایش اجاره‌بها و تمدید قراردادهای استیجاری در مقاطع بحرانی نیز بیانگر آن است که در شرایط اضطراری، اتکای صرف به سازوکارهای متعارف بازار به‌منظور حفظ ثبات سکونتی با محدودیت‌های جدی مواجه است.

بااین‌حال، این تجربیات را نباید صرفاً رخدادهایی مجزا و مقطعی تلقی کرد؛ بلکه می‌توان از آنها برای شناسایی سازوکارهایی استفاده کرد که در صورت تداوم یا گسترش درگیری، بحران بازار اجاره را تشدید می‌کنند. مسئله اصلی آن است که شوک جنگ به‌طور هم‌زمان بر عرضه مسکن، تقاضای سکونتی، توان پرداخت خانوار و رفتار بازیگران بازار اثر می‌گذارد و از برهم‌کنش این عوامل، بحرانی شکل می‌گیرد که مدیریت آن با تدابیر موقت و تک‌بعدی دشوار خواهد بود. بر این اساس، چهار سازوکار اصلی تشدید بحران در بازار مسکن استیجاری قابل شناسایی است:

۱. جابه‌جایی‌های ناشی از جنگ و جهش تقاضای سکونتی: گسترش درگیری‌های نظامی و افزایش تهدیدات سرزمینی می‌تواند موج‌های گسترده جابه‌جایی جمعیت و تغییر موقت یا پایدار جغرافیای سکونت را به‌دنبال داشته باشد. حرکت جمعیت از مناطق درگیر یا پرخطر به شهرها و مناطق کم‌خطرتر، تقاضایی ناگهانی و پیش‌بینی ‌نشده برای مسکن استیجاری در مناطق میزبان ایجاد می‌کند. این فشار زمانی شدیدتر می‌شود که خانوارهای جابه‌جا‌ شده هم‌زمان با کاهش درآمد، محدودیت نقدینگی یا از دست رفتن بخشی از دارایی‌های خود مواجه باشند.

۲. تخریب فیزیکی و افت شدید عرضه مؤثر مسکن: تخریب یا آسیب‌دیدگی واحدهای مسکونی در‌نتیجه حملات نظامی، بخشی از موجودی قابل سکونت را از چرخه بهره‌برداری خارج می‌کند. از منظر بازار اجاره، پیامد مستقیم این وضعیت کاهش عرضه مؤثر مسکن درست در زمانی است که جابه‌جایی جمعیت، تقاضای سکونتی را افزایش داده است. هم‌زمانی کاهش عرضه و افزایش تقاضا، عدم تعادل موجود در بازار را تشدید کرده و فشار مضاعفی بر قیمت‌ها و دسترسی خانوارها به واحدهای استیجاری وارد می‌کند.

۳. گسست در اقتصاد خانوار و ناپایداری درآمدی: تعطیلی یا اختلال در فعالیت کسب‌وکارها، تعویق پرداخت دستمزدها، کاهش فرصت‌های شغلی و افزایش هزینه‌های ضروری در شرایط جنگی می‌تواند جریان درآمدی خانوارها را مختل کند. این مسئله برای خانوارهای مستأجر اهمیت مضاعفی دارد؛ زیرا تعهد پرداخت اجاره‌بها و تأمین ودیعه، حتی در شرایط کاهش یا قطع درآمد، همچنان پابرجاست. در‌نتیجه، حتی بخشی از خانوارهایی که پیش از بحران از استطاعت نسبی برخوردار بوده‌اند، ممکن است در معرض ناتوانی در پرداخت اجاره، جابه‌جایی اجباری یا از دست دادن ثبات سکونتی قرار گیرند.

۴. تشدید رفتارهای سوداگرانه بحران‌محور و فرسایش سرمایه اجتماعی: هم‌زمانی جهش تقاضا، کاهش عرضه و تضعیف توان مالی خانوارها، در صورت فقدان نظارت و تنظیم‌گری مؤثر، می‌تواند زمینه را برای افزایش رفتارهای فرصت‌طلبانه در بازار فراهم کند. افزایش نامتعارف اجاره‌بها و ودیعه، امتناع از تمدید قرارداد به‌قصد افزایش قیمت و بهره‌برداری اقتصادی از اضطرار خانوارهای جابه‌جا ‌شده، علاوه‌بر تشدید فشار معیشتی، می‌تواند احساس بی‌عدالتی، بی‌اعتمادی و کاهش هم‌بستگی اجتماعی را در شرایطی افزایش دهد که حفظ سرمایه اجتماعی برای مدیریت بحران اهمیتی مضاعف دارد.

برایند سازوکارهای چهارگانه فوق نشان می‌دهد که بحران بازار اجاره در شرایط جنگی را نمی‌توان صرفاً به افزایش قیمت‌ها یا تورم اجاره‌بها فروکاست. جنگ به‌طور هم‌زمان با افزایش تقاضای سکونتی، کاهش عرضه مؤثر مسکن، تضعیف توان پرداخت خانوارها و ایجاد زمینه برای رفتارهای فرصت‌طلبانه، مجموعه‌ای از فشارهای متقابل را بر بازار استیجاری وارد می‌کند. بااین‌حال، شدت و دامنه پیامدهای این شوک‌ها صرفاً به ماهیت جنگ وابسته نیست، بلکه به میزان آسیب‌پذیری ساختاری بازاری بستگی دارد که این شوک‌ها بر آن وارد می‌شوند. ازاین‌رو، به‌منظور ارزیابی واقعی فشار جنگ برای ثبات سکونتی در ایران، ابتدا باید مشخص شود که بازار مسکن استیجاری کشور پیش از تشدید شرایط بحرانی از نظر ترکیب جمعیتی، تمرکز جغرافیایی و توان اقتصادی خانوارهای مستأجر در چه وضعیتی قرار داشته است.

3-2. رخ‌نمایی از ابعاد جمعیتی، جغرافیایی و اقتصادی بخش استیجاری

همان‌گونه که در بخش پیشین نشان داده شد؛ شدت پیامدهای شوک‌های جنگی تنها به ماهیت و دامنه درگیری وابسته نیست، بلکه به میزان آسیب‌پذیری بازاری بستگی دارد که این شوک‌ها بر آن وارد می‌شوند. ازاین‌رو، پیش از بررسی پیامدهای امنیتی بحران، لازم است ظرفیت بازار مسکن استیجاری ایران برای جذب چنین شوک‌هایی ارزیابی شود. در این زمینه، سه ویژگی اهمیت ویژه‌ای دارند: گستره جمعیت درگیر، تمرکز جغرافیایی مستأجران و میزان آسیب‌پذیری اقتصادی آنان.

۱. سنگینی کفه جمعیتی مستأجران در پهنه کلان کشور: بر‌اساس داده‌های آماری سال 1403، بیش از ۵.۳ میلیون خانوار، معادل بالغ‌بر ۱۹ میلیون نفر، در ایران در واحدهای استیجاری سکونت دارند که حدود ۲۰.۴ درصد از جمعیت کشور را شامل می‌شود. در‌مقابل، حدود ۱.۴ میلیون خانوار در گروه مؤجران قرار دارند. بر‌مبنای این ارقام، تعداد خانوارهای مستأجر نزدیک به ۳.۸ برابر خانوارهای مؤجر است. این گستره جمعیتی نشان می‌دهد که بی‌ثباتی در بازار اجاره نمی‌تواند مسئله‌ای محدود به یک گروه کوچک اجتماعی تلقی شود؛ هرگونه شوک فراگیر در این بازار مستقیماً شرایط سکونتی بخش قابل توجهی از جمعیت کشور را تحت تأثیر قرار می‌دهد.

۲. تمرکز شدید خانوارهای مستأجر در مناطق شهری (عدم تقارن شهری- روستایی): بُعد دوم شکنندگی به توزیع جغرافیایی خانوارهای مستأجر مربوط است. بر‌اساس داده‌های سال ۱۴۰3، حدود 95 درصد از خانوارهای مستأجر کشور، یعنی بیش از ۵ میلیون خانوار، در مناطق شهری سکونت دارند و سهم مناطق روستایی تنها ۵ درصد است. در‌مقابل، ۷0 درصد خانوارهای مؤجر در مناطق شهری و 30 درصد آنان در مناطق روستایی قرار دارند.

ترکیب این داده‌ها نشان می‌دهد که در مناطق شهری، به‌ازای هر خانوار مؤجر بیش از ۵ خانوار مستأجر وجود دارد (بیش از ۵ میلیون خانوار مستأجر ساکن در مناطق شهری در برابر حدود ۹۸۹ هزار خانوار مؤجر شهری). این تمرکز جغرافیایی از منظر شرایط جنگی اهمیت مضاعف دارد؛ زیرا جابه‌جایی جمعیت به سمت مناطق کم‌خطرتر، کاهش موجودی قابل سکونت یا اختلال در فعالیت‌های اقتصادی شهرها می‌تواند فشار جدیدی را بر بازاری وارد کند که بخش عمده جمعیت مستأجر کشور از پیش در آن متمرکز شده است.

۳. آسیب‌پذیری اقتصادی و محدودیت توان جذب شوک: بُعد سوم شکنندگی به وضعیت اقتصادی خانوارهای مستأجر مربوط است. افزایش قابل توجه نرخ فقر مستأجران طی فاصله سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰3 نیز نشان می‌دهد که بخش بزرگی از این خانوارها حتی پیش از بروز شوک جنگی از حاشیه مالی محدودی برای مواجهه با کاهش درآمد یا افزایش هزینه‌های سکونتی برخوردار بوده‌اند ]5-7[. در‌چنین وضعیتی، اختلال موقت در اشتغال یا درآمد می‌تواند بسیار سریع‌تر از سایر گروه‌ها به ناتوانی در پرداخت اجاره و بی‌ثباتی سکونتی منجر شود.

در‌مجموع، داده‌های فوق سه ویژگی هم‌زمان بازار مسکن استیجاری ایران را آشکار می‌کنند: گستره بالای جمعیت مستأجر، تمرکز شدید این جمعیت در مناطق شهری و محدود بودن توان اقتصادی بخش قابل توجهی از آنان برای جذب شوک‌های جدید. بنابراین، سازوکارهای چهارگانه تشدید بحران که در بخش پیشین تشریح شد، در ایران بر بازاری وارد می‌شوند که بخشی از خانوارهای آن پیش از وقوع بحران نیز با محدودیت جدی در استطاعت‌پذیری مسکن مواجه بوده‌اند. ترکیب «شوک بیرونی جنگ» با «شکنندگی پیشینی بازار» نقطه‌ای است که مسئله مسکن استیجاری را از یک اختلال بخشی فراتر می‌برد و بررسی پیامدهای گسترده‌تر آن برای ثبات اجتماعی را ضروری می‌سازد.

۳-۳. از شکنندگی بازار اجاره تا مسئله پایداری اجتماعی و امنیت ملی

قرار گرفتن یافته‌های دو بخش پیشین در کنار یکدیگر، ماهیت متفاوت مسئله بازار اجاره در شرایط جنگی را آشکار می‌کند. از یک‌سو، جنگ می‌تواند به‌طور هم‌زمان موجب جابه‌جایی جمعیت، کاهش عرضه مؤثر مسکن، اختلال در درآمد خانوارها و تشدید رفتارهای فرصت‌طلبانه شود؛ از‌سوی‌دیگر، این شوک‌ها بر بازاری وارد می‌شوند که بیش از ۱۹ میلیون نفر به آن وابسته‌اند، بخش عمده مستأجران آن در مناطق شهری متمرکز هستند و درصد قابل توجهی از آنان پیش از وقوع بحران نیز از توان مالی محدودی برخوردار بوده‌اند. بنابراین، خطر اصلی نه در هریک از این عوامل به‌صورت جداگانه، بلکه در اثر تقویت‌کننده برهم‌کنش آنها نهفته است.

در‌چنین شرایطی، افزایش تقاضای سکونتی در مناطق کم‌خطرتر و هم‌زمان کاهش عرضه مؤثر می‌تواند فشار قیمتی بازار را افزایش دهد؛ اختلال در درآمد خانوار نیز توان مواجهه مستأجران با این فشار را کاهش می‌دهد. پیامد این فرایند می‌تواند افزایش معوقات اجاره، جابه‌جایی‌های ناخواسته، تخلیه و بی‌ثباتی سکونتی باشد. هنگامی که چنین پیامدهایی نه برای تعداد محدودی از خانوارها، بلکه در مقیاس وسیع و در کانون‌های شهری رخ دهد، آثار آن می‌تواند از حوزه مسکن فراتر رود و بر بازار کار، دسترسی به خدمات عمومی، استمرار آموزش، شبکه‌های حمایتی خانوار و اعتماد اجتماعی اثر بگذارد.

از این منظر، مسئله بازار اجاره در شرایط جنگی دیگر صرفاً مسئله تنظیم قیمت یا حمایت رفاهی از مستأجران نیست؛ بلکه به مسئله‌ای مرتبط با استمرار کارکردهای اجتماعی و پایداری داخلی تبدیل می‌شود. نقطه کانونی این تحول، «ثبات سکونتی» است؛ زیرا اختلال در آن می‌تواند شوک اولیه جنگ را به مجموعه‌ای از پیامدهای ثانویه اقتصادی و اجتماعی منتقل کند. ازاین‌رو، پیش از تعیین نوع و شدت نقش‌آفرینی نظام حکمرانی، باید روشن شود که چرا ثبات سکونتی یکی از کارکردهای اساسی جامعه است و حفاظت از آن در شرایط عادی و به‌ویژه، در شرایط جنگ و پساجنگ چه اهمیتی دارد.

3-4. ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر

تحلیل برهم‌کنش شوک‌های جنگی با شکنندگی‌های پیشینی بازار مسکن (موضوع بخش‌های پیشین) نشان می‌دهد که آسیب اصلی، صرفاً افزایش اجاره‌بها یا تورم مقطعی نیست؛ بلکه خروج بازار از «ثبات سکونتی» است. منظور از ثبات سکونتی، دسترسی پایدار، مستمر و قابل پیش‌بینی خانوار به سرپناهی امن و متناسب است؛ وضعیتی که در آن، خانوارها از تهدید دائمی جابه‌جایی اجباری، تخلیه اضطراری و نااطمینانی شدید درباره محل زندگی خود در امان باشند.

در تحلیل‌های سیاستگذاری عمومی، ثبات سکونتی نه‌فقط یک متغیر اقتصادی یا رفاهی، بلکه یکی از «کارکردهای حیاتی جامعه» تلقی می‌شود؛ کارکردی که اختلال گسترده در آن، زنجیره‌ای از بحران‌های ثانویه را در ابعاد فردی، اجتماعی و حکمرانی فعال می‌کند. اهمیت صیانت از این کارکرد را می‌توان در دو سطح مکمل بررسی کرد:

3-4-1. ابعاد بنیادین ثبات سکونتی در شرایط عادی

ثبات سکونتی صرفاً به‌معنای در اختیار داشتن یک واحد مسکونی نیست، بلکه یکی از پیش‌شرط‌های اساسی سلامت فردی، ثبات اقتصادی و انسجام اجتماعی محسوب می‌شود.

نخست، مطالعات نشان می‌دهند که بی‌ثباتی سکونتی، جابه‌جایی‌های مکرر و ترس دائمی از تخلیه، با افزایش خطر ابتلا به بیماری‌های قلبی‌-عروقی، فشار خون، دیابت، افسردگی و اختلالات اضطرابی ارتباط مستقیم دارد ]8-10[. در موارد شدیدتر، از دست دادن مسکن می‌تواند به فروپاشی روابط اجتماعی، بحران‌های روانی عمیق و حتی خودکشی منجر شود ]11،12[.

دوم، مسکن پایدار یکی از مهم‌ترین عوامل حفظ امنیت اقتصادی خانوار است. جابه‌جایی‌های ناخواسته، خانوارها را از شبکه‌های شغلی و اجتماعی خود جدا می‌کند، دسترسی آنان را به فرصت‌های اقتصادی کاهش داده و احتمال گرفتار شدن در چرخه فقر را افزایش می‌دهد ]8[.

سوم، ثبات سکونتی نقشی تعیین‌کننده در شکل‌گیری سرمایه اجتماعی دارد. برای کودکان، این ثبات به‌معنای تداوم آموزش، حفظ پیوندهای اجتماعی و برخورداری از محیطی قابل پیش‌بینی برای رشد و یادگیری است. برای بزرگسالان نیز، سکونت پایدار امکان مشارکت در شبکه‌های محلی، حفظ روابط همسایگی و تقویت اعتماد اجتماعی را فراهم می‌آورد.

چهارم، ثبات سکونتی بخش جدایی‌ناپذیر حق برخورداری از مسکن مناسب به‌شمار می‌رود. این حق در اسناد بین‌المللی حقوق بشر ]13،14[ و همچنین در اصل سوم، سی‌ویکم و چهل‌و‌‌سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به رسمیت شناخته شده است ]15[. از این منظر، مسئله صرفاً برخورداری از یک ساختمان فیزیکی نیست؛ بلکه تضمین امنیت، تداوم و کرامت انسانی در بهره‌مندی از سرپناه است.

3-4-2. ضرورت راهبردی صیانت از ثبات سکونتی در شرایط جنگ و پساجنگ

اگر ثبات سکونتی در شرایط عادی یک نیاز اجتماعی اساسی تلقی شود، در شرایط جنگی به یک ضرورت راهبردی برای حفظ کارکردهای حیاتی جامعه تبدیل خواهد شد. در این وضعیت، مسئله دیگر صرفاً حمایت از یک گروه اجتماعی خاص نیست، بلکه صیانت از ظرفیت بقا و استمرار عملکرد کل جامعه است.

نخست، جنگ به‌طور طبیعی موجب تخریب واحدهای مسکونی، آوارگی گسترده و افزایش تقاضا برای سرپناه می‌شود. در‌چنین شرایطی، اگر تخلیه مستأجران در مناطق امن نیز ادامه یابد، بحران انسانی ناشی از جنگ تشدید خواهد شد و مدیریت جابه‌جایی‌های گسترده جمعیتی برای دولت دشوارتر می‌شود.

دوم، ثبات سکونتی با حفظ روحیه و انسجام اجتماعی پیوندی مستقیم دارد. نیروهای نظامی، کارکنان خدمات عمومی، کادر درمان، نیروهای امدادی و سایر گروه‌هایی که مسئولیت حفظ عملکرد جامعه را بر‌عهده دارند، باید از امنیت و آرامش خانواده‌های خود اطمینان داشته باشند. نگرانی دائمی درباره از دست رفتن سرپناه، توان روانی و عملیاتی این گروه‌ها را تضعیف می‌کند.

سوم، حفاظت پیشینی از ثبات سکونتی، از تحمیل هزینه‌های سنگین ناشی از اسکان اضطراری، مدیریت بی‌خانمانی و جابه‌جایی جمعیت جلوگیری می‌کند. بنابراین، این سیاست نه صرفاً یک اقدام حمایتی، بلکه ابزاری برای مدیریت بهینه منابع عمومی در شرایط بحرانی است.

چهارم، در محیط آکنده از نااطمینانی ناشی از جنگ، خانه به آخرین کانون امنیت روانی افراد تبدیل می‌شود. از دست رفتن این نقطه اتکا می‌تواند به تضعیف اعتماد عمومی، فرسایش سرمایه اجتماعی و کاهش توان جامعه برای مواجهه با بحران بینجامد.

بااین‌وصف، حمایت از ثبات سکونتی در شرایط جنگی را نمی‌توان صرفاً یک اقدام رفاهی یا اقتصادی دانست. این سیاست، بخشی از راهبرد کلان حفظ پایداری ملی و صیانت از کارکردهای حیاتی جامعه به‌شمار می‌رود. در‌نتیجه، دولت نمی‌تواند تضمین این کارکرد را صرفاً به سازوکارهای بازار یا توافقات خصوصی میان مؤجر و مستأجر واگذار کند، بلکه ناگزیر است مجموعه‌ای از ابزارهای حقوقی، نظارتی و تنظیمی را برای حفاظت از آن طراحی و اجرا نماید.

اگر ثبات سکونتی را یکی از کارکردهای حیاتی جامعه بدانیم، پرسش بعدی آن خواهد بود که حاکمیت از طریق چه ابزارهایی می‌تواند از این کارکرد محافظت کند. پاسخ به این پرسش، مستلزم طراحی یک چارچوب حقوقی و تنظیمی منسجم است که بتواند مفهوم پایداری ساختاری جامعه‌محور را از سطح نظریه به عرصه اجرا منتقل کند.

3-5. چرایی ضرورت گذار از «تاب‌آوری» به «پایداری ساختاری جامعه‌محور»

بخش پیشین نشان داد که ثبات سکونتی، به‌ویژه در شرایط جنگ و پساجنگ، صرفاً یک پیامد رفاهی بازار مسکن نیست، بلکه با استمرار فعالیت‌های اقتصادی و خدماتی، حفظ شبکه‌های اجتماعی و ظرفیت جامعه برای مواجهه با بحران پیوند دارد. پرسش بعدی آن است که نظام حکمرانی چگونه باید از چنین کارکردی در محیطی صیانت کند که ویژگی‌های آن با شرایط عادی سیاستگذاری تفاوت بنیادین دارد. جنگ و دوره‌های بی‌ثبات پس از آن نه‌تنها شدت مشکلات موجود را افزایش می‌دهند، بلکه با افزایش عدم قطعیت، اختلال در سازوکارهای بازار و محدود شدن ظرفیت پیش‌بینی، مفروضات متعارف سیاستگذاری دوران صلح را نیز با چالش مواجه می‌کنند. ازاین‌رو، حفاظت از ثبات سکونتی مستلزم بررسی مجدد منطق حاکم بر سیاستگذاری و چارچوب مواجهه با شوک‌های شدید است.

۳-5-۱. فروپاشی مفروضات سیاستگذاری متعارف در محیط جنگی

سیاستگذاری در شرایط عادی بر مجموعه‌ای از مفروضات مانند ثبات نسبی محیط، امکان پیش‌بینی روندها، استمرار عملکرد نهادها و وجود روابط نسبتاً قابل‌شناسایی میان نقش‌آفرینی و پیامد استوار است. جنگ بخش مهمی از این مفروضات را مختل می‌کند. تغییر سریع شرایط امنیتی، جابه‌جایی جمعیت، اختلال در درآمد و اشتغال، محدودیت منابع و تغییر رفتار بازیگران، محیط تصمیم‌گیری را با سطح بالاتری از عدم قطعیت و پیچیدگی مواجه می‌سازد. در‌چنین شرایطی، ابزارهایی که برای اصلاح تدریجی بازار در محیط باثبات طراحی شده‌اند، ممکن است برای جلوگیری از اختلال در کارکردهای حیاتی جامعه کافی نباشند.

در‌نتیجه، معیار سیاستگذاری نیز تغییر می‌کند. در محیط عادی، ارتقای کارایی، کاهش هزینه‌ها و بهبود عملکرد بازار می‌تواند در مرکز تصمیم‌گیری قرار گیرد؛ اما با افزایش شدت بحران، جلوگیری از خسارت‌های گسترده و دشوار جبران و حفظ حداقلی از کارکردهای حیاتی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. این تغییر به‌معنای کنار گذاشتن دائمی ملاحظات کارایی نیست، بلکه به‌معنای تغییر موقت سلسله‌مراتب اهداف در شرایط اضطراری است.

۳-5-۲. محدودیت رویکرد «تاب‌آوری‌گزینی»

یکی از خطاهای شناختی رایج در مواجهه با بحران‌ها، اتکا به گفتمان «تاب‌آوری» به‌معنای «توانایی سیستم برای بازگشت به وضعیت اولیه یا تعادل پیشین پس از شوک» است ]16[. چنین رویکردی زمانی می‌تواند هدف مناسبی باشد که وضعیت پیش از شوک، از سطح قابل ‌قبولی از کارایی، عدالت و ثبات برخوردار بوده باشد. بااین‌حال، داده‌های ارائه ‌شده در بخش 2-3 نشان داد که بازار مسکن استیجاری ایران پیش از تشدید شوک‌های جنگی نیز با سطح بالایی از فشار هزینه مسکن، فقر مستأجران و آسیب‌پذیری اقتصادی مواجه بوده است (نظیر نرخ فزاینده فقر در میان خانوارهای مستأجر ]5،7[). در‌چنین شرایطی، صرف بازگرداندن بازار به وضعیت پیش از بحران الزاماً به‌معنای حل مسئله نیست. ازاین‌رو، مسئله این گزارش نفی مفهوم تاب‌آوری نیست، بلکه ناکافی دانستن رویکردی است که هدف نهایی آن را صرفاً «بازگشت به وضعیت پیشین» تعریف می‌کند. شرایط جنگی نیازمند چارچوبی است که امکان حفظ کارکردهای حیاتی را حتی در صورت ضرورت تغییر در قواعد، نهادها و شیوه‌های نقش‌آفرینی فراهم سازد. در برخی قرائت‌های تاب‌آوری، تأکید زیادی بر ظرفیت خودسازمان‌دهی جامعه برای جذب شوک وجود دارد؛ درحالی‌که شدت بحران‌های جنگی ممکن است از ظرفیت انطباق مستقل خانوارها و بازیگران بازار فراتر رود و نقش‌آفرینی فعال‌تر و سازمان‌یافته‌تر حاکمیت را ضروری سازد. این ضرورت، مبنای گذار تحلیلی این گزارش به مفهوم «پایداری ساختاری جامعه‌محور» است.

۳-5-۳. تبیین نظری «پایداری ساختاری جامعه‌محور»: حفظ کارکردهای حیاتی

در چارچوب تحلیلی این گزارش، «پایداری ساختاری جامعه‌محور» به توانایی سیستم برای حفظ کارکردهای حیاتی در مواجهه با شوک‌های شدید اشاره دارد، حتی اگر حفاظت از این کارکردها مستلزم تغییر در ساختارها، قواعد، نهادها یا رویه‌های موجود باشد [5,8]. از این منظر، آنچه باید پایدار بماند الزاماً شکل پیشین سیستم نیست، بلکه کارکردهایی است که استمرار حیات و عملکرد جامعه به آنها وابسته است.

جدول 2. مقایسه تاب‌آوری با پایداری ساختاری جامعه‌محور

مأخذ: همان.

در حوزه مورد بررسی این گزارش، بخش پیشین نشان داد که «ثبات سکونتی» یکی از کارکردهایی است که اختلال گسترده در آن می‌تواند پیامدهایی فراتر از بازار مسکن ایجاد کند. بنابراین، در منطق پایداری ساختاری جامعه‌محور، هدف اصلی لزوماً حفظ تمامی قواعد و ترتیبات بازار اجاره در شکل پیش از بحران نیست، بلکه حفظ امکان استمرار سکونت خانوارهاست. تحقق این هدف ممکن است در شرایط اضطراری مستلزم تغییر موقت برخی قواعد یا محدود شدن برخی قواعد متعارف بازار باشد؛ بااین‌حال، نوع، شدت و توزیع هزینه چنین مداخلاتی نیازمند توجیه و طراحی جداگانه است.

۳-5-۴. اشکال عملیاتی پایداری ساختاری جامعه‌محور در بازار مسکن استیجاری

پایداری ساختاری جامعه‌محور در عرصه سیاستگذاری عمومی به دو روش مکمل محقق می‌شود ]17[:

۱. پایداری از طریق تغییر ساختار: در این حالت، کارکرد حیاتی موردنظر ثابت باقی می‌ماند، اما قواعد، ترتیبات نهادی یا سازوکارهای دستیابی به آن متناسب با شرایط بحران بازطراحی می‌شوند. در بازار مسکن استیجاری، این امر می‌تواند به‌معنای تغییر موقت در قواعد تنظیم قراردادها، شیوه نظارت، تقسیم مسئولیت میان نهادها یا نحوه نقش‌آفرینی نظام حکمرانی باشد؛ درحالی‌که هدف نهایی، یعنی صیانت از ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر، ثابت می‌ماند.

۲. پایداری از طریق تغییر عملکرد: در این حالت، بخش مهمی از ساختارها و ظرفیت‌های موجود حفظ می‌شود، اما سطح یا شکل عملکرد مورد انتظار متناسب با محدودیت منابع و شدت بحران بازتعریف می‌شود. برای مثال، در شرایط محدودیت شدید منابع ممکن است امکان تأمین همه ابعاد استطاعت‌پذیری مسکن وجود نداشته باشد، اما نظام حکمرانی همچنان بتواند حفظ حداقلی از ثبات سکونتی و جلوگیری از جابه‌جایی‌های اجباری گسترده را به‌عنوان عملکرد اولویت‌دار دنبال کند.

۳-5-۵. اصول و الزامات طراحی سیاستی بر‌پایه پایداری ساختاری جامعه‌محور

برای تحقق پایداری ساختاری جامعه‌محور در بازار مسکن استیجاری، سیاستگذار باید پنج اصل راهبردی زیر را در طراحی قوانین و آیین‌نامه‌ها لحاظ کند ]16-18[:

۱. تمرکز بر کارکردهای حیاتی و شفاف‌سازی بده‌بستان‌ها: طراحی برای پایداری مستلزم تعیین صریح کارکردهایی است که استمرار آنها در شرایط بحران اولویت دارد. بااین‌حال، حفاظت از یک کارکرد حیاتی معمولاً بدون هزینه نیست و می‌تواند بخشی از ریسک یا هزینه بحران را میان دولت، خانوارها و سایر بازیگران بازار بازتوزیع کند. ازاین‌رو، پایداری ساختاری جامعه‌محور علاوه‌بر تعیین اولویت‌ها، مستلزم شفاف‌سازی نحوه توزیع هزینه‌های نقش‌آفرینی و جلوگیری از تحمیل نامتناسب بار بحران بر یک گروه است.

۲. طراحی با ظرفیت مازاد و ایجاد بخش‌ها یا لایه‌های پشتیبان: سیستم‌های پایدار نباید صرفاً برای شرایط عادی طراحی شوند، بلکه باید از ظرفیت‌های پشتیبان برای استمرار عملکرد در شرایط اختلال برخوردار باشند. در بازار اجاره، این ظرفیت می‌تواند شامل زیرساخت اطلاعاتی قابل اتکا، منابع مالی اضطراری، مسیرهای جایگزین رسیدگی، ظرفیت نظارتی مازاد و سازوکارهای هماهنگی میان نهادهای مسئول باشد.

۳. به‌کارگیری ابزارهای رویه‌ای برای حکمرانی انطباقی: پایداری ساختاری جامعه‌محور نیازمند انعطاف‌پذیری اجرایی است. سیستم باید بتواند در مواجهه با غافلگیری‌های جنگ، «بداهه‌پردازی مؤثر» داشته باشد. این امر مستلزم تفویض اختیارات رسمی به نهادهای متولی است تا بر‌اساس پروتکل‌های از پیش تعیین ‌شده، تصمیمات مقطعی و سریع اتخاذ کنند.

۴. فعال‌سازی عامل انسانی و رهبری معطوف به بقا: تحقق پایداری ساختاری جامعه‌محور فرایندی خودکار نیست، بلکه نیازمند سه عنصر انسانی است: «رهبری تحول‌آفرین» جهت ترجیح بقای بلندمدت بر منافع کوتاه‌مدت، «کارگزاران سیاستی» جهت همسوسازی نهادها حول پروژه پایداری و «دگراندیشان سیاستی» برای شکستن رویه‌های بوروکراتیک و خنثی دوران صلح.

۵. پایداری به‌مثابه یک اقدام آگاهانه و طراحی‌محور: برخلاف تاب‌آوری که ممکن است ویژگی نوظهور برخی سیستم‌ها باشد، پایداری ساختاری جامعه‌محور محصول «طراحی آگاهانه و پیشینی انسان‌محور» است. سیاستگذار نباید منتظر وقوع فاجعه بماند تا واکنش نشان دهد، بلکه باید با نقش‌آفرینی فعال، مقاوم‌سازی اجتماعی را در تاروپود چارچوب‌های قانونی بگنجاند.

۳-5-۶. پایداری ساختاری جامعه‌محور و الگوی حکمرانی سه‌سناریویی (جنگ فعال، پساجنگ متزلزل و پساجنگ قطعی)

یکی از الزامات پایداری ساختاری جامعه‌محور، انطباق شدت و نوع نقش‌آفرینی با تحول شرایط بحران است. پایداری ساختاری جامعه‌محور یک الگوی صلب و ثابت نیست؛ کارکرد حیاتی مورد حفاظت، یعنی ثبات سکونتی، در طول بحران ثابت می‌ماند، اما سطح نقش‌آفرینی نظام حکمرانی و رابطه میان دولت، بازار و خانوارها می‌تواند متناسب با شرایط تغییر کند.

بر همین اساس، این گزارش از یک الگوی حکمرانی سه‌مرحله‌ای استفاده می‌کند که میان «جنگ فعال»، «پساجنگ متزلزل» و «پساجنگ قطعی» تمایز قائل می‌شود. این سه مرحله نه صرفاً دوره‌های زمانی، بلکه وضعیت‌های متفاوت سیاستگذاری‌ هستند و هر‌یک منطق نقش‌آفرینی متفاوتی را اقتضا می‌کنند.

۱. جنگ فعال (شرایط اضطراری حاد): وضعیتی که درگیری نظامی، جابه‌جایی جمعیت، اختلال در فعالیت‌های اقتصادی و نااطمینانی شدید همچنان ادامه دارد. در این مرحله، اولویت سیاستگذاری جلوگیری از گسترش اختلال و حفظ کارکردهای حیاتی است و در‌نتیجه، ظرفیت نقش‌آفرینی مستقیم و فراگیر حاکمیت در بالاترین سطح قرار می‌گیرد.

۲. پساجنگ متزلزل (آتش‌بس و تثبیت ناپایدار): وضعیتی که شدت یا گستره درگیری مستقیم کاهش‌یافته یا متوقف شده است، اما احتمال بازگشت بحران، آثار اقتصادی جنگ، جابه‌جایی‌های جمعیتی و نااطمینانی هنوز ادامه دارد. در این مرحله، خروج ناگهانی از مداخلات اضطراری می‌تواند خود به شوک جدیدی تبدیل شود؛ بنابراین منطق غالب، «تثبیت کنترل‌ شده» و تعدیل تدریجی مداخلات است.

۳. پساجنگ قطعی (ثبات و بازسازی): وضعیتی که ثبات امنیتی از سطح قابل ‌قبولی برخوردار شده و امکان حرکت از مدیریت بحران به بازسازی و عادی‌سازی تدریجی فراهم آمده است. در این مرحله، هدف سیاستگذاری ایجاد تعادل میان استمرار ثبات سکونتی، احیای کارکردهای عادی بازار و بازگرداندن انگیزه‌های اقتصادی است؛ ازاین‌رو، مداخلات اضطراری به‌تدریج جای خود را به تنظیم‌گری هدفمند و انطباقی می‌دهند.

گذار میان این مراحل نباید صرفاً بر‌اساس گذشت زمان یا اعلام رسمی پایان درگیری تعیین شود، بلکه باید با توجه به مجموعه‌ای از نشانه‌ها، از‌جمله وضعیت امنیتی، میزان و جهت جابه‌جایی جمعیت، وضعیت عرضه مسکن، پایداری جریان درآمد خانوارها و میزان بازگشت کارکردهای عادی بازار اجاره ارزیابی شود. ازاین‌رو، الگوی سه‌مرحله‌ای حاضر بیش از آنکه یک تقسیم‌بندی زمانی باشد، چارچوبی برای تنظیم شدت نقش‌آفرینی متناسب با وضعیت واقعی بحران است.

بر این اساس، پایداری ساختاری جامعه‌محور به‌معنای تثبیت دائمی یک نظام حمایتی حداکثری نیست؛ بلکه به‌معنای ایجاد ظرفیت نهادی برای تغییر سنجیده شدت و نوع مداخلات متناسب با تحول شرایط بحران است. آنچه در مراحل مختلف ثابت باقی می‌ماند، نه ابزار سیاستی، بلکه کارکردی است که سیاست در پی حفاظت از آن است؛ در این گزارش، این کارکرد محوری «ثبات سکونتی» است.

ملاحظه سیاستی مهمی در این زمینه وجود دارد. در سناریوی پساجنگ قطعی، دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور آگاهانه از کنترل شدید فازهای قبلی به سمت «سقف‌گذاری انطباقی و پلکانی» تغییر می‌کند تا ضمن حفظ ثبات سکونتی، انگیزه‌های اقتصادی سمت عرضه نیز بازسازی گردد. در این سناریو طراحی ابزارهای تنظیمی باید به‌نحوی باشد که در بلندمدت، بازدهی خالص ملک عرضه ‌شده به بازار اجاره (مجموع جریان درآمدی اجاره و عایدی سرمایه) از مجموع هزینه‌های نگهداری دارایی (شامل هزینه فرصت سرمایه، استهلاک سازه، تعمیرات، مالیات و عوارض، و ریسک‌های حقوقی تخلیه مستأجر ناهنجار) کمتر نشود و واکنش انقباضی سمت عرضه، در‌نهایت منجر به کاهش موجودی مسکن استیجاری و تشدید بحران نگردد.

بااین‌حال، حفاظت از این کارکرد بدون هزینه و بده‌بستان نخواهد بود. مداخلات در بازار اجاره می‌توانند نحوه توزیع ریسک و هزینه را میان مستأجران، مؤجران و دولت تغییر دهند. بنابراین، پیش از ورود به طراحی ابزارهای مشخص سیاستی، لازم است روشن شود که این هزینه‌ها بر چه مبنایی باید توزیع شوند و آیا مؤجران و مستأجران از نظر جمعیتی، اقتصادی و ظرفیت تحمل شوک در موقعیت‌های مشابهی قرار دارند یا خیر. بررسی این عدم تقارن ساختاری موضوع بخش بعدی است.

3-6. تحلیل عدم تقارن ساختاری در بخش استیجاری

همان‌گونه که در پایان بخش پیشین مطرح شد، صیانت از «ثبات سکونتی» به‌عنوان یک کارکرد حیاتی در چارچوب دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور، بدون هزینه و بده‌بستان نخواهد بود. هرگونه نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در شرایط اضطراری جنگ (نظیر کنترل شدید اجاره‌بها یا محدودسازی تخلیه ملک)، الزاماً نحوه توزیع ریسک و بار مالی بحران را میان بازیگران اصلی بازار تغییر می‌دهد. در این میان، یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران آن است که مبادا حمایت یک‌جانبه از مستأجران، موجب تضییع حقوق مؤجران یا خروج سرمایه از بازار مسکن شود.

پاسخ به این دغدغه مستلزم تحلیل منطق توزیع هزینه‌ها بر‌پایه «عدم تقارن ساختاری» است. تحلیل آماری و اقتصادی بازار اجاره ایران نشان می‌دهد که مؤجران و مستأجران در مواجهه با شوک‌های جنگی، در موقعیت‌های هم‌سنگ یا برابر قرار ندارند؛ ازاین‌رو، عدم توجه به هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی، عملاً به نابرابری بیشتر و کاهش ثبات اجتماعی مینجامد.

۳-6-1. ابعاد سه‌گانه عدم تقارن ساختاری میان مؤجر و مستأجر

مقایسه وضعیت ساختاری دو طرف بازار، سه ابعاد اصلی از عدم تقارن را آشکار می‌سازد:

1. عدم تقارن جمعیتی و تمرکز شدید در مناطق شهری (نسبت ۵ به ۱): داده‌های آماری سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که در سطح کل کشور، تعداد خانوارهای مستأجر (۵٫۳ میلیون خانوار) نزدیک به 3/8 برابر خانوارهای مؤجر (۱٫۴ میلیون خانوار) است. اما این عدم تقارن در مناطق شهری ابعاد به‌مراتب بحرانی‌تری پیدا می‌کند؛ به‌طوری‌که در شهرها به‌ازای هر خانوار موجر، بیش از ۵٫۱ خانوار مستأجر وجود دارد (بیش از ۵ میلیون خانوار مستأجر ساکن در مناطق شهری در برابر حدود ۹۸۹ هزار خانوار مؤجر شهری). این تمرکز جمعیتی نشان می‌دهد که بی‌ثباتی سکونتی مستأجران می‌تواند به‌سرعت به یک بحران فراگیر اجتماعی و شهری تبدیل شود.

۲. عدم تقارن در ساختار دارایی و سپر خنثی‌سازی تورم: تفاوت بنیادین دو گروه در داشتن یا نداشتن «دارایی ملکی» نهفته است. مؤجر مالک‌نشین دارنده حداقل دو واحد مسکونی (سرمایه غیرمنقولی) است که در شرایط تورمی و نااطمینانی ناشی از جنگ، ارزش اصل دارایی‌های مسکونی او حفظ شده یا حتی رشد می‌کند. در‌مقابل، مستأجر فاقد هرگونه سپر دارایی در برابر شوک‌های تورمی است؛ بخش عمده درآمد جاری او را صرف هزینه‌های تأمین مسکن استیجاری می‌شود و در صورت کاهش درآمد، هیچ دارایی پشتیبانی برای جبران آن ندارد؛ این امر نه‌تنها تبعات نسلی به‌همراه دارد؛ بلکه بین‌نسلی آن نیز قابل اشاره است.

۳. عدم تقارن در ظرفیت تحمل ریسک: برای یک خانوار مؤجر مالک‌نشین، ریسک ناشی از مداخلات قیمتی یا تنظیمی حاکمیت در شرایط جنگ، عمدتاً از جنس «کاهش یا تعویق درآمد اجاره» یا افت بازدهی سرمایه‌گذاری است؛ درحالی‌که اصل ملک شخصی و دارایی ملکی مازاد او محفوظ می‌ماند و با موج‌های تورمی ارزشمندتر می‌شود. اما برای یک خانوار مستأجر، ریسک ناشی از عدم تضمین ثبات سکونتی، از جنس «تهدید بقا»، بی‌خانمانی، گسست پیوندهای شغلی و درگیر شدن با فقر یا در معرض آن قرار گرفتن  است.

۳-6-۲. ضرورت تمایز درون‌گروهی در میان مؤجران (مؤجران خرد در برابر مؤجران برخوردار)

منطق پایداری ساختاری جامعه‌محور برای اینکه درگیر این خطا نشود که بازیگران را یک‌دست‌ فرض کردن کند، میان دو گروه از مؤجران تمایز قائل می‌شود (از طریق مالکیت تعداد واحدهای مسکونی و داده‌های پایگاه رفاه ایرانیان):

•          مؤجران خرد و کم‌درآمد: گروهی از مالکان که اجاره‌بهای دریافتی، منبع اصلی تأمین معاش یا مکمل حقوق بازنشستگی آنان است و خود در طبقات درآمدی پایین یا متوسط قرار دارند.
•          مؤجران برخوردار و چندملکی: مالکان عمده، سرمایه‌گذاران ملکی و نهادهایی که دارای چندین واحد استیجاری بوده و ملک برای آنان صرفاً ابزار حفظ ارزش دارایی و کسب سود حاشیه‌ای است.

در طراحی سیاست‌های حمایتی زمان جنگ، هدف حاکمیت حذف درآمد مؤجران نیست، بلکه کنترل افزایش یا کاهش درآمد آنهاست. در همین راستا، برای صیانت از «مؤجران خرد»، نظام حکمرانی باید سازوکارهای حمایتی تکمیلی (مانند معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات امهال تسهیلات بانکی یا کمک‌هزینه‌های اضطراری) را پیش‌بینی کند.

3-6-3. اولویت «حق بقای جمعیتی» بر «سودآوری ملکی» در منطق امنیت ملی

در شرایط اضطراری جنگ، سیاستگذار با یک بده‌بستان استراتژیک مواجه است؛ از یک‌سو، کاهش یا محدود‌سازی سود اقتصادی کمتر از ۵ درصد از جمعیت کشور (مؤجران) قرار دارد که حتی در صورت قطع درآمد اجاره، اصل دارایی ملکی و سرپناه شخصی خود را حفظ کرده‌اند. از‌سوی‌دیگر، ریسک جابه‌جایی اجباری، بی‌خانمانی و فروپاشی اجتماعی بیش از ۲۰ درصد از جمعیت کشور (مستأجران با تمرکز ۹۵ درصدی در شهرها) قرار دارد که هیچ سرپناه دیگری ندارند.

در‌چنین وضعیتی، منطق مدیریت ریسک در شرایط بحران حکم می‌کند که حاکمیت آگاهانه «آسیب قابل کنترل و جبران‌پذیر» (محدود ساختن درآمد اجاره‌داری) را بپذیرد تا از «آسیب ساختاری و غیرقابل جبران» (بی‌ثباتی سکونتی و آسیب به مقاومت ملی) جلوگیری کند. این تصمیم یک سرمایه‌گذاری استراتژیک برای حفظ پایداری کل سیستم است.

۳-۶-۴. صیانت از سمت عرضه به‌مثابه الزام ساختاری: معماری انگیزشی مؤجران قانون‌مدار

در دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور، ثبات سکونتی مستأجران و تداوم جریان عرضه مسکن استیجاری، نه دو هدف متضاد، بلکه دو وجه مکمل یک کارکرد واحد هستند. اگر ثبات سکونتی کارکرد حیاتی مورد حفاظت است، آنگاه موجودی فعال مسکن اجاره‌ای، زیرساخت مادی تحقق این کارکرد محسوب می‌شود. ازاین‌رو، هر طراحی سیاستی که به کاهش عرضه بینجامد، در‌نهایت بر روی تضمین کارکرد حیاتی تأثیر منفی خواهد داشت.

این استدلال، به‌ویژه در گذار به سناریوی پساجنگ قطعی، اهمیتی دوچندان می‌یابد. در فاز جنگ فعال، کنترل شدید هزینه‌ها و تعلیق تخلیه به‌عنوان اقدامات موقتی، قابل توجیه هستند. اما تداوم این رویکرد در فاز بازسازی، بدون طراحی هم‌زمان سازوکارهای انگیزشی، احتمال کاهش عرضه مسکن استیجاری را به‌همراه دارد؛ کاهشی که از طریق رفتارهای انفعالی نظیر عدم عرضه ملک، تبدیل کاربری، یا فروش به خریداران با قصد خرید سرمایه‌گذارانه رخ می‌دهد و در میان‌مدت، بحران دسترسی را حتی شدیدتر از دوران جنگ بازتولید می‌کند.

از‌این‌رو، پاسخ دکترین پایداری ساختاری به این چالش طراحی یک بسته تشویقی تفکیک ‌شده است که بر دو اصل استوار است:

نخست، تفکیک بر‌اساس رفتار انطباقی، نه صرفاً سطح دارایی. در بخش 6-2-3، مؤجران بر‌اساس دارایی به دو دسته «خرد» و «برخوردار» تفکیک شدند. اما برای طراحی ابزارهای تشویقی، معیار تفکیک باید «رفتار» باشد: مؤجری که از قوانین تنظیمی تمکین می‌کند، ملک را در چرخه اجاره حفظ می‌نماید و از رفتارهای سوداگرانه پرهیز می‌کند، مشمول بسته حمایتی- تشویقی می‌شود. این رویکرد، پیام سیاستی روشنی ارسال می‌کند؛ مبنی‌بر اینکه حاکمیت رفتار مسئولانه را تشویق می‌کند.

دوم، تناسب ابزار تشویقی با شدت مداخله در هر سناریو. بسته تشویقی باید متناسب با بار تحمیلی هر فاز طراحی شود:

•                        جنگ فعال: حمایت‌های «جبرانی- فوری» شامل معافیت مالیاتی موقت، امهال اقساط تسهیلات بانکی و اولویت در دسترسی به خدمات تعمیراتی اضطراری.
•                        پساجنگ متزلزل: تغییر به سمت «تضمین بازدهی حداقلی» از طریق یارانه هدفمند تعمیرات، بیمه ریسک تخلیه مستأجر ناهنجار و تسریع رویه‌های قضایی برای مؤجران قانون‌مدار.
•                      پساجنگ قطعی: کاهش کنترل با اعطای مجوز تعدیل اجاره متناسب با تورم رسمی، مشوق‌های مالیاتی نوسازی و ایجاد مسیر سبز اداری برای مؤجران قانون‌مدار.

این رویکرد تشویقی، از منظر پایداری ساختاری، سه کارکرد هم‌زمان دارد: نخست، از کاهش عرضه و حبس ملک جلوگیری می‌کند؛ دوم، با تفکیک رفتاری، مشروعیت اجتماعی بسته حمایتی را تقویت می‌سازد؛ و سوم، زیربنای نهادی لازم برای گذار نرم از اقتصاد جنگی به اقتصاد بازسازی را فراهم می‌آورد. به‌بیان‌دیگر، حمایت از مؤجر قانون‌مدار، امتیازی به مالک نیست، بلکه سرمایه‌گذاری استراتژیک حاکمیت برای حفظ همان کارکرد حیاتی است که دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور در پی صیانت از آن است.

3-7. چارچوب نظری و منطق ابزارهای صیانت از ثبات سکونتی

پس از تبیین عدم تقارن ساختاری و مشروعیت نظری توزیع نامتقارن هزینه‌ها به نفع حفظ پایداری کل سیستم، پرسش اساسی پیش‌رو آن است که نظام حکمرانی بر‌مبنای چه سازوکار حقوقی و تنظیمی می‌تواند ثبات سکونتی را به‌عنوان یک کارکرد حیاتی جامعه در برابر تکانه‌های شدید جنگ تضمین کند. تجارب حاصل از بحران‌های اقتصادی، منازعات مسلحانه و بلایای طبیعی نشان می‌دهد که اتکا به قواعد و انضباط حقوقی دوران صلح، توانایی لازم برای صیانت از ثبات سکونتی را ندارد. نظام‌های حقوقی متعارف بر مفروضاتی نظیر «تقارن اطلاعاتی»، «امکان پیش‌بینی عقلانی روندها» و «ظرفیت انطباق‌پذیری خودکار بازیگران» استوارند؛ حال‌آنکه وقوع جنگ این مفروضات پایه را به‌کلی منتفی می‌سازد.

از منظر دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور، مسئله حاکمیت صرفاً ارائه حمایت‌های رفاهی موقت به مستأجران نیست، بلکه ایجاد نوعی «ظرفیت نهادی صدمه‌ناپذیر برای جذب شوک» است؛ ظرفیتی که مانع از تبدیل تکانه‌های موقت سکونتی به فروپاشی‌های پایدار اجتماعی شود. بر این اساس، چارچوب تنظیمی صیانت از ثبات سکونتی بر سه اصل بنیادین استوار می‌شود:

۳-۷-۱. حصر استثنائات تخلیه و تفکیک نظری دعاوی

در یک نظام حقوقی پایدار در شرایط بحران، اصل بنیادین بر «تمدید الزام‌آور قراردادهای استیجاری و ممنوعیت عمومی صدور و اجرای احکام تخلیه» قرار می‌گیرد. بااین‌حال، برای حفظ مشروعیت حقوقی سیستم و پرهیز از تصلب مطلق تنظیمی، قانونگذار ناگزیر از گنجاندن استثنائات محدود است. منطق دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور ایجاب می‌کند که این استثنائات از حالت شناور، تفسیری و کیفی خارج شده و در قالب یک «فهرست حصری و صلب» دسته‌بندی شوند ]4[:

•       دعاوی مبتنی‌بر تقصیر مستأجر (تخلفات ساختاری): شامل مواردی است که مستأجر عامدانه اقدام به انتفاع غیرقانونی یا تخریب فیزیکی قابل توجه یا جدی در عین مستأجره نماید. در منطق نظری این بخش تأکید می‌شود که حتی در صورت وقوع تخلف، نظام تنظیمی باید یک «دوره تنفس و مهلت اعاده» (به‌ویژه در صورت بروز عدم‌کفایت درآمدی ناشی از شوک‌های جنگ) پیش‌بینی کند تا نوسانات درآمدی موقت مستقیماً به بی‌خانمانی منجر نشوند.
•       دعاوی مبتنی‌بر نیازهای حیاتی مالک (بدون تقصیر مستأجر): شامل مواردی نظیر نیاز شخصی واقعی و اثبات ‌شده مالک به سکونت یا ضرورت تخریب و بازسازی اساسی واحد آسیب‌دیده است. در این محور، منطق سیاستگذاری بر «افزایش ساختاری هزینه دور زدن قانون» تمرکز دارد؛ به‌گونه‌ای که اثبات ادعای مالک نیازمند فیلترهای صلب (مانند اثبات عدم مالکیت بر واحد مسکونی خالی دیگر و سپردن تعهد رسمی سکونت درازمدت) باشد تا احتمال ادعاهای صوری به صفر هم‌گرا شود.

شایان ذکر است که اعتبارسنجی استثنائات ماهیتی سناریومحور دارد؛ بدین‌معنا که در سناریوی «جنگ فعال»، اصل بر کنترل شدید و تعلیق مطلق احکام تخلیه است؛ درحالی‌که در سناریوهای پساجنگ، ابزارهای حقوقی به سمت پذیرش مشروط و کنترلی استثنائات حصری پیش می‌روند.

۳-۷-۲. دکترین مصونیت مطلق اقشار آسیب‌پذیر

یکی از مفروضات اساسی نظریه پایداری ساختاری جامعه‌محور آن است که ظرفیت گروه‌های اجتماعی در مواجهه با نااطمینانی و جذب شوک‌های جنگی کاملاً ناهمگن است. برخی گروه‌ها شامل سالمندان، افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، خانواده‌های آسیب‌دیده از جنگ و دهک‌های پایین درآمدی از پایین‌ترین سطح انطباق‌پذیری اقتصادی و سکونتی برخوردارند.

بروز بی‌ثباتی سکونتی در این گروه‌ها صرفاً یک اختلال رفاهی فردی نیست، بلکه موجب تسریع در بروز بحران‌های زنجیره‌ای سلامت عمومی، فرسایش شدید سرمایه اجتماعی و انهدام اعتماد به نظام حکمرانی می‌شود. از‌این‌رو، عدالت در شرایط بحران، نه به‌معنای رفتار یکسان با آحاد جامعه، بلکه منوط به ایجاد «پوشش حمایتی نامتقارن» متناسب با درجه آسیب‌پذیری گروه‌هاست.

بر این اساس، منطق حاکم بر این دکترین، اعطای «مصونیت مطلق از تخلیه» به اقشار هدف است. در سناریوی جنگ فعال و پساجنگ متزلزل، اجرای هرگونه حکم تخلیه (حتی در صورت تحقق استثنائات موجه مالک) برای این گروه‌ها به‌طور کامل معلق گردیده یا منوط به تأمین پیشینی و قطعی مسکن جایگزین توسط دولت می‌شود. این مصونیت تنها در فاز پساجنگ قطعی به یک مصونیت مشروط متکی بر ابزارهای حمایتی حاکمیت (مانند اسکان در مسکن حمایتی یا کمک‌هزینه اسکان مضاعف) تبدیل می‌گردد.

۳-۷-۳. منطق حقوقی-کیفری مهار «تخلیه غیرمستقیم» (دکترین ضد آزارگری)

یکی از آسیب‌های مزمن نظام‌های حمایتی، واگرایی میان اهداف قانونگذار و رفتارهای واقعی کنشگران اقتصادی در بازار است. تجارب بین‌المللی نشان می‌دهد که ممانعت‌های قانونی از تخلیه رسمی، در صورت غیبت سازوکارهای بازدارنده اجرایی، به‌سرعت به رفتارهای غیررسمی و فراقانونی تبدیل می‌شوند. در‌چنین شرایطی، رفتارهایی نظیر فشارهای روانی، تهدید، ایجاد محدودیت‌های محیطی و سایر اشکال «تخلیه غیرمستقیم»، جایگزین ابزارهای قانونی تخلیه می‌شوند. رهاسازی این حوزه موجب «فروپاشی از درون چارچوب حمایتی و ایجاد ناامنی در حریم خصوصی جامعه» خواهد شد.

منطق نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در این محور بر «جرم‌انگاری صریح رفتارهای فشارزا» (نظیر قطع عمدی انشعابات، ممانعت از تصرف، ایجاد مزاحمت‌های مکرر و تهدید) استوار است. سیاستگذار با وضع ضمانت‌اجراهای کیفری و حقوقی سخت‌گیرانه (از‌جمله جریمه‌های مالی تصاعدی، بطلان خودکار دعاوی تخلیه مالک و محرومیت از خدمات ثبتی و بانکی)، محاسبات عقلانی کنشگران قانون‌گریز را تغییر می‌دهد. به‌بیان‌دیگر، هدف نظام حقوقی تغییر منطق اقتصادی تخلف است، به‌گونه‌ای که هزینه آزارگری یا اجرای غیرقانونی تخلیه، به‌مراتب بیشتر از منافع حاصل از خارج کردن واحد مسکونی از ذیل سیاست‌های حمایتی گردد و پایبندی به چارچوب‌های قانونی به تنها گزینه عقلانی مؤجر تبدیل شود.

3-8. نمونه موردی: سیاست‌های حمایت از مستأجران در اوکراین در زمان جنگ (از سال ۲۰۲۲ تاکنون)

بررسی تجربیات کشورهایی که درگیر جنگ بوده‌اند، به‌خصوص در دوران معاصر، می‌تواند چراغ راهی برای سیاستگذاری آینده‌نگرانه باشد. از آغاز جنگ روسیه و اوکراین در سال ۲۰۲۲، اهمیت سیاست‌های حفظ ثبات اجتماعی در شرایط جنگ تمام‌عیار مشخص شده است. دولت اوکراین، در مواجهه با تهدیدی وجودی، به‌سرعت دریافت که پایداری داخلی و ثبات سکونتی شهروندان، بخشی جدایی‌ناپذیر از استراتژی دفاعی کشور است. اقدامات قانونی این کشور در حمایت از مستأجران نشان می‌دهد که در شرایط بحرانی، دولت‌ها به‌طور طبیعی به سمت راهکارهای حمایتی برای ایجاد پایداری ساختاری جامعه‌محور حرکت می‌کنند.

بااین‌حال، برای درک درست دامنه و تأثیر این سیاست‌ها، لازم است ابتدا به توزیع نوع سکونت خانوارها در اوکراین توجه کرد. اوکراین یکی از بالاترین نرخ‌های مالکیت مسکن در اروپا را دارد. بر‌اساس داده‌های پیش از جنگ، حدود ۹۳ تا ۹۵ درصد از خانوارها در مسکن مالکیتی سکونت داشتند و تنها حدود ۴ درصد از مردم در مسکن استیجاری زندگی می‌کردند. اما وقوع جنگ و آوارگی بیش از ۴.۶ میلیون نفر به‌همراه تخریب گسترده واحدهای مسکونی، این ساختار را به‌شدت دگرگون ساخت؛ به‌گونه‌ای که نرخ مالکیت تا سال ۲۰۲۴ به حدود ۷۹ درصد کاهش یافت و سهم مستأجران در کلان‌شهرها و مراکز استان‌های امن به بیش از ۱۴ درصد رسید ]19،20[.

در مواجهه با این تقاضای ناگهانی، دولت و پارلمان اوکراین با ترکیبی از «قوانین عام پیشینی» و «مصوبات اضطراری زمان جنگ»، یک چارچوب حمایتی چندلایه ایجاد کردند که تحلیل آن ابعاد مهمی را برای سیاستگذاری روشن می‌سازد:

3-8-1. چارچوب حقوقی عمومی: قانون مدنی اوکراین

حتی پیش از مصوبات خاص زمان جنگ، قانون مدنی اوکراین یک مبنای کلی برای حمایت از مستأجران در شرایط خارج از کنترل فراهم کرده بود. ماده (762) این قانون به مستأجران اجازه می‌دهد ]21،22[:

·           درصورتی‌که امکان استفاده از ملک به‌دلیل شرایط خارج از کنترل آنها (مانند جنگ) به‌طور قابل توجهی کاهش یابد، درخواست کاهش اجاره‌بها کنند.

·            درصورتی‌که استفاده از ملک به‌طور کامل غیرممکن شود، برای تمام مدتی که این عدم امکان ادامه دارد، از پرداخت اجاره‌بها معاف شوند.

این ماده، یک اصل بنیادین از دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور را به رسمیت می‌شناسد: ریسک ناشی از حوادث قهری (فورس‌ماژور) نباید تنها بر دوش مستأجران باشد. نکته کلیدی این است که ماده (762) برای همه قراردادهای اجاره (اعم از دولتی، شهرداری و خصوصی) قابل اعمال است، اما اجرای آن نیازمند مراجعه به دادگاه یا توافق دوجانبه است و به‌صورت خودکار اعمال نمی‌شود.

3-8-2. سیاست‌های اضطراری زمان جنگ: مصوبات دولت

با آغاز جنگ، دولت اوکراین دریافت که قوانین عمومی کافی نیست و نیاز به اقدامات مشخص، سریع و هدفمند است. قانون شماره 2181-IX (لازم‌الاجرا از تاریخ ۱۳ آوریل ۲۰۲۲) به هیئت‌وزیران اوکراین اجازه داد تا قوانین ویژه‌ای برای اجاره املاک دولتی و شهرداری‌ها در زمان جنگ وضع کند. در این چارچوب حقوقی، مصوبه کلیدی شماره ۶۳۴ (مؤثر از ۱ ژوئن ۲۰۲۲) تسهیلات زیر را برای مستأجران املاک دولتی و شهرداری فراهم آورد. اگرچه این مصوبه عمدتاً املاک دولتی و شهرداری‌ها را پوشش می‌دهد، اما منطق حاکم بر آن بسیار راهگشاست ]22[:

الف) کاهش و بخشودگی هدفمند اجاره

•             تخفیف عمومی: برای تمام مستأجران املاک دولتی و شهرداری، تخفیف‌های قابل توجه (۵۰ تا ۷۵ درصد) در نظر گرفته شد.
•            معافیت کامل برای نیروهای خط مقدم: افرادی که به خدمت نظامی اعزام شده‌اند و همچنین مستأجرانی که در مناطق درگیری فعال یا مناطق اشغالی سکونت دارند، به‌طور کامل از پرداخت اجاره‌بها معاف شدند. این معافیت تا ۳ ماه پس از پایان دوره خدمت یا وضعیت اضطراری ادامه می‌یابد.

ب) تمدید خودکار قراردادها

•            برای جلوگیری از موج تخلیه‌ها و حفظ ثبات سکونتی، قراردادهای اجاره به‌طور خودکار در طول دوره وضعیت فوق‌العاده جنگی تمدید می‌شوند. این اقدام، دقیقاً همان سیاست «ممنوعیت عمومی تخلیه» است که در محور سوم این گزارش پیشنهاد شده است.
•           قانون شماره 2145-IX (اجرایی از ۷ آوریل ۲۰۲۲) قراردادهای اجاره زمین‌های کشاورزی (اعم از دولتی و خصوصی) را که در طول دوره جنگ منقضی می‌شدند، به‌طور خودکار برای یک سال تمدید کرد. این اقدام بدون نیاز به رضایت مالک یا ثبت رسمی صورت می‌گرفت و ثبات را در یک بخش حیاتی تضمین می‌کرد.

۳-8-۳. درس‌آموخته‌های سیاستی و تحلیلی از تجربه اوکراین برای ایران

تجربه اوکراین یک نمونه عملی و قدرتمند از ضرورت نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در شرایط بحران حاد را نشان می‌دهد، اما آسیب‌شناسی دقیق آن و مقایسه تطبیقی شرایط ایران و اوکراین اثبات می‌کند که ایران نمی‌تواند به الگوبرداری ساده یا شکلی از این تجربه بسنده کند. بررسی ابعاد عمیق‌تر این تجارب، درس‌آموخته‌های حیاتی زیر را به‌ترتیب اهمیت استراتژیک برای طراحی «بسته حمایتی ایران» به دست می‌دهد:

•           فقدان «گزینه خروج جمعیت» و ماندگاری کامل فشار بر جبهه داخلی: مهم‌ترین تفاوت ساختاری میان اوکراین و ایران در مدیریت بحران مسکن، امکان تخلیه جمعیت به خارج از کشور است. اوکراین از ابتدای جنگ در سال ۲۰۲۲ تا سال ۲۰۲۶، شاهد خروج بیش از ۵.۷۶ میلیون پناهنده بوده که بیش از ۵.۲ میلیون نفر از آنان در کشورهای اروپایی (از‌جمله ۱.۲۸ میلیون در آلمان، ۹۸۷ هزار در لهستان، و نزدیک به ۳۸۵ هزار در جمهوری چک) تحت «حمایت موقت» اتحادیه اروپا اسکان یافته‌اند ]23[. این خروج انبوه، به‌عنوان یک «ضربه‌گیر استراتژیک» عمل کرد و بخش اعظم فشار ناشی از تخریب مسکن، آوارگی و بی‌خانمانی را از دوش دولت اوکراین برداشت.

در‌مقابل، جمهوری اسلامی ایران فاقد هرگونه ضربه‌گیر جغرافیایی فرامرزی است. مرزهای شرقی و غربی کشور شرایط متفاوتی دارند و هیچ برنامه بین‌المللی یا کشور ثالثی برای پذیرش و اسکان آوارگان ایرانی وجود ندارد. برعکس، ایران خود یکی از بزرگ‌ترین کشورهای پناهنده‌پذیر جهان است. در‌نتیجه، برخلاف اوکراین، تمام بار ناشی از جابه‌جایی جمعیت، تخریب مسکن و افزایش تقاضا بر دوش ظرفیت‌های داخلی باقی خواهد ماند. بنابراین، نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در ایران باید بسیار فراگیرتر، سخت‌گیرانه‌تر و پیش‌دستانه‌تر باشد.

•            عدم امکان اتکا به منابع مالی بین‌المللی و ضرورت «پایداری درون‌زا»: دومین تفاوت بنیادین، مربوط به مسئله کمک‌های مالی است. اوکراین در طول جنگ از بی‌سابقه‌ترین حمایت‌های مالی تاریخ معاصر بهره‌مند بوده است؛ به‌طوری‌که بین سال‌های ۲۰۲۲ تا ۲۰۲۶، بیش از ۱10 میلیارد دلار (کمک‌های مالی، بودجه‌ای و بشردوستانه تیم اروپا) ]24[ به‌همراه مصوبات کلان چند 10 میلیارد‌دلاری ناتو و اتحادیه اروپا (رقمی بالغ‌بر 216 میلیارد دلار) دریافت کرده است ]25[. این منابع عظیم، دست دولت اوکراین را برای اعطای انواع یارانه، تخفیف و اسکان حمایتی باز‌گذاشت.

در نقطه مقابل، ایران زیر شدیدترین تحریم‌های مالی و بانکی قرار داشته و با محدودیت‌های شدید ارزی و تورم مواجه است. ایران هیچ‌گونه کمک مالی خارجی یا بودجه‌ای دریافت نخواهد کرد ]26[. بنابراین، پایداری ساختاری جامعه‌محور در ایران باید کاملاً درون‌زا باشد. این تفاوت، اهمیت ابزارهای کم‌هزینه‌تر اما مؤثرتر، مانند تنظیم‌گری قیمتی، ممنوعیت تخلیه، ایجاد سازوکارهای بازدارنده، جرم‌انگاری رفتارهای فرصت‌طلبانه و استقرار سامانه‌های هوشمند نظارتی را دوچندان می‌کند.

•         آسیب رهاسازی بخش خصوصی و ضرورت شمول همگانی (آسیب‌شناسی عملیاتی): تمرکز اصلی مصوبات اضطراری اوکراین (مانند مصوبه ۶۳۴) بر املاک دولتی و شهرداری‌ها بود و بخش خصوصی عمدتاً به سازوکار صلح‌آمیز و دادگاهی قانون مدنی ماده (762) واگذار شد. این مسئله موجب شد تا در شهرهای امن غربی اوکراین (مانند لفوف)، مؤجران خصوصی از استیصال آوارگان جنگی سوءاستفاده کرده و اجاره‌ها را به شکل قابل توجهی افزایش دهند (پدیده سودجویی از شرایط جنگی) ]27[. این تجربه اثبات می‌کند که سیاست‌های حمایتی در ایران به‌هیچ‌وجه نباید به املاک خاص محدود شود، بلکه حتماً باید تمام بازار استیجاری خصوصی را شمولیت دهد.
•          ضرورت بستر رویه‌ای متمرکز و پیش‌دستانه (مسئله اطاله قضایی): یکی دیگر از درس‌های مهم اوکراین، آشکار شدن محدودیت‌های نظام قضایی در شرایط بحران بود. هرچند ماده (762) قانون مدنی اوکراین امکان کاهش یا حذف اجاره‌بها را پیش‌بینی کرده بود، اما اجرای این حمایت‌ها در بسیاری از موارد مستلزم مراجعه به دادگاه بود. در عمل، تراکم پرونده‌ها، اختلال در فعالیت نهادهای اداری و محدودیت‌های ناشی از جنگ، موجب شد که بخش مهمی از حمایت‌های قانونی با تأخیر اجرا شوند ]28[. این تجربه نشان می‌دهد که سرعت نقش‌آفرینی، خود بخشی از ماهیت حمایت است. به همین دلیل، راهبرد مطلوب در ایران باید بر ایجاد یک سازوکار متمرکز، هوشمند و پیش‌دستانه استوار باشد؛ سازوکاری که بتواند پیش از تبدیل شدن بحران‌های اقتصادی به بحران‌های انسانی نقش‌آفرینی کند.
•          اولویت استراتژیک امنیت ملی بر منطق عادی بازار: تجربه اوکراین همچنین نشان داد که در شرایط جنگی، دولت‌ها مسئله مسکن را صرفاً یک موضوع اقتصادی تلقی نمی‌کنند، بلکه آن را بخشی از راهبرد دفاع ملی می‌دانند. اعطای معافیت‌های گسترده به نظامیان و نیروهای پشتیبان در زمینه هزینه سکونت، تمدید خودکار قراردادها، تعلیق یا امهال پرداخت اجاره‌بها و تأمین مسکن اضطراری، همگی بر این فرض استوار بودند که ثبات سکونتی، بخشی از ظرفیت دفاعی کشور محسوب می‌شود. از این منظر، صیانت از سرپناه خانوارها نه یک اقدام رفاهی، بلکه نوعی سرمایه‌گذاری در جهت حفظ انسجام اجتماعی، کاهش اضطراب عمومی و تقویت توان ملی است.
•          تأیید منطق سناریوی سه‌گانه و پایداری ساختاری جامعه‌محور: الگوی اوکراین در اعطای معافیت به نیروهای نظامی و در نظر گرفتن دوره تنفس سه‌ماهه پس از اتمام خدمت یا وضعیت اضطراری، منطق مدیریت سه سناریویی (جنگ فعال؛ پساجنگ متزلزل/آتش‌بس؛ پساجنگ قطعی/بازسازی) و دکترین پایداری ساختاری جامعه‌محور مطرح ‌شده در این گزارش را تقویت می‌کند و نشان می‌دهد که حاکمیت باید برای فازهای مختلف بحران برنامه‌ریزی حقوقی داشته باشد.
•          محدودیت الگوبرداری به‌دلیل تفاوت در ساختار مالکیت: اوکراین کشوری با نرخ مالکیت بسیار بالا (بیش از 90 درصد قبل از جنگ) بود و بخش استیجاری سهم کمی از بازار داشت؛ بنابراین مداخلات دولتی محدوده کوچکی را در‌بر‌می‌گرفت. اما در ایران که سهم مسکن استیجاری در کلان‌شهرها بسیار بالا و نزدیک به ۴۰ درصد است، دولت ناگزیر است از ابزارهای بسیار گسترده‌تر و ترکیبی (شامل کنترل قیمتی، ممنوعیت تخلیه، جرم‌انگاری آزارگری و یارانه‌های هدفمند) استفاده کند.

برایند تحلیل فوق نشان می‌دهد که تجربه اوکراین بیش از آنکه یک الگوی قابل نسخه‌برداری مستقیم باشد، نشان‌دهنده «ضرورت اجتناب‌ناپذیر نقش‌آفرینی نظام حکمرانی» و اهمیت فازهای انتقالی است. اگر کشوری با سهم پایین بازار استیجاری، امکان پناهندگی فرامرزی شهروندان و تمکن مالی ناشی از کمک‌های خارجی ناگزیر از اعمال مداخلات سخت‌گیرانه شده است، نظام حکمرانی ایران به‌طریق‌اولی نیازمند طراحی یک چارچوب تنظیمی جامع و درون‌زا خواهد بود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

تحلیل‌های این گزارش نشان داد که مسئله مسکن استیجاری در شرایط جنگی و پساجنگی را نمی‌توان صرفاً در قالب یک مسئله رفاهی یا بخشی تحلیل کرد. تجربه جنگ‌های اخیر و پیامدهای آنها اثبات کرد که بازار اجاره در شرایط بحران، نه‌تنها در معرض اختلال‌های معمول اقتصادی، بلکه در معرض فشارهای شدید ناشی از جابه‌جایی‌های جمعیتی، افزایش نااطمینانی، تشدید انتظارات تورمی، اختلال در جریان درآمدی خانوارها و گسترش رفتارهای سوداگرانه قرار می‌گیرد.

تجربه جنگ تحمیلی دوم و سوم نیز نشان داد که حتی در صورت توقف درگیری‌های نظامی، آثار بحران لزوماً پایان نمی‌یابد. جهش شدید اجاره‌بها و هزینه‌های سکونتی در ماه‌های پس از درگیری، اثبات کرد که کشور پس از توقف شلیک‌ها وارد فاز «پساجنگ متزلزل» می‌شود؛ مرحله‌ای که شوک‌های جنگی و نااطمینانی‌های تورمی، حتی بدون آغاز دوباره نبرد، ثبات سکونتی خانوارهای مستأجر را با تهدیدی جدی مواجه می‌سازند.

از‌سوی‌دیگر، نبود سازوکارهای حمایتی مؤثر در طول جنگ نشان داد که اتکا به سازوکارهای متعارف بازار و ابزارهای حقوقی دوران صلح، برای مدیریت بحران‌های گسترده کفایت نمی‌کند. تجربه سایر کشورها نیز نشان می‌دهد که دولت‌ها در‌چنین شرایطی ناگزیر از نقش‌آفرینی مستقیم، سریع و چندلایه در بخش مسکن هستند؛ زیرا ثبات سکونتی صرفاً یک مسئله اقتصادی نیست، بلکه یکی از پیش‌شرط‌های حیاتی برای حفظ انسجام اجتماعی و امنیت ملی محسوب می‌شود.

بااین‌حال، لازم است تأکید شود که ملاحظات و پیشنهادهای این گزارش صرفاً به بخش مسکن استیجاری مربوط می‌شوند و موضوع اسکان اضطراری خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ، تخریب واحدهای مسکونی و مدیریت اردوگاه‌های اسکان موقت را در‌بر‌نمی‌گیرند؛ هرچند اجرای این سیاست‌ها می‌تواند به‌صورت غیرمستقیم به کاهش فشار بر نظام اسکان اضطراری نیز کمک کند.

بر همین اساس، این گزارش پیشنهاد می‌کند که نظام حکمرانی، به‌جای اتکا به مداخلات مقطعی، واکنشی و موردی، یک چارچوب حکمرانی مرحله‌ای مبتنی‌بر سناریوهای سه‌گانه (جنگ فعال، پساجنگ متزلزل، و پساجنگ قطعی) برای صیانت از ثبات سکونتی مستأجران طراحی کند. هدف این چارچوب، ارائه یک نسخه واحد و صلب نیست، بلکه شناسایی مجموعه‌ای از گزینه‌های سیاستی انطباقی است که دولت بتواند متناسب با وضعیت بحران، دامنه نقش‌آفرینی، ابزارها و شیوه توزیع هزینه‌های آن را بازتنظیم نماید. این چارچوب بر سه اصل بنیادین استوار است:

اصل نخست: صیانت از ثبات سکونتی به‌مثابه یکی از زیرساخت‌های حیاتی جامعه

این گزارش بر این فرض استوار است که در شرایط جنگی و پساجنگی، سرپناه صرفاً یک کالای اقتصادی یا یک دارایی خصوصی نیست، بلکه بخشی از زیرساخت حیاتی جامعه محسوب می‌شود. همان‌گونه که اختلال در شبکه انرژی، حمل‌ونقل یا ارتباطات می‌تواند ظرفیت مقاومت اجتماعی را تضعیف کند، بی‌ثباتی سکونتی نیز می‌تواند آثار مخربی بر انسجام اجتماعی، کارکرد بازار کار، دسترسی به خدمات عمومی و توان بازتولید اقتصادی خانوارها بر‌جای بگذارد. بااین‌حال، شیوه صیانت از این هدف در هر مرحله متفاوت خواهد بود:

•          در شرایط جنگ فعال: تمرکز اصلی بر کنترل شدید، تعلیق بار مالی و جلوگیری از هرگونه جابه‌جایی اجباری است.
•          در مرحله پساجنگ متزلزل (آتش‌بس/احتمال تجدید نبرد): هدف اصلی حفظ شاکله حمایتی و جلوگیری از انتقال شوک‌های جنگی به بازار اجاره است.
•          در مرحله پساجنگ قطعی (ثبات و بازسازی): سیاست‌ها به‌تدریج به سمت ایجاد تعادل میان ثبات سکونتی و احیای کارکردهای عادی بازار حرکت می‌کنند.

اصل دوم: جلوگیری از سودآوری بحران‌محور و توزیع متوازن هزینه‌های بحران

جنگ، هزینه‌هایی را بر کل جامعه تحمیل می‌کند. در‌چنین شرایطی، تبدیل نااطمینانی، آوارگی و اضطرار عمومی به منبعی برای کسب سود خصوصی می‌تواند به تشدید نابرابری، فرسایش سرمایه اجتماعی و تضعیف انسجام عمومی بینجامد. بااین‌وصف، کنترل اجاره‌بها، تنظیم مبلغ ودیعه، محدودسازی تخلیه‌های غیرضروری و مقابله با رفتارهای سوداگرانه، نه با هدف حذف دائمی سازوکارهای بازار، بلکه با هدف جلوگیری از شکل‌گیری سازوکارهای سودآوری بحران‌محور طراحی می‌شوند. شدت این مداخلات نیز متناسب با سناریوهای سه‌گانه تغییر می‌کند:

•          در جنگ فعال: بخش عمده بار مالی و ریسک‌ها از طریق معافیت‌ها، اعتبارات و تسهیلات حاکمیتی بر‌عهده دولت قرار می‌گیرد.
•         در پساجنگ متزلزل: هزینه‌های بحران به‌صورت کنترل‌ شده میان دولت، مؤجران و مستأجران توزیع می‌شود.
•         در پساجنگ قطعی: با کاهش تدریجی مداخلات صلب، زمینه برای بازگشت انطباقی سازوکارهای بازار و توزیع متوازن دوران صلح فراهم می‌شود.

اصل سوم: ایجاد ظرفیت نهادی برای نقش‌آفرینی سریع، هوشمند و پیش‌دستانه

تجربه بحران‌های مختلف نشان داده است که حتی مناسب‌ترین ابزارهای سیاستی نیز بدون وجود ظرفیت اجرایی کافی، کارآمد نخواهند بود. طولانی شدن فرایندهای اداری، پراکندگی مسئولیت‌ها، ضعف نظام اطلاعاتی و فقدان سازوکارهای واکنش سریع می‌توانند اثربخشی هرگونه سیاست حمایتی را از میان ببرند. ازاین‌رو، هدف اصلی سیاستگذاری صرفاً طراحی مجموعه‌ای از قوانین جدید نیست، بلکه ایجاد ظرفیت نهادی لازم برای نقش‌آفرینی سریع، هماهنگ و متناسب با شرایط بحران است. ارتقای سامانه ملی املاک و اسکان و ایجاد «درگاه اورژانس مسکونی» نیز در همین چارچوب تحلیل می‌شود.

در ادامه، گزینه‌های سیاستی و دکترین اجرایی حاکمیت در قالب هشت محور عملیاتی و مبتنی‌بر الگوی سه‌سناریویی فوق تشریح می‌شوند. برای بهره‌برداری دقیق تصمیم‌گیرندگان کلان از محورهای اجرایی این گزارش، توجه به سه مؤلفه روش‌شناختی زیر ضروری است:

•          تصریح بر ماهیت سند (راهنمای سیاستی در برابر آیین‌نامه اجرایی): این سند پیش‌نویس قانون یا آیین‌نامه اجرایی صلب نیست، بلکه یک راهنمای سیاستی سناریومحور برای تصمیم‌گیرندگان کلان است. بنابر‌این، تمامی بازه‌های زمانی، اعداد یا درصدهای ذکر شده در جداول و ملاحظات، صرفاً سناریوهای مبنا برای جهت‌دهی به تصمیم‌گیری هستند.
•          تبیین منطق ماتریس طیف گزینه‌ها: پاسخ حاکمیت به شرایط بحران، «تک‌گزینه‌ای» یا «صفر و یکی» نیست. هدف این راهنما، ارائه یک طیف انطباقی از ابزارهاست تا سیاستگذاران بتوانند بر‌حسب شدت شوک (از جنگ فعال تا پساجنگ قطعی)، دست به انتخاب متناسب بزند و دامنه نقش‌آفرینی یا شیوه توزیع هزینه‌ها را بازتنظیم کند.
•          دسته‌بندی مفهومی گروه‌های هدف: رویکرد حمایتی در این راهنما بر‌مبنای «میزان شکنندگی ساختاری» و «نقش استراتژیک در تداوم کارکردهای اجتماعی» اتخاذ شده است. این تفکیک مانع از اعمال حمایت‌های یکسان بحران‌گستر یا تبعیض‌آمیز شده و منابع حاکمیتی را به سمت حیاتی‌ترین نقاط آسیب‌پذیری هدایت می‌کند.
•          تحدید صریح دامنه سند: تدابیر این گزارش صرفاً معطوف به «تنظیم بازار مسکن استیجاری و صیانت از ثبات سکونتی مستأجران» است. موضوعاتی نظیر اسکان اضطراری، مدیریت اردوگاه‌های موقت و بازسازی واحدهای تخریب ‌شده، اگرچه از شوک‌های بازار اجاره متأثرند، اما موضوع مستقیم این بسته سیاستی محسوب نمی‌شوند.
•          زیرساخت افقی بسته (محور هشتم): تمامی تدابیر هفت محور نخست (نظیر کنترل شدید قیمتی، ممنوعیت تخلیه، معافیت‌ها و کمک‌هزینه‌ها) نیازمند احراز سیستمی، نظارت هوشمند و استقرار «درگاه اورژانس مسکونی» برای اقدامات فوری و اضطراری جهت اجرای مفاد حمایتی است. از‌این‌رو، محور هشتم (استقرار زیرساخت اجرایی و درگاه اورژانس مسکونی) به‌عنوان زیرساخت افقی و پیش‌شرط فنی اجرای تمام محورهای هفت‌گانه عمل می‌کند.

محور ۱: ثبات سکونتی، تمدید قراردادها و مدیریت تخلیه

ثبات سکونتی، نخستین شرط حفظ پایداری ساختاری جامعه‌محور بازار اجاره در شرایط بحران است. در زمان جنگ و شوک‌های پساجنگی، تخلیه گسترده واحدهای استیجاری می‌تواند پیامدهای ناشی از جابه‌جایی‌های اجباری، اختلال در معیشت خانوارها و نااطمینانی عمومی را تشدید کرده و بحران مسکن را به بحرانی حاد اجتماعی و امنیتی تبدیل کند. از‌سوی‌دیگر، نادیده گرفتن کامل حقوق مالکان (نظیر نیاز حیاتی مالکان آسیب‌دیده از جنگ) نیز می‌تواند مشروعیت حقوقی و قابلیت اجرای سیاست‌ها را تضعیف کند.

بنابراین، منطق این محور بر ایجاد تعادل میان دو هدف استوار است: صیانت از ثبات سکونتی مستأجران و پذیرش دامنه‌ای محدود، شفاف و قابل کنترل از استثنائات تخلیه. دامنه این استثنائات نیز باید متناسب با شدت بحران و گام‌های سه‌گانه آن بازتنظیم شود.

جدول 3. ثبات سکونتی، تمدید قراردادها و مدیریت تخلیه

مأخذ: همان.

•          حصر حقوقی استثنائات تخلیه: اصل تنظیمی بر ممنوعیت تخلیه قرار دارد. دلایل موجه باید منحصراً در قالب یک فهرست حصری (تخلفات فیزیکی مستأجر یا نیازهای زیستی راستی‌آزمایی شده مالک) تدوین شوند تا هرگونه مفر صوری‌سازی مسدود شود.
•          اهرم مالی جبران جابه‌جایی: در سناریوی پساجنگ قطعی، درصورتی‌که تخلیه ملک بر‌اساس استثنائات قانونی موجه تشخیص داده شود، اجرای حکم منوط به پرداخت «کمک‌هزینه الزامی جابه‌جایی» از‌سوی مالک به مستأجر خواهد بود.
•          اعتمادافزایی و مصونیت گروه‌های آسیب‌پذیر: برای لایه‌های واجد شکنندگی بالا (سالمندان، افراد دارای معلولیت، ایثارگران خط مقدم و زنان سرپرست خانوار)، الزامات صلب‌تری نظیر تعلیق دائمی احکام تخلیه تا تأمین مسکن حمایتی اعمال می‌شود.
•          پایش و صادر کردن مجوزها از طریق زیرساخت افقی: کلیه دعاوی و درخواست‌های تخلیه بدواً باید از طریق ارزیابی هوشمند اطلاعات در «درگاه اورژانس مسکونی» (محور ۸) صحه‌سنجی شده و از طرح مستقیم پرونده‌ها در مراجع قضایی جلوگیری شود.

محور ۲: کنترل اجاره‌بها و ودیعه (تنظیم‌گری قیمتی)

درحالی‌که محور نخست، شالوده ثبات فیزیکی سکونت را استوار می‌سازد؛ محور دوم بر تنظیم‌گری قیمتی موجودی مسکن استیجاری در تمامی پهنه‌های شهری تمرکز دارد. در شرایط بحران ناشی از جنگ، جابه‌جایی‌های ناگهانی جمعیت، افت عرضه مؤثر و انتظارات تورمی، بازار را در معرض جهش‌های غیرعقلانی قیمت قرار می‌دهند. واگذاری تعیین قیمت به سازوکارهای خودتنظیم‌گر بازار در این شرایط، به‌معنای تعمیق فقر مسکن و شکل‌گیری ناآرامی‌های اجتماعی است. منطق پشتیبان این محور، غیرفعال‌سازی «مکانیسم حداکثرسازی سود بحران‌محور» برای مالکان و امحای «هراس از بی‌خانمانی» برای مستأجران است.

جدول 4. کنترل اجاره‌بها و ودیعه

مأخذ: همان.

•         شمول هم‌زمان اجاره و ودیعه: برای مهار جابه‌جایی بار تورمی از اجاره ماهانه به مبلغ ودیعه (قرض‌الحسنه)، سقف‌های قیمتی مصوب باید به‌صورت هم‌زمان بر مجموع ارزش اقتصادی قرارداد اعمال شوند.
•          الصاق سقف قیمتی به شناسه ملک (نه مستأجر): به‌منظور سلب انگیزه مالکان برای تخلیه مستأجر به‌قصد آزادسازی قیمت، نرخ کنترل‌ شده به «شناسه یکتای واحد مسکونی» در سامانه متصل شده و با جابه‌جایی مستأجر تغییر نخواهد کرد.
•          شمولیت حداکثری و منع استثناپذیری رانت‌زا: اصل در شرایط اضطراری بر شمولیت قاطع کلیه املاک (اعم از نوساز و لوکس) قرار دارد تا امکان گریز سرمایه به بخش‌های تنظیم ‌نشده مسدود شود.
•          تعدیل انطباقی در فاز بازسازی: در سناریوی پساجنگ قطعی، سقف‌ها باید به‌صورت پلکانی و متناسب با پهنه‌بندی تورمی مناطق تعدیل شوند تا انگیزه سرمایه‌گذاری و ساخت‌وساز سرکوب نشود.

محور ۳: بخشودگی و کاهش اجاره‌بها برای خانوارهای متأثر از جنگ

در شرایط جنگ فعال و فازهای اولیه پساجنگ، اتکای صرف به سقف‌های قیمتی نمی‌تواند استطاعت‌پذیری گروه‌هایی را که جریان درآمدی خود را به‌کلی از دست داده‌اند، تأمین کند. استهلاک قدرت خرید کارکنان زیرساخت‌های حیاتی و نیروهای دفاعی، یک نقطه شکنندگی استراتژیک برای کشور است. از‌این‌رو، مداخلات حمایتی در قالب تخفیف یا بخشودگی اجاره‌بها، ابزاری حمایتی جهت صیانت از پایداری جبهه داخلی و حفظ کارکردهای حیاتی جامعه تلقی می‌شود. در این منطق، «حق بقا و سرپناه عمومی» بر «منافع اقتصادی کوتاه‌مدت» اولویت می‌یابد.

جدول 5. بخشودگی و کاهش اجاره‌بها برای خانوارهای متأثر از جنگ

مأخذ: همان.

·            تنوع‌بخشی به ابزارهای حمایتی: معافیت کامل (۱۰۰ درصد) صرفاً محدود به املاک عمومی/دولتی، مناطق جنگی و ایثارگران خط مقدم باشد و در سایر املاک از ابزار تخفیف‌های درصدی استفاده شود.

·            پهنه‌بندی هوشمند و هدفمند: سطح تخفیف‌ها باید تابع دو متغیر «نقش‌آفرینی افراد» (نظامی/غیرنظامی حیاتی) و «درجه خطرپذیری جغرافیایی» (مناطق درگیری/امکان آسیب/امن) تنظیم شود.

·            پیش‌بینی بسته‌های جبرانی برای مالکان خرد: برای جلوگیری از انتقال یک‌طرفه بار مالی بحران به مؤجران کم‌درآمد، از اهرم‌های جبرانی مانند معافیت مالیاتی، وام‌های معیشتی و تراکم‌های تشویقی ساخت‌وساز در فاز بازسازی استفاده شود.

·            اعمال سیستمی حمایت‌ها: شناسایی مشمولان و اعطای یارانه‌ها یا معافیت‌ها به‌صورت هوشمند و بدون نیاز به مراجعه حضوری، از طریق تقاطع داده‌ای دستگاه‌ها در «درگاه اورژانس مسکونی» (موضوع محور ۸) انجام می‌پذیرد.

محور 4: حمایت ویژه و مطلق از خانوارهای آسیب‌پذیر

برخی گروه‌های اجتماعی به‌دلیل موقعیت ساختاری خود (شامل ایثارگران، آسیب‌دیدگان مستقیم نبرد، افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار و دهک‌های پایین درآمدی)، فاقد توان جذب شوک‌های سکونتی هستند. بی‌ثباتی سکونتی در این کانون‌های حساس، آثار فرساینده‌ای بر حس عدالت اجتماعی و روحیه عمومی برجای می‌گذارد. منطق نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در این محور، اعطای «مصونیت حقوقی و مالی نامتقارن» است تا نظام حکمرانی در شکننده‌ترین نقاط خود دچار گسست نگردد و این پیام راهبردی مخابره شود که بار اصلی بحران بر دوش اقشار آسیب‌پذیر قرار نخواهد گرفت.

جدول 6. حمایت ویژه و مطلق از خانوارهای آسیب‌پذیر

مأخذ: همان.

• تعریف دقیق و جامع گروه‌های هدف: شمولیت قانون باید به‌صراحت گروه‌های خاص و آسیب‌پذیر شامل خانواده‌های شهدا و جانبازان، معلولان، زنان سرپرست خانوار، خانواده‌های پرجمعیت و سالمندان تنها را پوشش دهد.
• احراز هویت هوشمند و حفظ کرامت انسانی: شناسایی مشمولان باید بدون نیاز به مراجعه حضوری و صرفاً از طریق تقاطع داده‌ای در «درگاه اورژانس مسکونی» (موضوع محور ۸) با سامانه‌های نهادهای حمایتی صورت پذیرد.
• تأمین پیشینی مسکن جایگزین در تخلیه‌های استثنایی: در فاز پساجنگ قطعی، تخلیه ملک این خانوارها صرفاً پس از پرداخت کمک‌هزینه مضاعف و اسکان قطعی آنان در «مسکن حمایتی حاکمیتی» میسر باشد.
• جبران مالی مستقیم برای مالکان خرد: جهت صیانت از حق مالکیت مؤجران خرد، مابه‌التفاوت یا اجاره مصوب این گروه‌ها از طریق «کالابرگ مسکن اضطراری» یا یارانه مستقیم مستقیماً به‌حساب مالکان واریز شود.

محور 5: جرم‌انگاری آزارگری، مزاحمت و تخلیه غیرمستقیم

تجربه تنظیم‌گری در شرایط بحران نشان می‌دهد که با مسدود شدن مجاری قانونی تخلیه، برخی مالکان متخلف برای دور زدن قانون به ابزارهای غیررسمی، فشار روان‌شناختی، ایجاد مزاحمت‌های مکرر و تخلیه‌های غیرمستقیم متوسل می‌شوند. رها کردن این مفر رفتاری، کلیه مصوبات حمایتی حاکمیت را از درون تهی کرده و امنیت روانی جامعه را مختل می‌سازد. منطق نقش‌آفرینی در این محور، «جرم‌انگاری صریح رفتارهای فشارزا و سلب کامل عقلانیت اقتصادی از آزارگری» است.

جدول 7. جرم‌انگاری آزارگری، مزاحمت و تخلیه غیرمستقیم

مأخذ: همان.

• جامعیت در تعریف مصادیق آزارگری: احصای دقیق رفتارهای مجرمانه شامل اقدامات فیزیکی (قطع خدمات اساسی، تعویض قفل)، فشارهای روانی (تهدید، توهین، مراجعات ناخواسته) و فشارهای حقوقی (امتناع از ثبت قرارداد یا ارائه اطلاعات گمراه‌کننده).
• ابطال حقوقی ادعاهای مالک متخلف: اثبات هرگونه آزارگری در سامانه یا محاکم صالح، به‌صورت خودکار تمامی ادعاهای تخلیه مالک (حتی ادعاهای دارای دلیل موجه مانند نیاز شخصی) را باطل سازد.
• ایجاد سازوکار فوریت‌های نقش‌آفرینی (اورژانس مسکونی): در فاز اضطراری، رسیدگی به گزارش‌های آزارگری (نظیر وصل مجدد خدمات اساسی) بدون طی تشریفات زمان‌بر دادگاهی و مستقیماً از طریق ضابطین قضایی صورت پذیرد.
• اعمال کیفرهای بازدارنده و محرومیت‌های ثبتی: وضع جرائم نقدی صلب به نفع مستأجر زیان‌دیده و تعلیق ثبت رسمی معامله یا اجاره‌داری برای ملک متخلف به مدت مشخص.

محور 6: ضمانت‌های اجرایی قاطع، بازدارنده و هوشمند

یک چارچوب سیاستی حمایتی، چنانچه فاقد ضمانت‌های اجرایی صلب، بازدارنده و اجتناب‌ناپذیر باشد، در عمل به یک «بیانیه اخلاقی» تقلیل‌یافته و در مواجهه با منافع مالی متخلفان و سازوکارهای بازار سیاه به‌سرعت دچار شکست می‌شود. در شرایط بحران، انگیزه سودجویی برای دور زدن قوانین قیمتی و حمایتی به اوج می‌رسد. منطق نقش‌آفرینی نظام حکمرانی در این محور، وضع ضمانت‌های چندلایه (مالی، اداری، ثبتی و کیفری) جهت سلب کامل عقلانیت اقتصادی تخلف و هدایت بازیگران به سمت انطباق داوطلبانه است.

جدول 8. ضمانت‌های اجرایی قاطع، بازدارنده و هوشمند

مأخذ: همان.

• تناسب جریمه مالی با سود تخلف: تعیین جریمه‌های نقدی به‌صورت ضریبی از حجم تخلف (مانند چندبرابر اضافه دریافت یا اجاره ملک) تا صرفه اقتصادی رفتارهای فراقانونی کاملاً از بین برود.
• ایجاد اهرم‌های انگیزشی برای نظارت عمومی: تخصیص درصدی از جرائم اخذ شده از مؤجر متخلف به‌عنوان پاداش افشا و جبران خسارت به مستأجر، جهت تبدیل جامعه به ناظران فعال قانون.
• جرم‌انگاری و مسئولیت‌پذیری واسطه‌ها: شریک تخلف دانستن مشاوران املاکی که اقدام به تنظیم قراردادهای غیررسمی یا فراتر از سقف‌ها می‌کنند و اعمال مجازات‌های درجاتی (جریمه، پلمب و لغو پروانه).
• اهرم‌های غیرمالی و محرومیت‌های ثبتی- اداری: محروم‌سازی ملک متخلف از ثبت هرگونه معامله رسمی (قفل ثبتی) و تعلیق خدمات اداری و بانکی مالکان متخلف تا زمان تسویه کامل جرائم.

محور 7: ارتقای سامانه ملی املاک و اسکان و ایجاد درگاه «اورژانس مسکونی»

پیشرفته‌ترین ابزارهای حمایتی چنانچه فاقد یک «بستر رویه‌ای هوشمند، یکپارچه و مرکز فرماندهی عملیاتی» باشند، در مرحله اجرا دچار اطاله دادرسی و شکست می‌شوند. اتکا به روش‌های سنتی و دادگاه‌های عام در شرایط بحران، بار مراجعات سنگینی به خانوارهای آسیب‌دیده تحمیل می‌کند. ارتقای «سامانه ملی املاک و اسکان کشور» و راه‌اندازی درگاه اختصاصی «اورژانس مسکونی»، نقش‌آفرینی نظام حکمرانی را از یک پاسخ انفعالی حقوقی به یک «حمایت فعال، پیش‌دستانه و هوشمند» تبدیل کرده و مرکزیت اجرایی بسته سیاستی را تأمین می‌نماید. این محور به‌عنوان زیرساخت افقی و بستر اجرایی تمامی محورهای هفت‌گانه قبلی عمل می‌کند؛ به‌طوری‌که اعمال کنترل شدید قیمتی، اعطای معافیت‌ها، احراز هویت گروه‌های آسیب‌پذیر، صدور مجوزهای استثنایی تخلیه و پیگیری قضایی آزارگری، تماماً از طریق این سامانه یکپارچه پردازش و عملیاتی می‌شوند.

جدول 9. ارتقای سامانه ملی املاک و اسکان و ایجاد درگاه «اورژانس مسکونی»

مأخذ: همان.

• هوشمندسازی و اتصال تقاطعی داده‌ها: ارتقای سامانه املاک و اسکان به‌عنوان مرجع یکتا و اتصال آنی آن به نهادهای متولی (ثبت احوال، نهادهای حمایتی، انتظامی و بانک مرکزی) جهت شناسایی خودکار مشمولان.
• تفویض اختیارات مدعی‌العموم به نهاد متولی: اعطای اختیار قانونی به درگاه جهت اعلام جرم رأساً و بدون نیاز به شکایت شاکی خصوصی علیه متخلفان و مؤجران آزاردهنده.
• ارائه خدمات فوریت‌های ۲۴‌ساعته: پیش‌بینی خط مستقیم گزارش‌دهی اضطراری جهت ارجاع فوری گزارش‌های آزارگری (قطع خدمات یا تعویض قفل) به ضابطین قضایی و رفع اثر میدانی.
• شفاف کردن بازار از طریق منوط‌سازی خدمات و دریافت کالابرگ: اجباری ساختن ثبت کلیه قراردادها در سامانه ملی املاک و اسکان و منوط‌سازی خدمات عمومی و دریافت کالابرگ به اخذ کد رهگیری یکتا.