Authors
Majles
بیان / شرح مسئله
در حال حاضر، کمتر از یک درصد مسافران بین شهری کشور از شیوه حملونقل هوایی استفاده می‌کنند. پیمایش مرکز افکارسنجی ملت، در مهرماه 1404، نشان می‌دهد از میان افرادی که در دو سال گذشته سفری داشتند که مایل بودند آن را با هواپیما انجام دهند، 4/79 درصد «گران بودن بلیت‌ها» را علت اصلی عدم انتخاب هواپیما برای سفر داخلی خود مطرح کرده‌اند. تداوم روند کنونی در کاهش تعداد مسافران هوایی، صرفه اقتصادی برقراری پرواز را کاهش می‌دهد و به‌تدریج به کاهش یا حذف دسترسی هوایی برخی شهرها منجر میشود که به معنای متضرر شدن فرودگاه‌ها، کاهش درآمد گردشگری، محرومیت و انزوای اقتصادی شهرهای دور از پایتخت، توسعه نامتوازن کشور و کاهش سرمایه اجتماعی است. از طرفی سهم پایین حملونقل هوایی از سفرهای بین شهری و افرایش تقاضای سفر زمینی، به بهره‌وری پایین حملونقل هوایی و تحت فشار قرار گرفتن زیرساخت حملونقل زمینی کشور دامن می‌زند.
نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی
احصا کلیه هزینه‌های سفر هوایی و ریلی (بدون ترتیب اثر دادن یارانه‌ها، تخفیفات و معافیت‌ها) در پاییز سال 1404 نشان می‌دهد هزینه‌های واقعی سفر هوایی یک مسافر در ایران (مشابه ترکیه و کشورهای اروپایی) حدود 2 برابر سفر ریلی است. اما نرخ بلیت هواپیما در ایران به‌طور متوسط 4 برابر نرخ بلیت قطار عرضه شده است، که ریشه در توزیع یارانه‌ها و تخفیفات دولتی در جهت حمایت از حملونقل زمینی دارد. اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده، کاهش یارانه سوخت و کاهش تخفیفات دولتی صرفاً در حملونقل هوایی ازجمله این نوع سیاستگذاری متمایز بین حملونقل هوایی و زمینی در چند سال اخیر هستند. علاوه بر این، در سال 1403 دولت برنامه حذف کامل یارانه سوخت هواپیما تا سال 1406 را تصویب کرده و مرحله اول آن در قانون بودجه سال 1404 با حذف 30 درصد یارانه سوخت هواپیما محقق شد. مرحله دوم، در لایحه بودجه سال 1405 پیشنهاد شد اما به تصویب مجلس نرسید. اما همچنان حذف کامل یارانه سوخت هواپیما در حالی در دستور کار دولت قرار دارد، که برنامه‌ریزی و اقدام مشخصی برای کاهش یارانه سوخت حملونقل زمینی صورت نگرفته است. بنابراین احتمال افزایش چشمگیر اختلاف نرخ حملونقل هوایی و زمینی در آینده بسیار جدی است. دلیل مورد حمایت قرار گرفتن حملونقل زمینی بیش از حملونقل هوایی ریشه در لوکس‌انگاری حملونقل هوایی از سوی سیاستگذاران کشور دارد؛ به‌طوری‌که تصور میشود این شیوه حملونقل ماهیتاً گران و با تعداد مسافر اندک و مخصوص افراد متمول است و لذا گران‌تر شدن آن با وجود تداوم یارانه‌های قابل توجه حملونقل زمینی برای کشور چندان آسیب‌زا نخواهد بود. اما بررسی‌های این مطالعه نشان می‌دهد، این دلایل فاقد اعتبار هستند.
1. تصور عدم استفاده عموم جامعه از حملونقل هوایی: تقاضای سفر هوایی ذاتاً کم نیست و در کشورهای عضو اتحادیه اروپا سهم پروازهای داخلی از حملونقل عمومی بین شهری از مجموع سهم قطار و اتوبوس (برحسب نفر-کیلومتر) بیشتر است. در ایران نیز طبق نتایج پیمایش مرکز افکارسنجی ملت، در مهرماه 1404، حدود 5/17 درصد شهرنشینان حداقل یکبار در سال از حملونقل هوایی استفاده می‌کنند. همچنین نحوه سیاستگذاری برخی کشورها در رابطه با حملونقل هوایی نشان می‌دهد حملونقل هوایی در میان کشورهای جهان لوکس تلقی نمی‌شود. به‌طوری‌که حملونقل هوایی به‌صورت برابر و در برخی موارد بیش از حملونقل زمینی مورد حمایت و مستحق دریافت تخفیفات قرار می‌گیرد؛ ازجمله معافیت از مالیات و عوارض سوخت هواپیما در ترکیه، چین، آلمان و فرانسه (درحالی‌که بنزین و گازوئیل مشمول عوارض و مالیات هستند) و پرداخت یارانه در برخی مسیرهای هوایی در آمریکا، اتحادیه اروپا، کانادا و روسیه.
2. تصور محدودیت ناوگان و زیرساخت هوایی در ایران: نتایج پیمایش مرکز افکارسنجی ملت، آمار درگاه‌های فروش برخط بلیت هواپیما و مقایسه آمار تعداد هواپیمای فعال کنونی و سال 1398 نشان می‌دهد در حال حاضر ظرفیت عرضه صندلی، عامل محدودکننده‌ای برای افزایش تقاضا نیست.
3. تصور مقرون‌به‌صرفه نبودن نرخ بلیت هواپیما و کم بودن قدرت خرید مردم: کم بودن قدرت خرید مردم زمانی به مانعی واقعی برای انتخاب سفر هوایی تبدیل میشود که اختلاف قیمت بین سفر هوایی و زمینی آن‌قدر زیاد باشد که نتواند صرفه زمانی سفر هوایی را توجیه کند. در واقع هزینه 4 برابری حملونقل هوایی نسبت به زمینی در ایران عامل اصلی کاهش تقاضا بوده که با کم شدن قدرت خرید (ارزش زمان) مردم، بروز بیشتری پیدا کرده است. بنابراین با کاهش اختلاف هزینه بین حملونقل هوایی و زمینی به سطحی مشابه ترکیه و کشورهای اتحادیه اروپا، کم بودن قدرت خرید مردم اثرگذاری کمتری بر تقاضای سفر هوایی خواهد داشت.
با تکیه بر تصورات نادرست فوق، حملونقل هوایی لوکس انگاشته شده و سیاست کاهش قابل توجه یارانه‌های حملونقل هوایی با وجود تداوم یارانه‌های حملونقل زمینی، پیگیری و اجرا میشود. درنتیجه، کشور در یک چرخه ناکارآمد سیاستگذاری در رابطه با حملونقل هوایی قرار گرفته، که «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» و «افزایش اختلاف قیمت حملونقل زمینی و هوایی» در سیاستگذاریهای کشور همدیگر را تشدید می‌کنند و ماحصل آن کوچک‌تر شدن بازار حملونقل هوایی ایران است. در این زمینه، موضوع تنظیم سهم شیوههای حملونقل از سال 1379 در سیاستهای کلی نظام در بخش حملونقل ابلاغ شده است. اجرای این تکلیف می‌توانست جایگاه هر یک از شیوههای حملونقل در سیاستهای حمایتی و نظارتی دولت در بخش حملونقل را تعیین کند. اما تاکنون سهم بهینه هر یک از شیوههای حملونقل در ایران تعیین نشده است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
وزارت راه و شهرسازی:
1. با تحلیل و تبیین خسارات «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» و «افزایش اختلاف قیمت حملونقل زمینی و هوایی» اصلاح یارانه‌های حملونقل هوایی در مصوبات هیئت دولت و لوایح بودجه سالیانه را متناسب با یارانه‌های حملونقل زمینی اعمال نماید.
2. بسته سیاستی «متنوع‌سازی و توسعه بازار حملونقل هوایی» از طریق حمایت از شکل‌گیری شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه، تشکیل بانک قطعه، ضابطه‌گذاری تنوع واردات و به‌کارگیری انواع هواپیما، ارائه تخفیفات فرودگاهی و یارانه مستقیم در برخی مسیرها (یارانه متقاطع) را طراحی و اجرا نماید. در گزارش این مرکز با عنوان «مسئله قیمت بلیت هواپیما؛ ساختار هزینه، سناریوهای پیش‌رو و راهکار کاهش قیمت» به جزئیات بسته سیاستی پیشنهادی اشاره شده است.
3. با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور براساس مجموعه هزینه‌ها و آورده‌های اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی، جایگاه و سهم بهینه هر یک از شیوههای سفر مسافری و باری در شبکه حملونقل کشور را تعیین و هدفگذاری کند. این هدفگذاری به همراه برنامه اقدام برای دستیابی به آن، از طریق بازتنظیم سیاستهای حمایتی و نظارتی دولت در بخش حملونقل به «قانون توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب 1386» الحاق شود.
بازار حملونقل هوایی از ابتدای شکل‌گیری پروازهای برنامه‌ای تاکنون همواره توسعه یافته و تعداد سفرهای بیشتری را در جهان رقم زده است. در شکل 1 و 2 به ترتیب مجموع تعداد مسافران پروازهای داخلی کشورهای جهان و ایران نشان داده شده است. در دهه گذشته، بدون احتساب سال‌های همه‌گیری کرونا تعداد مسافران پروازهای داخلی در کشورهای جهان به طور متوسط سالانه 5 درصد افزایش یافته و به روند رو به رشد خود ادامه داده است. اما در ایران تعداد مسافران پروازهای داخلی در دهه گذشته، بدون احتساب سال‌های همه‌گیری کرونا سالانه به طور متوسط 7/2 درصد کاهش یافته و بازار حملونقل هوایی ایران با وجود توسعه بازار جهانی کوچک‌تر شده و به تعداد مسافر قبل از همه‌گیری کرونا باز نگشته است. بخشی از دلایل کوچک‌تر شدن بازار حملونقل هوایی داخلی کشور را باید در قوانین و مقررات کشور جست‌وجو کرد.
شکل 1. نمودار مجموع مسافران پروازهای داخلی کشورهای جهان در دهه متنهی به سال 2025 ]1[
شکل 2. نمودار مسافران پروازهای داخلی ایران در دهه منتهی به سال 1404
مأخذ: نگارندگان براساس سالنامه‌های آماری سازمان هواپیمایی کشوری
بررسی مجموعه قوانین و مقررات کشور در بخش حملونقل، نشان می‌دهد حملونقل زمینی و هوایی در ایران از یارانه‌ها و تخفیفات دولتی بهره‌مند هستند، اما در سال‌های اخیر حمایت‌ها از حملونقل هوایی کاهش یافته و به افزایش اختلاف هزینه بین شیوه حملونقل هوایی و زمینی منجر شده است. برخی نمونه‌های این قوانین و مقررات در ادامه ارائه شده است.
الف) مالیات بر ارزش‌افزوده: طبق جزء «13» بند «ب» ماده (9) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب سال 1400، کلیه خدمات حملونقل جاده‌ای، ریلی و دریایی از پرداخت مالیات بر ارزش‌افزوده معاف هستند. به‌عبارت‌دیگر، صرفاً خدمات حملونقل هوایی مشمول پرداخت مالیات بر ارزش‌افزوده است.
ب) یارانه سوخت هواپیما: درحالی‌که سوخت حملونقل زمینی (گازوئیل و بنزین) با نرخ کمتر از 5 درصد قیمت پالایشگاه ارائه میشود، طبق جزء «2-1» بند «ب» تبصره «3» قانون بودجه سال 1404، سوخت هواپیما با نرخ 30 درصد قیمت پالایشگاه عرضه میشود. در لایحه بودجه 1405 نیز، پیشنهاد افزایش مجدد نرخ سوخت هواپیما به 60 درصد قیمت پالایشگاه ازسوی دولت مطرح شد که به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید. سیاست آزادسازی کامل نرخ سوخت هواپیما (عرضه به قیمت پالایشگاه) در دستور کار دولت قرار دارد، درحالی‌که چنین دستورکاری در خصوص سوخت حملونقل زمینی پیگیری نمی‌شود.
ج) لغو تخفیفات و واقعی کردن نرخ بلیت: در بند «ب» ماده (161) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389، لغو تخفیفات تکلیفی و هرگونه معافیت در زمینه بهره‌برداری از خدمات ناوبری هوایی، فرودگاهی، نشست و برخاست، خدمات پروازی، واگذاری اماکن و سایر موارد مرتبط به حملونقل هوایی تصویب و در ضمن آن آزادسازی کامل و واقعی کردن نرخ خدمات حملونقل هوایی تکلیف شد. درنتیجه، بخشی از تخفیفات حملونقل هوایی لغو شد. آزادسازی نرخ بلیت نیز پس از فراز و فرودهایی، در سال 1403 با رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی‌بر ابطال مصوبه ستاد تنظیم بازار مورخ 21/09/1402 و جزء «2» بند «ث» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، بدون تعریف سازوکار نظارتی مناسب بر نرخ بلیت محقق شد. این در حالی است که خدمات حملونقل زمینی از حمایت‌های متعدد مانند عدم دریافت حق دسترسی از حملونقل مسافری ریلی، تخفیف در اجاره لوکوموتیو و اعطای لاستیک برخوردار هستند و نرخ‌گذاری بلیت آن، با وجود آسیب‌های نرخ‌گذاری تکلیفی، همچنان تحت کنترل دولت قرار دارد.
علاوه بر قوانین و احکام فوق، برنامه‌ریزی‌ها و جهت‌گیری‌های سیاستگذاران در این زمینه نیز حاکی از تداوم رویکرد حمایت تبعیضی از حملونقل زمینی و افزایش چشمگیر اختلاف نرخ حملونقل هوایی و زمینی در آینده است. زیرا تصور میشود حملونقل هوایی ماهیتاً گران و با تعداد مسافر اندک، مخصوص افراد متمول و مواجه با محدودیت‌های زیرساختی پرهزینه و بهره‌وری پائین شرکت‌های هواپیمایی است و لذا حذف یارانه‌های حملونقل هوایی (باوجود ثبات یارانه حملونقل زمینی) برای کشور چندان آسیب‌زا نخواهد بود. این در حالی است که تجربیات جهانی مورد بررسی در این گزارش نشان می‌دهد دلایل فوق فاقد اعتبار هستند و از قضا، همین شیوه سیاستگذاری با نگاه لوکس به حملونقل هوایی است که بازار حملونقل هوایی ایران را روزبه‌روز کوچک‌تر و محدود به افراد مرفه جامعه کرده و کشور را متوجه تبعات اقتصادی و اجتماعی آن نموده است.
در حال حاضر، نگاه لوکس به حملونقل هوایی در تدوین برنامه‌ها و سیاستهای کشور با دلایلی از جمله، عدم استفاده عموم جامعه از حملونقل هوایی و محدود بودن کاربران به اقشار مرفه جامعه، کمبود ناوگان و فراهم نبودن زیرساخت لازم برای توسعه بازار و جذب تقاضای مسافری و از همه مهم‌تر مقرون به صرفه نبودن بلیت هواپیما و کم بودن قدرت خرید مردم است. در ادامه دلایل مذکور بر اساس آمارهای جهانی و داخلی مورد بررسی و نقد قرار می‌گیرد.
حملونقل هوایی نسبت به سایر شیوههای حملونقل بین شهری از مزیت قابل توجه سرعت و کاهش زمان سفر به خصوص در مسیرهای طولانی برخوردار است و در مقابل امکان توقف برای سوار و پیاده‌شدن مسافران در طول مسیر را ندارد. به اقتضای این تفاوت‌ها، تصور میشود برخلاف حملونقل زمینی، حملونقل هوایی ذاتاً با تقاضای سفر کمتری روبهرو است. اما، مثال‌های نقض متعددی در این زمینه وجود دارد. به‌عنوان نمونه، در کشورهای عضور اتحادیه اروپا سهم پروازهای داخلی از حملونقل عمومی بین شهری از مجموع سهم حملونقل ریلی و جاده‌ای بیشتر است ]2[ (شکل 3). درنتیجه، گسترش استفاده عمومی مردم از خدمات حملونقل هوایی حتی بیشتر از حملونقل عمومی ریلی و جاده‌ای نیز قابلیت تحقق دارد.
شکل 3. نمودار مقایسه سهم نفر-کیلومتر شیوههای حملونقل عمومی بین شهری در ایران (در سال 1401) و اتحادیه اروپا (در سال 2019)
مأخذ: نگارندگان براساس داده دریافتی از وزارت راه و شهرسازی و پایگاه داده یورواستت.
در ایران با وجود سهم پایین حملونقل هوایی از سفرهای بین‌شهری، حدود 17 درصد شهرنشینان حداقل یکبار در سال از حملونقل هوایی استفاده می‌کنند. این میزان براساس پیمایش انجام شده توسط مرکز افکارسنجی ملت در مهرماه 1404، برآورد شده است که نشان می‌دهد در دو سال حدود 79 درصد شهرنشینان سفر هوایی نداشتند، حدود 8 درصد یک سفر و 13 درصد بیشتر از یک سفر هوایی را تجربه کردند ]9[. با فرض اینکه نیمی از 8 درصد سفر خود را در یکسال انجام داده باشند، از مجموع 4 درصد و 13 درصد می‌توان تخمین زد، 17 درصد شهرنشینان حداقل یکبار در سال سفر هوایی داشتند. بنابراین محدود بودن دایره مسافران حملونقل هوایی در ایران مطابق با واقعیت به نظر نمی‌رسد.
علاوه‌بر این، گزارشات اتحادیه بین‌المللی حملونقل هوایی (IATA) ]3، 4، 5[ و نحوه سیاستگذاری برخی کشورها در رابطه با حملونقل هوایی نشان می‌دهد که حملونقل هوایی در میان کشورهای جهان لوکس تلقی نمی‌شود. به‌طوری‌که حملونقل هوایی به‌طور برابر و در برخی موارد بیش از حملونقل زمینی مورد حمایت و مستحق دریافت تخفیفات قرار می‌گیرد. دو نمونه از این موارد در ادامه ارائه شده است:
الف) پرداخت یارانه به برخی مسیرهای پروازی و برخی از مسافران با هدف تضمین برقراری خدمات حملونقل عمومی به مناطق دورافتاده و جلوگیری از انزوای اقتصادی آن مناطق، ازجمله این موارد عبارت‌اند از ]6[:
· طرح فدرال خدمات هوایی ضروری آمریکا با اختصاص بودجه سالیانه 315 میلیون دلار (هر مسافر تا سقف 200 دلار)؛
· طرح تعهد خدمات عمومی اتحادیه اروپا با اختصاص بودجه سالیانه 300 میلیون یورو (در فرانسه از هر 5 مسافر یک نفر مشمول یارانه طرح PSO میشود و در ایرلند، 70 درصد ترافیک داخلی از یارانه طرح PSO برخوردار هستند)؛
· برنامه خدمات هوایی از راه دور کانادا با اختصاص بودجه سالیانه 174 میلیون دلار؛
· برنامه Unified Subsidy for Regional Flights روسیه که در آن افراد با شرایط خاص (شامل خانواده‌های پرجمعیت، ساکنان خاور دور، دانشجویان برخی مناطق و افراد توان‌یاب) به‌طور مستقیم تا چهار سفر هوایی و شرکت‌های هواپیمایی برقرار کننده پروازهای بین منطقه‌ای بدون عبور از مسکو شامل 267 مسیر از 600 تا 1800 کیلومتر یارانه دریافت می‌کنند.
ب) معافیت و تخفیفات حملونقل هوایی در پرداخت عوارض و مالیات سوخت در مقایسه با حملونقل زمینی، ازجمله این موارد در جدول 1 ارائه شده است]7[. لازم به توجه است، این جدول مؤید نحوه سیاستگذاری کشورها در خصوص سوخت هواپیما نسبت به گازوئیل و بنزین است و نمی‌توان آن را به عوارض و مالیات مترتب بر بلیت هواپیما، قطار و اتوبوس تسرّی داد.
جدول 1. مقایسه میزان عوارض و مالیات سوخت حملونقل بین شهری در کشورهای مختلف]7[
|
کشور |
سوخت هواپیما |
گازوئیل (قطار و اتوبوس) |
بنزین (خودروی شخصی) |
|
ترکیه |
0 |
7.52 لیر برای هر لیتر + 20 درصد VAT |
7.05 لیر برای هر لیتر + 20 درصد VAT |
|
آلمان |
0 |
0.65 یورو برای هر لیتر + 19 درصد VAT |
0.47 یورو برای هر لیتر + 19 درصد VAT |
|
فرانسه |
0 |
0.65 یورو برای هر لیتر + 20 درصد VAT |
0.53 یورو برای هر لیتر + 20 درصد VAT |
|
چین |
0 |
1.52 یوان برای هر لیتر + 13 درصد VAT |
1.2 یوان برای هر لیتر + 13 درصد VAT |
|
روسیه |
2.2 روبل برای هر لیتر |
40 روبل برای هر لیتر |
35 روبل برای هر لیتر |
با این توضیحات، حملونقل هوایی به اقتضای ماهیت خود لوکس تلقی نمی‌شود و حتی از منظر سوخت، بیشتر از حملونقل زمینی مورد حمایت دولت‌ها قرار می‌گیرد و سیاستگذاریهای اخیر در حوزه سوخت حملونقل هوایی در ایران، عکس تجربیات جهانی بوده است.
یکی از دلایلی که می‌توان برای لوکس‌انگاری حملونقل هوایی متصور بود، این است که برخلاف حملونقل ریلی، افزایش مسافران حملونقل هوایی کشور به‌دلیل محدودیت ناوگان و زیرساخت هوایی امکان‌پذیر نیست. اما لازم به توجه است که از نظر دسترسی مردم به فرودگاه، ایران در وضعیتی بالاتر از متوسط جهانی است. به‌طوری‌که کشور از نظر تعداد فرودگاه در رتبه 9 جهان و از نظر جمعیت و مساحت در رتبه 17 و 18 جهان قرار دارد]8[. عموماً کمبود هواپیمای فعال و عرضه کم صندلی پروازی در بسیاری از فرودگاه‌های کشور به‌عنوان دلیل دسترسی کمتر مردم به خدمات حملونقل هوایی مطرح میشود. این ادعا با ارائه شواهد زیر رد میشود.
1. پیمایش انجام شده توسط مرکز افکارسنجی ملت در مهرماه 1404، نشان می‌دهد از میان افرادی که در دو سال گذشته سفری داشتند که مایل بودند آن را با هواپیما انجام دهند، تنها ۱/۸ درصد «پیدا نشدن بلیت» را علت اصلی عدم انتخاب هواپیما برای سفر داخلی خود و 4/79 درصد از این افراد «گران بودن بلیت‌ها» را علت اصلی عدم انتخاب هواپیما برای سفر داخلی خود مطرح کرده‌اند. جزئیات پیمایش انجام شده در گزارش «سنجش دیدگاه ساکنان مناطق شهری درباره وضعیت حملونقل هوایی» با شماره مسلسل 21386 در تارنمای مرکز پژوهش‌های مجلس در دسترس است]9[.
2. آمار درگاه‌های فروش برخط بلیت هواپیما نشان می‌دهد در سه‌ماهه مرداد، شهریور و مهر 1404 در بیش از 90 درصد از تلاش‌های خرید، بلیت در دسترس مراجعه‌کنندگان به این درگاه‌ها قرار گرفته است]6[.
3. مقایسه تعداد هواپیمای فعال کشور در سال 1403 و 1404 نسبت به سال 1398 نشان می‌دهد، در حال حاضر تعداد هواپیمای فعال کشور 40 درصد بیشتر از تعداد هواپیمای فعال در سال 1398 است، درحالی‌که تعداد مسافران هوایی نسبت به سال 1398 بیش از یک میلیون نفر کاهش یافته است]6[. با وجود تحریم‌های ظالمانه، واردات هواپیما در سال‌های اخیر (همزمان با برداشته شدن نرخ‌گذاری تکلیفی بلیت هواپیما) توسط شرکت‌های هواپیمایی افرایش یافته است.
با این توضیحات، از بعد زیرساخت فرودگاهی و ناوگان هوایی ظرفیت افزایش مسافران حملونقل هوایی وجود دارد و لوکس‌انگاری حملونقل هوایی به‌دلیل محدودیت ظرفیت توجیه‌پذیر نیست. کمااینکه مسئله محدودیت ظرفیت در حملونقل ریلی به‌دلیل کمبود لوکوموتیو فعال و محدودیت ظرفیت شبکه وجود دارد و با تأخیرهای قابل توجه برای جریان مسافری و با روی زمین ماندن بار در برخی محورها به‌دلیل اختصاص ظرفیت به بخش مسافری خود را نشان می‌دهد]10، 11[.
حملونقل هوایی عموماً گران‌تر از حملونقل زمینی عرضه میشود. بررسی آمار کشورهای اتحادیه اروپا و ترکیه نشان می‌دهد، نرخ بلیت هواپیما به‌طور متوسط بین 5/1 تا 2 برابر نرخ بلیت قطار است]12، 13، 14[. متوسط نرخ بلیت هواپیما و قطار برای کشورهای ایتالیا، اسپانیا، آلمان و فرانسه براساس گزارش اتحادیه بین‌المللی راه‌آهن‌ها در شکل 4 ارائه شده است. نسبت متوسط نرخ بلیت هواپیما به قطار در این کشورها کمتر از 8/1 برابر است. بااین‌حال، این میزان اختلاف قیمت به محدود و کم شدن مسافران حملونقل هوایی منجر نشده (شکل 3)؛ زیرا، حملونقل هوایی از مزیت کاهش قابل توجه زمان سفر برخوردار است و هزینه مالی بیشتر را با کاهش هزینه زمانی برای مسافران جبران می‌کند. بنابراین صِرف گران بودن حملونقل هوایی مسبب کاهش مسافران حملونقل هوایی نیست، بلکه میزان اختلاف قیمت حملونقل هوایی و زمینی و ارزش زمان کاربران نیز در این زمینه بسیار تعیین‌کننده است. شایان ذکر است که اولاً، ارزش زمان تحت تأثیر درآمد سرانه مردم قرار دارد و بهبود آن به شرایط کلان اقتصادی کشور بستگی دارد. ثانیاً، در‌صورتی‌که اختلاف قیمت بین حملونقل هوایی و زمینی کم باشد، ارزش زمان مردم نیز در انتخاب بین حملونقل هوایی و زمینی اثرگذاری کمی خواهد داشت. لذا ارزش زمان مردم صرفاً اختلاف قیمت حملونقل هوایی و زمینی را تشدید می‌کند و نقش مکمل دارد. آنچه که نقش اصلی در کم بودن مسافران و لوکس‌انگاری حملونقل هوایی کشور دارد اختلاف قیمت حملونقل هوایی و زمینی است. بررسی انجام شده در این گزارش نشان می‌دهد در ایران متوسط نرخ بلیت هواپیما بیش از 4 برابر نرخ بلیت قطار است.
شکل 4. متوسط نرخ بلیت هواپیما و قطار در سفرهای داخلی برخی کشورهای اروپایی در سال 2014 ]12[
حال باید به این سؤال پاسخ داد که چرا حملونقل هوایی در ایران اختلاف قیمت قابل توجهی با حملونقل زمینی دارد؟ برای این منظور در جدول 2 ساختار هزینه بلیت هواپیما و بلیت قطار در پاییز 1404 به تفکیک هزینه‌های پرداختی مسافر و هزینه‌های پرداختی دولت (در قالب یارانه، تخفیف و معافیت) ارزیابی شده است.
در این جدول، ساختار هزینه بلیت هواپیما و قطار برای مسیر تهران-مشهد احصا شده است؛ زیرا مسافت مسیر تهران- مشهد تقریباً در حد متوسط مسیرهای هوایی و ریلی (غیر حومه‌ای) کشور قرار دارد. همچنین، در محاسبه هزینه‌های مرتبط با دارایی دولت شامل هزینه زیرساخت فرودگاهی و ناوبری، زیرساخت ریلی (حق دسترسی) و لوکوموتیو صرفاً هزینه‌های بهره‌برداری در نظر گرفته شده و از هزینه‌های سرمایه‌ای (استهلاک سرمایه و هزینه فرصت سرمایه‌گذاری) چشم‌پوشی شده است. در صورت محاسبه هزینه‌های سرمایه‌ای دولت، قطعاً هزینه‌های سرمایه‌ای حملونقل ریلی (تملک زمین، احداث ریل، تونل و پل) به‌طور قابل توجهی بیشتر از هزینه‌های فرودگاهی خواهد بود.
جدول 2. مقایسه متوسط نرخ فروش بلیت و نرخ واقعی آن در حملونقل هوایی و ریلی (برحسب ریال)
|
متوسط هزینه سفر هوایی با کلاس اکونومی ]6[ |
متوسط هزینه سفر ریلی با واگن چهارستاره چهار‌تخته[15] |
|
||||||
|
شرح هزینه |
پرداختی مسافر |
یارانه/ تخفیف/ معافیت |
شرح هزینه |
پرداختی مسافر |
یارانه/ تخفیف/ معافیت |
|||
|
مبلغ |
درصد |
مبلغ |
درصد |
|||||
|
سوخت هواپیما |
4,948,394 |
3/13 |
11,546,253 |
سوخت لوکوموتیوها |
227,641 |
4/2 |
5,714,132 |
|
|
کادر پرواز |
1,963,058 |
3/5 |
0 |
مأموران قطار |
939,946 |
0/10 |
0 |
|
|
تعمیر و نگهداری هواپیما |
11,688,243 |
5/31 |
0 |
تعمیر و نگهداری واگن |
1,016,769 |
8/10 |
0 |
|
|
خدمات زمینی |
1,979,366 |
3/5 |
0 |
خدمات ایستگاهی |
239,500 |
5/2 |
0 |
|
|
خدمات ناوبری |
1,604,250 |
3/4 |
0 |
پشتیبانی و راهبری |
257,581 |
7/2 |
0 |
|
|
خدمات مسافری |
1,965,925 |
3/5 |
0 |
پکیج پذیرایی |
1,210,246 |
9/12 |
0 |
|
|
بیمه |
910,400 |
5/2 |
0 |
بیمه |
5,411 |
1/0 |
0 |
|
|
نرم‌افزارهای عملیاتی |
358,648 |
0/1 |
0 |
هزینه آژانس و رزرو |
551,576 |
9/5 |
0 |
|
|
هزینه‌های بالاسری |
4,660,645 |
5/12 |
0 |
هزینه‌های بالاسری |
2,977,887 |
7/31 |
0 |
|
|
استهلاک هواپیما |
954,614 |
6/2 |
0 |
استهلاک واگن |
244,778 |
6/2 |
0 |
|
|
امنیت پرواز |
239،364 |
6/0 |
0 |
اجاره لوکوموتیو |
1,034,845 |
0/11 |
3,043,272 |
|
|
سود ایرلاین |
2,050,500 |
5/5 |
0 |
سود شرکت مسافربری |
693,820 |
4/7 |
0 |
|
|
10درصد مالیات بر ارزش‌افزوده و 1درصد عوارض |
3,764,023 |
1/10 |
0 |
مالیات بر ارزش‌افزوده و عوارض |
0 |
0 |
863,228 |
|
|
عوارض فرودگاهی |
70,000 |
2/0 |
4,579,152 |
حق دسترسی |
0 |
0 |
8,137,151 |
|
|
مجموع |
37,157,430 |
100 |
16,125,405 |
مجموع |
9,400,00 |
100 |
17,757,783 |
|
|
نرخ فروش بلیت (جمع پرداختی مسافر) |
37,157,430 |
نرخ فروش بلیت (جمع پرداختی مسافر) |
9,400,00 |
|||||
|
نرخ واقعی بلیت (جمع هزینه با حذف یارانه/تخفیفات/ معافیت) |
53,282,835 |
نرخ واقعی بلیت (جمع هزینه با حذف یارانه/تخفیفات/ معافیت) |
27,157,783 |
|||||
مأخذ: یافته‌های پژوهش.
براساس این ارزیابی، یک مسافر قطار چهارستاره حدود 30 درصد هزینه سفر خود را پرداخت می‌کند و نزدیک به 70 درصد (معادل 17,757,783ریال) توسط دولت جبران میشود. در حملونقل هوایی این نسبت برعکس است. یک مسافر پرواز اکونومی حدود 70 درصد هزینه سفر خود را پرداخت می‌کند و 30 درصد مابقی (معادل 16,125,405 ریال) توسط دولت تأمین میشود. همچنین جدول 2 نشان می‌دهد هزینه واقعی حملونقل هوایی در ایران 2 برابر حملونقل ریلی است. آنچه که باعث افزایش اختلاف نرخ حملونقل هوایی و ریلی در مقایسه با اروپا و ترکیه شده و این نسبت را به 4 برابر رسانده، نحوه سیاستگذاریهای کشور در اعطای تخفیفات و یارانه است. در واقع، علاوه‌بر گران بودن موجه حملونقل هوایی، کاهش سیاستهای حمایتی و نظارتی از حملونقل هوایی با وجود ثبات یارانه‌های حملونقل زمینی صورت گرفته است. شایان ذکر است که در سایر کشورها نیز همانند ایران به‌منظور حفظ استطاعت‌پذیری سفر بین شهری، تخفیفاتی در عوارض فرودگاهی و حق دسترسی ریلی اعمال میشود؛ اما این تخفیفات به‌نحوی تنظیم می‌شوند که منابع مورد نیاز از محل درآمد پروازهای خارجی و حملونقل بار ریلی قابل جبران باشد و نسبت اختلاف قیمت حملونقل هوایی و ریلی به تعادل بازار از منظر تعداد مسافر و صرفه اقتصادی برقراری پرواز، اداره فرودگاه، تشکیل قطار و سرمایه‌گذاری در ناوگان ریلی برهم نخورد.
با توجه به مجموعه دلایل بررسی شده، می‌توان ادعا کرد که لوکس و غیرضروری انگاشته شدن حملونقل هوایی، حاصل نحوه سیاستگذاریهای کشور در راستای حذف یارانه‌های حملونقل هوایی و حفظ و حتی افزایش یارانه‌های حملونقل زمینی بوده و سایر دلایل اقتصادی، زیرساختی و گرانی نسبی حملونقل هوایی در این زمینه تأثیر کمتری دارند. در واقع کشور در یک چرخه ناکارآمد سیاستگذاری در رابطه با حملونقل هوایی (شکل 5) قرار گرفته است که «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» و «افزایش اختلاف قیمت حملونقل زمینی و هوایی» در سیاستگذاریهای کشور همدیگر را تشدید می‌کنند.
شایان ذکر است رویکرد ارتقای بهره‌وری بازار حملونقل هوایی از طریق حذف یارانه‌های پنهان نیز چرخه کوچک‌تر شدن بازار حملونقل هوایی (شکل 5) را تشدید می‌کند. به‌طوری‌که تصور میشود با حذف یارانه‌های پنهان و آزادسازی نرخ بلیت هواپیما، هزینه‌ها واقعی میشود و درنتیجه بهره‌وری شرکت‌های هواپیمایی افزایش، ناوگان نوسازی و رقابت در بازار بیشتر شود. اما اجرای این ایده بدون «کاهش متناسب یارانه‌های حملونقل ریلی» اختلاف قیمت معقول بین حملونقل هوایی و ریلی را بر هم می‌زند. به‌عنوان نمونه، افزایش نرخ سوخت هواپیما از 600 تومان به 30 درصد نرخ فروش پالایشگاه‌ها (معادل 14,300 تومان با دلار 75 هزارتومانی) مطابق قانون بودجه 1404، تأثیر ملموسی در نوسازی ناوگان و کاهش متوسط سن ناوگان هوایی نداشت، اما سقف اعلامی نرخ بلیت هواپیما ازسوی انجمن شرکت‌های هواپیمایی در مسیر تهران-مشهد از 5/3 میلیون تومان در بهمن 1403 به 7/4 میلیون تومان در مهر 1404 افزایش یافت که 550 هزار تومان از این افزایش نرخ بلیت هواپیما نتیجه مستقیم افزایش هزینه سوخت هواپیما بوده است. در مجموع، به نظر می‌‌رسد با تداوم سیاست گران‌سازی حملونقل هوایی نسبت به حملونقل زمینی، به‌جای رونق بازار و بهبود بهره‌وری حملونقل هوایی، تعداد مسافران کمتر و ایجاد انحصار و انتقال مستقیم افزایش هزینه‌ها به مسافر محتمل‌تر و بازار حملونقل هوایی کوچک‌تر و ناکاراتر میشود.
شکل 5. چرخه کوچک‌تر شدن بازار حملونقل هوایی
مأخذ: نگارندگان.
نهادینه شدن «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» در سیاستگذاریهای کشور به‌تدریج، قشر متوسط جامعه را از استفاده از حملونقل هوایی محروم می‌کند و آنها را به حملونقل زمینی سوق می‌دهد. به‌علت کاهش تعداد مسافر و کاهش مسئولیت‌های دولت در قبال حفظ تواتر پرواز، تعداد پرواز برخی شهرها به یک پرواز در روز یا حتی یک پرواز در هفته تقلیل می‌یابد. این روند آسیب‌های جدی بر صنعت حملونقل و پیامدهای اقتصادی و اجتماعی دارد که در ادامه تشریح میشود.
1. کاهش دسترسی به حملونقل هوایی: با وجود فراهم‌سازی زیرساخت فرودگاهی در بسیاری از شهرها، به‌دلیل نبود پرواز در روز و زمان مورد نظر مسافر یا کنسلی‌های متعدد، عملاً دسترسی به حملونقل هوایی حتی برای افراد متمکن وجود ندارد. در جدول 3، فرودگاه‌های کشور براساس متوسط تعداد پرواز روزانه دسته‌بندی شده‌اند. در سال 1403، حدود 160 هزار پرواز داخلی از هفتاد فرودگاه کشور انجام شده، که از این میزان نزدیک به 50 درصد پروازهای داخلی کشور از مبدأ دو فرودگاه مهرآباد (تهران) و مشهد بوده و حدود چهل فرودگاه کشور به‌طور متوسط در روز کمتر از یک پرواز داشتند]16[.
جدول 3. وضعیت فرودگاه‌های کشور براساس متوسط پرواز روزانه ]16[
|
دسته‌بندی براساس متوسط تعداد پرواز |
فرودگاه‌ها |
سهم از مجموع پروازهای کشور |
|
بیش از 10 پرواز روزانه |
9 فرودگاه (شامل: اصفهان، اهواز، بندرعباس، تبریز، خلیج فارس (عسلویه)، شیراز، کیش، مشهد، مهرآباد (تهران)) |
79 درصد |
|
پنج تا 10 پرواز روزانه |
7 فرودگاه (شامل: آبادان، بوشهر، چابهار، زابل، قشم، کرمان، یزد) |
10 درصد |
|
یک تا پنج پرواز روزانه |
14 فرودگاه (شامل: اردبیل، ارومیه، ایلام، بیرجند، خارک، خرم‌آباد، دزفول، رشت، ساری، سیری، کرمانشاه، گرگان، لاوان، ماهشهر) |
8 درصد |
|
کمتر از یک پرواز روزانه |
40 فرودگاه (شامل: ابوموسی، اراک، آغاجاری، امام خمینی، ایرانشهر، بجنورد، بم، بندر لنگه، بهرگان، پارس‌آباد، تنب بزرگ، جاسک، جیرفت، خوی، رامسر، رفسنجان، زابل، زنجان، سبزوار، قزوین، پیام، سراوان، سرخس، سقز، سنندج، سهند، سیرجان، شاهرود، شهرکرد، طبس، کاشان، گچساران، گناباد، لار، لامرد، ماکو، مراغه، نوشهر، همدان، یاسوج) |
3 درصد |
2. متضرر شدن فرودگاه‌ها: واگذاری اماکن و غرفه‌ها یکی از منابع درآمدی اصلی فرودگاه‌ها برای تأمین هزینه‌های اداره فرودگاه است. در صورت نبود مسافر، فرودگاه‌ها متضرر می‌شوند. کمااینکه براساس صورت مالی سال 1403، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی کشور 4/6 هزار میلیارد تومان زیان داشته و با استفاده از درآمد 10 هزار میلیاردتومانی دولت از پروازهای عبوری، زیان خود را جبران می‌کند[17].
3. وارد آمدن فشار مضاعف بر زیرساخت حملونقل جاده‌ای و ریلی: کم شدن مسافران حملونقل هوایی موجب افزایش فشار تقاضا روی حملونقل عمومی ریلی و جاده‌ای و حملونقل شخصی میشود. این درحالی است که حملونقل جاده‌ای با کمبود و فرسودگی اتوبوس، آمار نسبتا زیاد تلفات انسانی، مصرف بالای سوخت و هزینه‌های قابل توجه تأمین یارانه سوخت و واردات بنزین روبهرو است. همچنین، حملونقل ریلی نیز با محدودیت زیرساخت در برخی محورها مواجه است که به کمیابی بلیت قطار، تأخیرهای طولانی‌مدت در قطارهای مسافری و روی زمین ماندن حملونقل بار ریلی به‌دلیل تخصیص ظرفیت به مسافران منجر شده است.
4. کاهش درآمد گردشگری: صنعت گردشگری بسیار تحت تأثیر دسترسی مردم به حملونقل هوایی قرار دارد. کم شدن دسترسی مردم به حملونقل هوایی درآمد گردشگری شهرها را کاهش می‌دهد. با احتمال کنسلی پروازها و کاهش تواتر آن، عدم اطمینان برای سرمایه‌گذاری و بازاریابی برای جذب گردشگر در مقاصد نوظهور و مستعد گردشگری بیشتر میشود. همچنین، توسعه گردشگری در مناطق دور از پایتخت و نقاط کم‌تراکم جمعیتی کشور ازجمله منطقه مکران، بدون توسعه حملونقل هوایی محقق نمی‌شود.
5. توسعه نامتوازن کشور: با توجه به گستردگی کشور و بالا بودن زمان سفر زمینی بین شهرها، نبود پرواز در ساعات مختلف روز یکی از موانع جدی برای سفر سرمایه‌گذاران و نیروی انسانی متخصص به نواحی کمتر توسعه‌یافته و دور از پایتخت است.
6. ایجاد محرومیت و انزوای اقتصادی: برخی شهرها به‌دلیل قرارگیری در جزایر یا عدم دسترسی به حملونقل ریلی و حملونقل جاده‌ای ایمن و مناسب، بسیار به سفر هوایی متکی هستند و کاهش تعداد پرواز ساکنان آن شهرها را با محرومیت و انزوای اقتصادی روبهرو می‌کند.
7. کاهش سرمایه اجتماعی: در نگاه مردم حملونقل هوایی نمادی از توسعه‌یافتگی کشورها و رفاه شهروندان تلقی میشود. بنابراین مشاهده کاهش کیفیت پروازها و دست‌نیافتنی شدن سفر هوایی برای بخش بزرگی از مردم نشان کاهش رفاه مردم و توسعه نیافتن کشور در قیاس با سایر کشورهاست.
8. تداوم بهر‌وری پایین حملونقل هوایی کشور: حملونقل هوایی کشور از منظر فرسودگی ناوگان و فعالیت پرهزینه شرکت‌های هواپیمایی بهره‌وری پایینی دارد. از طرفی کاهش تعداد مسافر و کم شدن حساسیت مسافران به قیمت بلیت هواپیما، احتمال ایجاد انحصار در یک بازار کوچک‌تر را افزایش می‌دهد و درنتیجه‌ی آن کیفیت خدمات کاهش یافته، قیمت‌ها بسیار بالا می‌رود و ناکارایی حملونقل هوایی تشدید میشود.
در حال حاضر، خلأ راهبردی مشخص در خصوص آینده شیوههای حملونقل بین شهری بسیار مشهود است. چنین راهبردی می‌توانست با ارزیابی مجموعه هزینه‌ها و آورده‌های توسعه حملونقل ریلی، هوایی و جاده‌ای برای کشور، جایگاه و سهم مطلوب هر یک از شیوههای حملونقل بین شهری در آینده کشور را تعیین کند. به‌این‌ترتیب، سیاستهای حمایتی و نظارتی کشور در جهت راهبرد و هدفگذاری مطلوب تنظیم شده و امکان انحراف سیاستگذاریهای کشور با اتخاذ رویکردهایی نظیر «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» به حداقل می‌رسید. لازم به توجه است که موضوع تنظیم سهم شیوههای حملونقل در سیاستهای کلی نظام در بخش حملونقل در سال 1379 به‌درستی به سران قوای سه‌گانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت کشور ابلاغ شد؛ اما تاکنون سهم مطلوب هر یک از شیوههای حملونقل برای کشور ایران تعیین نشده است. گفتنی است، در قانون توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب 1386، یک هدفگذاری صرفاً برای حملونقل ریلی کشور جهت دستیابی به سهم 18 درصدی از جابه‌جایی مسافران بین‌شهری در سال 1390 در نظر گرفته شد، که تاکنون محقق نشده است. لایحه اصلاح این قانون در سال 1403 از سوی دولت تقدیم مجلس شد و در فرایند بررسی کمیسیون عمران قرار گرفت. در این لایحه، نه تنها هدفگذاری برای شیوه هوایی و جاده‌ای اضافه نشده، بلکه هدفگذاری حملونقل ریلی مسافری نیز حذف شده است ]18[. برای برون‌رفت از وضعیت کنونی پیشنهاد میشود وزارت راه و شهرسازی:
1. با تحلیل و تبیین خسارات «لوکس‌انگاری حملونقل هوایی» و «افزایش اختلاف قیمت حملونقل زمینی و هوایی» اصلاح یارانه‌های حملونقل هوایی در مصوبات هیئت دولت و لوایح بودجه سالیانه را متناسب با یارانه‌های حملونقل زمینی اعمال نماید.
2. بسته سیاستی «متنوع‌سازی و توسعه بازار حملونقل هوایی» از طریق حمایت از شکل‌گیری شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه، تشکیل بانک قطعه، ضابطه‌گذاری تنوع واردات و به‌کارگیری انواع هواپیما، ارائه تخفیفات فرودگاهی و یارانه مستقیم در برخی مسیرها (یارانه متقاطع) را طراحی و اجرا نماید. در گزارش این مرکز با عنوان «مسئله قیمت بلیت هواپیما؛ ساختار هزینه، سناریوهای پیش‌رو و راهکار کاهش قیمت» به جزئیات بسته سیاستی پیشنهادی اشاره شده است. پیگیری اجرای بخشی از این بسته سیاستی نظیر ارائه یارانه به برخی مسیرها، از سوی مجلس شورای اسلامی در قالب «طرح تعهد خدمات عمومی» با هدف توسعه اقتصادی مناطق دور از مرکز نظیر چابهار توصیه میشود.
3. با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور براساس مجموعه هزینه‌ها و آورده‌های اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی، جایگاه و سهم بهینه هر یک از شیوههای سفر مسافری و باری در شبکه حملونقل کشور را تعیین و هدفگذاری کند. این هدفگذاری به همراه برنامه اقدام زمان‌بندی شده برای دستیابی به آن، از طریق بازتنظیم سیاستهای حمایتی و نظارتی دولت در بخش حملونقل در قالب «لایحه اصلاح قانون توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب 1386» به مجلس شورای اسلامی تقدیم و پس از بررسی در مجلس به قانون مذکور الحاق شود.