1. مسئله اصلی

امروزه مالیات، یکی از حوزه‌های کلیدی کشور برای پیشبرد اصلاحات اقتصادی است. ارتقای نظام مالیاتی می‌تواند درآمدهای دولت را افزایش دهد؛ کسری بودجه را از بین ببرد؛ به عدالت و شفافیت اقتصادی کمک کند؛ امکان تنظیم‌گری را با ابزارهای مالیاتی در دست دولت بگذارد و ... . بنابراین، امروز، بیشتر از هر زمان دیگری، سیاستگذاران باید به مسئله‌ مالیات و جنبه‌های مختلف آن اشراف داشته باشند.

بااین‌حال، در زمینه‌ دسترسی به آمارهای مالیاتی، کشور با کاستی‌های جدی روبه‌رو است. سازمان مالیاتی کشور، هر سال درآمدهای مالیاتی را در پایه‌های مختلف اعلام می‌کند؛ اما به‌جز این، تقریباً هیچ آمار مالیاتی دیگری منتشر نمی‌شود. این در حالی است که با دسترسی به آمارهای مالیاتی، سیاستگذار می‌تواند قواعد مالیاتی باکیفیت‌تر و مطمئن‌تری را طراحی کند.

در این زمینه، یک مثال روشن تکالیف مالیاتی قانون برنامه هفتم پیشرفت است. این قانون در ماده (۲۶) دو هدف کمّی را برای نظام مالیاتی کشور ترسیم کرده است [1]. این اهداف در جدول 1 نشان داده شد‌ه‌اند. با وجود این، در کشور همین دو شاخص ساده هم توسط هیچ نهادی به‌طور رسمی گزارش نمی‌شود. در این شرایط، روند حرکت کشور به سمت نقطه‌ مطلوب قابل‌ارزیابی نیست و اگر عملکرد نظام مالیاتی در تحقق این اهداف واقعاً ضعیف باشد، دست نهادهای نظارتی هم برای بازخواست دستگاه‌های مسئول بسته است.

جدول 1. اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی اصلاح نظام مالیاتی ]1[

مسئله وقتی جدی‌تر می‌شود که در خلأ یک مرجع رسمی، هر دستگاهی می‌تواند شاخص‌ها را از منظر خودش محاسبه و ادعا کند. برای مثال در جدول بالا، سنجه‌ اول حاصل تقسیم درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است. بااین‌حال، مخرج این کسر، یعنی تولید ناخالص داخلی، توسط دو نهاد مختلف کشور جداگانه اندازه‌گیری و منتشر می‌شود. برای مثال، در آخرین گزارش‌ها برای سال ۱۴۰۴، این عدد توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ۳۱٬۸۳۵ هزار میلیارد تومان و توسط مرکز آمار ایران ۳۵٬۶۲۹ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این یعنی در یک نماگر یکسان با یک تعریف مشخص، تخمین مرکز آمار نزدیک به ۱۲درصد از اعلام بانک مرکزی بیشتر است. این تفاوت می‌تواند منجر به اختلاف ۱ واحد درصدی در تراز ۱۰ درصدی این شاخص شود. در نتیجه، این موضوع حتی ممکن است قضاوت‌های ضدونقیضی درباره‌ عملکرد نظام مالیاتی کشور ایجاد کند.

یک مسئله‌ دیگر امکان مقایسه‌ درآمدهای مالیاتی در ایران با کشورهای دنیاست. در کشور ما، مالیات فقط به دریافتی‌هایی اطلاق می‌شود که در قوانین بودجه‌ سالیانه به‌عنوان بخشی از منابع عمومی دولت به‌شمار می‌روند. بااین‌حال، در معیارهای جهانی، تعریف مالیات گسترده‌تر است. به‌طور مشخص، دست‌کم دو جزء اساسی دیگر وجود دارد که در معیارهای بین‌المللی به‌عنوان درآمد مالیاتی محسوب می‌شود؛ اما در کشور ما نه: ۱. دریافتی‌های اجباری تأمین اجتماعی و ۲. درآمدهای شهرداری‌ها بابت عوارض. با این توضیح، تا زمانی‌که شاخص‌ها از یک چارچوب مشترک پیروی نکنند، نمی‌توان آن را بین کشورهای مختلف مقایسه کرد. این مسئله از نظر پژوهشی و سیاستگذاری چالش‌هایی را رقم می‌زند.

پیش‌ازاین، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی این یکسان‌سازی را انجام داده و درآمدهای مالیاتی را با یک تعریف مشترک بین ایران و کشورهای جهان مقایسه کرده است [2[. بااین‌حال، رویکرد مطمئن‌تر این است که این محاسبه به روندی پایدار در کشور تبدیل شود و یک مرجع رسمی مجموع درآمدهای مالیاتی را سالیانه مطابق با استانداردهای بین‌المللی برآورد و اعلام کند. همچنین، تفکیک این مجموع به انواع پایه‌های مالیاتی هم – مانند مالیات بر کالاها و خدمات، پرداخت‌های اجتماعی و ... – از دانسته‌های مهم دیگری است که می‌تواند در طراحی راهبردی سیاست‌های مالیاتی کمک‌کننده باشد.

بااین‌حال، دو مورد بالا صرفاً مثال‌هایی بودند که نشان می‌دهد چرا امروز، اندازه‌گیری و انتشار آمارهای مالیاتی توسط یک نهاد حاکمیتی کشور ضروری است. روشن است که شاخص‌های مالیاتی مد نظر به این دو مثال محدود نیستند. برای اینکه مجموعه‌ نظام مالیاتی کشور بتواند به‌درستی اصلاح شود و حرکت کند، باید آن را از زوایای مختلفی پایش و تحلیل کرد. برای همین، کشور امروز نیاز دارد تا فهرستی از آمارهای مالیاتی را به‌صورت دوره‌ای و منظم توسط یک مرجع معتمد در اختیار تصمیم‌گیران قرار دهد. این فهرست باید شامل نماگرهای متنوعی از جمع‌آوری مالیات، ثبت‌نام و شناسایی مؤدی‌ها، حساب‌رسی مالیاتی، مدیریت ریسک تمکین و ... تا حل‌اختلاف و فرار مالیاتی باشد. آگاهی از این معیارها به سیاستگذار کمک می‌کند با بینش کامل‌تر و تسلط بیش‌تری برای اقتصاد کشور تدبیر کند.

 2. تجربه های جهانی

اکنون در بسیاری از کشورهای دنیا، اداره‌های مالیاتی هرساله فهرست پرتعدادی از شاخص‌های عملکرد مالیاتی را منتشر می‌کنند. در یک نمونه، اداره مالیاتی ایالات متحده در گزارشی، اطلاعات و آماره‌های بسیار متنوعی را در اختیار مسئولان و پژوهشگران قرار می‌دهد [3[ . بعضی از این آماره‌ها در جدول 2 در کنار توضیح آن‌ها نمایش داده شده‌اند.

جدول 2. بخشی از آماره‌های مالیاتی منتشر شده توسط اداره‌ مالیاتی ایالات متحده [3]

یادداشت: از سازمان، منظور اداره‌ مالیاتی ایالات متحده است.

به‌جز ایالات متحده، بسیاری از کشورهای دیگر هم آمارهای مالیاتی و درآمدی خود را در دوره‌های زمانی متناوب گزارش می‌کنند. برای مثال، بریتانیا [4]، فرانسه [5]، سوئد [6]، ژاپن [7]، استرالیا [8] و نیوزیلند [9] ازجمله کشورهایی‌ هستند که آمارهایی را مشابه آنچه در مورد ایالت متحده گفته شد ارائه می‌دهند. در نتیجه، پایش مستمر و قاعده‌مند ابعاد متنوع نظام مالیاتی به‌جز اینکه امروز برای کشور ما لازم است، در کشورهای مختلف هم سابقه دارد.

.3 پیش‌نویس قانونی

با این توضیح، مرکز پژوهش‌های مجلس، مجموعه‌ای از شاخص‌های مالیاتی را گردآوری کرده که برای پایش و بهبود عملکرد نظام مالیاتی، رصد آن‌ها حیاتی به‌نظر می‌رسد. در این راستا، یک پیش‌نویس قانونی تهیه شده که در آن، مرکز آمار ایران موظف شده است این شاخص‌ها را سالیانه محاسبه و منتشر کند. این پیش‌نویس در ادامه تقدیم شده است:

ماده‌واحده- متن زیر به‌عنوان ماده (۱۸۸ مکرر) به قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366/۱۲/03 با اصلاحات و الحاقات بعدی الحاق می‌شود:

«مرکز آمار ایران موظف است شاخص‌های مالیاتی زیر را با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی محاسبه و به‌صورت سالیانه منتشر کند.

الف) نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی مبتنی‌بر ردیف‌های بودجه.

ب) نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی به اعتبارات هزینه‌ای مبتنی‌بر ردیف‌های بودجه.

پ) سهم عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی از مجموع منابع دولت مبتنی‌بر ردیف‌های بودجه.

ت) درآمدهای مالیاتی عمومی هر پایه (با تعریف و دسته‌بندی معیارهای بین‌المللی) به تفکیک مصوب، عملکرد و درصد تحقق.

ث) عملکرد درآمدهای مالیاتی عمومی (با تعریف و دسته‌بندی معیارهای بین‌المللی) به تفکیک پایه – استان.

ج) نسبت عملکرد درآمدهای مالیاتی عمومی (با تعریف و دسته‌بندی معیارهای بین‌المللی) به تولید ناخالص داخلی به تفکیک پایه – استان.

چ) تعداد مؤدی‌های حقوقی به تفکیک‌های استان - مالیات، صنعت – مالیات و اندازه – مالیات.

ح) تعداد مؤدی‌های حقیقی به تفکیک استان – مالیات.

خ) نسبت تعداد مؤدی‌های فعال به مؤدی‌های ثبت‌شده.

د) تعداد اظهارنامه‌های مؤدیان حقیقی و حقوقی به تفکیک پایه‌های مالیاتی.

ذ) نسبت مجموع مالیات تشخیصی به مجموع مالیات ابرازی.

ر) نسبت مجموع مالیات قطعی به مجموع مالیات ابرازی.

ز) نسبت درآمدهای معوقه در انتهای سال مالیاتی به کل درآمدهای مالیاتی.

ژ) تعداد صورت‌حساب‌ها به تفکیک مبادله.

س) تعداد و مجموع ارزش پرونده‌های ورودی به تفکیک تأیید یا نقض رأی مرحله‌ قبل و متوسط زمان پردازش آن‌ها در هر مرحله از دادرسی مالیاتی.

ش) متوسط زمان انتظار مؤدی برای استرداد مالیات بر ارزش‌افزوده.

ص) متوسط زمان انتظار مؤدی از ابراز تا قطعی‌شدن پرونده‌ مالیاتی.

ض) نسبت هزینه‌های وصول مالیات به درآمدهای مالیاتی (با تعریف بودجه‌ای).

تبصره - مرکز آمار ایران موظف است با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل اجرایی این ماده را ظرف شش‌ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون تهیه کند».