خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

یکی از قوانینی که با هدف حمایت از به‌کارگیری ظرفیت‌های داخلی بخش تولید مصوب شده، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی است. مطابق ماده (16) این قانون مقرر شده بود که ثبت سفارش کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام خارجی دارای مشابه ایرانی با رعایت شرایط مندرج در قانون تا پایان مدت قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ممنوع و یا از طریق موانع تعرفه‌ای و فنی، واردات این کالاها مدیریت شود. با توجه به اتمام زمان مقرر در این قانون طرح تمدید ماده (16) در طول برنامه هفتم پیشرفت مطرح شده است.

در خصوص طرح پیشنهادی، نکته حائز اهمیت این است که استفاده مفرط از ابزار ممنوعیت ثبت سفارش واردات، به‌مثابه یک «چاقوی دولبه»، منافع کوتاه‌مدت را در پی داشته اما ساختار رقابتی بلندمدت را تضعیف می‌کند. این رویکرد، در غیاب مکانیزم‌های نظارتی و حمایتی مکمل، به ایجاد رانت، کاهش انگیزه برای نوآوری و در نهایت، افزایش قیمت و کاهش کیفیت محصولات داخلی منجر می‌شود. اگرچه شواهد تجربی حاکی از آن است که رشد موفقیت‌آمیز اقتصادی در کشورهای صنعتی‌، حاصل دخالت استراتژیک دولت و حمایت هدفمند بوده، اما سیاست صنعتی کارآمد نیازمند سه رکن اساسی به شرح ذیل بوده که طرح پیشنهادی فاقد آنهاست.

1. حمایت هوشمند و مشروط: حمایت باید مشروط به تعهدات عملکردی تولیدکننده باشد (مانند افزایش بهره‌وری، سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه، دستیابی به استانداردهای کیفی مشخص و افزایش صادرات).

2. نهادسازی قوی: دولت باید نهادهای توانمندی برای پایش عملکرد، اعطای مشوق‌ها و اعمال محدودیت‌ها ایجاد کند، نه اینکه صرفاً از ابزار سلبی ممنوعیت استفاده کند.

3. زمان‌مندی دقیق: حمایت باید در مراحل خاصی از توسعه صنعتی اعمال شود و با بلوغ صنعت، به‌تدریج کاهش یابد. در همین رابطه ممنوعیت‌ها باید استثنایی، مقطعی و دارای هدف مشخص باشند، و به قاعده اجرایی بدل نشوند. به‌عبارتی حمایت باید موقتی و دارای مسیر خروج شفاف باشد.

ازاین‌رو هدف این گزارش بررسی طرح پیشنهادی و ارائه پیشنهاد جایگزین با هدف ساماندهی ساختار محتوایی و اجرایی ماده (16) با رعایت موارد مزبور است.

نقاط قوت و ضعف طرح

با توجه به منقضی شدن زمان اجرای حکم ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، تصمیم‌گیری در خصوص ضرورت تمدید یا عدم تمدید آن با توجه به اهمیت مسئله مدیریت واردات در کشور و حمایت از تولید داخلی، حائز اهمیت است. اما ازآنجاکه تداوم هر گونه حمایت از تولید داخلی باید در چارچوب سیاست صنعتی کشور به‌صورت هدفمند، مشروط و محدود به زمان مشخص باشد، تمدید حکم ماده (16) با رعایت ارکان مذکور پیشنهاد می‌شود. بررسی حکم ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی و روند اجرایی آن در طول برنامه ششم توسعه حکایت از ایراداتی ازجمله موارد ذیل دارد که تلاش برای رفع آنها در طرح پیشنهادی ضروری است.

•      فقدان چارچوب سیاست صنعتی هدفمند و مبتنی‌بر عملکرد؛

-      گستردگی دامنه حمایت و فقدان اولویت‌بندی رشته فعالیت‌ها،

-      عدم تعیین شاخص‌های برون‌دادی در ازای حمایت از بخش تولید و پایش و رصد آنها.

•     فقدان سازماندهی نهادی پایدار و انتقال وظایف کارگروه به وزارت صمت؛
•      عدم تعیین شاخص‌های شفاف و قابل سنجش برای کیفیت و کفایت تولید؛
•      خطای دامنه شمول ماده (16).

با توجه به موضوعات مطرح شده، تمدید طرح ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی با اصلاحات مورد تأیید است.

پیشنهاد مرکز

در حمایت از تولیدات داخلی، استفاده از ساختار تعرفه‌ای البته مشروط به اصلاح سازوکار موجود، تعیین تعرفه اولویت است. اما با توجه به شرایط فعلی کشور و اعمال ممنوعیت‌ها ازیک‌سو و ضعف در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین و تأیید تغییرات تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، به‌منظور ساماندهی وضع موجود هم‌زمان با پیگیری اقدام‌ها در خصوص نهادسازی و اصلاحات این حوزه، تمدید مشروط و مقید ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی به شرح پیشنهاد ذیل قابل بررسی است:

1.                  ماده ذیل جایگزین ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 می‌شود:

«وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ثبت سفارش کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام خارجی دارای مشابه ایرانی در بخش‌های اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقا زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت را که با کیفیت مناسب و به میزان کافی تولید شده باشد تا پایان مدت قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت ممنوع نموده و یا بر‌اساس ماده (22) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از موانع تعرفه‌ای و فنی جهت مدیریت واردات استفاده کند».

تبصره «1»: کالاهای موضوع این ماده شامل مواد اولیه، کالاهای واسطه‌ای، تجهیزات، ماشین‌آلات و کالاهای سرمایه‌ای نمی‌شود.

تبصره «2»: ممنوعیت ثبت سفارش کالاهای موضوع این ماده صرفاً تا پایان سال سوم اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اجرا می‌شود. تداوم ممنوعیت ثبت سفارش این کالاها مشروط به رشد سالیانه صادرات این کالاها نسبت به سال پایه (تاریخ ابلاغ قانون) و یا افزایش میزان ارز وارد شده به کشور نسبت به ارز خارج ‌شده از کشور از محل صادرات این کالاهاست.

تبصره «3»: وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است حداکثر تا 6 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، در راستای اجرای بند «الف» ماده (4) قانون برنامه هفتم پیشرفت در خصوص تعرفه‌های وارداتی این ماده، برنامه تعرفه‌ای بلندمدت را در بازه زمانی پنج‌ساله در بخش‌های اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقا زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدوین و ابلاغ نماید.

تبصره «4»: تعریف شاخص‌های کمّی تعیین مصادیق ممنوعیت یا اعمال موانع تعرفه‌ای یا فنی بر‌اساس معیارهای کیفیت و کمیت تولید، تعریف کالاهای ایرانی مشمول این ماده مبتنی بر معیارهای سهم ساخت داخل و نشان تجاری، میزان رشد صادرات و ارزآوری کالاهای مصرفی مشمول این ماده، ظرف مدت سه ماه از لازم الاجرا شدن این قانون در آیین‌نامه‌ای که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت، وزارت نیرو و اقتصاد و امور دارایی تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، تعیین خواهد شد. وضع هرگونه ممنوعیت در ثبت سفارش کالاها، صرفاً بر‌اساس آیین‌نامه موضوع این ماده صورت می‌گیرد.

تبصره «5»: وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است هر 6 ماه یک‌بار گزارش کاملی از عملکرد اجرای این ماده را به کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس شورای اسلامی ارائه نماید. این گزارش شامل میزان پیشرفت در اجرای مفاد ماده، روند تغییرات قیمت کالاهای مصرفی که ثبت سفارش آنها به موجب این ماده ممنوع یا مشمول تعرفه شده، میزان تولید داخلی و صادرات این کالاها و میزان افزایش عمق ساخت داخل است».

2.                   به‌منظور حمایت از تولید داخل و برای شفاف‌سازی رویه دولت در ارجاع کار توسط دستگاه‌های موضوع ماده (2) این قانون، عبارت زیر به انتهای ماده (5) حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 ‌قانون اضافه می‌شود:

«‌وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت اقتصاد و امور دارایی نسبت به تهیه آیین‌نامه بند «ب» ماده (5) این قانون با تعیین شاخص‌هایی ازجمله کیفیت و کمّیت تولید و سهم ساخت داخل‌ اقدام نموده و ظرف مدت 6 ماه به تصویب هیئت وزیران برساند».

1. مقدمه

حمایت از تولید داخل، یک اصل اساسی در سیاست‌های توسعه اقتصادی است؛ بااین‌حال، رویکردهای حمایتی زمانی موفقیت‌آمیز خواهند بود که مبتنی‌بر استراتژی‌های سنجیده، هدفمند و منعطف باشند. تجربه جهانی نشان می‌دهد که حمایت‌های کور، افراطی و مبتنی‌بر ممنوعیت مطلق، اغلب به نتایج معکوس منجر شده و تولید داخلی را از مسیر رقابت‌پذیری بین‌المللی خارج می‌سازد.

آثار متقابل تجارت خارجی و تولید داخلی در شرایط مختلف ازجمله دلایل تبیین سیاست‌های تجاری حمایتی در طیف سیاست‌های توسعه صادرات و استراتژی جایگزینی واردات در هر کشور است. سیاست­های استراتژیک تجاری که مبتنی بر استراتژی توسعه صنعتی است، نسبت به دوگانه صرفٍ «سیاست توسعه صادرات» و «سیاست جایگزینی واردات»، رویکردی متوازن­تر و اثر بخش­تر محسوب می­شود؛ در این رویکرد با انتخاب صنایع و زنجیره­های ارزش اولویت­دار بر پایه مزیت­های نسبی موجود و مزیت­های رقابتی قابل خلق، حمایت­های موقت و مشروط از تولید داخلی تا زمان دستیابی به اقتصاد مقیاس، ارتقای کیفیت و توان رقابت اعمال می­شود. هم­زمان، بنگاه­ها به حضور تدریجی در بازارهای منطقه­ای و جهانی، جذب فناوری و افزایش بهره­وری و رعایت استانداردهای صادراتی سوق داده می­شوند. به عبارتی سیاست­های استراتژیک تجاری که مبتنی بر استراتژی توسعه صنعتی است با ترکیب هوشمندانه جانشینی واردات در حوزه­های دارای اهمیت راهبردی و توسعه صادرات در بخش­های برخوردار از قابلیت رقابت، می­تواند هم­زمان به کاهش آسیب­پذیری خارجی، ارتقای توان فناورانه و افزایش پایداری رشد اقتصادی منجر شود.

 در همین راستا مطالعات تطبیقی کشورهای مختلف حاکی از آن است که در حمایت از صنایع اولویت‌دار،قوانین مشخص تدوین و سیاست‌های حمایتی هدفمند و مشروط اتخاذ شده و دستیابی به اهداف در زمان مقرر همواره رصد و پایش می‌شود. در همین رابطه قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 یکی از بسترهای قانونی به‌منظور استفاده از ظرفیت‌های داخلی در فرایند تولید و تعمیق ساخت داخل است. با توجه به انقضای مهلت ماده (16) این قانون، طرحی در خصوص تمدید این ماده پیشنهاد شده که با توجه به اهمیت موضوع، در این گزارش ابعاد مختلف آن بررسی شده است.

2. پیشینه پژوهش

در رابطه با موضوع مورد بررسی، گزارش‌های متعددی در مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شده که در ادامه به اهم آنها اشاره شده است. در گزارش نظارتی با عنوان «‌ارزیابی عملکرد قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی (2): ارزیابی تفصیلی احکام قانون» کیفیت اجرای قانون مذکور به تفکیک مواد ارزیابی شده است[‏1]. مطابق نتایج این گزارش به‌رغم تأثیرهای مثبت تصویب و اجرای این قانون بر عمق‌بخشی به ساخت داخل، احکام قانون به‌صورت کامل اجرا نشده و در برخی موارد، اثربخشی پایینی داشته‌اند. در گزارش مذکور اشاره شده که اجرای این قانون با موانع گوناگونی روبه‌رو شده که ازجمله آنها می‌توان به ضعف در اثربخشی و کارآمدی مطلوب نهادسازی در قانون، عدم اثربخشی احکام مرتبط با ابزارهای تسهیل‌گری و عدم اثربخشی به‌دلیل تغییر شرایط در طول اجرای قانون اشاره کرد. برای مواجهه با این مشکلات، توصیه‌هایی شامل «تسریع در اجرای اثربخش قانون»، «رفع ابهام در اجرای قانون» و «اصلاح روند انحراف در اجرای قانون» پیشنهاد شده است. در گزارش دیگری با عنوان «مدیریت واردات لازمه حمایت از تولید داخلی در راستای اقتصاد مقاومتی» به این نکته اشاره شده که حمایت از تولید، با توجه به ضرورت حراست از منابع محدود کشور، مستلزم احصای بخش‌ها و کالاهای تولیدی دارای مزیت‌های نسبی و مطلق در تولید و بخش‌های نوپا و استراتژیک و ضروری و توجه به خلق مزیت‌های جدید است و این امر با تدوین و اجرای «استراتژی توسعه رشته‌فعالیت‌های اقتصادی» و متعاقب آن تدوین «استراتژی تجاری بلندمدت» محقق خواهد شد[‏4].

•   پیشینه قانونی

در قوانین متعددی به طبقه‌بندی کالاهای صادراتی و وارداتی و سیاست‌های تجاری کشور پرداخته شده که در جدول 1 به مهم‌ترین آنها اشاره شده است.

جدول 1. پیشینه قانونی طبقه‌بندی کالاهای صادراتی و وارداتی و سیاست‌های تجاری کشور

مأخذ: بررسی‌های پژوهش.

تغییر رویکردها یا وضع قوانین جدید در خصوص طبقه­بندی کالاهای صادراتی و وارداتی عمدتاً در راستای کاهش  ابهام در مقررات گمرکی و تجاری و هماهنگ سازی رویه­های اجرایی با الزامات سیاست تجاری انجام گرفته است. در خصوص قانون حداکثر از منظر تاریخی، تصویب قانون حداکثر و اصلاحات بعدی آن به سه دوره 1391،1397 و 1398 برمی­گــردد. به­گونه­ای که قانون اخیر، نســخه بازنگری شده قوانین پیشین و مصوب 1398 محسوب می­شود. بررسی گزارش­های مرتبط با آسیب شناسی این قانون در دوره‌های مختلف، گویای آن است که از جمله موانع اجرای مطلوب این قانون در دوره­های مختلف، عدم پایبندی به مفاد قانون و برداشتهای ناصحیح از آن و همزمانی تصویب قانون با دوره­هایی از اقتصاد ایران است که با تنگنای ارزی مواجه بوده است. به عبارتی شرایط کشور این اقتضا را به وجود آورد که عمق بخشــی به ساخت داخل بیشتر با رویکرد مدیریت بازار ارز همراه باشد[7] . در حال حاضر هر چند اولویت حمایت از تولیدات داخلی، برقراری نظام تعرفه‌گذاری هوشمند و ارائه برنامه تعرفه‌ای بلندمدت است، اما در شرایط فعلی کشور و اعمال ممنوعیت‌ها ازیک‌سو و ضعف در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین و تأیید تغییرات تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، تعیین تکلیف ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، با هدف ساماندهی وضع موجود و البته رفع ایرادات و ابهامات ماده (16) قانون مذکور مصوب سال 1398 حائز اهمیت است.

3. کلیاتی درباره طرح تمدید ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، شامل 4 فصل و 24 ماده به شرح فصل اول تعاریف (ماده (1))، فصل دوم حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار (مواد (2) الی (15)) و فصل سوم حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیر طرحی (غیر‌پروژه‌ای) (مواد (16) الی (18)) و فصل چهارم نظارت و بازرسی (مواد (19) الی (24)) است. در جدول 2 به‌صورت خلاصه موضوعات مواد مختلف این قانون ارائه شده است.

جدول 2. خلاصه موضوعی مواد قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

مأخذ: همان.

همان‌طورکه از رئوس مواد مختلف قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مشخص بوده، اهدافی مانند تجمیع تقاضا، توان فنی، مالی و تسهیلاتی برای کاهش وابستگی و داخلی‌سازی تجهیزات و مواد اولیه مورد نیاز، انتقال دانش فنی در قالب ارجاع کار عمدتاً در فصل دوم قانون مدنظر بوده است.

ماده (16) این قانون ذیل فصل سوم آن با عنوان «حمایت از کالای ایرانی و خرید‌های مصرفی غیر طرحی (غیر پروژه‌ای)» به شرح ذیل قرار گرفته است:

«ماده (۱۶): وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ثبت سفارش کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام خارجی دارای مشابه ایرانی را که با کیفیت مناسب و به میزان کافی تولید شده باشد تا پایان مدت قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ممنوع نموده و یا براساس ماده (۲۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از موانع تعرفه‌ای و فنی جهت مدیریت واردات استفاده کند».

تبصره «۱»: مصادیق کالاهای ایرانی مشمول این ماده براساس معیارهای متناسب با شرایط اقتصادی و تجاری کشور از قبیل ارزش‌آفرینی، سهم ساخت داخل، حق‌الامتیاز، اشتغال‌زایی، انتقال دانش فنی، زنجیره ارزش، مزیت‌های نسبی و غیره ظرف مدت دو ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط کارگروهی با مسئولیت وزارت صنعت، معدن و تجارت و با عضویت نمایندگان وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی، جهاد کشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان برنامه و بودجه کشور و اتاق‌های مرتبط تعیین خواهد شد و در مواقع ضروری و نیز در اسفندماه هر سال این فهرست توسط کارگروه مذکور مورد بازنگری قرار خواهد گرفت و حداکثر تا پانزده روز بعد ابلاغ خواهد شد.

تبصره «۲»: وزارت صنعت، معدن و تجارت و حسب مورد وزارت جهاد کشاورزی مکلف‌اند نسبت به نصب برچسب نشان‌دهنده درصد عمق ساخت داخل در کالاهای صنعتی و یا بسته‌بندی شده مشمول این ماده توسط تولید‌کنندگان پیگیری و نظارت لازم را اعمال کنند».

همان‌طورکه از متن ماده (16) این قانون مشخص است، محورهای کلیدی این ماده به شرح ذیل خلاصه می‌شود:

•   حمایت از کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام با دو قید «کیفیت مناسب» و «به میزان کافی» از طریق ممنوعیت ثبت سفارش یا وضع موانع تعرفه‌ای و فنی تا پایان مدت قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه.
•   تعیین مصادیق کالای ایرانی براساس معیارهای مناسب با شرایط اقتصادی و تجاری کشور از قبیل ارزش‌آفرینی، سهم ساخت داخل، حق‌الامتیاز، اشتغال‌زایی، انتقال دانش فنی، زنجیره ارزش، مزیت‌های نسبی و غیره، توسط کارگروهی با مسئولیت وزارت صنعت، معدن، تجارت و با عضویت نمایندگان وزارتخانه‌های امور اقتصاد و دارایی، جهاد کشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان برنامه و بودجه کشور و اتاق‌های مرتبط.
•   اعلام فهرست کالاهای ایرانی در مواقع ضروری و نیز اسفندماه هرسال.
•   پیگیری و نظارت بر عمق ساخت داخل.

مطابق طرح پیشنهادی با عنوان «اصلاح ماده (۱۶) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» مقرر شده در ماده (۱۶) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398/02/15 عبارت «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به عبارت «قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران» اصلاح شود.

4. آسیب‌شناسی ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی

ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی (مصوب ۱۳۹۸) با هدف حمایت از تولید ملی کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام از طریق جایگزینی واردات تدوین شده است. این ماده، در مقام اعطای اختیار به دولت برای وضع محدودیت بر واردات کالاهایی است که امکان تولید مشابه داخلی آنها وجود دارد. در عمل، اجرای این ماده به‌ویژه از طریق ابزار «ممنوعیت ثبت سفارش واردات»، بدون طی مراحل نهادسازی و سازماندهی متناسب، کاستی‌هایی را به همراه داشته که در ادامه به تشریح آن پرداخته شده است:

الف) فقدان چارچوب سیاست صنعتی هدفمند و مبتنی‌بر عملکرد

فقدان چارچوب سیاست صنعتی هدفمند و مبتنی‌بر عملکرد در تنظیم و اجرای این قانون، ذیل دو دسته اصلی قابل بحث اصلی شامل «گستردگی دامنه حمایت و فقدان اولویت‌بندی رشته‌فعالیت‌ها» و «نبود شاخص‌های برون‌دادی و سازوکار پایش و ارزیابی حمایت‌ها» قابل مشاهده است. در ارتباط با این موضوع، توجه به مطالب ذیل قابل تأمل است:

- گستردگی دامنه حمایت و فقدان اولویت‌بندی رشته‌فعالیت‌ها

بررسی حکم ماده (۱۶) و رویه اجرایی آن نشان می‌دهد که حمایت از تولید داخلی بدون تفکیک میان رشته‌فعالیت‌ها، سطوح بلوغ صنعتی و مزیت‌های نسبی و رقابتی انجام شده است. شمول عام حکم نسبت به «کالاهای دارای مشابه داخلی» در عمل به تعمیم حمایت به تمامی رشته‌فعالیت‌ها منجر شده، درحالی‌که تجربه سیاستگذاری صنعتی حاکی از آن است که حمایت اثربخش مستلزم تمرکز بر بخش‌های اولویت‌دار، صنایع پیشران و حلقه‌های دارای ظرفیت ارتقا در زنجیره ارزش است. فقدان اولویت‌بندی روشن، علاوه‌بر پراکندگی منابع حمایتی، می‌تواند به تداوم حمایت از فعالیت‌های کم‌بازده، کاهش انگیزه ارتقای بهره‌وری و تضعیف جهت‌گیری صادرات‌محور تولید داخلی منجر شود. از این منظر، تداوم اجرای ماده (۱۶) بدون اتکا به سند راهبردی مشخص برای تعیین بخش‌ها و کالاهای اولویت‌دار، با الزامات یک سیاست صنعتی هدفمند و کارآمد هم‌خوانی ندارد.

- نبود شاخص‌های برون‌دادی و سازوکار پایش و ارزیابی حمایت‌ها

یکی دیگر از چالش‌های اساسی ماده (۱۶)، عدم پیش‌بینی شاخص‌های برون‌دادی مشخص در ازای اعمال محدودیت‌های تجاری و حمایت از تولید داخلی است. در اجرای حکم فعلی، ممنوعیت یا مدیریت واردات با تعیین مصادیق برون‌دادی قابل سنجش مانند افزایش تولید رقابت‌پذیر، بهبود کیفیت، رشد صادرات، ارتقای عمق ساخت داخل یا کاهش ارزبری همراه نبوده و سازوکار منسجمی برای پایش و ارزیابی تحقق این اهداف نیز پیش‌بینی نشده است. درنتیجه، امکان سنجش اثربخشی حمایت‌ها، تصمیم‌گیری درباره تداوم، اصلاح یا توقف آنها را با محدودیت جدی مواجه کرده است. این خلأ می‌تواند به ماندگاری حمایت‌های غیرضرور، شکل‌گیری رانت و کاهش کارایی سیاست تجاری منجر شود؛ امری که ضرورت طراحی نظام شاخص‌های کمّی و کیفی و الزام به گزارش‌دهی منظم را در تمدید ماده (۱۶) برجسته می‌کند.

ب) فقدان سازماندهی نهادی پایدار و انتقال وظایف کارگروه به وزارت صمت

همان‌طورکه از متن ماده (16) قانون موضوعه مشخص است، هدف قانونگذار اجرای ماده (16) توسط کارگروهی با مسئولیت وزارت صنعت، معدن و تجارت و با عضویت نمایندگان وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی، جهاد کشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان برنامه و بودجه کشور و اتاق‌های مرتبط است. اما در عمل به‌دلیل به نتیجه نرسیدن این کارگروه، این اختیار براساس شرایط خاص با مصوبه سران به وزارت صمت منتقل شده است. این در حالی است که تمرکز اختیارات تصمیم‌گیری برای اعمال ممنوعیت واردات در یک وزارتخانه (وزارت صمت) بدون پشتوانه نهادی قوی، می‌تواند عدم توازن منافع تولید‌کننده و مصرف‌کننده را به همراه داشته باشد.

ج)عدم تعیین شاخص‌های شفاف و قابل سنجش برای کیفیت و کفایت تولید

در قانون دو قید «کیفیت مناسب» و «به میزان کافی تولید شده باشند»وجود دارد که شواهد حاکی نشان می‌دهد که مبنای تصمیمات وزارت صنعت، معدن و تجارت در تحقق این قیود براساس روال قبل از اجرای این قانون است. مطابق گزارش نظارتی «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی (2): ارزیابی تفصیلی احکام قانون»، مبنای تعیین اولیه فهرست کالاهای ایرانی، محصولاتی هستند که حقوق ورودی آنها بیشتر از32 درصد است. این لیست حدود 850 مورد کالا را شامل می‌شود. به عبارتی وزارت صنعت، معدن و تجارت، به‌منظور تعیین مصادیق کالای ایرانی و تهیه فهرست مربوط عکس قاعده‌گذاری موجود در قانون عمل کرده است. به جای اینکه ابتدا شاخص‌هایی را برای قیود «کیفیت مناسب» و «به میزان کافی تولید شده باشند» احصا کند و سپس فهرست نهایی براساس آنها در کارگروه تشخیص مصادیق کالای ایرانی، تهیه شود، از طریق ممنوعیت‌های وارداتی و تعرفه‌های موجود در فهرست مصادیق کالای ایرانی تهیه شده است‏[‏1].

شایان ذکر است مطابق ماده (16) برای تعیین مصادیق کالای ایرانی معیارهایی مانند ارزش‌آفرینی، سهم ساخت داخل، حق‌الامتیاز، اشتغال‌زایی، انتقال دانش فنی، زنجیره ارزش، مزیت‌های نسبی مدنظر قرار گرفته است. وزارت صنعت، معدن و تجارت برای سنجش این مؤلفه‌ها از ظرفیت سامانه کارتابل فنی که پیش از این قانون در این وزارتخانه وجود داشت استفاده کرده و ارزیابی فنی داخلی یا وارداتی بودن کالا و اعمال محدودیت‌ها از طریق آن انجام می‌شود. لذا تمدید ماده (16) منوط به فعال بودن این سامانه و اصلاح سازوکارهای اجرایی آن است. به‌عبارتی اثرگذاری کارتابل فنی در مدیریت واردات نیازمند تعیین رویه‌های صحیح و معین کردن شاخص‌های کمّی و کیفی برای آن است. عدم تصریح معیارها به‌ویژه به‌صورت شاخص‌های کمّی یا معیارهای استاندارد کیفیت، بر تضعیف عملکرد این فرایند تأثیر جدی دارد[‏5]. لذا اصلاح تبصره ذیل ماده (16) که شاخص‌گذاری و شفاف بودن معیارها را افزایش دهد، موضوعی است که باید به آن توجه شود.

د) خطای دامنه شمول ماده (16)

همان‌طورکه اشاره شد هدف ماده (16) حمایت از کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام خارجی دارای مشابه ایرانی است، اما تعریف دقیقی از این مفاهیم، به‌ویژه «کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام» ارائه نشده است. ابهام در این تعاریف می‌تواند به تفسیرهای متفاوت و سلیقه‌ای منجر شود که در نهایت انحراف در تحقق هدف قانون را در پی داشته باشد. در تأیید موضوع پیش‌گفته شایان ذکر است در فهرست منتشر شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت که مشمول ممنوعیت واردات موضوع ماده (16) شدند کالاهای سرمایه‌ای ازجمله ماشین‌آلات نیز مشاهده شده، درحالی‌که موضوع ماده (16) مشمول کالاهای سرمایه‌ای نمی‌شود و ازاین‌رو تدقیق تعاریف و رفع ابهام‌های موجود در اصلاح ماده (16) ضروری است. نکته حائز اهمیت این که عمده کالاهای سرمایه‌ای که دارای مشابه داخلی هستند توسط بخش‌هایی وارد می‌شوند که مشمول ماده (2) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی می‌شوند و واردات آنها مشروط به رعایت مفاد این قانون صورت می‌گیرد.

5. بررسی وضعیت تولید صنایع منتخب مشمول قانون

حمایت از تولید داخلی در برابر واردات، توسعه صادرات و بهبود تراز تجاری ازجمله اهداف سیاست‌های تجاری و صنعتی است که با ابزارهایی همچون تعرفه‌ها، محدودیت‌های مقداری و سهمیه‌بندی واردات، پیمان‌های تجاری دو یا چند جانبه و موانع غیر‌تعرفه‌ای ازجمله استانداردها و مقررات فنی اجرا می‌شود. در جدول 3 روند واردات و صادرات کشور طی سال‌های 1396 الی 1403 ارائه شده است.

جدول 3. مقدار و ارزش واردات و صادرات کشور طی سال‌های 1403-1396‏[‏2]

 (مقدار: میلیون تن- ارزش: میلیارد دلار)

براساس جدول 3، هم‌زمان با محدودیت‌های ارزی ناشی از شرایط تحریمی، مقدار واردات به لحاظ ارزشی تا سال 1399 روند کاهشی داشته و پس از آن روند افزایشی پیدا کرده است. بدین ترتیب تراز تجاری کشور از منفی چهار میلیارد دلار در سال 1399 به منفی پانزده میلیارد دلار در سال 1403 رسیده است. با توجه به اینکه سهم قابل توجهی از واردات کشور به کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای اختصاص دارد، باید تلاش شود تا در چارچوب استراتژی توسعه صنعتی مشخص، با ارتقای تولید داخل به لحاظ کمّی و کیفی و افزایش صادرات و مدیریت واردات تراز تجاری کشور بهبود یابد.

اعمال محدودیت بر واردات کالاها ازجمله ابزارهایی است که در برخی کشورها با هدف حمایت از تولید داخلی استفاده شده است. بااین‌حال، میزان تحقق اهداف مورد انتظار از این سیاست‌ها و آثار و تبعات آن در کوتاه‌مدت و بلندمدت، تابع شرایط نهادی، کیفیت طراحی سیاست، میزان رقابت‌پذیری تولید داخلی و نحوه اجرای هم‌زمان سیاست‌های تجاری، صنعتی و ارزی است. در ماده (16)، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی نیز ابزارهایی مانند ممنوعیت ثبت سفارش و اعمال موانع تعرفه‌ای و فنی برای مدیریت واردات کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام پیش‌بینی شده بود. بااین‌حال، ارزیابی اثربخشی این ماده در شرایط خاص اقتصاد ایران طی سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه و تفکیک آثار آن از سایر متغیرهای مؤثر، نیازمند دسترسی به آمار و اطلاعات دقیق است.

به‌طورکلی انتظار می‌رفت که با محدود شدن واردات و در اختیار قرار گرفتن بازار داخلی، تولید برخی کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام افزایش یابد. در جدول 4 روند تولید برخی از این کالاها طی سال‌های 1396 الی 1403 ارائه شده است. بنابراین اقلام مندرج در این جدول صرفاً به‌عنوان نمونه‌ای از حوزه‌های اثرگذاری این ماده قانونی انتخاب شده‌اند؛ به‌گونه‌ای که لوازم‌خانگی به‌عنوان شاخصی از گروه کالاهای مصرفی بادوام و کفش و دارو به‌عنوان شاخصی از گروه کالاهای مصرفی بررسی شده است.

جدول 4. آمار تولید برخی از کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام در طی سال‌های 1396 الی 1403‏[3]

اگرچه جدول فوق نشان می‌دهد تولید برخی اقلام، به‌ویژه در گروه لوازم‌خانگی، در بخشی از دوره مورد بررسی افزایش یافته، اما این افزایش لزوماً به معنای اثربخشی مطلوب سیاست ممنوعیت واردات نیست. همان‌طورکه قبلاً نیز اشاره شد برای ارزیابی دقیق اثرگذاری سیاست حمایتی، بررسی میزان واقعی ارزش‌افزوده داخلی، سهم قطعات و نهاده‌های وارداتی، سهم تولیدات مونتاژی، میزان ارزبری، روند قیمت مصرف‌کننده، کیفیت، تنوع، خدمات پس از فروش، فناوری و وضعیت صادرات محصولات مورد حمایت ضروری است. به بیان دیگر، رشد کمّی تولید، لزوماً معادل تعمیق ساخت داخل، کاهش وابستگی ارزی، ارتقای رقابت‌پذیری یا بهبود رفاه مصرف‌کننده نیست. همچنین تأثیر اعمال سیاست ممنوعیت بر عملکرد حلقه‌های پیشین و پسین تولید در طول زنجیره ارزش تولید کالای نهایی، ضرورت حمایت از مصرف‌کنندگان در کنار تولیدکنندگان و رابطه حمایت از تولید در برابر قاچاق کالا و ممانعت از تأثیر معکوس بر حمایت از تولید ناشی از کاهش کیفیت و افزایش قیمت تولیدات داخلی موضوعاتی است که باید برایند آثار آنها مورد توجه قرار گیرد. برآورد ارزش قاچاق ورودی طی سال‌های 1392 الی 1401 حاکی از کاهش 5 میلیارد دلاری قاچاق از 17 میلیارد دلار در سال 1392 به 12 میلیارد دلار در سال 1396 و پس از آن روند تقریباً افزایشی در طول سال‌های 1396 الی 1402 است. به‌طوری‌که براساس برآوردهای موجود ارزش قاچاق ورودی در سال 1403 به حدود 20 میلیارد دلار رسیده است. نکته حائز اهمیت اینکه قاچاق ورودی در خصوص اقلام مصرفی مانند پوشاک، کفش، لوازم آرایشی و بهداشتی در طی سال‌های اخیر با رشد بیشتری همراه بوده است. این آمار حاکی از آن است که اعمال سیاست‌های تجاری باید همراستا با سیاست‌های صنعتی کشور به‌صورت ضابطه‌مند اجرا شود، در غیر این صورت علاوه‌بر عدم‌النفع دولت، آثار زیان‌باری بر بخش تولید و در مقابل بر مصرف‌کننده از طریق کاهش رفاه خواهد داشت. نکته دیگر اینکه در اعمال سیاست‌های تجاری و به‌کارگیری ابزارهای تعرفه‌ای باید به تناسب تعرفه‌های تعیین شده و توان واقعی تولید توجه شود.

به‌طورکلی ممنوعیت‌های بلندمدت می‌تواند به شکل‌گیری یا تقویت ساختارهای انحصاری در بازارهای داخلی بینجامد. در چنین فضایی، تولیدکننده داخلی در غیاب فشار رقابت خارجی، الزام کمتری برای ارتقای مستمر کیفیت، کاهش قیمت تمام ‌شده، نوآوری و حرکت به سمت بازارهای صادراتی احساس می‌کند. درنتیجه، حمایت غیرمشروط و بدون زمان‌بندی مشخص، به‌جای آنکه سکویی برای ارتقای رقابت‌پذیری باشد، ممکن است به تثبیت ناکارآمدی و کاهش بهره‌وری منجر شود. ازاین‌رو، رشد تولید در بازار بسته و کم‌رقابت، الزاماً نشان‌دهنده موفقیت سیاست صنعتی نیست؛ لذا طراحی سیاست‌های آتی مدیریت واردات باید بر ابزارهای دقیق‌تر، شفاف‌تر و قابل ارزیابی مانند تعرفه‌گذاری هوشمند، ضوابط فنی، استانداردهای کیفیت، الزامات خدمات پس از فروش، کنترل‌های کیفی و حمایت‌های زمان‌دار و مشروط متمرکز شود.

۶. ضرورت اصلاح ماده (16) و طراحی شرایط سخت‌گیرانه جهت اعمال ممنوعیت

در خصوص رفع ایرادات ناشی از طراحی و اجرای این قانون به شیوه سابق، لازم است اعمال ابزار ممنوعیت ثبت سفارش واردات باید از رویه جاری خارج شده و مشمول شرایط سخت‌گیرانه، استثنایی، مشروط و زمان‌مند شود. در این رابطه توجه به موضوعات ذیل حائز اهمیت است:

الف) ضرورت ساماندهی به وضع موجود اعمال ممنوعیت‌ها در بخش تولید کشور

مطابق ماده (22) قانون احکام دائمی، برقراری موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی برای واردات، جز در مواردی که رعایت موازین شرعی اقتضا می‌کند، ممنوع است. بااین‌حال، سیاست تجاری کشور به‌ویژه از سال 1397 و هم‌زمان با تشدید بحران ارزی و محدودیت‌های ناشی از تحریم، به سمت اعمال ممنوعیت‌های گسترده واردات حرکت کرد؛ به‌طوری‌که در سال 1397 براساس مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی 1339 قلم کالا مشمول گروه چهارم کالایی شدند و ثبت سفارش آنها ممنوع شد[8]. مجدداً در اواسط دی‌ماه سال 1397 تغییراتی در خصوص 322 ردیف تعرفه و گروه کالایی جدید آنها اعمال شد. در اوایل سال 1398 تعداد 550 ردیف کد تعرفه شامل تعرفه‌های جدید سال 1398 و تعرفه‌های سال قبل که گروه کالایی آنها تغییر پیدا کرده بود، ابلاغ شد[9]. در ادامه نیز با تصویب قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398، حدود 850 مورد کالا در رعایت اجرای این قانون، به فهرست کالاهای ممنوع اضافه شد.

براساس اطلاعات موجود در حال حاضر، همچنان تعداد 2091 کد تعرفه مشمول ممنوعیت کالایی هستند که تعداد 1399 کد تعرفه براساس مصوبه سران در فهرست ممنوعیت‌ها قرار گرفتند و واردات تعداد 692 کد تعرفه براساس اجرای ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 ممنوع است. اعمال ممنوعیت‌ها در شرایطی انجام می‌شود که بازه زمانی اجرای ممنوعیت‌های مذکور هم براساس مصوبات و هم براساس ماده (16) خاتمه یافته است. این در حالی است که در شرایط فعلی کشور، در فرایند واردات مشاهده می‌شود که برخی کدهای تعرفه، هرچند از نظر شکلی در فهرست ممنوعه قرار ندارند و ثبت سفارش آنها باز بوده، اما به‌دلیل عدم تخصیص یا تأمین ارز عملاً تفاوتی با ممنوعیت واردات ندارند. این گستره وسیع محدودیت‌ها، نشان می‌دهد که سیاست تجاری کشور در عمل از منطق مدیریت هوشمند واردات فاصله گرفته و به سمت محدودسازی گسترده و غیرشفاف حرکت کرده است.

لذا هر چند روش اولویت­دار حمایت از تولیدات داخلی، برقراری نظام تعرفه‌گذاری هوشمند و ارائه برنامه تعرفه‌ای بلندمدت است، اما در شرایط فعلی کشور و اعمال ممنوعیت‌ها ازیک‌سو و ضعف در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین و تأیید تغییرات تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، تعیین تکلیف ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، با هدف ساماندهی وضع موجود و البته رفع ایرادات و ابهامات ماده (16) قانون مذکور مصوب سال 1398 حائز اهمیت است.

ب) ضرورت انتقال تمرکز از «ممنوعیت» به «تعرفه هدفمند»

ماده (16) باید براساس سازوکار انتقال سیاست تنظیم‌گری تجاری از ابزار پرهزینه و غیرمنعطف «ممنوعیت» به سمت «برنامه تعرفه‌ای بلندمدت و هدفمند» اصلاح شود؛ به‌گونه‌ای‌که تعرفه به‌عنوان ابزار اصلی حمایت از تولید و تکمیل زنجیره ارزش ایفای نقش کند. براساس ماده‌ (4) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف است حمایت‌های تعرفه‌ای را مقید به زمان کرده و نرخ سود بازرگانی واردات را متناسب با سیاست‌های تجاری و صنعتی کشور بازنگری کند.

این تحول مستلزم تدوین برنامه تعرفه‌‌ای بلندمدت است که بتواند امنیت سرمایه‌گذاری و ثبات قیمت‌ها را در زنجیره‌ ارزش فراهم آورد. تعرفه‌های بلندمدت نه‌تنها از نوسانات مقطعی و تصمیم‌های پراکنده جلوگیری می‌کنند، بلکه با ایجاد افق روشن برای فعالان اقتصادی، زمینه‌ساز ارتقای بهره‌وری، توسعه‌ فناوری و افزایش رقابت‌پذیری در سطح ملی و بین‌المللی خواهند شد. در همین راستا اعمال ممنوعیت واردات در ماده (16) باید صرفاً در موارد استثنایی و بر پایه‌ یک استراتژی صنعتی شفاف، زمان‌مند و مشروط مجاز باشد و به‌تدریج نظام تعرفه جایگزین آن شود. به‌نحوی که هم‌زمان با حمایت از تولید داخلی، از ایجاد انحصار، کاهش رقابت‌پذیری و اختلال در تأمین مواد اولیه، کالاهای واسطه‌ای و تجهیزات مورد نیاز بخش تولید جلوگیری شود. در این چارچوب، جایگزینی ممنوعیت‌های گسترده با نظام تعرفه‌ای پایدار و قابل پیش‌بینی، ضمن کاهش رانت و نااطمینانی، امکان پایش اثربخشی سیاست‌ها و اصلاح تدریجی آنها را فراهم کرده و مسیر حرکت از حمایت‌های دفعی و کوتاه‌مدت را به سمت حمایت‌های هدفمند، ارزیابی‌پذیر و منطبق با اهداف استراتژی صنعتی کشور هموار می‌کند.

۷. ارزیابی کلی ماده‌واحده طرح پیشنهادی

حمایت از تولید داخلی از طریق مدیریت واردات کالاهایی که مشابه داخلی دارند یکی از اقدام‌های کلیدی سیاستگذاری تجاری و صنعتی محسوب می‌شود. بااین‌حال، سیاست اعمال ممنوعیت در واردات به‌عنوان ابزار سیاست صنعتی -در شرایطی ‌که امکان استفاده از سیاست تجاری مبتنی‌بر تعرفه وجود دارد- به‌عنوان چاقوی دولبه‌ای عمل می‌کند که صرفاً در شرایطی خاص و محدود و ضمن رعایت شروط اساسی موفقیت آن (حمایت هوشمند و مشروط، نهادسازی قوی، زمان‌مندی دقیق) قابل استفاده است. در غیر این صورت این ابزار به‌عنوان بالاترین سطح حمایت تجاری، عارضه‌های گسترده‌ای ایجاد می‌کند. لذا هر چند روش اولویت­دار حمایت از تولیدات داخلی، برقراری نظام تعرفه‌گذاری هوشمند و ارائه برنامه تعرفه‌ای بلندمدت است، اما در شرایط فعلی کشور و اعمال ممنوعیت‌ها ازیک‌سو و ضعف در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین و تأیید تغییرات تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، به‌منظور ساماندهی وضع موجود ارزیابی کلی ماده‌واحده طرح پیشنهادی بررسی شده و در جدول ذیل ارائه شده است.

جدول 5. ارزیابی کلی ماده‌واحده طرح پیشنهادی‏[‏6]

8. جمع‌بندی و پیشنهادها

همان‌طورکه پیش‌تر اشاره شد، مدیریت واردات کالاهای دارای مشابه تولید داخل، یکی از ارکان اصلی سیاستگذاری تجاری و صنعتی کشور است. بااین‌حال، استفاده از «ممنوعیت واردات» به‌عنوان یک ابزار سیاست صنعتی، به‌ویژه در شرایطی که امکان بهره‌گیری از ابزارهای تعرفه‌ای وجود دارد، راهکاری حساس و دو وجهی است. این سیاست تنها در صورت رعایت الزامات اساسی، یعنی «حمایت هوشمند و مشروط»، «استقرار نهادهای کارآمد» و «تعیین زمان‌بندی دقیق»، می‌تواند به اهداف خود دست یابد. در غیر این صورت، استفاده نامحدود از این ابزار که بالاترین سطح حمایت تجاری محسوب می‌شود، می‌تواند پیامدهای منفی ایجاد کند. بنابراین، اگرچه روش اولویت­داربرای حمایت از تولید داخلی باید استقرار نظام تعرفه‌گذاری هوشمند و برنامه‌ریزی بلندمدت باشد، اما با توجه به شرایط فعلی کشور، تداوم محدودیت‌های وارداتی ازیک‌سو، و نواقص موجود در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، ایجاب می‌کند که طرح پیشنهادی با هدف ساماندهی به وضعیت موجود، دقیق‌تر ارزیابی شود.

بررسی نحوه اجرای ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور گویای آن است که این سیاست با چالش‌هایی در زمینه تعریف مفهومی، تعیین مصادیق و طراحی فرایندهای اجرایی همراه بوده است. نبود معیارها و شاخص‌های دقیق برای شناسایی «کالای ایرانی» و سنجش «کیفیت مناسب» یا «تولید به میزان کافی»، زمینه را برای تفسیرهای متفاوت فراهم کرده و برخی مسیرهای اجرایی با روح قانون فاصله داشته است. همچنین ابهام در تعاریف، عدم تشکیل مستمر و منظم کارگروه‌ تخصصی مندرج در قانون، ضعف سامانه‌های نظارتی و فقدان رویه‌های شفاف برای به‌روزرسانی فهرست کالاهای مشمول، کارآمدی اجرای قانون را تضعیف کرده است.

بر این اساس، تمدید اجرای ماده (16) قانون مذکور منوط به بازنگری در تعاریف، تعیین شاخص‌های کمّی و کیفی روشن و تقویت سازوکار نظارتی و ارزیابی آن و رعایت انسجام سیاست‌های صنعتی و تجاری کشور است.

در ادامه و براساس آسیب‌شناسی طرح ‌شده، پیشنهاد اصلاحی مرکز که در آن تلاش شده متن ماده (16) به لحاظ محتوایی و ساختار اجرایی ساماندهی شود و چارچوب آن براساس چند دسته ملاحظه اصلی که در ذیل توضیح داده شده اصلاح شود، آمده است:

•    رعایت اعمال محدودیت‌ها در چارچوب سیاست‌های صنعتی کشور

مطابق بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» با عنایت به صنایع اولویت‌دار مندرج در این قانون تدوین و مقرر شده هرگونه حمایت قانونی معطوف به این صنایع و در چارچوب سند تنظیم شده، وضع شود. در راستای اجرای این حکم برنامه هفتم، ممنوعیت ثبت سفارش واردات در حمایت از کالاهای مشابه داخلی موضوع ماده (16) محدود به صنایع اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقا زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت شد.

•    تعیین دامنه شمول کالاهای موضوع ماده (16)

همان‌طورکه اشاره شد یکی از ایرادات اجرای ماده (16) در طول برنامه ششم توسعه، عدم تعریف دقیق از کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام در آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های تدوین شده و برخورد سلیقه‌ای با این موضوع و شمول کالاهای سرمایه‌ای شده است. به‌منظور رفع این مشکل در تبصره «1» ذیل ماده (16) بر عدم شمولیت این ماده بر کالا‌های سرمایه‌ای، واسطه‌ای و مواد اولیه تصریح شده است.

•    مشروط شدن حمایت‌ها به رعایت شاخص‌های عملکردی

نکته حائز اهمیت دیگر این که در متن پیشنهادی تلاش شده تا الزامات اجرای سیاست صنعتی ازجمله اتخاذ حمایت‌ها به‌صورت هدفمند، مشروط و محدود به زمان رعایت شود. به همین منظور در تبصره «2» ذیل ماده (16) پیشنهاد شده تا ممنوعیت ثبت سفارش کالاهای موضوع این ماده صرفاً تا پایان سال سوم اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اجرا شود و تداوم ممنوعیت ثبت سفارش این کالاها مشروط به رشد سالیانه صادرات این کالاها نسبت به سال پایه و یا افزایش میزان ارز وارد شده به کشور نسبت به ارز خارج‌ شده از کشور از محل صادرات این کالاهاست. بنابراین شاخص صادرات به‌عنوان معیاری که  قیود صدر ماده ازجمله کیفیت را پوشش می‌دهد به‌عنوان شاخص کمّی انتخاب شده است.

•    رعایت انتقال تمرکز از ممنوعیت به برنامه تعرفه‌ای بلند‌مدت

همان‌طورکه اشاره شد مطابق بند «الف» ماده (4) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف است ظرف سه ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون، حمایت‌های تعرفه‌ای را مقید به زمان کرده و نرخ سود بازرگانی واردات را متناسب با سیاست‌های تجاری و صنعتی کشور بازنگری کند. شایان ذکر است مقصود سیاستگذار در بند قانونی مذکور، توجه دادن به تعرفه‌گذاری هوشمند برای سیاستگذاری صنعتی کشور بوده و با توجه به روح این ماده قانونی می‌توان برداشت کرد که تداوم استفاده از ممنوعیت‌ها به‌صورت عام مورد نظر قانونگذار نیست. در همین راستا در تبصره «3» حکم پیشنهادی، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده حداقل در خصوص تعرفه‌های وارداتی این ماده، برنامه تعرفه‌ای بلندمدت را در بازه زمانی پنج‌ساله در بخش‌های اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدوین و ابلاغ کند.

•   ساماندهی ساختار اجرایی ماده (16)

موضوع دیگری که در فرایند اجرای این ماده در طول برنامه ششم توسعه محقق نشد تشکیل کارگروه و به نتیجه رسیدن آن در خصوص موضوعات مرتبط بود. به‌منظور رفع این مشکل در تبصره «4» ذیل ماده (16) تعریف شاخص‌های کمّی تعیین مصادیق ممنوعیت یا اعمال موانع تعرفه‌ای یا فنی براساس معیارهای کیفیت و کمّیت تولید، تعریف کالاهای ایرانی مشمول این ماده مبتنی‌بر معیارهای سهم ساخت داخل و نشان تجاری، میزان رشد صادرات و ارزآوری کالاهای مصرفی مشمول این ماده، به آیین‌نامه‌ای که وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت اقتصاد و امور دارایی تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، منوط شده است.

•   ایجاد سازوکار پایش اجرای ماده (16)

با توجه به اهمیت پایش اجرای ماده (16)، در تبصره «5» وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده هر 6 ماه یک‌بار گزارش کاملی از عملکرد اجرای این ماده را به کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس شورای اسلامی ارائه کند.

-    پیشنهاد

در حمایت از تولیدات داخلی، استفاده از ساختار تعرفه‌ای البته مشروط به اصلاح سازوکار موجود تعیین تعرفه اولویت است. اما با توجه به شرایط فعلی کشور و اعمال ممنوعیت‌ها ازیک‌سو و ضعف در سازوکار اجرایی کمیسیون ماده (1) در فرایند تعیین و تأیید تغییرات تعرفه‌های گمرکی ازسوی‌دیگر، به‌منظور ساماندهی وضع موجود هم‌زمان با پیگیری اقدام‌ها در خصوص نهادسازی و اصلاحات این حوزه، تمدید مشروط و مقید ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی به شرح پیشنهاد ذیل قابل بررسی است:

1.  ماده ذیل جایگزین ماده (16) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 می‌شود:

«وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ثبت سفارش کالاهای مصرفی و مصرفی بادوام خارجی دارای مشابه ایرانی در بخش‌های اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت را که با کیفیت مناسب و به میزان کافی تولید شده باشد تا پایان مدت قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت ممنوع نموده و یا براساس ماده (22) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور از موانع تعرفه‌ای و فنی جهت مدیریت واردات استفاده کند.

تبصره «1»: کالاهای موضوع این ماده شامل مواد اولیه، کالاهای واسطه‌ای، تجهیزات، ماشین‌آلات و کالاهای سرمایه‌ای نمی‌شود.

تبصره «2»: ممنوعیت ثبت سفارش کالاهای موضوع این ماده صرفاً تا پایان سال سوم اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اجرا می‌شود. تداوم ممنوعیت ثبت سفارش این کالاها مشروط به رشد سالیانه صادرات این کالاها نسبت به سال پایه (تاریخ ابلاغ قانون) و یا افزایش میزان ارز وارد شده به کشور نسبت به ارز خارج‌ شده از کشور از محل صادرات این کالاهاست.

تبصره «3»: وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است حداکثر تا 6 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، در راستای اجرای بند «الف» ماده (4) قانون برنامه هفتم پیشرفت در خصوص تعرفه‌های وارداتی این ماده، برنامه تعرفه‌ای بلند‌مدت را در بازه زمانی پنج‌ساله در بخش‌های اولویت‌دار وفق سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدوین و ابلاغ نماید.

تبصره «4»: تعریف شاخص‌های کمّی تعیین مصادیق ممنوعیت یا اعمال موانع تعرفه‌ای یا فنی براساس معیارهای کیفیت و کمیت تولید، تعریف کالاهای ایرانی مشمول این ماده مبتنی‌بر معیارهای سهم ساخت داخل و نشان تجاری، میزان رشد صادرات و ارزآوری کالاهای مصرفی مشمول این ماده، ظرف مدت سه ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون در آیین‌نامه‌ای که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت اقتصاد و امور دارایی تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، تعیین خواهد شد. وضع هرگونه ممنوعیت در ثبت سفارش کالاها، صرفاً براساس آیین‌نامه موضوع این ماده صورت می‌گیرد.

تبصره «5»: وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است هر 6 ماه یک‌بار گزارش کاملی از عملکرد اجرای این ماده را به کمیسیون‌های ذی‌ربط مجلس شورای اسلامی ارائه نماید. این گزارش شامل میزان پیشرفت در اجرای مفاد ماده، روند تغییرات قیمت کالاهای مصرفی که ثبت سفارش آنها به موجب این ماده ممنوع یا مشمول تعرفه شده است، میزان تولید داخلی و صادرات این کالاها و میزان افزایش عمق ساخت داخل است».

2.         به‌منظور حمایت از تولید داخل و جهت شفاف‌سازی رویه دولت در ارجاع کار توسط دستگاه‌های موضوع ماده (2) این قانون، عبارت زیر به انتهای ماده (5) حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب سال 1398 قانون اضافه می‌شود:

«وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت نفت، وزارت نیرو و وزارت اقتصاد و امور دارایی نسبت به تهیه آیین‌نامه بند «ب» ماده (5) این قانون با تعیین شاخص‌هایی ازجمله کیفیت و کمّیت تولید و سهم ساخت داخل اقدام نموده و ظرف مدت شش ماه به تصویب هیئت وزیران برساند».