خلاصه مدیریتی

• بیان مسئله

از‌آنجا‌که توسعه صنعتی ابزار دستیابی به اهداف ملی نظیر بهبود رفاه اجتماعی، بهبود اشتغال‌زایی، افزایش جایگاه و اقتدار ملی در نظام جهانی و ... است، کشورهای مختلف سیاست‌های مختلفی را جهت تسریع توسعه صنعتی دنبال می‌کنند. یکی از سیاست‌های اعمال شده در این زمینه، خط‌مشی‌گذاری در جهت تقویت تولید ملی با تقویت ساخت داخل است. در این راستا مقررات‌گذاری و تصویب قوانینی نظیر «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» از‌جمله راهکارهای اتخاذ شده در کشور برای تقویت ساخت داخل محسوب ‌می‌شود. به‌رغم اهمیت این قانون، آنچه آن را به ابزاری راهگشا برای تقویت تولید داخل تبدیل می‌کند، اجرایی ‌شدن و اجرای درست این قانون است. در این راستا، گزارش حاضر با گذشت بیش از چهار سال از تصویب قانون تلاش دارد تا با اخذ نظر ذی‌ربطان و مرتبطین با این قانون (دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی) ارزیابی کیفیت اجرا و اثربخشی میزان اجرایی ‌شدن این قانون را از دید مجریان و ذی‌نفعان مورد تحلیل و بررسی قرار دهد.

برای سنجش نظر ذی‌نفعان و مرتبطان، روش پرسش‌نامه‌ای مورد استفاده قرار گرفته و طی آن، دو پرسش‌نامه تهیه شده که در پرسش‌نامه ارزیابی کیفی که مشتمل بر 41 سؤال تهیه شد، روایی با اخذ نظر خبرگان و پایایی با توزیع نمونه و انجام آزمون تأیید شد. پرسش‌نامه دوم که براساس مقایسه زوجی تهیه شد، وزن هر یک از فصول و محورها را در مقایسه با سایر فصول و محورها مورد سنجش قرار می‌داد. برای اخذ نظر جامعه آماری، این دو پرسش‌نامه بین حدود 50 نفر از ذی‌نفعان و مرتبطان توزیع شد. پس از دریافت نتایج، داده‌های پرسش‌نامه ارزیابی عملکرد در نرم‌افزار spss وارد شده و آمار توصیفی نتایج برپایه میانگین، میانه و مد پاسخ‌ها اخذ شد. همچنین در پرسش‌نامه مقایسه زوجی، از روش تحلیل سلسله‌مراتب فازی (مقایسه زوجی فازی) استفاده شده و داده‌ها با این روش مورد تحلیل قرار گرفت؛ نتایج ارزیابی یک‌بار صرفاً براساس پرسش‌نامه اول (با وزن برابر احکام) و بار دوم با دخالت دادن نتایج پرسش‌نامه دوم (با وزن نابرابر و برآمده از درجه اهمیت احکام) با استفاده از تحلیل سلسله‌مراتبی (AHP) تجمیع و جمع‌بندی شد.

• یافته‌های کلیدی

بررسی‌های گزارش حاضر نشان‌ می‌دهد اگرچه این قانون یکی از ابزارهای اعمال سیاست صنعتی است، اما فقدان نگاه استراتژیک و عدم اعمال سیاست‌های فعال صنعتی در جهت‌دهی به خریدها و ارجاع کار بخش عمومی موجب شده ‌است تا اجرا و اثربخشی این قانون با موانع و ابهامات فراوان روبه‌رو شود.

این نتایج همچنین نشان‌ می‌دهد نظر فعالان بخش خصوصی در زمینه اجرای قانون با نظر دستگاه‌های دولتی بسیار متفاوت است به‌نحوی‌که کارفرماها معتقدند 70 درصد مواد قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده حال آنکه بخش خصوصی از عملکرد اثربخش 25 درصدی احکام این قانون خبر می‌دهد. همچنین درحالی‌که کارفرماها معتقدند تنها 5 درصد قانون اجرا نشده، بخش خصوصی معتقد است 20 درصد احکام اجرا نشده و عملکردی نداشته ‌است.

علاوه‌بر این، ارزیابی اجرای قانون (مجموع نظر پیمانکاران و کارفرمایان) با اعطای ضریب اهمیت به مواد و احکام مختلف این قانون نشان‌ می‌دهد به‌صورت کلی درحالی‌که در حالت وزن برابر و یکسان، حدود نیمی از مواد قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده و سهم مواد غیراثربخش کمتر از 20 درصد است، اما در حالت اعطای ضریب اهمیت و به‌تبع آن وزن‌دار کردن احکام، اثربخشی قانون به کمتر از 20 درصد و سهم مواد با اثربخشی ناقص و غیراثربخش زیاد نیز بیشتر شده ‌است.

• پیشنهادهای سیاستی

با توجه به نکات بالا پیشنهاد می‌شود وزارت صمت، بر‌اساس نتایج ارزیابی صورت گرفته در گزارش حاضر، نسبت به اجرایی ‌شدن احکام دارای عملکرد اجرایی و اثربخشی ضعیف تمرکز کند. همچنین پیشنهاد می‌شود مجلس شورای اسلامی با نظارت دقیق بر عملکرد وزارت صمت، شناسایی گلوگاه‌ها و رفع آنها از وزارت صمت و سایر دستگاه‌های متولی را مطالبه کند.

1. مقدمه

«قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» سومین نسخه از قوانین حمایت از ساخت داخل است که مشتمل بر چهار فصل، 24 ماده و 30 تبصره در قالب طرح نمایندگان در تاریخ 1398/02/15 به تصویب مجلس شوری اسلامی رسیده است. این دومین نسخه اصلاح قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به‌منظور صدور خدمات مصوب 1375/12/12 پس از قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیات‌های مستقیم 1391/5/1 محسوب ‌می‌شود. در هنگام تصویب این قانون تلاش شد تا ضمن حفظ نقاط قوت دو نسخه قبلی، موانعی را که موجب عدم استفاده حداکثری از توان تولیدی و خدماتی داخلی می‌شود نیز رفع شود. اکنون با گذشت بیش از چهار سال از تصویب قانون در این پژوهش سعی شده ‌است نقاط قوت، ضعف و خلأهای موجود در اجرای آن مورد تحلیل قرار گیرد.

در یک دهه گذشته، بر روی نسخه اول قانون (مصوب 1375) و نسخه دوم قانون (مصوب 1391) دو گزارش نظارتی نوشته شده بود که اولین گزارش[1] آسیب شناسی دلایل عدم تحقق نسخه اول قانون را مورد ارزیابی قرار داده و به این نتیجه رسیده ‌بود که عدم پایبندی به مفاد قانون و برداشت‌های ناصحیح از آن مهم‌ترین عامل کیفیت پایین اجرای قانون بوده است. دومین گزارش[2] نیز عملکرد نسخه دوم قانون و دلایل کیفیت ضعیف اجرای آن را مورد ارزیابی قرار داده ‌بود. البته این گزارش صرفاً جهت اطلاع نمایندگان تهیه شده بود. با توجه به نکات بالا، نسبت به ارزیابی نسخه سوم قانون تاکنون گزارشی از‌سوی مرکز تهیه نشده و این اولین گزارش نظارتی در این زمینه محسوب ‌می‌شود.

این گزارش به سه بخش تقسیم شده ‌است؛ در بخش اول، اهمیت حمایت از ساخت داخل تشریح شده‌، بخش دوم به ارزیابی وضعیت اجرای قانون از نظر دستگاه‌های مشمول و فعالان تولید اختصاص یافته و در انتها نیز جمع‌بندی و نتیجه‌گیری گزارش حاضر ارائه شده ‌است.

2.اهمیت حمایت از ساخت داخل

با نگاه به تاریخ اندیشه اقتصادی و نظریه‌های صنعتی‌ شدن، این نظریات را حول دو محور می‌توان از یکدیگر متمایز کرد. نظریه‌هایی که مسیر توسعه و صنعتی ‌شدن را برآمده از آزادی تجارت بین‌المللی و در کل تعمیق تخصص کشورها در مسیر مزیت نسبی خود می‌بینند و در مقابل نظریه‌هایی که توسعه و صنعتی ‌شدن را برآمده از تقویت ساخت داخل و سرمایه‌گذاری روی کسب مزیت (و نه اتکا به مزیت‌های موجود) می‌بینند. به‌طور‌کلی دسته اول نظریه‌ها را می‌توان نظریه‌های ارزش^[3] و دسته دوم را می‌توان نظریه‌های بنیه تولیدی^[4] نامید.

از منظر تحلیلی، نظریه‌های ارزش با تأکید بر تقاضا به‌عنوان عامل و جهت‌دهنده اصلی تولید، کاهش موانع اتصال بازارها و ترغیب یا حتی مجبور کردن تولیدکنندگان به فعالیت در بازار بزرگ‌تر را عامل اصلی رشد صنعتی عنوان می‌کنند. در این چارچوب، رفع موانع اتصال بازارهای داخلی با بازارهای بین‌المللی به معنی ایجاد تقاضای بیشتر برای شرکت‌هاست، این موضوع مشوق تخصص‌گرایی و استفاده بهینه از منابع موجود است و در‌نتیجه قوانین رقابت، شرکت‌هایی که توان کمتری برای بهینه‌یابی دارند یا در مقابل رقبا از مزیت‌های کمتری برخوردارند، از بازار کنار می‌روند و با تخصصی شدن کشورها در تولید محصولاتی که در آن مزیت دارند، هم مصرف‌کنندگان از محصولات بهتر در این بازار تجمیع شده سود می‌برند، هم تولیدکنندگانی که قابلیت‌های رقابتی و ظرفیت‌های توسعه‌ای بیشتری دارند باقی می‌مانند. در این تحلیل، مسیر توسعه صنعتی یا صنعتی ‌شدن از درون سرمایه‌گذاری مجدد سودهای شرکت‌های رقابت‌پذیر رخ می‌دهد (اسنودگراس و همکاران، 1391: 65۷-650) (اسنودگراس & همکاران, 1391, ص. 650-657).

برپایه این تحلیل، دستورکارهای سیاستی این دیدگاه عبارتند از رفع موانع تجارت و رقابت داخلی (از‌جمله مجوزها، انحصارها و قیمت‌گذاری)، رفع موانع تجارت بین‌المللی (از‌جمله سهمیه‌های وارداتی، نرخ‌های بالای تعرفه و حتی ممنوعیت‌های وارداتی) و دست‌آخر جذب سرمایه‌گذاری خارجی (برای انطباق توان تولیدی با توان رقابتی).

در مقابل، نظریه‌های بنیه تولیدی بر اهمیت قابلیت بالفعل کردن مزیت‌های بالقوه به‌عنوان عامل اصلی توسعه و صنعتی ‌شدن تأکید دارد. در چارچوب نظریه‌های بنیه تولیدی، توان رقابتی در تولیدات صنعتی نه تابع مزیت منابع بلکه عمدتاً ناشی از تلفیق منابع موجود با سطح فناوری و میزان دانش ذخیره شده در تولیدات است، هر تولید تازه‌ای در ابتدا با هزینه بالا انجام‌ می‌شود و به‌تدریج که یادگیری رخ داد، هزینه‌های تولید کاهش می‌یابد. هزینه تولید محصولات صنعتی یک میزان ثابت نیست، به‌عبارت‌دیگر توان رقابتی محصولات صنعتی، برآمده از فرایند یادگیری و بهبود است. از دید این نظریه‌ها، یکپارچه کردن بازار داخلی با بازار بین‌المللی می‌تواند به رقابت زودتر از موعد شرکت‌های تازه‌تأسیس (نوزاد) داخلی با رقبای بین‌المللی شده و با از میان بردن فرصت یادگیری برای این شرکت‌ها به ورشکستگی و ناکامی آنها بیانجامد. کشوری در رقابت بین‌المللی و فرایند صنعتی‌ شدن موفق است که به‌جای مزیت نسبی کنونی خود، بر روی مزیت‌های نسبی بالقوه سرمایه‌گذاری کند و بکوشد تا مشوق‌ها و قواعدی وضع کند که تولیدکنندگان را به‌سوی این مزیت‌ها و تبدیل آنها به مزیت نسبی بالفعل کشور سوق دهد. همچنین از‌آنجا‌که توسعه نوعی تحول ساختاری است، یعنی فرایند توسعه با تغییر مداوم ترکیب محصولات تولید یک کشور همراه است، تداوم این فرایند، وابسته به یادگیری مداوم برای تولید محصولات جدید است و کشوری موفق است که توان تحقق این ظرفیت‌ها را داشته ‌باشد (خیریناکز و همکاران، 1394: 124-110).

دستورکار سیاستی این دیدگاه دوم، تا حد زیادی در نقطه مقابل دیدگاه قبل قرار دارد، استفاده از انواع حمایت‌ها برای ترغیب یادگیری و ظرفیت‌سازی شامل محدودکردن مجوزها و ایجاد انحصارات مقطعی، وضع تعرفه در جهت حمایت از ساخت داخل در دوره‌های محدود، اعطای منابع مالی ارزان به شرکت‌ها برای ورود به حوزه‌های جدید و در‌واقع انواع و اقسام سیاست‌های صنعتی در این دیدگاه توصیه می‌شود.

دو دسته دیدگاه بالا در دو قرن گذشته محل بحث و نزاع فراوان میان اقتصاددانان بوده است. اقتصاددانان کلاسیک نظیر اسمیت، ریکاردو و دیگر پیشگامان انگلیسی علم اقتصاد، از نظریه ارزش و گسترش تجارت بین‌المللی دفاع کرده‌اند درحالی‌که فردریک لیست، اقتصاددان متعلق به مکتب تاریخی آلمانی پیشگام و نظریه‌پرداز بنیه تولیدی است. در سال‌ها و دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم، این موضوع به یکی از دغدغه‌های اصلی اقتصادهای در حال توسعه تبدیل شده ‌است.

در چند دهه گذشته، دو رویکرد رقیب، نقدهایی را متوجه یکدیگر ساخته‌اند، رویکرد ارزش کوشیده است تا اهمیت تقاضا برای توسعه را نشان دهد، این مسیر بدون نیاز به برنامه‌ریزی خاصی، با انگیزه‌های شخصی فعالان اقتصادی قابل تحقق بوده و مسیری است که کمتر به کیفیت سیاستگذاری نیاز دارد، علاوه‌بر آن، از دید این دیدگاه حداقل دو نقد به رویکرد رقیب وارد است (کروگر، 1374: 29-21):

• اول اینکه حمایت‌گری موجب بهره‌برداری نادرست منابع (عدم انطباق با موجودی اولیه منابع) است، درواقع حمایت‌های دولت موجب می‌شود که به‌طور مثال در اقتصادی که با کمیابی نسبی سرمایه به‌کار روبه‌رو است، به‌جای صنایع کاربر، صنایع سرمایه‌بر مستقر شوند، صنایعی که با وجود کمیابی سرمایه و هزینه بالای کسب آن و در‌نتیجه گرانی تولیدات، به یُمن تخفیف‌ها و یارانه‌های دولت و نیز دیوار تعرفه، توانسته‌اند به حیات خود ادامه دهند. این موضوع موجب می‌شود که این تولیدکنندگان برای تولید، مدام به حمایت‌های دولتی وابسته بوده و وابستگی آنها بودجه دولت را برای ارائه سایر خدمات تحت فشار و تنگنا قرار دهد. علاوه‌بر این، حمایت‌های صورت گرفته موجب ایجاد تنگنا و محدودیت برای توسعه سایر صنایعی می‌شود که با توجه به مرحله توسعه کشور می‌توانند مفید باشند، به‌طور مثال تبعیض علیه سرمایه‌گذاری صنایع کوچک و تبعیض علیه بخش کشاورزی دو محدودیت این رویکرد نام برده شده ‌است.
• دوم اینکه مداخله دولت در اقتصاد و بر‌هم زدن سازوکار قیمت‌ها و سودآور ساختن برخی فعالیت‌ها با ارائه حمایت، موجب تغییر انگیزه‌های رفتاری تولیدکنندگان خصوصی شده و این شرکت‌ها به‌جای آنکه بکوشند تا با تقویت بهره‌وری و توان تولیدی، قدرت رقابتی خود را برای بقا در بازار افزایش دهند، می‌کوشند تا با تلاش برای جلب حمایت سیاست‌مداران، کمبود عایدات را از جیب دولت تأمین کرده و حمایت‌های مقطعی را دائمی کنند. به‌عبارت‌دیگر، در‌نتیجه سیاست‌های حمایتی، رانت‌جویی جای رقابت‌پذیری را خواهد گرفت و یادگیری به‌عنوان هدف سیاست رخ نخواهد داد.

در مقابل، رویکرد بنیه تولیدی ضمن پذیرش مخاطرات حمایت‌گری، نسبت به موانع ساختاری صنعتی‌ شدن بدون برخورداری از حمایت هشدار می‌دهد. پاسخ این رویکرد به نقدهای رقیب را به‌صورت زیر می‌توان ذکر کرد (نوبلر و همکاران، 1397؛ استیگلیتز و لین، 1399):

• مخاطرات یادگیری بدون ارائه حمایت مانع از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی روی حوزه‌های جدید و نوآور است زیرا ریسک‌ها و مخاطرات نهفته در این نوع سرمایه‌گذاری‌ها، مانعی جدی در برابر یادگیری است. این مخاطرات هنگامی‌که موانع تعرفه‌ای وجود نداشته و شرکت‌ها با رقابت رقبای خارجی روبه‌رو بوده و ریسک ورشکستگی آنها در صورت عدم کامیابی سرمایه‌گذاری بالا باشد، تشدید خواهد شد. بنابراین ارائه حمایت‌های مناسب از صنایع نوآور، اتفاقاً مشوق این نوع سرمایه‌گذاری خواهد بود که برای تقویت یادگیری اهمیت اساسی دارد.
• حمایت دولت از صنایع، همواره با مخاطره رانت‌جویی روبه‌رو است اما توجه به دو عامل یعنی انطباق سیاست‌ها با ظرفیت دولت (توان مقاومت در برابر گروه‌های ذی‌نفع و توان تحقق سیاست‌ها) و دوم رعایت ملاحظات اصلی سیاست‌های حمایتی (مشروط، محدود و کاهنده بودن حمایت‌ها) و منحصر بودن به حمایت از پیشران‌ها برای توفیق این سیاست‌ها اهمیت دارد. از این منظر، تطبیق سیاست‌ها با ظرفیت دولت و بهبود تدریجی ظرفیت دولت برای اتخاذ سیاست‌های جسورانه‌تر و نیز برخورداری از سازوکاری برای انضباط‌بخشی به سیاست‌های صنعتی که در رأس آن می‌توان به تدوین استراتژی توسعه صنعتی و برخورداری از استراتژی توسعه صنعتی شفاف یاد کرد، می‌تواند موجب کاهش مخاطرات سیاست‌های حمایتی دولت باشد.

از نظر برخی متفکران، سیاست صنعتی در دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم با سه دوره «طلوع، غروب و طلوع مجدد سیاست صنعتی» روبه‌رو بوده و در دو دهه اخیر توجه به چگونگی اعمال سیاست‌های صنعتی به‌جای چرایی آن، بیانگر پذیرش روبه‌رشد سیاست صنعتی در مطالعات جهانی است.

مطالعات تجربی نشان می‌دهند که کشورها برای طی کردن مسیر توسعه نیازمند گذار از مسیر ابتدا تنوع‌یابی و سپس تخصص‌یابی هستند، بنابراین نظریه مزیت نسبی که بنیان تخصص‌یابی است برای شرکت‌های تازه‌ای که قرار است مرحله تنوع‌یابی را به پیش ببرند چندان جوابگو نخواهد بود. علاوه‌بر این نظریه پیچیدگی اقتصادی که در سال‌های اخیر مطرح شده ‌است، نشان ‌می‌دهد که تفاوت سطح توسعه کشورها بیشتر از آنکه ریشه در حجم درآمد آنها داشته‌ باشد در پیچیدگی محصولات آنها نهفته‌ است. به‌عبارت‌دیگر ظرفیت تولید یک کشور را نمی‌توان با حجم تجارت آن اندازه گرفت، این ظرفیت ریشه در ذخیره دانش و قابلیت‌های تولیدی دارد که درون محصولات تولیدی آن کشور نهفته ‌است. همچنین نظریه پیچیدگی با رویکرد سنجش فضای محصولی بر این نکته تأکید دارد که قابلیت‌های تولیدی موجود در برخی کالاهای تولیدی را می‌توان برای طیف دیگری از کالاها که قابلیت‌های مشابهی نیاز دارند اما هنوز در کشور تولید نمی‌شوند به‌کار برد، بر این اساس، فرایند تنوع‌یابی و تخصص‌یابی با شناسایی فضای محصولی و سرمایه‌گذاری روی بهره‌مندی از قابلیت‌های موجود و بسط این قابلیت‌ها می‌تواند به توسعه صنعتی مستمر منجر شود.

با توجه به این مبنای نظری، «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» را می‌توان قاعده‌گذاری دولت و مجلس برای حفظ و تقویت ظرفیت‌های تولیدی موجود در کشور و بسط آن در نظر گرفت. قانون حداکثر یکی از اجزا سیاست‌های صنعتی کشور و یکی از ابزارهای حقوقی دولت برای اعمال سیاست‌های صنعتی حمایتی محسوب‌ می‌شود.

با توجه به گستردگی بخش عمومی در ایران،^[5] سرمایه‌گذاری‌های دولت که بخشی از آن در قالب خرید کالا و خدمات از شرکت‌ها و مؤسسات داخلی و خارجی متبلور می‌شود، نقش مهمی در شکل‌دهی به حجم تقاضای محصولات و خدمات شرکت‌های داخلی بر‌عهده دارد. در این میان، قانون مذکور می‌کوشد تا با جهت‌دهی این خریدها و ارجاع کار به شرکت‌های داخلی، هم‌رسانی اطلاعات بازار در زمینه معرفی توانمندی‌های داخلی و نیز تعیین میزان عمق ساخت داخل محصولات داخلی برای جهت‌دهی به خریدهای بخش عمومی، حمایت از تولید را از طریق هدایت تقاضای بازار اعمال کند. علاوه‌بر این، تعیین عمق ساخت داخل محصولات داخلی و نیز خرید از این محصولات توسط شرکت‌ها و ارجاع کار به شرکت‌های داخلی باید مبنای ارائه خدمات و تسهیلات ارزی و ریالی به شرکت‌های بخش عمومی قرار گیرد.

در میان ابزارهای متنوع سیاست صنعتی، هدایت خریدهای دولت یکی از ابزارهای مهم دولت برای تقویت شرکت‌های داخلی است. هدایت این خریدها حتی در اقتصادهای پیشرفته‌ای نظیر ایالات متحده، همچنان به‌عنوان ابزار سیاست صنعتی از‌سوی دولت مورد توجه است، به‌طور مثال در دوره بعد از رکود بزرگ (1929)، تصویب قانون «کالای آمریکایی بخر» نوعی حمایت دولت از خرید کالای داخلی بود، موضوعی که در سال‌های اخیر با شعار «آمریکایی، کالای آمریکایی بخر» به یک نهضت فرهنگی در این کشور تبدیل شده یا در دوره بعد از 2008، هدایت خریدهای دولت به شرکت‌های داخلی آمریکا و ایجاد قراردادهای توسعه‌ای ابزاری برای کمک به خروج این شرکت‌ها از رکود بود (مقیسه، 1397).

اهمیت عمق‌بخشی به ساخت داخل موجب شده تا امروزه حتی در قوانین سازمان تجارت جهانی (WTO) سرفصلی تحت عنوان قوانین مبدأ به بررسی میزان داخلی‌سازی محصولات مختلف پرداخته و برای کاهش حمایت‌ها از صنایع داخلی یک فضای تنفس برای صنایع نوزاد مطرح شود (سالاری، 1397) .

کشورهای مختلف در جهت حمایت از تولیدات داخلی خود اقدامات متعددی انجام می‌دهند از‌جمله می‌توان به راه‌اندازی سایت «خرید محلی از مسکو»^[6] در سال‌های گذشته در روسیه یا حمایت دولت برزیل از شرکت مخابراتی خود (تلبراس) یا برنامه ارزش درون کشور^[7] کشورهای حاشیه خلیج فارس نظیر امارات، عربستان و عمان اشاره کرد. برنامه اخیر، سرمایه‌گذاران خارجی به‌خصوص در بخش نفت و گاز را ملزم می‌کند که از مواد اولیه، زنجیره‌های تأمین و نیروی متخصص همین کشورها برای انجام پروژه‌ها استفاده‌ کنند.

همچنین کشورهایی نیز قانون مشابه ایران برای حمایت از تولید داخلی خود وضع کرده‌اند. به‌طور مثال دولت هند قانون «ترجیح کالای ساخت هند در تأمین نیازهای دولتی» را در سال 2017 به تصویب رساند. در این قانون در معاملات بیش از 5 میلیون روپیه (76 هزار دلار)، تا 20 درصد تخفیف برای تولیدات داخلی در نظر گرفته شده ‌است. یعنی اگر کالای داخلی نسبت به مشابه خارجی خود 20 درصد گران‌تر باشد (البته در بازارهای غیرانحصاری) دولت همچنان نیاز خود را از آن تأمین خواهد کرد (همان).

از منظر تاریخی، تصویب قانون حداکثر و اصلاحات بعدی آن به سه دوره 1375، 1391 و 1398 برمی‌گردد به‌گونه‌ای که قانون اخیر، نسخه بازنگری شده قوانین پیشین و مصوب 1398 محسوب‌ می‌شود. نگاه به این دوره‌های تاریخی از منظر شرایط اقتصادی خاصی که در دوره تصویب بر کشور حاکم بوده جالب توجه خواهد بود. درحالی‌که دولت پس از جنگ تحمیلی با رویکرد آزادسازی و بر مبنای نظریه ارزش و تسهیل تجارت، سیاست شناورسازی ارز را در پی گرفته ‌بود، این سیاست در سال 1374 با بن‌بست مواجه شد و قانون حداکثر درحالی به تصویب رسید که دولت در تنگنای ارزی و در حال کنترل واردات و صادرات برای مدیریت منابع ارزی کشور بود. بر همین اساس، بازنگری اول این قانون به 1391 بازمی‌گردد، یعنی دوره‌ای که با وضع تحریم‌ها، تنگناهای ارزی (پس از رونق طولانی دهه 1380) مجدداً کشور را دچار آسیب کرده بود، دست‌آخر بازنگری اخیر در این قانون نیز در سال 1398 و پس از بازگشت تحریم‌ها مصوب شده‌ است. البته این فرایند بازنگری قبل از دوره تحریم آغاز شده و رویکرد اولیه آن هم مدیریت بازار ارز نبود اما شرایط تصویب در دوره تحریم، این اقتضا را به وجود آورد که عمق‌بخشی به ساخت داخل بیشتر با رویکرد مدیریت بازار ارز همراه باشد.

این مرور تاریخی نشان ‌می‌دهد که حتی اگرچه توجه به عمق‌بخشی به ساخت داخل، در دوره رونق آغاز شد، با یک سیاست فعال برای حمایت از تولید همراه نشد بلکه در مقابل، تصویب قانون مذکور در دوره‌های رکود و تنگنای ارزی و برپایه ضرورت‌های کنترل تجارت خارجی برای مدیریت بازار ارز صورت گرفته است. همین انفعال در استفاده از این ابزار سیاست صنعتی را می‌توان دلیل همه آسیب‌هایی که در گزارش نظارتی حاضر برای اجرای این قانون ذکر شده ‌است دانست. فقدان جهت‌گیری صنعتی فعال برای حمایت از تولید داخل با جهت‌دهی به خریدها و ارجاع کار بخش عمومی موجب شده ‌است تا اجرا و اثربخشی این قانون با موانع و ابهامات فراوان روبه‌رو شود.

گزارش نظارتی حاضر کوشیده است تا ابهامات و موانع اجرای قانون را نشان دهد اما باید تأکید کرد که تا زمانی‌که جهت‌گیری حمایت از تولید، ضرورت‌های تقویت بنیه تولیدی را به رسمیت نشناخته و صرفاً در دوره‌های تنگنای ارزی برای اعمال برخی از مفاد قانون حداکثر اقدام کند، اجرا و اثربخشی این قانون در حد مورد نظر نخواهد بود. همچنین باید تأکید کرد که اثربخشی واقعی این قانون در گرو تکمیل آن با سایر سیاست‌های صنعتی است. قانون حداکثر هنگامی نقش مؤثر در تقویت ساخت داخل و بنیه تولیدی ملی بازی ‌می‌کند که در هماهنگی و تناسب با سایر سیاست‌های صنعتی باشد. این مهم تنها زمانی به‌دست خواهد آمد که سیاست‌های صنعتیِ متناسب با تقویت بنیه تولیدی در کشور تصویب و اجرایی شود.

۳. تحلیلی بر نتایج ارزیابی وضعیت اجرای قانون از نگاه دستگاه‌های مشمول و فعالان بخش تولید صنعتی

برای ارزیابی اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، دو پرسش‌نامه طراحی شد؛ در پرسش‌نامه اول تلاش شد تا میزان عملکرد احکام این قانون از نظر دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی مورد سنجش قرار گیرد. به این منظور، احکام مهم این قانون در قالب 41 سؤال طراحی شد که پاسخ‌دهندگان، میزان اجرای احکام را در قالب یک طیف 7‌گانه لیکرت پاسخ دهند. برای ارزیابی روایی پرسش‌نامه مذکور، سؤالات در اختیار 3 تن از خبرگان قرار گرفت و بر‌اساس نظر ایشان پرسش‌نامه نهایی شد. همچنین برای ارزیابی پایایی پرسش‌نامه، 10 پرسش‌نامه توزیع شده و آزمون آلفای کرونباخ بر روی آن انجام شد که نتیجه 0.782 به‌دست آمد که قابل ‌قبول است.

در پرسش‌نامه دوم، ارزیابی اهمیت فصول و احکام قانون نسبت به یکدیگر با هدف دستیابی به وزن مواد مدنظر قرار گرفت. به همین منظور، پرسش‌نامه مقایسه زوجی طراحی شد. برای طراحی این پرسش‌نامه نیز ابتدا سؤالات طراحی شده در اختیار 4 تن از خبرگان قرار گرفت و پس از اصلاحات لازم، هر دو پرسش‌نامه در اختیار برخی از دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی قرار گرفت تا نظر ایشان اخذ شود. در این زمینه، جامعه آماری، انجمن‌های کارفرمایان و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی، اتاق‌ها و برخی دستگاه‌های مشمول انتخاب شد که برپایه آن، 86 پرسش‌نامه توزیع شده و از این میان، 47 پرسش‌نامه تکمیل شده و به مرکز پژوهش‌ها عودت داده شد.

پس از دریافت نتایج، داده‌های پرسش‌نامه ارزیابی عملکرد در نرم‌افزار spss وارد شده و آمار توصیفی نتایج برپایه میانگین، میانه و مد پاسخ‌ها اخذ شد. همچنین در پرسش‌نامه مقایسه زوجی، از روش تحلیل سلسله‌مراتب فازی (مقایسه زوجی فازی) استفاده شده و داده‌ها با این روش مورد تحلیل قرار گرفت. نتایج دو پرسش‌نامه در ادامه تحلیل‌ شده‌اند.

3-1. ارزیابی میزان اهمیت فصول و محورهای قانون حداکثر

براساس پرسش‌نامه ارزیابی اهمیت، میزان اهمیت مواد این قانون از نظر دستگاه‌های مشمول قانون (کارفرمایان) و فعالان اقتصادی (پیمانکاران) بخش خصوصی به‌دست آمده است. به این منظور ابتدا در کلی‌ترین سطح، میزان اهمیت فصول قانون؛ حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار (فصل دوم)، حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیرپروژه‌ای) (فصل سوم) و نظارت و بازرسی (فصل چهارم) نسبت به یکدیگر مورد سنجش قرار گرفته و سپس در ادامه، زیربخش‌های هر فصل به تفکیک مورد ارزیابی و تعیین درجه اهمیت قرار گرفته است.

نمودار 1. اهمیت فصول قانون نسبت به یکدیگر

مأخذ: یافته‌های گزارش.

همان‌طور که از نمودار 1 مشخص است در قالب اهمیت فصول قانون نسبت به یکدیگر، از نظر صنعت‌گران و بخش خصوصی «حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار» اهمیت بیشتری در اجرای صحیح قانون نسبت به سایر ابعاد کسب کرده و دو بُعد نظارت و حمایت در ارجاع کارهای غیرطرحی اهمیت نسبتاً برابر دارند. این درحالی است که اجرای صحیح قانون در ارجاع کارهای غیرطرحی نسبت به دو بعد دیگر اهمیت بیشتری دارد. همچنین از نظر دستگاه‌های مشمول، نظارت و بازرسی اهمیت کمتری نسبت به دو بعد دیگر دارد. بنابراین می‌توان گفت که میان فعالان بخش خصوصی و دستگاه‌های دولتی از نظر اهمیت دادن به ابعاد مختلف طرح اختلاف‌نظر وجود دارد. همچنین اجرای درست امور نظارت و بازرسی در این قانون برای پیمانکاران اهمیت بیشتری دارد. در ادامه به تفکیک اهمیت زیربخش‌های هر‌کدام از فصل‌های این قانون از دیدگاه دستگاه‌های مشمول قانون (کارفرمایان) و فعالان اقتصادی (پیمانکاران) بخش خصوصی ارائه شده ‌است.

الف) درجه اهمیت زیربخش‌های «حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار»

فصل دوم قانون یعنی فصل «حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار» براساس موضوع به سه زیر‌بخش؛ دامنه شمولیت قانون ماده (2)، فرایند ارجاع کار مواد (4 الی 6) مشوق‌ها و تسهیلات مالی و مالیاتی و ... و بهبود فضای کسب‌و‌کار مواد (7 الی 15) قابل تقسیم است.

نمودار 2. اهمیت زیربخش‌های حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار

مأخذ: همان.

همان‌طور که در نمودار 2 نشان داده شده، از نظر نهادهای متولی اجرای این قانون (مانند وزارت صمت)، الزام دستگاه‌های مشمول به رعایت موازین این قانون از بیشترین درجه اهمیت برخوردار بوده و پس از آن به‌ترتیب فرایند ارجاع کار و مشوق‌ها و فضای کسب‌و‌کار رتبه‌های بعدی به‌لحاظ اهمیت را به خود اختصاص داده‌اند. این درحالی است که برای فعالان بخش خصوصی، هر سه بخش پیش‌گفته اهمیت نسبتاً برابری داشته و فعالان اقتصادی اجرای هر سه بُعد را برای تحقق اهداف حداکثر حمایت از تولید داخل ضروری و هم‌تراز می‌دانند.

نمودار 3. اهمیت مؤلفه‌های فرایند ارجاع کار  

مأخذ: همان.

از میان مؤلفه‌هایی که در فرایند ارجاع کار نقش مؤثری دارند، همچنان که نمودار 3 نشان ‌می‌دهد تقویت و تکمیل سامانه توانیران به‌عنوان زیرساخت اصلی به هم‌رسانی نیازمندی‌ها و توانمندی‌های ساخت داخل بالاترین درجه اهمیت را دارد که هم دستگاه‌های دولتی و هم بخش خصوصی بر آن تأکید دارند، همچنین هر دو گروه پیمانکاران و کارفرمایان، تعیین حداقل سهم شرکت یا محصول داخلی را دارای اهمیت کمتری در مقایسه با سایر مؤلفه‌های فرایند ارجاع کار (البته بخش خصوصی اهمیت آن را بیشتر از پیوست فناوری دانسته) ارزیابی کرده‌اند. پس از آن از نظر فعالین، الزام به رتبه‌بندی کیفی محصولات داخلی در سامانه از بیشترین اهمیت برخوردار است درحالی‌که از نظر دستگاه‌های مجری الزام به برخورداری از پیوست فناوری و به‌تبع آن انتقال دانش فنی اهمیت دارد.

نمودار 4. اهمیت مؤلفه‌های تشویقی و بهبود فضای کسب‌و‌کار ارجاع کار طرح (پروژه) دستگاه‌ها

مأخذ: همان.

همان‌طور که نمودار 4 نشان‌ می‌دهد فراهم کردن امکان تأمین مالی قراردادهای خرید از شرکت‌های داخلی به‌صورت ارزی با فاصله بیشترین اهمیت را دارد. پس از این موضوع، اعمال مشوق‌های بیمه‌ای، مالیاتی و ارتقا علمی برای قراردادها با دانشگاه‌ها و مؤسسات علمی، گسترش ابزارهای تضمین و پوشش بیمه‌ای در درجات بعدی اهمیت قرار می‌گیرند.

ب) درجه اهمیت زیربخش‌های «حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیرپروژه‌ای)»

فصل چهارم قانون حداکثر به موضوع حمایت از کالاهای ایرانی در ارجاع کارهای غیر‌طرح (غیر‌پروژه) ای اختصاص دارد. برای این موضوع نیز در نمودار 5 نظر دستگاه‌های دولتی و فعالان بخش خصوصی آمده است.

نمودار 5. درجه اهمیت زیربخش‌های «حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیرپروژه‌ای)»

مأخذ: همان.

بررسی نتایج نظرات دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی همان‌گونه که در نمودار 5 نیز ارائه شده نشان‌ می‌دهد از نظر فعالان بخش خصوصی الزام دستگاه‌های مشمول به تأمین نیازها از داخل یعنی خرید محصولات داخلی و کالاهای ایرانی در تدارک و تأمین کالاهای مصرفی، مصرفی بادوام، تجهیزات و تأسیسات غیرطرحی مورد نیاز خود وفق ماده (17) قانون، بالاترین درجه اهمیت را در این فصل دارد. رتبه‌های بعدی به‌ترتیب به ممنوعیت ثبت سفارش کالاهای دارای مشابه داخلی و ممنوعیت تبلیغ کالاهای خارجی دارای مشابه داخلی که به‌ترتیب موضوع مواد (16) و (18) هستند تعلق می‌گیرد. در مقابل این رتبه‌بندی اهمیت، از نظر دستگاه‌های دولتی، ممنوعیت ثبت سفارش کالاهای دارای مشابه داخلی در ارجاع کار غیرطرحی، بالاترین درجه اهمیت را داشته و الزام به تأمین داخل با کمی اختلاف در رتبه‌های بعدی قرار می‌گیرد. البته سازوکار مشخص شده در مواد (16) و (17) قانون برای اجرایی‌شدن «حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیر‌پروژه‌ای)» بسیار تأثیرگذار است که در ارزیابی مواد مذکور در متن گزارش بعدی به تفصیل به آن پرداخته می‌شود.

ج) درجه اهمیت زیربخش‌های «نظارت و بازرسی»

فصل آخر گزارش به نظارت اختصاص دارد که در این قالب، بخش فعلی به بررسی درجه اهمیت زیربخش‌های نظارت اختصاص داده ‌شده ‌است. مؤلفه‌های مورد ارزیابی در اینجا، درجه اهمیت عملکرد «هیئت نظارت»، «هیئت بازرسان» و جرم‌انگاری تخلف» است که در قالب نمودار 6 با یکدیگر مقایسه شده‌ است.

نمودار 6. اهمیت ابعاد نظارت بر اجرای قانون

مأخذ: همان.

بر‌اساس نمودار 6 می‌توان گفت که از نظر هر دو بخش خصوصی و مدیران دولتی، عملکرد صحیح هیئت نظارت موضوع ماده (19) قانون، درجه اهمیت بیشتری نسبت به سایر ابعاد قانون در این فصل دارد. با وجود توافق هر دو دسته؛ پیمانکاران و کارفرمایان بر اولویت عملکرد درست هیئت نظارت، از نظر فعالان بخش خصوصی، پس از هیئت نظارت، عملکرد نظارتی بازرسان شرکت‌های مشمول موضوع ماده (20) و سپس جرم‌انگاری وفق ماده (21) قانون، اهمیت نسبتاً یکسانی در برابر یکدیگر دارند. این درحالی است که از نظر کارفرمایان دولتی، عملکرد هیئت نظارت با اختلاف نسبتاً زیاد درجه اهمیت بالایی داشته و سپس جرم‌انگاری تخلف قرار می‌گیرد و دست‌آخر عملکرد نظارتی بازرسان دارای اهمیت است. در‌مجموع همان‌گونه که در نمودار 6 نیز نشان داده شده اهمیت عملکرد هیئت نظارت در اجرای این قانون باید مورد تأکید و تمرکز اصلی در بخش نظارت قرار گیرد.

3-2. بررسی اثربخشی اجرای قانون حداکثر

در این بخش، نتایج پرسش‌نامه ارزشیابی عملکرد قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی از دید دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی مورد تحلیل و بررسی قرار گرفته و نتایج با ضرایب اهمیت هر بخش مقایسه شده است.

پرسش‌نامه اثربخشی، مواد قانون را در سه فصل اصلی آن یعنی حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار، حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیرپروژه‌ای) و نظارت و بازرسی و زیربخش‌های آنها مورد بررسی قرار داده است. در نمودار 7 اثربخشی و اهمیت فصول مختلف آمده است.

نمودار 7. ارزیابی اثربخشی و اهمیت فصول مختلف قانون

مأخذ: همان.

ارزیابی اثربخشی فصول قانون در نمودار 7 نشان داده ‌شده ‌است. این نمودار نشان‌ می‌دهد که اثربخشی اجرای مواد فرایند ارجاع کار در طرح (پروژه‌) ها از دید هر دو فعالین بخش خصوصی و مدیران دولتی بهتر بوده است. با‌این‌وجود نمره به‌دست آمده از غالب پیمانکاران (2.5) بوده که به معنی اثربخشی کمتر از متوسط یا نسبتاً ضعیف است.^[8] همچنین این موضوع در‌حالی به‌دست آمده است که اهمیت اجرای این فصل از دید هر دو بخش خصوصی و مدیران دولتی، بیش از سایر اجزا قانون بوده است. از دید فعالین بخش خصوصی دو فصل دیگر به‌صورت ضعیف اجرا شده و کیفیت اثربخشی کمتر از فصل ارجاع کار در طرح‌ها بوده و بیشتر احکام این فصول اجرا نشده یا با اجرای ناقص همراه بوده‌اند. همچنین باید افزود که از نظر کارفرماها (مدیران دستگاه‌های دولتی) مواد فصل نظارت و بازرسی اثربخشی متوسطی داشته‌اند، درحالی‌که از نظر پیمانکاران، اثربخشی اجرای احکام بخش نظارت، بسیار ضعیف بوده است.

الف) اثربخشی زیربخش‌های «حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار»

با توجه به اینکه در ارزیابی اهمیت، فصل دوم قانون به سه زیربخش تقسیم شد، در اینجا نیز همان تقسیم‌بندی برای ارزیابی میزان اجرای این فصل یعنی وضعیت اجرای زیربخش‌های ارجاع کار پروژه‌ای مورد بررسی قرار گرفته است. نمودار 8 اثربخشی و اهمیت زیربخش‌های فصل ارجاع کار طرح‌ها را مورد ارزیابی قرار می‌دهد.

نمودار 8. اثربخشی و اهمیت زیربخش‌های ارجاع کار طرح (پروژه)

مأخذ: همان.

همان‌طور که از نمودار 8 مشخص است، بر‌اساس حمایت از محصول داخلی و خریدهای طرحی (پروژه‌ای) در ارجاع کار، «فرایند ارجاع» نسبت به «مشوق‌ها و فضای کسب‌و‌کار» و «الزام دستگاه‌های مشمول» اثربخشی بهتری داشته و از نظر پیمانکاران، اثربخشی متوسط و از نظر کارفرمایان، اثربخشی آن «خوب» ارزیابی می‌شود. با‌این‌وجود، دو بخش دیگر این فصل قانون، اثربخشی ضعیفی داشته‌اند. همچنین این میزان اثربخشی درحالی به‌دست آمده که پیمانکاران به هر سه بخش وزن نسبتاً برابر داده‌اند اما کارفرمایان (دولت) اهمیت مشوق‌ها و فضای کسب‌و‌کار را بسیار کمتر از سایر بخش‌ها ارزیابی کرده‌اند.

در‌مجموع با توجه به اینکه فصل حمایت از محصول ایرانی در ارجاع کار طرح (پروژه) ای عملکرد بهتری نسبت به سایر بخش‌ها داشته است، می‌توان بخش مربوط به فرایند ارجاع را بخش نسبتاً مهمی که بیشتر از سایر بخش‌ها اجرایی شده‌ است در نظر گرفت. در مقابل، بخش مربوط به الزام دستگاه‌های بخشی با وجود اهمیت به‌صورت مطلوب اجرایی نشده است. در نمودار 9 عملکرد مواد زیرمجموعه این فصل آمده است.

نمودار 9. ارزیابی عملکرد احکام مربوط به الزام دستگاه‌های مشمول

مأخذ: همان.

نمودار 9 اثربخشی اجرای احکام مربوط به الزام دستگاه‌های مشمول به تأمین از داخل مواد (2 الی 4) را نشان‌ می‌دهد. بر‌اساس نتایج می‌توان گفت به‌جز «ساماندهی فهرست تشکل‌های اقتصادی»، «عملکرد وزارت صمت در ایجاد و به‌روزرسانی سامانه توانیران»، «برخورداری سامانه توانیران از جامعیت لازم» و «پایبندی دستگاه‌های مشمول به قانون ارجاع» که اثربخشی متوسطی از نظر پیمانکاران داشته است، سایر احکام این بخش، نمره پایینی کسب کرده و اثربخشی ضعیفی داشته‌اند. همچنین ارزیابی دستگاه‌های دولتی و کارفرمایان نسبت به اجرای این قانون با پیمانکاران متفاوت بوده و به‌جز مورد «برخورداری سامانه توانیران از جامعیت لازم» در‌مجموع کارفرمایان عملکرد این بخش را متوسط و خوب ارزیابی کرده‌اند، درحالی‌که پیمانکاران نمره متوسط و ضعیف به اجرای این قانون در این بخش داده‌اند.

نمودار 10. اثربخشی اجرای احکام مربوط به فرایند ارجاع

مأخذ: همان.

نمودار 10 وضعیت اثربخشی اجرای احکام «فرایند ارجاع» مواد (5 و 6) را نشان‌ می‌دهد. براساس این نمودار می‌توان گفت این بخش قانون از عملکرد متوسط رو‌ به ‌بالا برخوردار بوده و نسبتاً احکام آن از نظر هر دو کارفرمایان و پیمانکاران اجرا شده ‌است. با‌این‌وجود از نظر پیمانکاران صرفاً «عملکرد وزارت صمت در ممنوعیت ثبت سفارش پیش از رعایت قانون» با اثربخشی خوبی همراه بوده درحالی‌که از نظر کارفرمایان (دستگاه‌های دولتی)، احکام مربوط به «تصریح لزوم رعایت ارجاع کار در قراردادهای مستقیم و غیرمستقیم» و «ارجاع کار با رعایت سهم طرف ایرانی» هم به‌صورت اثربخش اجرا می‌شوند.

نمودار 11. اثربخشی اجرای مشوق‌ها و فضای کسب‌و‌کار

مأخذ: همان.

نمودار 11 اثربخشی احکام مربوط به «مشوق‌ها و فضای کسب‌و‌کار» در فصل ارجاع کار پروژه‌ای را مورد توجه قرار داده است مواد (‌7 الی 15). در این بخش از نظر پیمانکاران تنها «میزان رعایت پرداخت مالیات و ... در قراردادها با پیمانکاران و سایرین»، «پایبندی به اخذ حق بیمه کارکنان اعزام شده به خارج به‌صورت ریالی» و «عملکرد بانک مرکزی در گشایش اعتبار ارزی» به‌صورت اثربخش (خوب) اجرا شده، در باقی موارد به‌جز «امکان استفاده از تأمین مالی ارزی در قراردادها» که نمره متوسط آورده، ارزیابی پیمانکاران از اجرای غیراثربخش (ضعیف) خبر می‌دهد. همچنین در چهار مورد «اثر بسط مشوق‌های بیمه‌ای، مالیاتی به طرف‌های قرارداد با مراکز پژوهشی»، «پایبندی به‌روش «نسبت مزد به‌کل کار انجام‌ یافته» در اخذ حق بیمه»، «پایبندی دستگاه‌ها به‌حق فکتورینگ» و «میزان عملیاتی شدن فکتورینگ» کاملاً غیراثربخش (بسیار ضعیف) ارزیابی شده‌ است. در مقابل شکاف جدی در ارزیابی دستگاه‌های مسئول از اجرایی‌شدن این بخش‌های قانون وجود دارد. از نظر این دستگاه‌ها، فکتورینگ به‌صورت اثربخش (خوب) اجرایی شده، همچنین اجرای احکام «عملکرد بانک مرکزی در اعطای مجوز استفاده شرکت‌ها از آورده ارزی» و «میزان اثربخشی تدوین آیین‌نامه تشویق مشارکت برای تسهیل بهبود فضای کسب‌و‌کار» به‌صورت اثربخش اجرا شده‌ است.

ب) اثربخشی زیربخش‌های «حمایت از کالای ایرانی و خریدهای مصرفی غیرطرحی (غیر‌پروژه‌ای)»

نمودار 12 عملکرد زیربخش‌های فصل سوم (حمایت از محصول داخلی و خریدهای غیرطرحی (غیر پروژه‌ای) در ارجاع کار) را نشان ‌می‌دهد. براساس ارزیابی‌های انجام‌ شده، هر دو کارفرمایان و پیمانکاران اعتقاد دارند اجرای احکام این فصل با اثربخشی ضعیفی همراه بوده است. همچنین از دید پیمانکاران، به‌رغم ابلاغ قانون حداکثر و تأکید آن بر حمایت از کالای ایرانی، الزامی برای تأمین از داخل وجود نداشته و احکام مربوط به این موضوع، اثربخشی بسیار ضعیفی داشته‌اند.

نمودار 12. عملکرد حمایت از محصول داخلی در ارجاع کار غیرطرحی (غیر‌پروژه‌ای)

مأخذ: همان.

ج) اثربخشی زیربخش‌های «نظارت و بازرسی»

آخرین فصل قانون به نظارت اختصاص دارد. در این قالب احکامی برای نظارت بر اجرای قانون معین شده‌ که بررسی اثربخشی این احکام در نمودار 13 آمده است.

نمودار 13. عملکرد اجرای احکام نظارت

مأخذ: همان.

نمودار 13 نشان‌ می‌دهد که در زمینه نظارت، اختلاف‌نظر جدی میان پیمانکاران و کارفرمایان وجود دارد. از نظر پیمانکاران، عملکرد بخش نظارت ضعیف بوده و تقریباً اثربخشی نداشته ‌است، همچنین این فعالان با وجودی که وزن زیربخش‌ها را نسبتاً یکسان تلقی کرده ‌بودند، اما اعتقاد داشتند که حکم جرم‌انگاری تخلف از این قانون هیچ اثربخشی نداشته ‌است. این درحالی است که کارفرمایان معتقدند اگرچه اثربخشی بازرسی (عملکرد بازرس در‌خصوص وظایف نظارتی محوله) ضعیف بوده اما عملکرد هیئت نظارت و جرم‌انگاری تخلف از قانون، اثربخشی متوسطی داشته است.

3-3. ارزیابی نتایج

جدول مربوط به اجرای احکام در پیوست ارائه شده ‌است. نتایج حاصل از این جدول را به دو صورت می‌توان مورد ارزیابی قرار داد. اول با اختصاص وزن مساوی به همه احکام و دوم با تجمیع احکام براساس وزنی که ارزیابان به احکام گوناگون داده‌اند. در جدول 1، نتایج احکام ارزیابی شده در این بخش مورد توجه قرار گرفته است.

جدول 1. وضعیت اثربخشی احکام قانون (درصد)

مأخذ: یافته‌های گزارش.

جدول 1 با اختصاص وزن مساوی، همه احکامی که ارزیابی آن در این بخش صورت گرفته است را با یکدیگر تجمیع کرده‌اند. نتایج نشان‌ می‌دهد که نظر فعالان بخش خصوصی در زمینه اجرای قانون با نظر دستگاه‌های دولتی بسیار متفاوت است و در‌حالی‌که کارفرماها معتقدند 70 درصد احکام قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده‌اند، بخش خصوصی از عملکرد 25 درصدی خبر می‌دهد. همچنین درحالی‌که کارفرماها معتقدند تنها 5 درصد قانون اجرا نشده، بخش خصوصی معتقد است 20 درصد احکام اجرا نشده است.

نمودار 14. مقایسه وضعیت اجرای احکام قانون با و بدون ضریب اهمیت

مأخذ: همان.

نمودار 14 وضعیت اجرای احکام را با حالتی که مواد مختلف براساس اهمیت تقسیم می‌شود با حالت وزن برابر مقایسه کرده است. در این حالت مشاهده می‌شود که به‌صورت کلی (مجموع نظر پیمانکاران و کارفرمایان)، درحالی‌که در حالت وزن برابر حدود نیمی از احکام قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده و سهم احکام غیراثربخش کمتر از 20 درصد است، در حالت اعطای ضریب اهمیت، وزن احکام اثربخش به کمتر از 20 درصد و سهم مواد با اثربخشی ناقص و غیراثربخش زیاد شده ‌است. بنابراین می‌توان گفت که براساس نتایج دو ارزیابی، قانون حداکثر به‌خوبی اجرا نشده و نیاز به جدیت در اجرای مواد و احکام این قانون وجود دارد.

جمع‌بندی و توصیه‌های سیاستی

در گزارش حاضر، برای ارزیابی وضعیت اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی از نظر افراد مرتبط با این قانون (دست‌اندرکاران اجرایی حاضر در دولت و فعالان اقتصادی بخش خصوصی) استفاده شده ‌است، در این روش تلاش شده تا کیفیت اجرا و نیز اهمیت توجه به احکام از نظر این عوامل احصا شده و گلوگاه‌های اجرایی قانون شناسایی شود.

برای ارزیابی نظر عوامل و فعالان اقتصادی، دو پرسش‌نامه طراحی شد، در پرسش‌نامه اول تلاش شد تا میزان عملکرد احکام قانون حداکثر مورد سنجش قرار گیرد. به این منظور، احکام مهم این قانون در قالب 41 سؤال طراحی شد که پاسخ‌دهندگان، میزان اجرای احکام را در قالب یک طیف 7‌گانه لیکرت پاسخ دهند. پرسش‌نامه دوم ارزیابی اهمیت فصول و محورهای قانون را نسبت به یکدیگر مورد سنجش قرار می‌دهد. در این زمینه پرسش‌نامه مقایسه زوجی طراحی شد. جامعه آماری، انجمن‌های کارفرمایان و فعالان اقتصادی، نمایندگان اتاق‌های بازرگانی و دستگاه‌های مجری انتخاب شد که برپایه آن، 86 پرسش‌نامه توزیع شده و از این میان، 47 پرسش‌نامه تکمیل شده و به مرکز پژوهش‌ها عودت داده شد.

پس از دریافت نتایج، داده‌های پرسش‌نامه ارزیابی عملکرد در نرم‌افزار spss وارد شده و آمار توصیفی نتایج برپایه میانگین، میانه و مد پاسخ‌ها اخذ شد. همچنین در پرسش‌نامه مقایسه زوجی، از روش تحلیل سلسله‌مراتب فازی (مقایسه زوجی فازی) استفاده شده و داده‌ها با این روش مورد تحلیل قرار گرفت.

نتایج ارزیابی عملکرد از دید دست‌اندرکاران و فعالان اقتصادی نشان ‌می‌دهد که در صورت اختصاص وزن مساوی به همه احکام، عملکرد اجرایی قانون در حد متوسط ارزیابی می‌شود، به این معنی که 56 درصد احکام به‌صورت متوسط و ضعیف اجرا شده‌اند، حال آنکه با افزودن وزن به احکام با توجه به ضریب اهمیت آنها، مشخص می‌شود که احکام مهم از نظر مجریان و فعالان اقتصادی، کمتر در زمینه اجرا توفیق یافته است یعنی 65 درصد احکام عملکرد ضعیفی داشته‌اند که از این میان، درحالی‌که سهم احکام ضعیف در نمره کلی اجرا در حالت وزن برابر تنها 5 درصد بوده است، در حالت اختصاص وزن به احکام، سهم این احکام به 35 درصد می‌رسد. بنابراین عملکرد اجرایی قانون، «ضعیف» ارزیابی می‌شود.