خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

فضای مجازی به یکی از مهم‌ترین عرصه‌های حکمرانی و امنیت ملی کشورها تبدیل شده است. این فضا ازیک‌سو بستر تهدیداتی همچون حملات سایبری، عملیات روانی و شناختی و اخلال در زیرساخت‌های حیاتی است و ازسوی‌دیگر، ظرفیت مهمی برای اقدام‌های آفندی و پدافندی و ارتقای توان حکمرانی، با بهره‌گیری از فناوری‌هایی مانند هوش مصنوعی و شبکه ملی اطلاعات، محسوب می‌شود. در شرایط بحرانی، به‌ویژه جنگ، اهمیت هماهنگی میان نهادهای مسئول به‌دلیل ضرورت تصمیم‌گیری سریع، منسجم و یکپارچه دوچندان می‌شود. در ایران، تشکیل شورای عالی فضای مجازی در سال ۱۳۹۰ با اختیارات فراقوه‌ای، گامی مهم برای ساماندهی خط‌مشی‌گذاری و مقابله با رهاشدگی این عرصه بود. بااین‌حال، تداوم تعدد شوراها، ستادها و دستگاه‌های ذی‌ربط، همراه با همپوشانی مأموریت‌ها، موجب تداخل نقش‌ها، ابهام در مسئولیت‌ها و دشواری در تعیین مرجع نهایی تصمیم‌گیری شده است. همچنین، پیوند میان خط‌مشی‌گذاری و اجرا و نیز میان بخش «سخت» فضای مجازی، شامل زیرساخت‌ها و شبکه، و بخش «نرم»، شامل محتوا، رسانه، افکار عمومی و خدمات، از انسجام کافی برخوردار نیست. گزارش حاضر با تمرکز بر هماهنگی شورایی و نهادی، وضعیت حکمرانی فضای مجازی با تأکید بر شرایط بحرانی را بررسی و مهم‌ترین چالش‌های هماهنگی و سازوکارهای اصلاحی حکمرانی فضای مجازی را شناسایی و ارائه کرده است.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

نخست، هماهنگی شورایی با چالش تعدد و همپوشانی مواجه است. اگرچه شورای عالی فضای مجازی نقش مهمی در ساماندهی خط‌مشی‌گذاری داشته اما تعدد شوراها و ستادهای مرتبط همچنان موجب ابهام در مرز مأموریت‌ها و مسئولیت‌ها می‌شود. تفکیک روشن میان خط‌مشی‌گذاری کلان، تنظیم‌گری و اجرا با تعریف شورای هماهنگ‌کننده در دولت می‌تواند به کاهش تعارض و افزایش انسجام تصمیمات کمک کند.

دوم، سازوکار هماهنگی در شرایط عادی، امنیتی و جنگی نباید یکسان باشد. در شرایط عادی، توزیع مسئولیت و تعامل میان مراجع مختلف امکان‌پذیر است؛ اما در شرایط امنیتی و جنگی، ضرورت سرعت و وحدت تصمیم‌گیری ایجاب می‌کند مرجع راهبردی به‌صورت متمرکز تعیین شود. بر این اساس، در شرایط امنیتی و جنگی، شورای عالی امنیت ملی باید مرجع اصلی تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری راهبردی باشد؛ بااین‌حال، این شورا می‌تواند حسب صلاحدید، همه یا بخشی از اختیارات خود را در حوزه فضای مجازی به شورای عالی هم‌تراز یعنی شورای عالی فضای مجازی تفویض کند.

سوم، هماهنگی عمودی میان شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی با دستگاه‌های اجرایی پایدار و نهادمند نیست. این هماهنگی در مواردی بیش از آنکه مبتنی‌بر سازوکارهای رسمی و پایدار باشد، به اراده و هماهنگی سیاسی مقطعی مسئولان وابسته است. درنتیجه، با تغییر شرایط یا مسئولان، سطح هماهنگی نیز می‌تواند تغییر کند.

چهارم، براساس بررسی‌ها، در طول جنگ 12 روزه هماهنگی در بخش نرم فضای مجازی بهتر از بخش سخت ارزیابی شده است. در حوزه مدیریت محتوا، رسانه و افکار عمومی، پیام‌های نسبتاً منسجمی به جامعه منتقل شده؛ اما در بخش سخت، شامل زیرساخت‌ها، امنیت و کیفیت شبکه، ضعف‌ها و ناهماهنگی‌های بیشتری مشاهده شد. این وضعیت نشان‌دهنده عدم توازن در حکمرانی دو بخش سخت و نرم فضای مجازی است.

پنجم، تکثر نهادی، ابهام در زنجیره مسئولیت-پاسخ‌گویی و ضعف پیوند خط‌مشی‌گذاری و اجرا، از موانع اصلی هماهنگی هستند. بنابراین، مسئله صرفاً تعدد نهادها نیست؛ بلکه نحوه تقسیم کار، ارتباط میان آنها، مسئولیت‌پذیری و سازوکارهای ضمانت اجرایی اهمیت اساسی دارد.

ششم، فضای مجازی علاوه‌بر آنکه موضوع هماهنگی حکمرانی است، خود می‌تواند زیرساخت و ابزار هماهنگی حکمرانی باشد. ازاین‌رو، توسعه آن نباید صرفاً به زیرساخت‌های فنی محدود شود و باید به‌صورت هم‌زمان حوزه‌های خدمات بومی، داده، محتوا، رسانه، تنظیم‌گری و فرهنگ‌سازی را نیز دربر گیرد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. امکان‌سنجی استقرار ساختار چندسطحی اما متمرکز حکمرانی فضای مجازی: با توجه به ماهیت چندلایه، چندنهادی و شبکه‌ای این عرصه، بهره‌گیری از یک مدل ترکیبی شامل هماهنگی شورایی دو سطحی و نهادی و شبکه‌ای پیشنهاد می‌شود. مدل‌های یک‌بُعدی، اعم از صرفاً سلسله‌مراتبی یا شورایی، برای پاسخ‌گویی به پیچیدگی شرایط بحرانی مانند جنگ کفایت نمی‌کنند. در این راستا، پیشنهاد می‌شود مفاد بند «ت» ماده (۶۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مصوب ۱۸/۰۴/۱۴۰۳، با تفکیک روشن شرایط عادی، امنیتی و جنگی بازطراحی شود. بااین‌حال ساماندهی مراجع نهادی موضوع اصل (۱۰۵) قانون برنامه هفتم نیز نیازمند پژوهشی مستقل است.

۲. ایجاد سازوکارهای نظام‌مند نظارت و پاسخ‌گویی: سامانه‌ای برای رصد اجرای مصوبات، پایش میزان تحقق آنها و انتشار طبقه‌بندی‌ شده مصوبات و گزارش عملکرد دستگاه‌های مسئول ایجاد و مسئولیت پاسخ‌گویی شورای عالی فضای مجازی، مرکز ملی فضای مجازی و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط به‌صورت شفاف تعیین شود.

۳. تقویت ضمانت‌های تقنینی و قضایی اجرای مصوبات: حمایت‌های تقنینی لازم برای جرم‌انگاری ترک فعل یا سرپیچی از مصوبات لازم‌الاجرا پیش‌بینی و با همکاری قوه قضائیه، سازوکار یا شعبه تخصصی برای رسیدگی به تخلفات و اختلافات مرتبط با حوزه فضای مجازی ایجاد شود.

۴. تعیین سازوکار هماهنگی و حل اختلاف میان شوراهای عالی هم‌سطح: اگرچه مأموریت‌ها و حدود صلاحیت شوراهای عالی فراقوه‌ای به‌صورت روشن تفکیک شده، اما توصیه می‌شود حتی در شرایط عادی، سازوکار مشخصی برای حل اختلاف میان آنها، مانند استفاده از ظرفیت مجمع تشخیص مصلحت نظام، پیش‌بینی شود. در شرایط امنیتی و جنگی نیز اصل بر تمرکز تصمیم‌گیری راهبردی در شورای عالی امنیت ملی باشد؛ مگر آنکه این شورا حسب صلاحدید، تمام یا بخشی از اختیارات خود را به شوراهای هم‌تراز تفویض کند.

۵. توسعه دیپلماسی سایبری: ساختاری تخصصی در وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، با همکاری سایر نهادهای ذی‌ربط، برای مدیریت همکاری‌های بین‌المللی، پیگیری منافع کشور و انعقاد توافقات سایبری کارآمد ایجاد یا تقویت شود.

۶. توسعه متوازن و هم‌زمان بخش سخت و نرم فضای مجازی: توسعه زیرساخت‌های فنی باید هم‌زمان با تقویت خدمات بومی، محتوا، رسانه، تنظیم‌گری، حمایت حقوقی و فرهنگ‌سازی دنبال شود. حکمرانی مؤثر فضای مجازی مستلزم توسعه مکمل و هم‌زمان دو بخش سخت و نرم بوده؛ زیرا فضای مجازی نه‌تنها موضوع هماهنگی حکمرانی، بلکه یکی از مهم‌ترین زیرساخت‌ها و ابزارهای تحقق هماهنگی در حکمرانی کشور است.

 1. مقدمه

فضای مجازی (رایاسپهر)، شبکه‌ای از سامانه‌های اطلاعاتی وابسته به زیرساخت‌های اینترنتی، مخابراتی، داده‌ای و پردازشی است که با مفاهیمی چون هوش مصنوعی، دفترکل توزیع‌ شده، دولت الکترونیک و اقتصاد دیجیتال گره می‌خورد  [۱] . بنا بر بیانات رهبر شهید (ره) -دامت برکاته- فضای مجازی دیگر صرفاً محیطی مجازی و غیر واقعی نیست، بلکه به واقعیتی مؤثر و تعیین‌کننده در تمامی ابعاد اقتصادی، فرهنگی، امنیتی و سیاسی بدل شده است. بر این اساس، استقرار حکمرانی قانونمند در این فضا ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است؛ زیرا فقدان چارچوب‌های قانونی و مدیریتی روشن می‌تواند به تضعیف اقتدار حاکمیت، ناهماهنگی میان نهادهای ذی‌ربط و اختلال در امنیت ملی و رهاشدگی جریان اطلاعات در کشور منجر شود. با توجه به پیچیدگی ذاتی و نوظهور بودن فناوری‌های حاکم بر فضای مجازی مانند تمرکززدایی ناشی از توسعه وب ۳، قراردادهای هوشمند، مالکیت داده‌های خصوصی، پلتفرم‌ها و برنامه‌های غیرمتمرکز (DApps)، این فضا با چالش‌های نوپدید حکمرانی مواجه شده است. ازجمله مهم‌ترین این چالش‌ها می‌توان به کاهش امکان اعمال حاکمیت و نظارت، فقدان سازوکارهای پاسخگویی مؤثر، تهدیدات امنیتی نسبت به اطلاعات حساس و دشواری در رصد و پایش فعالیت‌های دیجیتال اشاره کرد [۲].

در وضعیت‌های بحرانی نظیر جنگ، پیچیدگی فضای مجازی و اهمیت راهبردی آن دوچندان می‌شود. در چنین شرایطی، فضای مجازی می‌تواند هم به‌عنوان بستری برای تهدیدات جدی مانند اختلال در زیرساخت‌های داده، حملات سایبری، عملیات روانی و خرابکاری اطلاعاتی عمل کرده و هم به‌عنوان ابزاری برای اقدام‌های آفندی و پدافندی نظامی امنیتی، مانند بهره‌گیری از هوش مصنوعی، شبکه ملی اطلاعات و عملیات هماهنگ رسانه‌ای ایفای نقش کند. در چنین وضعیتی، هماهنگی میان بازیگران شورایی و نهادی مختلف مانند شورای عالی فضای مجازی، مرکز ملی فضای مجازی، شورای عالی امنیت ملی، شورای اجرایی فناوری اطلاعات، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان فناوری اطلاعات ایران و دیگر بازیگران اصلی که به تفکیک ذیل جدول 1 نمایش داده شده، اهمیت ویژه‌ای دارد.

جدول 1. نقش‌ها و وظایف بازیگران شورایی و نهادی فضای مجازی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

با توجه به وجود بازیگران شورایی و نهادی مختلف در حکمرانی فضای مجازی، این پژوهش به دنبال تحلیل هماهنگی خط‌مشی‌های فضای مجازی با تأکید بر شرایط امنیتی جنگ برمبنای طرح پرسش‌های زیر است:

مرجع اصلی تصمیم‌گیری فضای مجازی در شرایط امنیتی کیست؟ آیا نقش تصمیم‌گیر نهایی به‌صورت روشن و قانونی تعریف شده است؟ آیا همپوشانی بین مراجع مختلف خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری عمومی وجود دارد؟ رابطه میان تصمیم‌گیری و اجرا چه میزان کارآمدی دارد؟ آیا فرایند انتقال تصمیم به مرحله اجرا از نظر سرعت، هماهنگی نهادی و اثربخشی عملکرد در این شرایط قابل قبول بوده است؟ آیا خط‌مشی‌های اخذ شده برای جامعه، پیام هماهنگی و انسجام داشته است؟ اگر نه زیاد، عوامل اختلال‌زا کدام‌اند؟

هدف از گزارش پیش‌رو ارائه خط‌مشی جایگزین یا پیشنهادهایی برای تغییر سیاست‌های کلان و خط‌مشی‌های فضای مجازی در رابطه با اینترنت، شبکه‌های اجتماعی خارجی و غیره نیست، بلکه غرض تحلیل وضعیت هماهنگی و شناسایی نقاط قوت و ضعف نظام حکمرانی فضای مجازی به‌منظور خط‌مشی‌گذاری هماهنگ در شرایط امنیتی نظیر جنگ است. برای این منظور، ضمن مطالعه و استفاده از گزارش‌های سیاستی و اسناد بالادستی، با خبرگان موضوع مصاحبه‌های میدانی انجام شد که از نتایج آن برای تکمیل بخش‌های مختلف گزارش استفاده شده است. 

2. پیشینه

جدول 2. پیشینه پژوهش در گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: همان.

2-1. هماهنگی، انواع و الگوهای آن

هماهنگی، یکی از مهم‌ترین ارکان و اهداف نظام‌های حکمرانی است؛ تا جایی که برخی حکمرانی را معادل هماهنگی می‌دانند [۳]. از دهه ۱۹۸۰ و با گسترش رویکرد مدیریت دولتی نوین  و نظریات انتخاب عمومی و اقتصاد نونهادی، دولت‌ها برای تفکیک وظایف مشاوره‌ای، خدماتی، نظارتی و تجاری، نهادهای تخصصی و نیمه‌خودمختار متعددی ایجاد کردند. این ساختار به سیلویی شدن سیاست‌ها و خدمات منجر شد [۴] [۵]. درنتیجه، تخصص‌گرایی و پیچیدگی محیط خط‌مشی‌گذاری، ضرورت هماهنگی را برجسته‌تر کرد، به‌گونه‌ای که موضوع هماهنگی در حوزه‌هایی چون بهداشت [۶]، امنیت داخلی، بیکاری، فقر، مهاجرت [۷] و سیاست‌های غذایی [۸]به یک چالش اصلی تبدیل شده است.

تاکنون تعاریف متعددی درباره مفهوم هماهنگی خط‌مشی ارائه شده است. واثقی و همکاران [۹] با بررسی و تحلیل واژه‌های کلیدی مرتبط نظیر یکپارچگی خط‌مشی، انسجام خط‌مشی، همیاری خط‌مشی، همکاری خط‌مشی، حکمرانی کل‌گرا و ...، جمع‌بندی زیر را از تعاریف اصطلاحات مهم در این حوزه ارائه کرده‌اند.

جدول  3. مروری بر مفاهیم مشابه با هماهنگی خط‌مشی  [۹]

در ادبیات خط‌مشی‌گذاری و حکمرانی عمومی، هماهنگی به‌عنوان یکی از ابعاد کلیدی حکمرانی اثربخش، در انواع و سطوح گوناگونی دسته‌بندی می‌شود. ازجمله تقسیم‌بندی‌های مهم در این زمینه، تمایز میان هماهنگی سلبی و ایجابی بوده؛ درحالی‌که هماهنگی سلبی بر کاهش تعارضات و جلوگیری از تقابل خط‌مشی‌ها تأکید دارد [۱۰]، هماهنگی ایجابی در پی خلق هم‌افزایی میان خط‌مشی‌ها و دستیابی به راه‌حل‌های بردبرد است [۱۱] [۱۲]. تقسیم‌بندی دیگر، تمایز میان هماهنگی سیاسی، هماهنگی خط‌مشی و هماهنگی اداری است. هرچه هماهنگی به سطوح بالاتر سیاسی نزدیک‌تر شده، پیچیده‌تر اما ضروری‌تر می‌شود [۱۳]. سه سطح خط‌مشی‌گذاری شامل رده سیاسی (مانند وزرا)، رده بخشی (نظیر وزارتخانه‌ها و نهادهای اجرایی)، و رده سازمان‌های نیمه‌مستقل، نیازمند ابزارها و سازوکارهای متفاوتی برای هماهنگی هستند [۱۴]. در این چارچوب، هماهنگی اداری به رویکرد پایین به بالا و هماهنگی خط‌مشی به رویکرد بالا به پایین نزدیک است [۱۵]. همچنین، هماهنگی از منظر افقی و عمودی نیز قابل تفکیک است. هماهنگی افقی، انسجام میان بخش‌های مختلف (مانند سلامت، امنیت، اقتصاد) را در یک موضوع سیاستی دنبال می‌کند [۱۶]، [۱۷] و طیفی از روابط غیررسمی تا نهادهای رسمی مانند گروه‌های کاری را دربر می‌گیرد. در مقابل، هماهنگی عمودی به ایجاد پیوند مؤثر میان سطوح تصمیم‌گیری و اجرا می‌پردازد و در ساختارهای فدرال اهمیت مضاعفی دارد [۱۸]، [۱۹] و بدون این پیوند عمودی، امکان اجرای موفق خط‌مشی‌ها کاهش می‌یابد.

در ادبیات خط‌مشی‌گذاری عمومی، سه الگوی اصلی هماهنگی سلسله‌مراتبی، بازاری و شبکه‌ای، به‌عنوان چارچوب‌های اصلی برای تبیین نحوه تعامل بازیگران، تصمیم‌گیری و اجرای خط‌مشی‌ها معرفی می‌شوند. در الگوی سلسله‌مراتبی، اقتدار مرکزی محور هماهنگی است. در این ساختار، دستورات از بالا صادر و توسط لایه‌های پایین اجرا می‌شود [۱۵]. قوانین مدون، تخصص‌گرایی، سازمان‌دهی خطی و ساختار بالا به پایین، ویژگی‌های این الگو هستند [۲۰]. ابزارهای آن شامل نهادهای مرکزی، کمیته‌های کابینه، بودجه‌ریزی [۲۱]، وضع رویه‌ها و سازوکارهایی چون «نماینده ویژه» [۱۸] است.

الگوی بازاری با تکیه بر منطق اقتصادی و انتخاب عقلانی، بر ایجاد انگیزه از طریق منافع شخصی تأکید دارد [۲۲]. این رویکرد در بستر نظریاتی چون انتخاب عمومی و تئوری نمایندگی شکل گرفته و از سازوکارهایی چون قیمت، رقابت، نظریه بازی و وابستگی به منابع برای تنظیم روابط بهره می‌برد [۲۳] [۲۴]. در الگوی شبکه‌ای، روابط افقی، منافع متقابل و اعتماد متقابل مبنای تعامل هستند [۲۵]. این مدل در حوزه طراحی و اجرای خط‌مشی‌ها مطرح است؛ جایی که سازمان‌های مستقل اما وابسته عملکردی باید همکاری کنند. مفاهیمی چون همیاری، گفت‌وگو، یادگیری جمعی و بازی بردبرد در این رویکرد اهمیت می‌یابد [۲۳]. استفاده از ابزارهایی چون بازطراحی سیاست، کارآفرینی خط‌مشی و «قانون نرم» در این رویکرد متداول است [۲۶]، [۲۷]. سرانجام، رویکرد ترکیبی یا فراحکمرانی، ترکیبی از الگوهای سه‌گانه فوق است. این رویکرد، تلاش دارد از طریق ترکیب هماهنگی افقی، سلسله‌مراتب و مشارکت شبکه‌ای به حکمرانی مؤثر برسد [۲۸]، [۵]. مفاهیمی مانند دولت الحاقی [۲۹]، حکمرانی کل‌نگر [۳۰]نمونه‌هایی از الگوهای ترکیبی‌اند.

3. تحلیل هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی با تأکید بر شرایط جنگی

بررسی‌های این پژوهش نشان داد در حکمرانی فضای مجازی، ساختار تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری عمدتاً در دو سطح متمایز اما مرتبط انجام می‌شود: مراجع شورایی و نهادی (سازمانی). مراجع شورایی به‌طور معمول نقش اصلی را در سطوح کلان، سیاسی و خط‌مشی‌گذار ایفا می‌کنند. این مراجع مسئول تدوین سیاست‌های کلی، تنظیم قواعد حاکم بر رفتار و نظارت بر بازیگران مختلف فضای مجازی هستند. در این سطح، تمرکز بر هماهنگی افقی میان حوزه‌های بخشی (مانند ارتباطات، امنیت، رسانه، فرهنگ و اقتصاد دیجیتال) و نیز هماهنگی در سطح خط‌مشی و تصمیمات سیاسی است که عمدتاً از طریق گفت‌وگو، اجماع‌سازی و ارتباطات میان دستگاهی انجام می‌شود.

در مقابل، مراجع نهادی یا سازمانی شامل وزارتخانه‌ها، سازمان‌های اجرایی، تنظیم‌گران تخصصی، اپراتورها و غیره هستند که مسئولیت اصلی در اجرای سیاست‌ها، نظارت بر فرایندهای عملیاتی و تحقق اهداف تعیین‌ شده توسط مراجع شورایی را برعهده دارند. در این سطح، تأکید بر هماهنگی عمودی، اداری و همکاری در سطح عملیات است.

3-1. تحلیل هماهنگی در مراجع شورایی

به اذعان کارشناسان با تشکیل شورای عالی فضای مجازی در اسفند ۱۳۹۰، تلاشی اساسی برای پایان‌ دادن به پراکندگی تصمیم‌گیری در عرصه حکمرانی فضای مجازی آغاز شد. مطابق حکم تأسیس شورای مذکور طی حکم ابلاغی رهبر شهید (ره)، این شورا با اختیارات کامل و فراقوه‌ای به ریاست رئیس‌جمهور شکل گرفت و تصریح شد که به کلیه مصوبات آن باید ترتیب اثر قانونی داده شود و تمامی دستگاه‌های کشور موظف به همکاری و تبعیت از آن هستند. در حکم انتصاب اعضای شورا در سال ۱۳۹۴ نیز بر انحلال شوراهای موازی و انتقال مأموریت آنها به شورای عالی فضای مجازی تأکید شده است. در این راستا، شورای عالی انفورماتیک و شورای اطلاع‌رسانی دولت منحل شد و شورای عالی فناوری اطلاعات نیز به شورای اجرایی فناوری اطلاعات با ماهیتی صرفاً اجرایی تغییر نقش داد [۳۱].

بااین‌حال، در عمل، ساختار شورایی و نهادی فضای مجازی همچنان با تکثر و همپوشانی مواجه است. شوراهایی مانند شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی، شورای اجرایی فناوری اطلاعات، شورای عالی منحله افتا ذیل ریاست‌جمهوری، کمیسیون‌های عالی ذیل شورا و مرکز ملی فضای مجازی (شامل کمیسیون عالی تنظیم مقررات، کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوا و کمیسیون عالی امنیت)، کمیسیون تنظیم مقررات وزارت ارتباطات، ستاد رسانه‌ای شورای عالی فضای مجازی، ستاد هماهنگی پیشرفت و امنیت فضای سایبری ذیل معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهور، همگی به‌نحوی در تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری در این حوزه فعال‌اند [۱]. این وضعیت گاهی موجب بروز ابهام در مسئولیت‌ها، تداخل نقش‌ها و کاهش هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی شده است.

با توجه به مفاد حکم تأسیس و انتصاب شورای عالی فضای مجازی به‌عنوان مرجع سیاستگذار کلان و فراقوه‌ای (1390/12/17)، و همچنین بند «۷» سیاست‌های کلی نظام در حوزه امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات (افتا) (ابلاغی 1389) که بر تعیین نهاد متولی و هماهنگ‌کننده زیر نظر دولت تأکید دارد، ساختار حکمرانی فضای مجازی نیازمند تفکیک روشن میان دو سطح هماهنگی خط‌مشی و هماهنگی اداره است. در این مدل، شورای عالی فضای مجازی نقش سیاستگذار کلان و فراقوه‌ای را ایفا می‌کند و نهادی مشخص در سطح دولت نیز با نقش تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده، وظیفه مقررات‌گذاری و هماهنگی اقدام‌های میان دستگاه‌ها را برعهده دارد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود این شورای هماهنگ‌کننده به‌صورت رسمی، ذیل شورای عالی تعریف شده و این موضوع از طریق سازوکارهای قانونی، اداری و سامانه‌ای تقویت و تثبیت شده تا از ناهماهنگی‌های آتی جلوگیری شود. همچنین در این راستا پیشنهاد می‌شود برخی قوانین این حوزه مانند قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در راستای ساماندهی شورای عالی فناوری اطلاعات و تأکید بر روی نقش تنظیم‌گری وزارت ارتباطات بازبینی و اصلاح شود [۱].

از منظر اقتضائات امنیتی، این مدل پیشنهادی از هماهنگی و انسجام حکمرانی، به‌ویژه در شرایط خاص مانند بحران‌ها و جنگ‌های ترکیبی نیز کارآمد خواهد بود. در وضعیت‌های جنگی، که تمرکز در تصمیم‌گیری و تسریع در اجرا اهمیت مضاعف داشته، چنین ساختاری به‌علت شفافیت در سطوح فرماندهی، قابلیت پاسخ‌گویی سریع‌تر را دارد. بنابراین باید در متن قوانین و مقررات مربوطه تصریح شود که در شرایط جنگی، شورای هماهنگ‌کننده دولت در فضای مجازی مکلف است بدون فوت وقت و با هماهنگی کامل با مرکز ملی فضای مجازی، اجرای مصوبات شورای عالی را دنبال و تضمین کند. چنین سازوکاری می‌تواند از تأخیرهای پرهزینه یا اجرای ناهماهنگ در شرایط خطیر امنیتی که به اذعان کارشناسان این حوزه در برخی شرایط امنیتی گذشته تکرار شده، جلوگیری کند.

در این چارچوب، سایر شوراها، ستادها و کمیسیون‌های موضوعی براساس مفاد ماده (105) و تکلیف بند «ت» و تبصره آن ذیل ماده (65) قانون برنامه هفتم پیشرفت (مصوب 1403/04/18) باید ذیل این دو شورای محوری بازآرایی شوند. مأموریت‌های موازی حذف شده، حوزه‌های همپوشان با یکدیگر ادغام شوند و ارتباط با تنظیم‌گران بخشی نیز فقط از طریق این دو شورا انجام گیرد. البته اینکه نهاد هماهنگ‌کننده سطح دولت کدام نهاد موجود باشد یا نیاز به طراحی نهاد جدید وجود دارد، نیازمند بررسی دقیق‌تر و پژوهش مجزایی است. بنابراین تا زمانی که چنین ساختار مشخص و متمرکزی در نظام حکمرانی فضای مجازی تثبیت نشود، امکان هماهنگی مؤثر در شرایط عادی و بحرانی همچنان محدود و وابسته به همکاری دولت‌ها و وزیر مربوطه باقی خواهد ماند. در نهایت توصیه می‌شود محل استقرار «شورای هماهنگ‌کننده فضای مجازی دولت» در نهاد ریاست‌جمهوری باشد تا امکان هماهنگی با دستگاه‌های مختلف ذیل وزارتخانه‌ها و مؤسسات عمومی مستقل به نحو مناسبی فراهم شود.

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

مطالعات اسنادی و میدانی نشان می‌دهد که میان شورای عالی فضای مجازی و برخی شوراهای هم‌سطح و موازی، به‌ویژه شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی امنیت ملی، نیز امکان همپوشانی و تداخل در تصمیمات و خط‌مشی‌ها وجود دارد [۱]. ازآنجاکه این تداخلات تاکنون از نظر کمّی و کیفی محدود و غیر چالش‌برانگیز بوده‌اند و همچنین با توجه به اینکه انحلال یا ادغام شوراهای مذکور در آینده نزدیک محتمل نیست، به استناد بند «8» اصل «110» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1368) با تأیید رهبر معظم انقلاب اسلامی، پیشنهاد می‌شود در شرایط عادی، در صورت بروز اختلاف نظر، مرجع تشخیص و تعیین صلاحیت خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری، مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد. همچنین در شرایط امنیتی و جنگی نیز برای جلوگیری از آشفتگی و تضاد تصمیمات، همچنین پیشنهاد می‌شود در شرایط امنیتی و جنگی، تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری راهبردی به‌صورت متمرکز برعهده شورای عالی امنیت ملی باشد که در صورت صلاحدید این شورا می‌تواند همه یا بخشی از اختیارات خود در تصمیم‌گیری را به شوراهای عالی هم‌تراز مانند شورای عالی فضای مجازی و یا شورای عالی انقلاب فرهنگی تفویض کند.

3-2. تحلیل هماهنگی در مراجع نهادی

یافته‌های پژوهش حاضر نشان می‌دهد که در حوزه هماهنگی عمودی و اداری، چه در شرایط عادی و چه در وضعیت‌های بحرانی، سطح همکاری و همراستایی میان شوراهای خط‌مشی‌گذار و نهادهای اجرایی قابل قبول نبوده است. هماهنگی میان سطوح کلان و اجرایی عمدتاً وابسته به اراده و رویکردهای فردی شخصیت‌های کلیدی همچون رئیس‌جمهور و وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات وقت بوده و در عمل، به‌جای آنکه یک سازوکار نهادی پایدار و قابل اتکا وجود داشته باشد، هماهنگی تابعی از اراده سیاسی مقطعی باقی مانده است.

اگرچه در بحران جنگ تحمیلی اخیر، به‌علت تمرکز نسبی تصمیم‌گیری‌های مربوط به فضای مجازی در شورای عالی فضای مجازی و اقتضائات شرایط اضطراری، هماهنگی اجرایی به شکل موقتی بهبود یافته بود؛ اما این تجربه بیشتر ناشی از شرایط خاص و واکنش فوری به تهدیدات بیرونی بوده و فاقد پشتوانه ساختاری و سیستماتیک است. درنتیجه، هیچ تضمینی وجود ندارد که در بحران‌های آینده، اعم از جنگ‌های نظامی، حملات سایبری یا فتنه‌های داخلی، همین سطح از هماهنگی در عرصه فضای مجازی تکرار شود.

در یک تقسیم‌بندی ساده، صاحب‌نظران عرصه فضای مجازی را به دو بخش سخت و نرم فضای مجازی تفکیک ‌می‌کنند. بخش سخت فضای مجازی شامل مباحث زیرساختی، توسعه، امنیت و کیفیت شبکه، خدمات پایه‌ای و کاربردی ارتباطات و فناوری اطلاعات بوده و عرصه نرم شامل تولید و مدیریت محتوا، رسانه و کیفیت جریان اطلاعات در شبکه است. بازیگران نهادی بخش سخت شامل مرکز ملی فضای مجازی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان‌های تابعه آن مانند سازمان فناوری اطلاعات (مرکز ماهر) و سازمان تنظیم مقررات، شرکت ارتباطات زیرساخت، سازمان پدافند غیرعامل، حراست کل کشور، پلیس فتا، وزارت اطلاعات، مرکز راهبردی افتا، وزارت کشور و بازیگران اصلی بخش نرم فضای مجازی شامل مرکز ملی فضای مجازی، پلیس فتا، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان صدا و سیما، سازمان تبلیغات اسلامی هستند. اگرچه براساس مصوبه محرمانه جلسه ۴۴ شورای عالی فضای مجازی (مصوب۱۳۹۶)، تقسیم کار میان نهادهای ذی‌ربط برمبنای حیاتی یا حساس بودن حوادث گوناگون، انجام شده؛ اما این پرسش همچنان مطرح بوده که آیا این تقسیم کار صرفاً سامان‌دهی وضعیت موجود است یا در شرایط مطلوب نیز باید ساختاری با این میزان پراکندگی و تعدد بازیگر تداوم یابد؟ در بلندمدت، آیا استمرار چنین معماری نهادی قابل دفاع بوده یا لازم است با بازطراحی ساختار بخش سخت، از الگوی فعلی مبتنی‌بر هماهنگی شبکه‌ای به سمت مدلی با تمرکز بیشتر و سلسله‌مراتبی در اجرا حرکت شود؟

یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد که در جنگ تحمیلی اخیر، هماهنگی میان نهادهای فعال در بخش نرمِ فضای مجازی -ازجمله وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، صدا و سیما، سازمان تبلیغات اسلامی و مرکز ملی فضای مجازی- با شورای عالی فضای مجازی و ستاد رسانه‌ای آن، در سطح قابل قبولی قرار داشته است. این هماهنگی در محورهایی مانند خنثی‌سازی روایت دشمن، فعالیت‌های رسانه‌ای برای حفظ تاب‌آوری و تقویت روحیه اجتماعی مردم، مقابله با شایعات مجازی و برخورد با گره‌های اطلاعاتی همکار با دشمن نمود یافته است. هرچند هنوز سند جامع و الزام‌آوری برای تقسیم کار میان این نهادها تدوین نشده، اما در مقایسه با بخش سخت، سطح هماهنگی اجرایی و تعامل میان نهادهای این حوزه مطلوب‌تر و منسجم‌تر ارزیابی می‌شود.

بااین‌حال، یکی از مسائل اساسی که در این بخش وجود دارد، همپوشانی مأموریتی با شورای عالی انقلاب فرهنگی است که در برخی موارد می‌تواند به تداخل صلاحیت‌ها، تصمیم‌گیری‌های موازی یا کندی در اجرای سیاست‌های محتوایی منجر شود. در چنین شرایطی و با توجه به نقش حیاتی بخش نرم فضای مجازی در شکل‌گیری افکار عمومی، جنگ‌شناختی و نبرد روایت‌ها، ضرورت دارد که جایگاه شورای عالی فضای مجازی به‌عنوان نهاد سیاستگذار و هماهنگ‌کننده اصلی این عرصه در اسناد بالادستی به‌طور صریح و روشن تثبیت شود. تصریح این محوریت نه‌تنها می‌تواند از تعارض احتمالی با شورای عالی انقلاب فرهنگی جلوگیری کند، بلکه به انسجام خط‌مشی‌گذاری فرهنگی در فضای مجازی نیز کمک خواهد کرد.

مطابق نظرات کارشناسان، ضعف در پیوند ساختاری و حمایتی میان بخش سخت و نرم فضای مجازی از دیگر نکات مهم قابل اشاره است. درحالی‌که توسعه زیرساخت‌ها، شبکه ملی اطلاعات و پلتفرم‌های داخلی می‌تواند بستری برای تقویت تولید و توزیع محتوای بومی فراهم آورد، اما در سال‌های اخیر، این پیوند راهبردی به‌طور جدی مورد توجه سیاستگذاران قرار نگرفته است. درحالی‌که مطابق اسناد سیاستی نظیر بند «1» سیاست‌های کلی نظام در حوزه افتا (۱۳۸۹) و بند «7» حکم دوم انتصاب شورای عالی فضای مجازی (۱۳۹۴)، توجه به حفظ فرهنگ و سبک زندگی اسلامی ایرانی و ممانعت از رخنه‌ها و آسیب‌های فرهنگی و اجتماع در عین توجه به ابعاد سخت شامل توسعه و امنیت شبکه باید مورد توجه قرار گیرد. بااین‌حال در عمل، شکاف میان توسعه فنی و تولید محتوای راهبردی همچنان باقی مانده است. این خلأ در شرایط بحرانی می‌تواند هزینه‌های سنگینی برای نظام حکمرانی بخش نرم فضای مجازی به همراه داشته باشد.

3-3. پیام خط‌مشی‌های فضای مجازی از منظر هماهنگی

بررسی اسناد و مصاحبه‌های میدانی نشان می‌دهد که یکی از مؤلفه‌های مهم در موفقیت خط‌مشی‌های فضای مجازی در شرایط بحرانی، ارسال پیام منسجم و هماهنگ به جامعه است. همان‌گونه که قبلاً مطرح شد، در بحران جنگ اخیر در مقایسه با موارد مشابه در گذشته، نشانه‌هایی از ارتقا در این حوزه مشاهده شده است. هماهنگی نسبی میان شورای عالی فضای مجازی، مرکز ملی و ستاد رسانه‌ای شورا و نهادهای فرهنگی مانند وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی و صدا و سیما، موجب شد بخشی از پیام‌های رسمی با انسجام بیشتری به افکار عمومی منتقل شود. حتی در سطح جامعه نیز بخشی از مخاطبان و افراد مشهور نسبت به تصمیمات اتخاذ شده مانند قطع مقطعی اینترنت در برابر تهدیدات پهپادی، درک و همراهی مناسبی نشان دادند. این تجربه نشان داد که در صورت وجود اراده برای هماهنگی نهادی و پیام‌رسانی منسجم، امکان مدیریت افکار عمومی در شرایط امنیتی وجود دارد.

بااین‌حال این تجربه مثبت هنوز از پشتوانه ساختاری کافی برخوردار نیست و نمی‌توان به استمرار آن در بحران‌های آتی احتمالی اطمینان داشت. به اذعان کارشناسان، یکی از ضعف‌های اساسی در این زمینه، فقدان یک سخنگوی رسمی و معتبر در حوزه فضای مجازی است که بتواند در موقعیت‌های حساس به‌صورت مستمر، مسئولانه و یکپارچه با افکار عمومی ارتباط برقرار کند. در نبود چنین ساختاری، مسئولان مختلف بعضاً به شکل فردی یا ناهماهنگ موضع‌گیری می‌کنند که این مسئله نه‌تنها موجب تشتت پیام‌ها شده، بلکه فضای لازم برای انتشار شایعات، سوءبرداشت یا سوءاستفاده رسانه‌های معاند را فراهم می‌آورد.

علاوه‌بر این، عملکرد ناهماهنگ نهادهای تنظیم‌گر نظیر پلیس فتا، کارگروه تعیین مصادیق محتوای مجرمانه، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، کمیسیون عالی ارتقای محتوا مرکز ملی فضای مجازی، در مقابله با نشر اخبار و اطلاعات خلاف واقع در فضای مجازی نیز به بخشی از ناهماهنگی‌ها دامن زده است. اگرچه شورای عالی فضای مجازی تلاش کرده با تصویب سند «الزامات پیشگیری و مقابله با نشر اطلاعات، اخبار و محتوای خبری خلاف واقع» در فضای مجازی گامی ابتدایی در این مسیر بردارد اما قوانین موجود مورد استفاده مانند مواد (746) و (698) قانون مجازات اسلامی (مصوب 1392) در مقابله با نشر اکاذیب، عمدتاً پسینی، واکنشی و زمان‌بر هستند و برای شرایط بحرانی و جنگی فاقد کارآمدی و سازوکارهای اجرای سریع و هماهنگ‌اند [۳۲]. در همین راستا، دولت لایحه‌ای با عنوان «مقابله با انتشار محتوای خبری خلاف واقع در فضای مجازی» به مجلس شورای اسلامی ارائه کرد اما بعد از اعتراض برخی گروه‌های اجتماعی، درخواست استرداد آن در تاریخ 1404/05/08 به تصویب هیئت وزیران رسید و در نهایت در تاریخ 1404/05/12 توسط مجلس مسترد شد. امید است که این استرداد به معنای خاتمه خط‌مشی‌گذاری درباره این موضوع نباشد؛ زیرا نهایی و تصویب شدن آن می‌تواند گامی مؤثر در سامان‌دهی این حوزه و تقویت پاسخ‌گویی قانونی نسبت به انتشار اخبار نادرست در فضای مجازی باشد.

صاحب‌نظران همچنین معتقدند رسانه ملی، با وجود اینکه ظرفیت گسترده خود را برای اقناع افکار عمومی در سال‌های اخیر به‌ویژه در مواجهه با بحران‌های امنیتی و اجتماعی گذشته، از دست داده، [A4] در بحران اخیر، عملکرد نسبتا قابل قبولی داشته است. حمله مستقیم و هدفمند دشمن به ساختمان سازمان صدا و سیما نیز خود گواهی بر تأثیرگذاری این رسانه در میدان جنگ‌شناختی و نشانه‌ای از اهمیت نقش آن در جنگ روایت‌ها تلقی می‌شود. با وجود این نشانه‌های مثبت، واقعیت آن بوده که بازسازی اعتماد عمومی نسبت به رسانه ملی، تنها با اتکا به عملکردهای موردی ممکن نیست و نیازمند تدوین و اجرای سیاست‌های رسانه‌ای شفاف، سنجیده و هماهنگ با ستاد رسانه مرکز ملی فضای مجازی با استفاده از ظرفیت‌های رسانه‌های نوین در جهت تقویت روایت ملی و مقابله مؤثر با عملیات رسانه‌ای معاند است.

4. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی

این گزارش متمرکز بر تحلیل هماهنگی در حکمرانی فضای مجازی است و به‌ویژه بر نحوه عملکرد این سازوکارها در وضعیت‌های امنیتی مانند شرایط جنگی تمرکز دارد. با توجه به تکثر نهادها و شوراهایی که در جدول 1 گزارش آمده، نشان می‌دهد که مسائل مرتبط با «ساماندهی ساختار کلان حکمرانی فضای مجازی» فراتر از مداخلات اصلاحیِ موردی، نیازمند بررسی عمیق، جامع و مطالعاتی مستقل بوده که پژوهش حاضر عهده‌دار آن نبوده است. لذا هرچند براساس مصوبه محرمانه جلسه ۴۴ شورای عالی فضای مجازی در سال ۱۳۹۶، تقسیم کار میان نهادها برمبنای «شدت» یا «حیاتی/حساس» بودن حوادث انجام شده؛ اما پرسش‌های مهمی همچنان بی‌پاسخ مانده‌اند: نخست آنکه آیا این تقسیم کار صرفاً بازتاب وضعیت موجود و سازوکارِ تطبیقی به‌منظور مدیریت بحران است، یا اینکه در آرایش نهادیِ مطلوب نیز باید همین میزان پراکندگی و چندنهادی تداوم یابد؟ و دوم آنکه آیا در افق بلندمدت استمرار چنین معماری نهادی قابل قبول است یا ضرورت دارد با بازطراحی حکمرانی فضای مجازی علی‌الخصوص بخش «سخت» آن، از الگوی مبتنی‌بر هماهنگی شبکه‌ای به سمت الگوی متمرکزتر و سلسله‌مراتبی در مرحله اجرا حرکت شود؟ بنابراین پیشنهادهای سیاستی که در ادامه ارائه می‌شوند، صرفاً «توصیه‌هایی برای تقویت هماهنگی در وضعیت موجود حکمرانی فضای مجازی» است و بررسی و طراحی یک معماری نهادیِ مطلوب جایگزین که پیامدهای حقوقی، سیاسی، فنی و امنیتی آن در شرایط عادی و جنگی به‌دقت سنجیده شود، نیازمند پژوهش‌های بیشتر و مفصل‌تر جداگانه‌ای است.

1. امکان‌سنجی استقرار ساختار چند سطحی اما متمرکز

با توجه به ساختار چندلایه، پراکنده و چندنهادی حکمرانی فضای مجازی در ایران، بهره‌گیری از یک مدل ترکیبی شامل هماهنگی شورایی، نهادی و شبکه‌ای به‌عنوان یکی از بدیل‌ها پیشنهاد می‌شود. طبق یافته‌های این پژوهش، مدل‌های یک‌بُعدی نظیر صرفاً سلسله‌مراتبی یا صرفاً شورایی، قادر به پاسخ‌گویی به پیچیدگی شرایط بحرانی مانند جنگ نیستند. بنابراین پیشنهاد می‌شود مفاد بند «ت» ماده (۶۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت (مصوب 1403/04/18) با تفکیک شرایط عادی، امنیتی و جنگی بازطراحی شود. بنابراین کیفیت ساماندهی مراجع نهادی مطابق اصل (105) قانون برنامه هفتم، نیازمند پژوهشی مستقل است.

2. طراحی سازوکار نظارت بر مصوبات و پاسخ‌گویی نسبت به عملکرد شورا و مرکز ملی

اگرچه در این گزارش بر نقش و مسئولیت مهم و کانونی شورای و مرکز ملی در عرصه فضای مجازی تأکید شده اما ابهام در سازوکارهای نظارت بر مصوبات و پاسخ‌گویی نسبت به عملکرد شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی، می‌تواند در آینده به یکی از خلأهای مهم در ساختار حکمرانی فضای مجازی تبدیل شود. درحالی‌که در حکم رهبری بر «ترتیب آثار قانونی» مصوبات شورا تأکید شده اما این عبارت به معنای قانونگذاری رسمی نیست و این مصوبات می‌توانند در طیفی از سیاست‌های کلی تا مقررات اداری قرار ‌گیرند. ازسوی‌دیگر، عدم انتشار کامل و عمومی این مصوبات، به‌ویژه آنهایی که بر حقوق شهروندان اثرگذارند، با اصول شفافیت و حقوق عمومی در تعارض است [۳۳]. برای حفظ مشروعیت و کارآمدی شورا، لازم است سازوکارهایی برای پاسخ‌گویی نهادی، انتشار طبقه‌بندی شده مصوبات و طراحی سامانه‌ای برای رصد اجرای آنها در دستگاه‌های مسئول پیش‌بینی شود. این اقدام‌ها موجب تقویت اعتماد عمومی و ارتقا هماهنگی خواهد شد.

3. ضمانت اجرای قضایی و نقش قوه قضائیه

یکی از چالش‌های اساسی حکمرانی فضای مجازی، نبود پیگیری حقوقی مؤثر در برابر تعلل، ترک فعل یا خودداری برخی دستگاه‌ها از اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی است. اگرچه «دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» (مصوب قوه قضائیه ،۱۳۹۹) سازوکاری کلی برای مقابله با اهمال و ترک فعل در دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی کرده، اما این دستورالعمل به‌طور تخصصی به حوزه فضای مجازی و مصوبات شورا نمی‌پردازد. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود قوه قضائیه با همکاری مجلس شورای اسلامی و سازمان بازرسی کل کشور، ضمن تفسیر و توسعه دامنه اجرای دستورالعمل یاد شده در بستر فضای مجازی، نسبت به تدوین قانونی خاص برای ایجاد ضمانت‌های اجرایی قضایی و رفع خلأهای موجود اقدام کند. همچنین، تشکیل شعبه‌ای تخصصی جهت رسیدگی به تخلفات ناشی از عدم اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی می‌تواند موجب تقویت پاسخ‌گویی دستگاه‌ها و استیفای حقوق عمومی در این حوزه شود.

4. تعیین تکلیف شوراهای عالی هم سطح در دو شرایط عادی و جنگ

در راستای جلوگیری از حداقل تعارضات و ناهماهنگی‌ ممکن بین شوراهای هم‌سطح شامل شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی با شورای عالی فضای مجازی به‌عنوان سیاستگذار اصلی، پیشنهاد می‌شود در صورت بروز اختلاف در شرایط عادی، مرجع حل اختلاف و تشخیص صلاحیت تصمیم‌گیری، مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد. همچنین پیشنهاد می‌شود در شرایط امنیتی و جنگی، تصمیم‌گیری و خط‌مشی‌گذاری راهبردی به‌صورت متمرکز برعهده شورای عالی امنیت ملی باشد که در صورت صلاحدید این شورا می‌تواند همه یا بخشی از اختیارات خود در تصمیم‌گیری را به شوراهای عالی هم‌تراز مانند شورای عالی فضای مجازی و یا شورای عالی انقلاب فرهنگی تفویض کند.

5. توسعه دیپلماسی سایبری و همکاری بین‌المللی

مطابق بند «۶» سیاست‌های کلی نظام در حوزه افتا (۱۳۸۹)، تعامل مؤثر منطقه‌ای و جهانی در زمینه امنیت شبکه‌ها و سامانه‌های اطلاعاتی از الزامات حکمرانی سایبری کشور است. بااین‌حال، ایران فاقد نهاد تخصصی برای مدیریت یکپارچه این حوزه است و اغلب پیمان‌های سایبری دوجانبه، مانند توافقات با ایتالیا، قطر و کویت، یا اجرا نشده‌اند یا در حد کلیات باقی مانده‌اند. درحالی‌که کشورهایی نظیر آمریکا، رژیم صهیونیستی، روسیه و چین با انعقاد معاهدات دوجانبه فعال توانسته‌اند منافع خود را در جنگ‌های سایبری تثبیت کنند، ایران هنوز چنین ظرفیتی را فعال نکرده است [۳۴]. بی‌تردید، تحقق هماهنگی و انسجام سیاستی در حکمرانی داخلی فضای مجازی، در گرو توجه به ابعاد بین‌المللی و شکل‌گیری نظام‌مند دیپلماسی سایبری است. این خلأ راهبردی باید با ایجاد ساختاری مشخص در وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات برای پیگیری مستمر تعاملات و پیمان‌های سایبری و با همکاری مرکز ملی فضای مجازی، وزارت امور خارجه، نهادهای امنیتی و دفاعی برطرف شود.

6. اجتناب مؤکد از ساختارسازی جدید و موازی نهادهای تصمیم‌گیری فعلی

پراکندگی نهادی و بعضاً واگرایی تصمیم‌گیری در شرایط فعلی، با ایجاد ساختارهای جدید و موازی نه‌تنها سامان نمی‌یابد بلکه تشدید خواهد شد، لذا ضروری است از اتخاذ هرگونه تصمیمی در رابطه با نهادسازی جدید (ازجمله ایجاد ستاد، شورا، ساختار و یا واحد سازمانی جدید) مگر در راستای ایجاد نهاد هماهنگ‌کننده (موضوع بند «7» سیاست‌های کلی نظام در حوزه امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات (افتا) (ابلاغی 1389)) و با رویکرد ادغام شوراها و نهادهای موجود، جلوگیری شود.

7. تلاش برای توسعه متوازن و هم‌زمان بخش سخت و نرم فضای مجازی

توسعه نامتوازن فضای مجازی نتیجه اتخاذ رویکرد‌های نادرست مدیریتی و ساختاری در این عرصه بوده است؛ جایی که تمرکز اصلی روی لایه سخت (زیرساخت‌های ارتباطی، پهنای باند و تجهیزات) بوده و لایه نرم (توسعه خدمات بومی، تولید محتوا و فرهنگ‌سازی) در برنامه‌ریزی و اجرا کمتر دیده شده است. برای تقویت هماهنگی و ظرفیت حکمرانی در فضای مجازی لازم است هر دو لایه به‌صورت هم‌زمان و هماهنگ پیش بروند و در کنار توسعه زیرساخت‌های فنی، قوانین و مقررات روشنی هم برای تقویت و تنظیم بخش نرم و محتوایی تدوین شود تا بین ظرفیت فنی و نیازهای محتوایی شکاف ایجاد نشود.

جدول  4. پیشنهادهای سیاستی 

*تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدام‌ها.

**اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

ماخذ:یافته های پژوهش