خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

در سال‌های اخیر، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی پرتکرارترین موضوع نظام تأمین اجتماعی در کشور بوده است؛ از قوانین گرفته تا گزارش‌های کارشناسی،‌ تمرکز شایانی به این موضوع داشته و توجه‌ها را به سمت آن سوق داده‌اند. اگرچه قانون‌گذاری در حوزه تأمین اجتماعی محدود به موضوع ناترازی صندوق‌های بازنشستگی نبوده، اما به‌مرور زمان این مسئله به یکی از اصلی‌ترین موضوعات حوزه تأمین اجتماعی در فرایند تقنینی بدل شده به‌نحوی‌که سیاستگذاری منسجم در حوزه ناترازی صندوق‌ها در نظر هیچ‌یک از دولت‌ها و مجالس دهه 70 به بعد مغفول نمانده است.

به‌لحاظ کارشناسی نیز چالش ناترازی صندوق‌های بازنشستگی در ایران در گزارش‌های مختلفی (که از دهه ۹۰ به‌نحو معناداری فزونی یافتند) مورد توجه قرار گرفته است؛ مرکز پژوهش‌های مجلس در آبان‌ماه ۱۳۹۶ گزارشی با عنوان «بررسی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن (علل و اقدامات فوری مورد نیاز)» منتشر کرد که تأثیر بسزایی در شیوه‌ی صورت‌بندی مسئله صندوق‌های بازنشستگی نزد سیاستگذاران و قانونگذاران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی گذاشت. در همین بازه زمانی، گزارش ارزیابی آکچوئریال مزایای بلندمدت سازمان تأمین اجتماعی محصول همکاری سازمان بین‌المللی کار با مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی و همچنین گزارش دورنمای راهبردی صندوق بازنشستگی کشوری در همکاری شرکت مکنزی با صندوق بازنشستگی کشوری، چالش ناترازی صندوق‌های بازنشستگی در ایران را تا حدّی برجسته کردند که به‌مثابه مهم‌ترین اصل نظام تأمین اجتماعی انگاشته شد.

در حالی که در ادبیات نظری و تجارب جهانی، نظامهای تأمین اجتماعی بر پایه مجموعه ای از اصول به هم پیوسته بنا می شوند. جامعیت، کفایت، فراگیری و پایداری چهار مؤلفه ای هستند که در کنار هم اصول بنیادین نظامهای تأمین اجتماعی را تشکیل می دهند. تعادل میان این چهار مؤلفه، شرط امکان بقای نظام تأمین اجتماعی است؛ به گونه ای که کاستی در هر یک از آنها، به تضعیف سایر مؤلفه ها می انجامد. از این منظر، تمرکز یک جانبه بر پایداری مالی و ناترازی صندوقها، بدون توجه همزمان به کفایت مزایا، میزان فراگیری پوشش و جامعیت کارکردهای نظام تأمین اجتماعی، میتواند خود به بازتولید ناپایداری و تشدید بحران در بلندمدت منجر شود.

تمام گزارش‌ها و قوانین مذکور، چالش اساسی نظام تأمین اجتماعی در کشور را ناترازی صندوق‌های بازنشستگی برشمرده‌اند. اما این رویکرد چند پرسش را پیش‌روی کارشناسان این حوزه قرار می‌دهد:

1.       فهم بحران‌محور از نظام تأمین اجتماعی در کشور، محصول چه رویکردی است؟

2.      فهم بحران‌محور از نظام تأمین اجتماعی در کشور، باعث غفلت از کدام اصول اساسی نظام تأمین اجتماعی شده است؟

3.            آیا رویکرد جامع‌محور به چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی، برای برون‌رفت از چالش‌های مذکور راهگشاتر نخواهد بود؟

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

لایه‌های نظام تأمین اجتماعی معطوف به گروه هدف و شیوه تأمین مالی، از یکدیگر تفکیک می‌شوند. در سال‌های اخیر اما، مبانی تفکیک لایه‌های نظام تأمین اجتماعی در ایران به سبب گسترش فقر با ابهام مواجه شده است. از سال ۱۳۹۹ با افزایش نرخ فقر، تفاوتی بین شاغل بودن سرپرست خانوار فقیر و غیرفقیر مشاهده نمی‌شود؛ بااین‌‌حال دیگر اشتغال به‌تنهایی عاملی برای خروج فرد از چرخه فقر محسوب نمی‌شود. در واقع به‌تبع بازماندن حداقل دستمزد از سبد معیشت در مناطق شهری، نظام رفاهی کشور با پدیده شاغلین فقیر مواجه شده است. از طرف دیگر با توجه به شیوه محاسبه‌ مستمری در صندوق‌های بازنشستگی کشور، نابسندگی دستمزد در دوران اشتغال به دوران بازنشستگی نیز تسری پیدا خواهد کرد. با ادامه روند مذکور، شاغلینی که حقوقشان کفاف تأمین سبد معیشت‌شان را نمی‌داد، تبدیل به بازنشستگانی می‌شوند که مستمری‌شان کفاف تأمین سبد معیشتان را نمی‌دهد. این توالی، نظام رفاهی کشور را با چرخه «شاغل فقیر، بازنشسته فقیر» مواجه کرده است. شواهد حاکی از آن است که در سال 1402 سه‌چهارم بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی (به‌مثابه بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌گر کشور) یا در چرخه مذکور گرفتار شده‌اند یا در شرف سقوط به آن هستند.

علاوه‌بر ایجاد بحران مخدوش‌شدن نظام تأمین اجتماعی چندلایه، نظام تأمین اجتماعی در تحقق یکی دیگر از اصول اساسی خود یعنی اصل کفایت نیز ناکام مانده است. نسبت میانگین مستمری صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی به متوسط هزینه خانوار شهری نشان می‌دهد که در سال 1402 مستمری سازمان تأمین اجتماعی %58 متوسط هزینه خانوار شهری را تأمین می‌کرده است. در کنار اصل کفایت، اصل فراگیری نیز با چالش مواجه شده است. ضریب پوشش صندوق‌های بیمه‌گر در کشور نشان می‌دهد که تا سال 1402، هنوز بیش از ۲۵٪ از جمعیت کشور فاقد هر نوع پوشش بیمه‌ای هستند؛ یعنی بیش از بیست و دو میلیون از جمعیت کشور از دامنه شمول بیمه‌های اجتماعی خارج هستند.

در مجموع به‌نظر می‌رسد که نگاه غیرجامع به نظام تأمین اجتماعی در کشور سبب بی‌توجهی به برخی مسائل موجود همچون بحران کفایت و چالش فراگیری شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

انگاره غیرجامع و بحران‌محور از وضعیت نظام تأمین اجتماعی در کشور سبب شده که برخی از اصول اساسی آن همچون کفایت و فراگیری، مورد غفلت واقع شوند. بنابراین اولین قدم به‌منظور اصلاح نظام تأمین اجتماعی، بازاندیشی در قبال انگاره‌های مرسوم تک‌بعدی است.

تابع رویکرد غیرجامع مذکور، به‌نظر می‌رسد که قوانین و گزارش‌های حوزه تأمین اجتماعی در سال‌های اخیر، حساسیت‌شان نسبت به اصول چهارگانه نظام تأمین اجتماعی را از دست داده و بیشتر بر مؤلفه پایداری تمرکز کرده‌اند. به‌‌رغم اینکه دو اصل کفایت و فراگیری، می‌تواند راهگشای مهم‌ترین چالش‌های اساسی نظام تأمین اجتماعی در کشور باشد. به‌عنوان‌مثال، گسترش پوشش بیمه‌ای از طریق پوشش بازار کار غیررسمی، در کوتاه‌مدت به چالش فراگیری نظام تأمین اجتماعی کمک خواهد کرد و تناسب حداقل دستمزد با تورم و جبران کاستی‌های دستمزد از سبد معیشت، در بلندمدت بحران کفایت نظام تأمین اجتماعی را برطرف خواهد کرد.

قابل‌توجه است که ترکیب پیشنهادهای مذکور شامل بازاندیشی در چالش‌های و راهکارهای مرسوم در نظام تأمین اجتماعی، توجه به کفایت مزایا از طریق افزایش حداقل دستمزد و تلاش جهت فراگیری نظام تأمین اجتماعی، به بهبود وضعیت پایداری صندوق‌های بازنشستگی نیز کمک خواهد کرد. در واقع بازاندیشی در فهم نظام تأمین اجتماعی و توجه به تمام اصول اساسی آن، در برون‌رفت از چرخه غیرجامع و بحران‌محور راهگشا خواهد بود. 

1. مرور قوانین حوزه تامین اجتماعی با تاکید بر اصل پایداری

جامعیت، کفایت، فراگیری و پایداری، به‌عنوان چهار مؤلفه‌ای که «در کنار هم» اصول نظام‌های تأمین اجتماعی در جهان را تشکیل می‌دهند، برشمرده می‌شوند. جامعیت در نظام تأمین اجتماعی نشان‌دهنده‌ تنوع خدماتی که یک نظام تأمین اجتماعی ارائه می‌کند و کفایت به‌معنای تضمین حداقل سطح درآمد برای زندگی افراد است. فراگیری نیز نشان از تعداد بهره‌مندان از خدمات نظام تأمین اجتماعی در کشور دارد. اما مؤلفه پایداری که در سال‌های اخیر بیش از سایر شاخص‌ها مورد توجه کارشناسان و سیاستگذاران این حوزه قرار گرفته، توضیح‌دهنده‌ تعادل بین منابع و مصارف نظام تأمین اجتماعی است.

تعادل میان هر چهار مؤلفه کفایت، جامعیت، فراگیری و پایداری، امکان بقای نظام تأمین اجتماعی را فراهم می آورد و کاستی در هریک از این مؤلفه ها، منجر به ضعف دیگر مؤلفه های نظام تأمین اجتماعی می شود. نظام بودن تأمین اجتماعی از رهگذر همین مهم دریافتنی است؛ به این معنا که مثلاً اختلال در جامعیت خدمات، جذابیت ورود نیروی کار به صندوق را کاهش داده و بر فراگیری صندوق تأثیر می گذارد. درواقع این چهار مؤلفه، همچون ستونهای برابر یک بنا هستند که ضربه به هریک از آنها، کل بنا را با چالش مواجه خواهد کرد. 

مرور روند تقنینی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در کشور در سال‌های بعد از انقلاب نشان می‌دهد که پایداری صندوق‌های بازنشستگی (که در ادامه به مهم‌ترین مفاد قانونی مربوط به آن اشاره خواهد شد) تبدیل به یکی از پربسامدترین موضوعات تقنینی این حوزه شده و همین امر سبب برجسته ‌شدن اصل پایداری نسبت به سایر اصول نظام رفاهی شده است.

اصل (29) قانون اساسی به‌مثابه مرتبط‌ترین اصل با نظام تأمین اجتماعی، بر پوشش ریسک‌های مختلف افراد (جامعیت) و همچنین همه‌شمول بودن حق تأمین اجتماعی (فراگیری) تأکید داشته است.

اصل (29) قانون اساسی- برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در‌راه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی به‌صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تأمین کند.

همچنین سه اصل جامعیت، کفایت و فراگیری در بندهای «الف،‌ ب و ج» ماده (۹) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به‌صراحت مورد تأکید قرار گرفته‌اند.

ماده (9) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی- اصول و سیاست‌های اجرایی نظام جامع تأمین اجتماعی به شرح ‌زیر می‌باشد:

‌الف) سیاست جامعیت: جامعیت به معنای ارائه کلیه خدمات متنوع و مصرح در این قانون است.

ب) سیاست کفایت: که براساس آن در مرحله اول حداقل نیازهای اساسی آحاد‌ جامعه تأمین و در مرحله دوم کمیت و کیفیت خدمات ارتقا می‌یابد.

ج) سیاست فراگیری: که براساس آن خدمات نظام تأمین اجتماعی باید برای کلیه ‌آحاد ملت تأمین و تضمین شود.

در طول برنامه‌های توسعه اول و دوم و با توجه به شرایط خاص کشور در دهه 60، موضوع صندوق‌های بازنشستگی در سطح کلان تقنینی با راهبرد مشخصی توأمان نبود اما از برنامه سوم توسعه صندوق‌های بازنشستگی در دستورکار قانونگذاران قرار گرفت. قانون برنامه سوم توسعه در مقایسه با برنامه‌های اول و دوم توجه بیشتری نسبت به موضوع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی داشته و بر دو مقوله‌ پایداری مالی صندوق‌ها و تقویت ظرفیت‌های مالی آنان تأکید داشته است. حمایت مالی از بازنشستگان، پرداخت بدهی‌های دولت، جلوگیری از بحران‌های مالی صندوق‌ها و تعادل منابع و مصارف در این برنامه مورد توجه قرار گرفته است. همچنین ماده (39) این قانون برای جلوگیری از بروز بحران مالی در صندوق‌ها، دولت را مکلف به پرداخت تعهدات و بدهی‌های خود کرده است.

ماده (۳۹) قانون برنامه سوم توسعه: به‌منظور فراهم کردن امکان افزایش خدمات قابل ارائه به بیمه‌شدگان و جلوگیری از بروز بحران مالی در سازمان‌های بیمه‌ای و تقویت بنیه ‌مالی آنها اقدامات ذیل انجام می‌شود:

‌الف) دولت مکلف است ضمن پرداخت تعهدات سالیانه خود به سازمان‌های بیمه‌ای و عدم ایجاد بدهی جدید تا پایان برنامه سوم، پنجاه درصد (۵۰%) بدهی‌های خود به سازمان‌های مذکور را طبق تفاهم با آنان از محل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و اموال و دارایی‌های دولت و طرح‌های نیمه‌تمام متناسب با فعالیت آنها تأدیه کند.

ب) درصورتی‌که نرخ رشد دستمزد اعلام شده کارگران در دو سال آخر خدمت آنها بیش از نرخ رشد طبیعی دستمزد کارگران بوده و با سال‌های قبل سازگار نباشد، مشروط بر آن که این افزایش دستمزد به دلیل ارتقای شغل نباشد، سازمان تأمین اجتماعی علاوه‌بر دریافت مابه‌التفاوت میزان کسور سهم کارگر و کارفرما به نسبت دستمزد واقعی و دستمزد اعلام شده سال‌های قبل از کارفرمای ذی‌ربط، خسارات وارده بر سازمان را براساس آیین‌نامه‌ای که توسط وزارتخانه‌های کار و امور اجتماعی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد از کارفرمایان اخذ خواهد کرد.

از برنامه چهارم توسعه، موضوع پایداری با تأکید بر ادبیات اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی به‌طور مشخص در برنامه‌های توسعه نمایان شد. اولین تصریح قانونی در باب اصلاح صندوق‌های بازنشستگی در بند «ز» ماده (96) قانون برنامه چهارم توسعه قابل‌بررسی است:

ماده (96) قانون برنامه چهارم توسعه- دولت مکلف است با توجه به استقرار سازمانی نظام جامع تأمین اجتماعی در ‌برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران؛ پوشش‌جمعیتی، خدمـات و حمایت‌های مالی موردنظر در اصل بیست و نهم (۲۹) قانـون اساسی‌جمهوری اسلامی ایران را طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از‌مشارکت مردم، از طریق فعالیت‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی به‌صورت تدریجی و به‌شرح ذیل افزایش و به اجرا بگذارد.

‌ز) با توجه به تغییرات و روند صعودی شاخص‌های جمعیتی امید به زندگی و لزوم پایداری صندوق‌های بیمه‌ای اجتماعی و اصلاحات منطقی در مبانی محاسباتی آن‌ها،‌ دولت موظف است با استفاده از تجربه جهانی در چارچوب محاسبات بیمه‌ای اقدامات ‌لازم را معمول دارد.

قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (۱۳۸۳) به‌مثابه منسجم‌ترین قانون حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بعد از انقلاب، ذیل ماده (1۷)، موضوع اصلاحات ساختاری را مورد توجه قرار داد:

ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی- وزارت رفاه و تأمین اجتماعی مکلف است حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب این قانون نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق‌ها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و ‌امدادی (‌در چارچوب طرح جامع امداد و نجات کشور) نظام و سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام و مراتب را پس از تأیید شورای عالی رفاه و ‌تأمین اجتماعی به تصویب هیئت وزیران برساند، استفاده از اعتبارات عمومی برای دستگاه‌ها، صندوق‌ها و نهادهای مصوب جدید مجاز خواهد بود.

در قانون برنامه پنجم توسعه نیز که حدود 13 ماده مرتبط با حوزه بازنشستگی مشاهده می‌شود، موضوع پایداری با محوریت اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی (با تمرکز بر اصلاحات سنجه‌ای) در دستورکار قرار گرفت. این برنامه علاوه‌بر تأکید بر ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی و همچنین اصلاح آنها در ماده (26)، در مواد (27 و 42) نیز بر برقراری نظام چندلایه رفاهی تأکید کرده است.

ماده (26) قانون برنامه پنجم توسعه- به دولت اجازه داده می‎شود در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی نسبت به اصلاح ساختار این صندوق‌ها بر‌اساس اصول زیر اقدام قانونی را به عمل آورد.

الف)

1-    کاهـش وابستگی این صندوق‌ها به کمک از محل بودجه عمومی دولت به‌استثنای سـهم قانونی دولت در حق بیمه در طول برنامه از طرق مختلف از جمله تنظیم عوامل مؤثر بر منابع و مصارف صندوق‌ها منطبق‌ بر محاسبات بیمه‎ای، کاهش حمایت‌های غیربیمه‎ای صندوق‌ها و انتقال آن به نهادهای حمایتی، تقویت سازوکارهای وصول به‌موقع حق بیمه‎ها و تقویت فعالیت‌های اقتصادی و سرمایه‎گذاری سودآور با اولویت سرمایه‎گذاری در بازار پول و سرمایه، به‌نحوی‌که سود سرمایه‎گذاری موردنظر کمتر از سود اوراق مشارکت بانکی نباشد.

2-    انجام هرگونه فعالیت بنگاه‎داری جدید برای صندوق‌های دولتی ممنوع است و موارد قبلی و موجود و نیز سهام مدیریتی که در ازای مطالبات به صندوق‌ها واگذار می‎شود باید طی برنامه زمان‌بندی‌شده‌ای که به تصویب هیئت وزیران می‎رسد تا پایان اجرای برنامه با رعایت مقررات به بخش‌های خصوصی و تعاونی واگذار شود.

3-     همچنین ایجاد هرگونه تعهد بیمه‎ای و بار مالی خارج از ارقام مقرر در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق‌ها ممنوع است. تعهدات تکلیف شده فقط در حدود ارقام مذکور قابل اجراست.

ب)

استفاده از روش‌های نوین در اداره و ارائه خدمات این صندوق‌ها از طرق مختلف از جمله تجدیدنظر در ساختار بیمه‎های اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه به‌ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و اصلاح ساختار و تجهیز سایر صندوق‌های وابسته به دستگاه‌های اجرایی بر اساس اساسنامه دولت به‌نحوی‌که بر کاهش هزینه‎های سرباری نیروی انسانی از منابع بیمه و کاهش تصدیگری تأکید نماید.

تبصره- دولت مجاز است نسبت به شرایط احراز، زمان بهره‎مندی، نظام امتیازبندی بازنشستگی (مشاغل غیرتخصصی) تعیین مشاغل سخت و زیان‎آور، میزان و ترکیب نرخ حق بیمه، افزایش سنواتی و چگونگی اصلاح ساختار صندوق‌ها اقدام قانونی لازم را انجام دهد.

موضوع اصلاحات سنجه‌ای در قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب اسفندماه سال ۱۳۹۳ نیز مورد تأکید قرار گرفته است:

ماده (29) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)- دولت مکلف است در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بیمه و بازنشستگی، نسبت‏ به ‏اصلاح ‏ساختار ‏این ‏صندوق‌ها براساس ‏اصول زیر اقدام قانونی به عمل آورد:

1-    کاهش وابستگی این صندوق‌ها به کمک از محل بودجه عمومی دولت به‌استثنای سهم قانونی دولت در حق بیمه از طرق مختلف از جمله تنظیم عوامل مؤثر بر منابع و مصارف صندوق‌ها منطبق بر محاسبات بیمه‌ای، کاهش حمایت‌های غیربیمه‌ای صندوق‌ها و انتقال آن به نهادهای‏ حمایتی، تقویت سازوکارهای وصول به‌موقع حق بیمه‌ها و تقویت فعالیت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری سودآور با اولویت سرمایه‌گذاری در بازار پول و سرمایه، به‌نحوی‌که سود سرمایه‌گذاری موردنظر کمتر از سود اوراق مشارکت بانکی نباشد.

2-    ایجاد هرگونه تعهد بیمه‌ای و بار مالی خارج از ارقام مقرر در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق‌ها ممنوع است. تعهدات تکلیف شده فقط در حدود ارقام مذکور قابل اجرا است.

در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (۱۳۹۶) نیز به اصلاحات سیستمی از طریق تغییر الگوی صندوق‌های بیمه‌گر در کشور اشاره شده است:

ماده (۳) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور- به‌منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های بازنشستگی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی با تضمین پوشش تعهدات آتی بیمه‌شدگان بازنشسته براساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، ایجاد گردد.

تبصره- فعالیت این‌گونه صندوق‌ها در لایه بیمه‌های مکمل و در قالب نظام تأمین اجتماعی چندلایه است.

ماده (۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور- به‌منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق‌های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب‌های انفرادی شخصی جهت بیمه‌شدگان با مشارکت فرد بیمه ‌شده اقدام نمایند.

درباره قانون برنامه ششم توسعه (۱۳۹۶) می‌توان متذکر شد که اگرچه بخش قابل‌توجهی از احکام این قانون به حمایت از گروه‌های خاص محدود شده است اما برنامه ششم از اصلاحات پارامتریک غافل نشده و به موضوعاتی همچون پایداری صندوق‌ها، استقلال مالی صندوق‌ها از بودجه عمومی، تأدیه بدهی و همچنین کاهش برخی معافیت‌ها توجه داشته است:

بند «ث» ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه- دولـت به‌گونـه‌ای برنامه‌ریـزی کنـد کـه تـا پایـان سـال آخـر اجـرای قانـون برنامـه بودجــه ســازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گــر اجتماعــی مســتقل شــده و از محــل بودجــه عمومــی اعتبــاری بــه آنهــا پرداخــت نشــود.

ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه-

الـف- دولـت مکلـف اسـت در طـول اجـرای قانـون برنامـه در قالـب بودجـه سـنواتی نسـبت بـه تأدیـه بدهـی حسابرسی شده خـود بـه سـازمان تأمیـن اجتماعـی از محـل ســهام قابــل واگــذاری دولــت در قالــب قانــون اجــرای سیاســت‌های کلــی اصــل (۴۴) قانــون اساســی و اصلاحات بعــدی آن، املاک مــازاد بــر نیــاز دستگاه‌های اجرایـی، تأدیـه نقـدی در بودجـه سـنواتی، اوراق بهـادار قانونـی و امتیـازات مـورد توافــق اقـدام کنــد. ایــن بنــد شــامل دستگاه‌های زیر نظر مقــام معظــم رهبــری و قــوای مقننــه و قضائیــه و نهادهــای عمومــی غیردولتــی نمی‌شــود.

تبصــره- در اجــرای حکــم ایــن بنــد بایــد ســالیانه حداقــل (۱۰٪) بدهــی دولــت بـه سـازمان تأمیـن اجتماعـی تسـویه شـود و هرگونـه تعهـد جدیـد بـرای سـازمان تأمیــن اجتماعــی بایــد در قانــون بودجــه همــان ســال پیش‌بینــی و تأمیــن شــود.

گفتنی است که سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به‌مثابه آخرین سند بالادستی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی نیز، اگرچه نسبت به مؤلفه‌هایی همچون کفایت بی‌توجهی نبوده اما بر مؤلفه پایداری و موضوع اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی تأکید ویژه‌ای داشته است:

بند «4» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی- اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای و جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت و رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین‌ شده و بین نسلی.

موضوع پایداری صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر آنچنان در کانون توجهات قرار گرفت که در قانون برنامه هفتم توسعه در یک فصل جداگانه به آن پرداخته شد. مواد (۲۸) و (۲۹) قانون برنامه هفتم توسعه ذیل فصل ۵ این قانون با عنوان اصلاح صندوق‌های بازنشستگی (اصلاحات مدیریتی، مالی و سنجه‌ای)، تمرکز نظام بیمه‌ای بر موضوع پایداری را بیش‌ازپیش نمایان کرده و مهم‌ترین اصلاح سنجه‌ای در نظام بیمه‌ای تابع چالش پایداری را رقم زد:

ماده (۲۹) قانون برنامه هفتم توسعه- به‌منظور کاهش ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و تقویت توان صندوق‌ها در انجام تکالیف محول شده از ابتدای سال اول اجرای برنامه:

۱. بیمه‌پردازانی که بیش از ۲۸ سال تمام سابقه بیمه‌پردازی دارند به سنوات الزامی بیمه‌پردازی آنان برای بازنشستگی اضافه نمی‌گردد.

۲. بیمه‌پردازانی که از ۲۵ تا ۲۸ سال تمام سابقه بیمه‌پردازی دارند به سنوات الزامی بیمه‌پردازی آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی دو ماه اضافه می‌گردد.

۳. بیمه‌پردازانی که از ۲۰ تا ۲۵ سال تمام سابقه بیمه‌پردازی دارند به سنوات الزامی بیمه‌پردازی آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی سه ‌ماه اضافه می‌گردد.

۴. بیمه‌پردازانی که از ۱۵ تا ۲۰ سال تمام سابقه بیمه‌پردازی دارند به سنوات الزامی بیمه‌پردازی آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی چهار ماه اضافه می‌گردد.

۵. بیمه‌پردازانی که مطابق قوانین کمتر از ۱۵ سال تمام سابقه بیمه‌پردازی دارند به سنوات الزامی بیمه‌پردازی آنان برای بازنشستگی پنج سال اضافه می‌گردد.

جدول 1.محورهای اصلی برخی از قوانینی که به پایداری صندوق‌های بازنشستگی توجه داشته‌اند.

باید توجه داشت که اگرچه ناترازی صندوق‌های بازنشستگی انکارناپذیر به‌نظر می‌رسد؛ اما پیرو توجه سیاستگذاران به موضوع پایداری صندوق‌های بازنشستگی، این پرسش مطرح است که آیا تک‌بعدی و بحران‌محور انگاشتن نظام تأمین اجتماعی، تنها روش پرداختن به چالش‌های این نظام در ادبیات جهانی بوده است؟ پاسخ به این پرسش، توجه به سایر رویکردهای فهم چالش‌های نظام تأمین اجتماعی را ضروری می‌سازد.

در ادامه این گزارش در ضمن نقد انگاره‌ تک‌بُعدیِ بحران تأمین اجتماعی، به وضعیت مؤلفه‌هایی دیگر از‌جمله کفایت و فراگیری به‌مثابه خصیصه‌های مغفول نظام تأمین اجتماعی در ایران پرداخته خواهد شد.

2. فهم چالش‌های نظام تأمین اجتماعی از منظرگاه‌های مختلف

از زمره تعیین‌کننده‌ترین مؤلفه‌ها در ارائه راهکار جهت حل یک چالش، چارچوب فهم آن چالش است. درباره فهم چالش‌های نظام تأمین اجتماعی، استیون نی سه رویکرد بحران، ثبات و شهروندی را به‌مثابه الگوهای مواجهه با مسئله صندوق‌های بازنشستگی برشمرده است [1].

رویکرد بحران، با تأکید بر مسائل اقتصادی و مالی و با غفلت از کارکردهای اجتماعی نهادها، آنها را به بنگاه‌های اقتصادی صِرف تقلیل می‌دهد. این رویکرد، شیوه‌ رایج مدیریت صندوق‌های بازنشستگی را هزینه‌زا، غیرمنعطف و دولت‌محور دانسته و نظام بازنشستگی را وصله‌ای اضافی و تحمیل ‌شده بر پیکره نظام اقتصادی می‌انگارد؛ ازاین‌رو به دنبال سوق ‌دادن نیروی کار به سمت لایه‌های خصوصی نظام بیمه‌ای است. در مجموع، از منظر رویکرد بحران، اصلاح الگوی سنتی صندوق‌های بازنشستگی اجتناب‌ناپذیر به‌نظر می‌رسد. طرف‌داران اصلی این رویکرد را بانک جهانی و بسیاری از مؤسسات مالی و بیمه‌ای در جهان تشکیل می‌دهند.

رویکرد ثبات برخلاف رویکرد بحران، نقش صندوق‌های بازنشستگی را صرفاً به سویه‌های اقتصادی آن محدود نکرده و بر کارکرد صندوق‌های بازنشستگی در ایجاد انسجام اجتماعی تأکید می‌کند. از منظر این رویکرد، نظام‌های بازنشستگی صرفاً ابزار انتقال درآمد نیستند بلکه می‌توانند نقش مؤثری در افزایش کیفیت زندگی افراد ایفا کنند. نهادهایی همچون سازمان بین‌المللی کار یا اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی از جمله طرف‌داران این رویکرد محسوب می‌شوند.

رویکرد شهروندی، مشارکت ذی‌نفعان و نقش نهادهای مدنی را به‌عنوان دال اساسی تحلیل خود برمی‌گزیند. اگرچه رویکرد شهروندی کمتر از دو رویکرد قبلی مورد توجه قرار گرفته اما از منظر اجتماعی نسبت به دو رویکرد قبلی از اهمیت بالاتری برخوردار است. رویکرد شهروندی کارکرد صندوق‌های بازنشستگی را فراتر از تأمین هزینه‌های افراد دانسته و برای صندوق کارکرد توانمندسازی تا سر حد مشارکت کامل افراد در جامعه قائل است. سازمان‌های مردم‌نهاد اصلی‌ترین طرف‌داران این رویکرد را تشکیل می‌دهند [1].

نتایج گزارش مطالعه رویکرد غالب اصلاح نظام بازنشستگی در ایران 1395-1380 [2] و همچنین قوانین متأخر مرتبط با حوزه تأمین اجتماعی از جمله قوانین برنامه‌های توسعه پنجم، ششم و هفتم، بودجه‌های سنواتی و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در کشور، نشان می‌دهند که رویکرد غالب در فهم نظام بازنشستگی در ایران همخوان با رویکرد بحران است؛ دریغ از اینکه این رویکرد توجهی به کارکرد اصلی نظام‌های تأمین اجتماعی در جهان که معطوف به پوشش ریسک‌های زندگی مشارکت‌کنندگان است، نداشته و بسیاری از کارکردهای اساسی که نظام‌های تأمین اجتماعی در راستای آنها تشکیل شده‌اند را به فراموشی سپرده است.

۳. بحران مخدوش‌شدن نظام تأمین اجتماعی چندلایه

مهم‌ترین کارویژه نظام تأمین اجتماعی، پوشش گسست‌های زندگی افراد است؛ گسست‌هایی که بالقوه تمام گروه‌های اجتماعی با آنها مواجه می‌شوند. ازکارافتادگی، بیکاری، بیماری، سالمندی و فوت از جمله این گسست‌ها هستند. اگرچه استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه در قوانین بالادستی برای اولین‌بار در ماده (27) قانون برنامه پنجم توسعه مورد توجه قرار گرفت اما پیکربندی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در کشور، از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به این سو، بر پوشش چرخه زندگی همه افراد کشور در سه لایه حمایتی، بیمه‌ای و امدادی تأکید داشته است.

در لایه حمایتی، فرد ازآن‌جهت که توان مشارکت کامل در بازار را ندارد، از محل منابع عمومی مشمول حمایت‌های اجتماعی می‌شود و مهم‌ترین گروه هدف این لایه، فقرا هستند. در لایه بیمه‌ای، توقع می‌رود که فرد ازآن‌جهت که وارد بازار کار شده از چرخه فقر خارج شده باشد بنابراین از محل مشارکت خود، گسست‌های مرتبط با دوران اشتغال، و پس از آن را پوشش می‌دهد. در لایه امدادی نیز به گسست‌های غیرمنتظره (همچون بلایای طبیعی) پرداخته شده و گروه‌های آسیب‌پذیر مورد توجه قرار می‌گیرند.

همان‌طور که گفته شد، شرط ورود به لایه بیمه‌ای، توان مشارکت فرد برای پوشش ریسک‌های بلندمدت خویش است. در واقع پیش‌فرض این تفکیک این است که وقتی فردی توان مشارکت برای پوشش ریسک‌های بلندمدت خود را داشته است، طبیعتاً نباید در تأمین نیازهای پایه با چالش مواجه باشد؛ درصورتی‌که فردی در تأمین نیازهای پایه دچار مشکل باشد، در لایه ابتدایی نظام تأمین اجتماعی قرار گرفته و مستلزم حمایت دولت از محل منابع عمومی است. اما گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد از سال 1399 با افزایش نرخ فقر، اشتغال (پیش‌فرض مشارکت در لایه بیمه‌ای) منجر به خروج فرد از چرخه فقر نشده و اختلاف چندانی بین شاغل ‌بودن سرپرست خانوار فقیر و غیرفقیر ملاحظه نمی‌شود [4].

بااین‌‌حال، الگوی پیشین نظام تأمین اجتماعی چندلایه که بر تفکیک لایه بیمه‌ای و حمایتی تأکید می‌کرد، در سال‌های اخیر معنای خود را از دست داده است. پیش‌فرض این الگو این بود که فرد به‌محض شاغل شدن، از چرخه فقر خارج شده و دیگر نیازی به حمایت دولت ندارد و می‌تواند ریسک‌های خود را از طریق مشارکت در صندوق بیمه‌گر پوشش دهد؛ اما از سال 1399 با افزایش نرخ فقر و کاهش فاصله خانوارهای دارای سرپرست شاغل بین فقرا و غیرفقرا، نظام تأمین اجتماعی چندلایه از معنای پیشین خود تهی شده و تفکیک لایه بیمه‌ای از لایه حمایتی ابهام‌آلود شده چراکه هر شاغلی که در لایه بیمه‌ای مشارکت دارد، لزوماً بی‌نیاز از حمایت دولت نخواهد بود.

با توجه به شیوه محاسبه مستمری در صندوق‌های بازنشستگی در ایران، با ادامه روند مذکور، شاغلینی که حقوق‌شان کفاف تأمین سبد معیشت‌شان را نمی‌داد، تبدیل به بازنشستگانی می‌شوند که مستمری‌شان کفاف تأمین سبد معیشتشان را نمی‌دهد که این توالی منجر به مواجهه نظام رفاهی کشور با چرخه «شاغل فقیر، بازنشسته فقیر» شده است.

ریشه این چرخه را می‌توان در بازماندن حداقل دستمزد از تورم و سبد معیشت جستجو کرد. در صورت تناسب دستمزد با سبد معیشت، شاغل شدن لزوماً به خروج افراد از چرخه فقر منتهی می‌شد، اما سرکوب دستمزدی نیروی کار در طول سالیان متمادی سبب شده که دستمزد تناسب خود را با سبد معیشت از دست داده و به‌تبع این اتفاق، الگوی تأمین اجتماعی در کشور اساساً امکان پاسخ‌گویی به این چالش نوپدید را نداشته باشد.

شکل 3. نمودار تناسب تورم و رشد دستمزد (1402-۱۳۸۰)

 برای برآورد دامنه شمول افرادی که گرفتار چرخه «شاغل فقیر، بازنشسته فقیر» می‌شوند، بررسی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی به‌مثابه بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌گر در کشور می‌‎تواند گویای ابعاد چالش مذکور باشد. توزیع دستمزد بیمه‌شدگان سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402 نشان می‌دهد که قریب به سه‌چهارم بیمه‌پردازان (73%)، بین یک تا دو برابر حداقل دستمزد، حقوق دریافت می‌کنند.

شکل 4. نمودار توزیع دستمزدی بیمه‌شدگان در سال 1402 [5]

اگر اظهار غیرواقعی حقوق به‌مثابه عامل این توزیع دستمزد مطرح شود، توزیع مستمری بیمه‌شدگان می‌تواند امکان برآورد دقیق‌تری از وضعیت حقیقی نیروی کار نشان دهد. بررسی توزیع مستمری بیمه‌شدگان در همین سال نشان می‌دهد که سه‌چهارم (75%) مستمری‌بگیران، کمتر یا حداکثر تا دو برابر حداقل دستمزد، مستمری دریافت می‌کنند.

شکل 5. نمودار توزیع مستمری بازنشستگان در سال 1402 [6] 

این امر نشان از آن دارد که 75% از مستمری‌بگیران و بیمه‌پردازان سازمان تأمین اجتماعی یا در چرخه «شاغل فقیر، بازنشسته فقیر» گرفتار شده‌اند یا در شرف سقوط به آن هستند؛ به این معنا که در طول دوران اشتغال بواسطه بازماندن حداقل دستمزد از نرخ تورم امکان خروج از چرخه فقر را نداشته‌اند و در دوران سالمندی نیز مستمری بازنشستگی کفاف سبد معیشت را ندهد. البته این وضعیت به این معنا نیست که 75% از مستمری‌بگیران و بیمه‌پردازان، لزوماً زیر خط ‌فقر هستند بلکه به این معناست که حقوق و مستمری آنها «به‌تنهایی» تکافوی حداقل‌های زندگی‌هایشان را نخواهد داد.

فراگیری معنادار شاغلان و بازنشستگان فقیر تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی، اساس لایه‌بندی نظام تأمین اجتماعی را با چالش مواجه کرده است. این وضعیت سبب شده که صندوق بیمه‌گر با جمعیت تحت پوشش قابل‌توجهی مواجه شود که فقیر شده‌اند و به‌مرور زمان مطالباتشان از صندوق بیمه‌ای، آرایش حمایتی به خود گرفته است. یکی از نقدهای مرسوم به عوامل ایجاد ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، همین آرایش حمایتی صندوق‌های بیمه‌ای و انتظار کارکرد حمایتی از لایه بیمه‌ای است. ممکن است به جهت ضعف در ساختارهای حمایتی و نظام رفاهی نحیف کشور، مستمری‏بگیران سازمان تأمین اجتماعی خواسته‏های معیشتی خود را به‌جای دولت از سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان یک نهاد بیمه‏گر نه یک نهاد حمایتی مطالبه کنند، اما این تمام ماجرا نیست و نابسندگی حداقل دستمزد در بروز این وضعیت مؤثر بوده و همان‌گونه که بیان شد شاغلین فقیر وارد دوران بازنشستگی خود می‏شوند. لذا امری که در بازار کار اتفاق افتاده به نظام بازنشستگی تسری یافته و صندوق‌های بازنشستگی را با چالش‏های جدی مواجه کرده است.

فقیر شدن شاغلان و بازنشستگان، الگوی تأمین اجتماعی جدیدی را طلب می‌کند. اسناد و قوانینی که تا‌کنون در حوزه نظام تأمین اجتماعی تهیه و تدوین شده‌اند، معطوف به اقتضائات زمانی خود بوده‌اند اما بررسی‌های بالا نشان می‌دهد که نظام تأمین اجتماعی در کشور معطوف به گسترش فقر و مواجهه با گروه‌هایی همچون شاغلان و بازنشستگان فقیر، نیازمند تهیه الگوی متفاوتی برای حمایت از فقرا در کشور است.

بااین‌‌حال، ایجاد هر تغییری در نظام تأمین اجتماعی بی‌توجه به کفایت دستمزد نیروی کار و مستمری بازنشستگان، تشدیدکننده چرخه «شاغل فقیر، بازنشسته فقیر» است. در واقع هر سیاستی که کفایت مستمری مستمری‌بگیران یا حقوقِ بیمه‌پردازان را تحدید کند، بازتولیدکننده این چرخه است. ازاین‌رو، حساسیت بر میزان کفایت مزایای مستمری‌بگیران و حقوقِ بیمه‌پردازان، اهمیت دوچندان پیدا می‌کند.

4. بحران کفایت مزایای نظام بیمه‌ای

نرخ جایگزینی که حاصل تقسیم اولین مستمری دریافتی بازنشسته به آخرین دستمزد مشمول کسر حق بیمه فرد است، به‌مثابه یکی از سنجه‌های کفایت مستمری بازنشستگان شناخته می‌شود. اگرچه بالا بودن نرخ جایگزینی در ایران به‌عنوان یکی از مؤیدهای سخاوتمندی صندوق‌های بازنشستگی مطرح می‌شود اما عدم تناسب میان حداقل دستمزد و تورم در کشور سبب شده که حتی نرخ جایگزینی ۱۰۰٪ نیز کفاف زندگی حداقل‌بگیران در برخی از مناطق کشور را ندهد.

نرخ جایگزینی برای سازمان تأمین اجتماعی از 80٪ در سال 1397 به 73٪ در سال 1401 رسیده است؛ این رقم برای صندوق بازنشستگی کشوری در همین بازه زمانی از 98٪ به 102٪ رسیده است [7].در واقع اگرچه نرخ جایگزینی سازمان تأمین اجتماعی در بازه زمانی مذکور روند کاهشی داشته (به‌جز سال ۱۴۰۰) اما صندوق بازنشستگی کشوری جدا از نوسانات، در مجموع رشد مثبتی را به ثبت رسانده که این مهم ناشی از اجرای سیاست متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در سال 1399 بوده است. در واقع بررسی این روند در بازه زمانی موردنظر نشان می‌دهد که سیاست متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی، همچون دوپینگی برای حفظ ارزش مستمری حقوق بازنشستگان عمل کرده است.

شکل 6. نمودار نرخ جایگزینی صندوق‌های بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی [7]

همچنین نسبت متوسط مستمری صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی به متوسط هزینه خانوار شهری نشان می‌دهد که در سال 1402 متوسط مستمری سازمان تأمین اجتماعی 58% متوسط هزینه خانوار شهری را تأمین می‌کرده درحالی‌که در همین سال مستمری صندوق بازنشستگی کشوری 67% از متوسط هزینه خانوار شهری را پوشش می‌داده است.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، کفایت مزایای صندوق‌های بیمه‌گر درصورتی‌که با تکانه‌های سیاستی همچون متناسب‌سازی مواجه نشود، به‌مرور زمان کاهش پیدا می‌کند. برای پیشگیری از سقوط مستمری‌بگیران به زیر خط ‌فقر، راهبرد متناسب‌سازی از طرف دولت برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری و برخی از مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی اتخاذ شده است؛ اما فاصله معنادار میانگین مستمری سازمان تأمین اجتماعی با متوسط هزینه خانوار شهری نشان می‌دهد که در صورت استمرار کاهش ارزش مستمری بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی، فقر سالمندی در میان آنها به نحو چشمگیری افزایش پیدا خواهد کرد.

همان‌طور که در جدول 2 مشخص است، در سال‌های ۱۳۹۷ و 1398، فاصله میانگین مستمری دو صندوق به متوسط هزینه خانوار شهری، کمتر از 20% بوده اما این میزان بعد از اجرای سیاست متناسب‌سازی برای بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری، به بیش از دو برابر رسیده به‌نحوی‌که در سال 1399 این تفاوت به 55% رسیده است. در سال‌های بعدی اما این روند حالت کاهشی پیدا کرده و به ۹٪ در سال ۱۴۰۲ رسیده است.

جدول 2. نسبت متوسط مستمری صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی به متوسط هزینه خانوار شهری (درصد)

مأخذ: یافته‌های گزارش.

وضعیت مذکور، حساسیت اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی را بیشینه می‌کند. ازآن‌جهت که کفایت مزایای مستمری‌بگیران و همچنین حقوق بیمه‌پردازان در سال‌های اخیر با چالش جدی مواجه شده است، هرگونه اصلاحی باید با در نظر گرفتن مراقبت از منافع گروه‌های مذکور صورت بگیرد.

تورم‌های افسارگسیخته سال‌های گذشته و کاهش معنادار کفایت مزایای صندوق‌های بازنشستگی سبب شده که نظام تأمین اجتماعی در اِعمال کارویژه خود با کژکارکردی مواجه شود و اساساً مزایای نظام تأمین اجتماعی ارزش جبرانی خود را از دست بدهند. در واقع سیاست متناسب‌سازی از بستر همین وضعیت برمی‌آید؛ یعنی زمانی که ارزش مشارکت نیروی کار با مزایای نظام تأمین اجتماعی برابری نمی‌کند. عبارت بیم‌سنجی منصفانه گویای همین مضمون است که باید نسبت معناداری میان ارزش مشارکت نیروی کار باارزش مزایای دریافتی وجود داشته باشد. تورم یکی از عوامل مهم در برهم‌زدن این تناسب است.

فقدان بیم‌سنجی منصفانه و همچنین وجود فقر سالمندی در کشور نشان می‌دهد که اگرچه سن امید به زندگی افزایش‌یافته، اما کیفیت زندگی به همان میزان با رشد همراه نبوده است؛ بنابراین در اتخاذ اصلاحات مربوط به نظام‌ تأمین اجتماعی نباید به نحوی عمل شود که به کاهش بیشتر مزایای بازنشستگی به‌ویژه در مورد گروه‏های فرودست دامن بزند.

5. چالش فراگیری نظام بیمه‌ای

طبق اصل (۲۹) قانون اساسی، برخورداری از تأمین اجتماعی حقی همگانی بوده و دولت موظف به تأمین این خدمات برای تمام افراد جامعه است. اگرچه در قانون اساسی به محاسبه‌های مختلفی از جمله درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم برای تأمین خدمات مذکور اشاره شده است، اما متن قانون در قبال همگانی بودن این خدمات هیچ جای ابهامی باقی نگذاشته است.

صندوق‌های بازنشستگی در ایران به سه دسته‌ اختصاصی، دولتی و عمومی غیردولتی تقسیم می‌شوند که در حال حاضر هفده صندوق بازنشستگی فعال در کشور ذیل سه دسته مذکور مشغول به فعالیت هستند. ضریب پوشش (سهم تعداد افراد تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌گر از جمعیت کل کشور) صندوق‌های بیمه‌گر در کشور نشان می‌دهد که تا سال 1402، کمتر از ۷۵٪ از جمعیت کشور تحت پوشش صندوق‌ها بوده‌اند و هنوز بیش از ۲۵٪ از جمعیت کشور فاقد هر نوع پوشش بیمه‌ای هستند؛ یعنی بیش از بیست و دو میلیون نفر از جمعیت کشور از دامنه شمول بیمه‌های اجتماعی خارج هستند.

جدول 3. ضریب پوشش صندوق‌های بیمه‌گر در سال 1402 [8]

گفتنی است که اگرچه جمعیت تحت پوشش صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر روند صعودی داشته است، اما در مجموع این روند کند به‌نظر می‌رسد؛ بررسی عملکرد صندوق‌های بیمه‌گر در بازه زمانی هشت‌ساله نشان می‌دهد که کمتر از سه میلیون نفر در بازه زمانی مذکور به جمعیت تحت پوشش اضافه شده‌اند.

شکل 7. نمودار جمعیت بیرون از پوشش صندوق‌های بیمه‌گر [8]

 یکی از دلایل مهم ضعف پوشش نظام بیمه‌ای در کشور، عدم استمرار پوشش بیمه‌ای برای شاغلان غیرمزد و حقوق‌بگیر ذکر شده است، چراکه نظام بیمه‌ای در کشور بر جمعیت مزد و حقوق‌بگیر متمرکز بوده و از گروه‌های خوداشتغال مخصوصاً مشاغل غیررسمی غافل شده است [9].

پژوهش‌ها حاکی از آن است که از جمعیت نزدیک به بیست‌وچهار میلیونی شاغلان در کشور در سال 1401، حدود نوزده میلیون تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌گر بوده و در نتیجه کمتر از پنج میلیون نفر از شاغلان کشور (بیش از ٪20 جمعیت شاغل) فاقد هر گونه پوشش بیمه اجتماعی هستند [10].

شایسته توجه است که افزایش دامنه پوشش نظام بیمه‌ای، علاوه‌بر اصل فراگیری، درصورتی‌که با اصلاحات دیگر همراه باشد، در بهبود وضعیت پایداری نظام تأمین اجتماعی نیز راهگشا خواهد بود.

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

همان‌طور که در ابتدا گفته شد، رویکرد مواجهه با چالش ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌ها در تعیین راهکارهای پیشنهادی جهت برون‌رفت از وضع موجود است. در رابطه با نظام تأمین اجتماعی در ایران، به‌نظر می‌رسد که بحران‌محور انگاشتن نظام تأمین اجتماعی نه‌تنها برای فهم چالش‌های این نظام راهگشا نبوده بلکه خود بدل به بخشی از چالش این نظام به سبب چشم‌پوشی از سایر اصول نظام تأمین اجتماعی شده است.

بررسی وضعیت نظام بیمه‌ای در کشور نشان می‌دهد که راهکار ناترازی صندوق‌های بازنشستگی بیش از اینکه در محاسبات درونی و بیمه‌ای نهفته باشد، در نظام اشتغال و بازار کار (تابع اصول فراگیری و کفایت) نهفته است. سرکوب دستمزد طولانی‌مدت و جاماندن حداقل دستمزد از تورم سبب شده که توان مشارکت نیروی کار در صندوق‌های بیمه‌گر کاهش یابد یا انگیزه مشارکت در صندوق را از دست بدهد که این مهم به سهم بالای بازار کار غیررسمی و همچنین بیرون ماندن نیروی کار از پوشش بیمه‌ای منتج شده است.

همچنین فاصله ‌گرفتن حداقل دستمزد از سبد معیشت در مناطق شهری سبب شده که در سال‌های اخیر شاغل شدن عاملی برای خروج افراد از فقر نباشد. طبق ماده (41) قانون کار (1369)، حداقل دستمزد باید به میزانی تعیین شود که سبد معیشت را تضمین کند اما با توجه به سرکوب دستمزدی طولانی‌مدت و تورم‌های افسارگسیخته، شکاف معناداری بین حداقل دستمزد و سبد معیشت ایجاد شده که برای جبران این شکاف، افزایش فزاینده حداقل دستمزد برای چند سال بالاتر از تورم انتظاری، ضروری به‌نظر می‌رسد. با توجه به فراگیری حداقل‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی (شکل ۴)، تناسب دستمزد با سبد معیشت می‌تواند بر وضعیت بخش اعظمی از نیروی کار در کشور تأثیر مستقیم گذاشته و انتظارات حمایتی از صندوق‌های بازنشستگی را کاهش دهد.

همچنین افزایش پوشش جمعیت تحت پوشش صندوق‌ها نیز اگرچه چالش‌های بلندمدت صندوق‌ها را برطرف نمی‌کند اما می‌تواند در کوتاه‌مدت به بهبود وضعیت نسبت پشتیبانی و همچنین حل ناترازی صندوق‌ها کمک کند. گفتنی است که پوشش فراگیر نیز می‌تواند ضریب پوشش و به‌تبع آن ضریب نفوذ صندوق‌های بیمه‌ای و نسبت پشتیبانی را بهبود بخشد.

افزایش دامنه شمول صندوق‌های بیمه‌ای در راستای پوشش فراگیر توأمان با افزایش قابل‌توجه حداقل دستمزد، می‌تواند در میان‌مدت تأثیر بسزایی در بهبود وضعیت نظام تأمین اجتماعی گذاشته که حتی منابع حاصل ‌شده از این دوره می‌تواند از طریق افزایش ظرفیت سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها، پایداری آنها را نیز بهبود بخشد.