فرمان اجرایی ۱۴۳۸۲، صادره توسط دونالد ترامپ در ۱۷ بهمن ۱۴۰۴ (ششم فوریه ۲۰۲۶) با عنوان «رسیدگی به تهدیدهای دولت ایران علیه ایالات متحده»، ابزاری نوین علیه جمهوری اسلامی ایران معرفی میکند که میتوان از آن با تعبیر «تعرفههای ثانویه» یاد کرد. این فرمان، بر پایه قوانین امنیتی داخلی آمریکا، حالت اضطرار ملی ناشی از فرمان اجرایی ۱۲۹۵۷ (۱۹۹۵) را تمدید کرده و تعرفهای متناسب (مانند ۲۵ درصد) بر کالاهای تولیدی در کشورهایی اعمال میکند که مستقیم یا غیرمستقیم از ایران کالا یا خدمات وارد میکنند. در این فرمان، فرایند اجرایی پیچیدهای تعریف شده که شامل نظارت وزیر بازرگانی بر واردات کشورها از ایران، مشورت با وزیر خارجه و توصیه به رئیسجمهور است. این رویکرد، برخلاف تحریمهای ثانویه که ریسک را بر دوش اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی میگذارد، فشار را بر دولتهای ثالث متمرکز کرده و روابط تجاری آمریکا با آنها را در معرض بازتعریف قرار میدهد.
این مسئله در بستر روابط پرتنش ایران و آمریکا قرار دارد؛ جایی که تحریمهای پیشین نتوانستهاند صادرات نفت و کالاهای غیرنفتی ایران را بهطور کامل مختل کنند. تعرفههای ثانویه، بهعنوان پاسخی به ناکارآمدی تحریمها، ابعاد ژئوپلیتیکی تقابل را گسترش داده و آن را به یک مناقشه چندجانبه تبدیل میکند. با توجه به تمرکز صادرات ایران بر چند مقصد محدود (مانند چین با ۱۵ میلیارد دلار صادرات غیرنفتی در ۱۴۰۳)، این سیاست میتواند زنجیرههای تأمین ایران را تهدید کند؛ بهویژه در روابط با کشورهایی که صادرات قابل توجهی به آمریکا دارند. پیچیدگی اجرایی، تفویض مسئولیت به وزارت خارجه (به جای خزانهداری) و فقدان پشتوانه کارشناسی برای اتخاذ این سیاست در اندیشکدههای آمریکایی، نشاندهنده غلبه ماهیت سیاسی این ابزار بر ماهیت اقتصادی آن است که ممکن است بیش از آسیب اقتصادی مستقیم، بهعنوان اهرمی برای فشار در فضای مذاکراتی عمل کند.
تحلیل فرمان اجرایی نشان میدهد که در رابطه با ایران، تعرفههای ثانویه، ابزاری بیسابقه و آزمایشی است که واشنگتن با احتیاط آن را پیادهسازی خواهد کرد، درحالیکه ایران فاقد تجربه تاریخی در مواجهه با آن است. تفاوت کلیدی با تحریمهای ثانویه، انتقال ریسک از اشخاص به دولتهاست که میتواند به محدودیتهای حاکمیتی (مانند کنترل گمرکی) بر تجارت با ایران منجر شود. این رویکرد، هزینههای دیپلماتیک بالایی برای آمریکا به همراه خواهد داشت، زیرا روابط تجاری با طیف گستردهای از کشورها را تحت تأثیر قرار میدهد و نشانهای از فرسودگی تحریمهای سنتی است.
بررسی مقاصد صادراتی ایران براساس دادههای گمرک (۱۴۰3ـ۱۴۰2) نشاندهنده حجم قابل توجه تعامل صادراتی با چین (۱۵ میلیارد دلار)، عراق (۱۲ میلیارد دلار)، امارات (۷.۳ میلیارد دلار) و ترکیه (۶.۸ میلیارد دلار) است، که عمدتاً شامل مواد معدنی، محصولات شیمیایی و کشاورزی میشود. در سوی مقابل، ارزش صادرات این کشورها به آمریکا (۲۰۲۴) حاکی از ریسکهای متفاوت است: چین اگرچه ۴۲۰ میلیارد دلار صادرات به آمریکا اما به احتمال زیاد در برابر تعرفههای ثانویه مقاومت خواهد کرد؛ چراکه اقدام ترامپ را یک خلف وعده اساسی و مصداق ضربه زدن به توافق پیشین دو کشور در موضوع تعرفهها تلقی کرده است؛ همچنین این کشور ابزارهایی مانند محدودیت صادرات خاکهای کمیاب را در اختیار دارد.
عراق، افغانستان و ترکمنستان، اگرچه از ایران واردات دارند اما فاقد صادرات به آمریکا هستند و بهنظر میرسد تأثیرپذیری کمی از تعرفه ثانویه آمریکا خواهند داشت؛ امارات با صادرات حدود ۱۲ میلیارد دلار به آمریکا و ترکیه با صادرات حدود ۱۶ میلیارد دلار در معرض خطر جدی از ناحیه تعرفه ثانویه آمریکا هستند. نکته مهم آن است که وابستگی ایران به آنها برای صادرات مجدد و تسویه مالی به شدت بالاست. هند با صادرات حدود 81 میلیارد دلاری به آمریکا و پاکستان با صادرات ۵.۶ میلیارد دلاری نیز ریسک بالایی دارند، اما روابط مرزی و فرهنگی با پاکستان فرصتهایی برای حفظ تجارت ایجاد میکند. عمان حدود 1.3 میلیارد دلار به آمریکا صادرات دارد که این رقم کمتر از واردات عمان از ایران است. همچنین عمان بهصورت تاریخی بهدلیل نقش میانجیگری، بعید است در رادار اعمال تعرفه ثانویه آمریکا قرار بگیرد. در مورد تعامل با کشور روسیه بهدلیل درگیری در تحریمهای آمریکا، نگرانی خاصی وجود ندارد. همچنین در مورد کشورهای قفقاز و آسیای مرکزی نیز بهدلیل صادرات حداقلی یا نزدیک به صفر به آمریکا نیز خطر خاصی احساس نمیشود. اندونزی و برزیل (بهترتیب با صادرات ۲۶ و ۴۰ میلیارد دلاری به آمریکا) ممکن است تجارت با ایران را کاهش دهند، اما برزیل هماکنون مشمول تعرفه 50 درصدی آمریکاست و بهنظر میرسد تعامل ایران با برزیل میتواند تداوم پیدا کند؛ ضمن آنکه ایران یکی از کشورهای صادرکننده کود به کشور برزیل بوده و این تعامل میتواند در حجمهای بیشتر ادامه پیدا کند.
سناریوی واقعبینانه حاکی از آن است که تجارت با چین (بهویژه نفت) ادامه خواهد یافت، اما شاید در مواردی، نیاز به پشتیبانی نظامی داشته باشد؛ روابط با امارات و ترکیه ممکن است مختل شود و به بحران تسویه مالی منجر شود؛ در همین شرایط، پاکستان و روسیه بهعنوان فرصتهای گسترش روابط میتوانند در نظر گرفته شوند.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
برای مقابله با تعرفههای ثانویه، سیاستهای زیر پیشنهاد میشود:
۱. سیاستی در سطح حاکمیت: پیگیری ایجاد و تعمیق ساختار پرداخت رسمی با چین، شامل گفتوگوهای سطح بالا برای پوشش واردات اقلام اساسی (غذا، دارو) ازطریق مکانیزمهای دوجانبه. این موضوع نیازمند تصمیمگیری فرادولتی برای شکستن مقاومتهای سازمانی در وزارتخانههای نفت، بانک مرکزی، جهاد کشاورزی و بهداشت است.
۲. نظارتی و دیپلماتیک: تقویت تعاملات گمرکی و دیپلماتیک با پاکستان ازطریق گفتوگوهای سطح بالا برای اظهار حداقلی تجارت فیمابین دو کشور و افزایش تعامل اقتصادی در انرژی و صنعت، برای ایجاد درهمتنیدگی که پاکستان را از همراهی با آمریکا بازدارد. همچنین، نظارت مستمر بر روابط با روسیه برای افزایش صادرات صنعتی (ماشینآلات، دارو و توربینها) و واردات اقلام اساسی از آسیای میانه.
۳. اقدامهای نظامی و امنیتی غیرمتقارن: بهرهگیری از ابزارهای نظامی و امنیتی برای مقابله با فشار اقتصادی آمریکا، فراتر از پاسخهای دیپلماتیک، برای حفظ امنیت زنجیره تأمین (مانند اسکورت محمولهها به چین).
4. سیاست تنوعبخشی به شرکا: مانند گسترش تجارت مستقیم با برزیل در کود اوره و تهاتر برای کاهش وابستگی به امارات و ترکیه.
دونالد ترامپ رئیسجمهور آمریکا در تاریخ ۱۷ بهمن ۱۴۰۴ (ششم فوریه ۲۰۲۶) اولین فرمان اجرایی علیه جمهوری اسلامی در دور دوم ریاستجمهوری خود را صادر کرد. فرمان اجرایی ۱۴۳۸۲ با عنوان «رسیدگی به تهدیدهای دولت ایران علیه ایالات متحده» [۱] در9 بخش و با هدف اعمال «تعرفه ثانویه» علیه ایران تنظیم شده است. گزارش پیشرو ابتدا متن فرمان اجرایی ۱۴۳۸۲ را مورد بررسی قرار داده و سپس به ارائه تحلیل، پیشبینی از آینده و توصیههای سیاستی مربوطه میپردازد.
رئیسجمهور آمریکا در بخش ابتدایی به برخی زیرساختهای حقوقی اشاره میکند که مبنای صدور این فرمان اجرایی هستند:
· قانون اساسی ایالات متحده [۲]،
· «قانون قدرتهای اقتصادی اضطراری بینالمللی» [۳]،
· «قانون اضطرارهای ملی» [۴]،
· نسخه اصلاحشده بخش ۶۰۴ «قانون تجارت» (۱۹۷۴) [۵]،
· بخش ۳۰۱ از عنوان شماره ۳ از مجموعه قوانین رسمی ایالات متحده [۶].
بخش اول با عنوان «پیشزمینه»، به «فرمان اجرایی ۱۲۹۵۷» صادره در تاریخ ۱۵ مارس ۱۹۹۵ اشاره میکند. این فرمان اجرایی، اقدامها و سیاستهای دولت ایران را بهعنوان تهدیدی غیرعادی علیه امنیت ملی، سیاست خارجی و اقتصاد آمریکا شناسایی کرده و براساس آن، یک «حالت اضطرار ملی» برای مقابله با آن اعلان میکند. طی سالهای بعد، فرمانهای اجرایی متعدد دیگری ازجمله فرامین ۱۳۰۵۹، ۱۳۵۵۳، ۱۳۵۹۰، ۱۳۶۲۲، ۱۳۸۴۶ و ۱۳۹۰۲ این حالت اضطرار ملی را تفصیل بیشتری داده و ترتیباتی عمدتاً از جنس تحریم، برای مقابله با ایران تعیین میکنند.
سپس، رئیسجمهور آمریکا بیان میکند که اکنون با دریافت «اطلاعات بیشتر از مقامات رسمی»، به این نتیجه رسیده است که تهدیدهای فوقالذکر همچنان برقرار بوده و در نتیجه، حالت اضطرار ملی تعیین شده در فرمان اجرایی ۱۲۹۵۷ را تمدید میکند. بر این اساس و برای مقابله با این تهدید، رئیسجمهور آمریکا تصمیم به اعمال «تعرفه متناسب باارزش» روی اقلامی گرفته که آن اقلام در کشورهایی تولید شده است که مستقیم یا غیرمستقیم، از ایران کالا یا خدمات میخرند، وارد میکنند یا به هرنحوی کسب میکنند.
بخش دوم به بیان جزئیات اجرایی اختصاص یافته است. بر این اساس، به یک نرخ تعرفه غیرقطعی که در متن از آن با تعبیر «مثلاً ۲۵ درصد» یاد شده، اشاره میشود که از تاریخ تعیین شده، روی اقلام مذکور در بخش اول اعمال میشود. روند اجرایی به شرح زیر تعیین شده است:
1. وزیر بازرگانی در مشورت با وزیر خارجه و هر مقام رسمی ارشدی که خود صلاح بداند، تعیین خواهد کرد که آیا یک کشور خارجی، مستقیم یا غیرمستقیم، از ایران کالا یا خدمات میخرد، وارد میکند یا به هرنحوی کسب میکند. در صورت احراز، وزیر بازرگانی باید وزیر خارجه را از یافته خود مطلع کند.
2. سپس، وزیر بازرگانی باید قانون، آییننامه یا هرگونه توضیحات تفسیری مورد نیاز برای پیادهسازی فرمان اجرایی را صادر کرده و هر اقدام مقتضی را در دستورکار قرار دهد.
3. وزیر خارجه در مشورت با وزیر خزانهداری، وزیر بازرگانی، وزیر امنیت داخلی و نماینده تجاری ایالات متحده باید تعیین کند که آیا و به چه اندازه، تعرفه روی کشوری اعمال شود که مستقیم یا غیرمستقیم، از ایران کالا یا خدمات میخرد، وارد میکند یا به هرنحوی کسب میکند.
4. وزیر خارجه باید رئیسجمهور را از توصیه خود مطلع کند و وزیر بازرگانی باید یافتههای خود درباره توصیه وزیر خارجه را به اطلاع رئیسجمهور برساند.
5. وزیر خارجه باید قانون، آییننامه یا هرگونه توضیحات تفسیری مورد نیاز برای پیادهسازی فرمان اجرایی را صادر کرده و هر اقدام مقتضی را در دستورکار قرار دهد.
· رئیسجمهور اختیار اعمال اصلاحات روی این فرمان اجرایی را برای خود حفظ کرده است.
· اگر یک کشور خارجی در واکنش به این فرمان اجرایی، یک اقدام مقابلهای انجام دهد، رئیسجمهور این اختیار را دارد تا با انجام برخی اصلاحات، پاسخ متناسب با آن را در نظر بگیرد.
· اگر ایران یا هر کشور متأثر از این فرمان اجرایی، «گامهایی قابلتوجه» در راستای رسیدگی به حالت اضطرار ملی تشریح شده در ابتدای این فرمان اجرایی بردارد، رئیسجمهور اختیار اعمال اصلاحات متناسب را دارد.
· وزیر خارجه باید دائماً بر شرایط حاکم بر وضعیت اضطرار ملی نظارت داشته و در صورت نیاز به اقدام بیشتر از طرف رئیسجمهور، وی را مطلع سازد.
· وزیر خارجه در مشورت با وزیر خزانهداری، وزیر بازرگانی، وزیر امنیت داخلی و نماینده تجاری ایالات متحده یا هر مقام رسمی ارشدی که خود صلاح بداند، باید در صورت لزوم و درصورتیکه احراز کند مفاد این فرمان اجرایی برای رسیدگی به وضعیت اضطرار ملی ناکافی است، باید توصیههایی به رئیسجمهور برای اتخاذ اقدامهای بیشتر ارائه کند.
· وزیر بازرگانی وظیفه نظارت بر اینکه آیا یک کشور خارجی، مستقیم یا غیرمستقیم، از ایران کالا یا خدمات میخرد، وارد میکند یا به هرنحوی کسب میکند را برعهده دارد. وزیر بازرگانی باید این نظارت را حتی بعد از اینکه مطمئن شد چنین اتفاقی در حال وقوع است، ادامه دهد.
در این بخش، وزیر خارجه، وزیر بازرگانی و نماینده تجاری ایالات متحده بهعنوان هیئت اجرایی مسئول پیادهسازی این فرمان اجرایی تعیین شدهاند.
در این بخش، برای جلوگیری از ابهام، برخی عبارات مورد استفاده در متن، بهطور دقیقتر توضیح داده شده و تعریف شدهاند:
· کالاها و خدمات از ایران: مبتنیبر بخش 560.306 از فصل ۳۱ قوانین فدرال و تنها در مورد کالاها و خدماتی که اشخاص آمریکایی در مورد آنها از تجارت با ایران ممنوع هستند.
· غیرمستقیم: خرید، واردات یا اکتساب کالاها و خدمات ایرانی ازطریق واسطهها یا کشورهای ثالث، بهنحویکه مبدأ کالا یا خدمات بهطور معقول، قابلردیابی باشد.
· ایران: جمهوری اسلامی ایران، خاک ایران و هر ناحیه زمینی یا دریایی، ازجمله مناطق ویژه اقتصادی که دولت ایران ادعای حاکمیت بر آن را دارد.
· دولت ایران: دولت جمهوری اسلامی ایران، هر زیرمجموعه سیاسی، نهادها و دستگاهها ازجمله بانک مرکزی ایران، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و هر شخصی که تحت تملک یا کنترل دولت ایران باشد یا از طرف دولت ایران عمل کند.
در بخش هفتم از متن فرمان اجرایی، تاریخ و ساعت اجرای آن تعیین شده است: ساعت ۱۲:۰۱ بامداد (ساعت شرقی) هفتم فوریه ۲۰۲۶ (۱۸ بهمن ۱۴۰۴).
بخشهای هشتم و نهم نیز حاوی نکاتی فنی و کلی در رابطه با ضوابط و رویههای قانونی مرتبط با فرمان اجرایی است.
بهکارگیری ابزار «تعرفههای ثانویه» توسط دولت آمریکا علیه جمهوری اسلامی ایران، اقدامی جدید و بیسابقه است. ازآنجاکه این رویکرد هنوز در مراحل آغازین شکلگیری و تثبیت قرار دارد، هیچیک از طرفین، نه آمریکا و نه ایران، تجربه عملیاتی یا سابقه تاریخی قابل استناد در این زمینه در اختیار ندارند. در چنین شرایطی، واشنگتن احتمالاً با در پیش گرفتن مسیری تدریجی و آزمایشی و اجرای احتیاطآمیز و پایش مستمر بازخوردها، به دنبال ارزیابی کارایی، محدودیتها و پیامدهای جانبی این ابزار خواهد بود. در مقابل، جمهوری اسلامی ایران، بهدلیل فقدان الگوی تجربی پیشین در مواجهه با چنین سازوکاری، در حال حاضر قادر به ارائه تحلیل قطعی درباره پیامدهای بلندمدت این سیاست نبوده و بنابراین، معادله کنونی در هالهای از ابهام قرار گرفته است.
ازسوی دیگر، بررسی گزارشها و تحلیلهای منتشر شده ازسوی محافل فکری و اندیشکدهای در حوزه سیاست خارجی آمریکا در ماههای اخیر، نشاندهنده فقدان هرگونه توصیه کارشناسی ساختاریافته برای اعمال سیاست تعرفههای ثانویه علیه ایران است. این امر گویای آن است که تصمیمگیری مذکور بیش از آنکه حاصل تدبیر سیاستی مبتنیبر تحلیلهای کارشناسی باشد، محصول فشارهای درونکابینهای، نفوذ گروههای ذینفع و رویکردی خودجوش در سطح قوه مجریه آمریکا بوده و از پشتوانه فکری و تخصصی کافی برخوردار نیست. البته، امکان دارد در آینده، با تثبیت این ابزار و ارزیابی نتایج عملیاتی آن، سیاست تعرفهگذاری ثانویه جایگاهی تاکتیکی در بازچینش اهرمهای فشار آمریکا علیه ایران یابد.
در تحریمهای هدفمند، ریسک تعامل با ایران برعهده اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی (غیرآمریکایی) گذاشته میشود و این اشخاص در فهرست تحریمهای آمریکا (SDN List) قرار داده میشوند؛ در قالب تحریمهای هدفمند، شرکتها، بانکها، نفتکشها، کشتیهای بزرگ، شرکتهای بیمه و ... بهصورت منفرد در معرض یک تحلیل هزینه-فایده قرار میگیرند؛ اینکه آیا ریسک (عایدی) تعامل با اقتصاد ایران بر هزینه منقطع شدن از تعامل با اقتصاد آمریکا میچربد یا خیر! در چنین وضعیتی، عمدتاً اشخاص حقیقی و حقوقیای که میتوانند تعامل با ایران را مخفی کنند یا اینکه اساساً تعامل حداقلی با اقتصاد آمریکا دارند، تجارت و تعامل با اقتصاد ایران را تداوم خواهند داد.
در مقابل، تعرفههای ثانویه، ریسک تعامل با اقتصاد ایران را بر دوش حاکمیتها و دولتها میگذارد. در چنین شرایطی، این احتمال وجود دارد که دولتهایی که از سیاست جدید فشار آمریکا علیه ایران تبعیت کنند با استفاده از اختیارات حاکمیتی خود اعم از تسلط بر گمرکات، تسلط بر حسابهای مالی و مالیاتی شرکتها و مقررهگذاری حاکمیتی، نسبت به ایجاد محدودیت علیه اشخاص حقیقی و حقوقی تحت تابعیت خود نسبت به تعامل اقتصادی با ایران محدودیت ایجاد کنند.
از این منظر، اقدام جدید آمریکا، ضمن گسترش دایره کشورهای تحت تأثیر، معادله تقابل دوجانبه ایران و آمریکا را به یک زمینه چندجانبه پیچیده با حضور بازیگران متعدد، ازجمله شرکای تجاری ثالث، تبدیل میکند. چنین تحولی نهتنها ابعاد ژئوپلیتیکی تقابل را گسترش میدهد، بلکه حوزه موضوعی رقابت تجاری را نیز فراتر از مرزهای دو کشور درگیر، به کلیه روابط اقتصادی کشورهایی که همزمان با ایران و آمریکا درگیر مبادلات هستند، تعمیم میدهد. در این چارچوب، واشنگتن با اعمال چنین تعرفههایی، بهطور مستقیم روابط تجاری خود با هر دولت ثالثی (نه اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی) که با جمهوری اسلامی ایران در تعامل اقتصادی قرار دارد را زیر سؤال برده و در معرض بازتعریف قرار میدهد. این امر ملاحظهای راهبردی محسوب میشود که میتواند بهعنوان عاملی محدودکننده در ساحت اجرا عمل کرده و دولت آمریکا را در قلمروی دیپلماسی تجاری با چالشهای چندجانبه پیچیدهای مواجه سازد. این چالشها احتمالاً میتواند هزینه سیاسی و اقتصادی این رویکرد را در سطح بینالمللی افزایش دهد.
با توجه به اینکه اعمال تعرفههای ثانویه بهطور ذاتی با افزایش تنشهای آمریکا با طیف گستردهای از کشورهای ثالث همراه خواهد بود و میتواند هزینههای دیپلماتیک و سیاسی قابل توجهی را برای واشنگتن به دنبال داشته باشد، رویکرد عقلانی ازسوی سیاستگذاران آمریکایی این بود که از چنین اقدامی تا حد امکان اجتناب شود. بااینحال، اتخاذ این تصمیم در عمل نشانهای بر ناکارآمدی فزاینده سازوکارهای تحریمی پیشین، بهویژه در حوزه صادرات نفت ایران است. بهعبارتدیگر، رویآوری به ابزاری نوین و پرریسک مانند تعرفهها، در شرایطی که هزینههای جانبی آن قابل پیشبینی است، بیانگر فرسودگی تدریجی اهرمهای فشار سنتی و جستوجوی واشنگتن برای جایگزینی مؤثر در برابر مقاومت اقتصادی جمهوری اسلامی است.
در تحلیل پیامدهای احتمالی این سیاست، ضروری است که رویکردی تفکیک شده و مبتنیبر مطالعه موردی و کشور به کشور در پیش گرفته شود. دلیل این امر این است که اعمال تعرفهها ازسوی آمریکا با توجه به سطح وابستگی تجاری و حساسیتهای دیپلماتیک هر کشور هدف، احتمالاً پاسخها و واکنشهای متفاوتی را به دنبال خواهد داشت. بهعبارتدیگر، تدوین یک چارچوب تحلیلی کلی و عمومی برای این سازوکار فشار، با توجه به تنوع بازیگران بینالمللی و تفاوتهای ساختاری در روابط دوجانبه آنان با واشنگتن و تهران، امکانپذیر نخواهد بود. در این راستا، هر مورد باید از سه زاویه تحلیلی مجزا مورد بررسی دقیق قرار گیرد:
· راهبرد انتخابی دولت آمریکا بهعنوان طرف اعمالکننده تعرفه؛
· واکنش و ظرفیت مقاومت کشور ثالث هدف؛
· تأثیر این اقدام بر اقتصاد جمهوری اسلامی ایران.
یکی از ویژگیهای قابل تأمل در ساختار این فرمان اجرایی، تفویض مسئولیت اجرای آن به وزارت امور خارجه آمریکاست. این در حالی است که در تمامی اقدامهای تعرفهای پیشین دولت ترامپ علیه سایر کشورها، وزارت خزانهداری بهعنوان نهادی متخصص در حوزههای فنی، مالی و تجاری، مسئول اصلی اجرا محسوب میشد. این انحراف از الگوی رایج، در کنار پیچیدگی غیرعادی فرایندهای اجرایی طراحی شده و تعدد نهادهای درگیر در این سازوکار، گویای رویکردی غیرمعمول و احتمالاً عمدی در ساختار این ابزار فشار است. چنین تفویض اختیاری میتواند نشانهای بر ماهیت بیشتر سیاسی تا اقتصادی این اقدام تلقی شود. بدین ترتیب، فرمان مذکور بیش از آنکه ابزاری برای تحمیل آسیب اقتصادی مستقیم به ایران باشد، بهمثابه اهرم فشار در فضای مذاکره و اعمال فشار بر حاکمیت ایران طراحی شده است.
با توجه به اینکه فرمان اجرایی مورد بحث، صرفاً بر کالاهای صادراتی از ایران تمرکز دارند لذا در این بخش، یک تحلیل آماری از مقاصد صادراتی ایران به همراه کشورهای مقصد ارائه میشود. البته نباید دور از نظر داشت که در هر زمان، امکان و احتمال افزایش دایره شمول تعرفه ثانویه به کشورهای صادرکننده کالا به ایران نیز وجود خواهد داشت.
براساس دادههای گمرک جمهوری اسلامی ایران، در جدول و نمودار زیر صادرات ایران به مقاصد عمده تجاری شامل چین، عراق، امارات متحده عربی، ترکیه، افغانستان، پاکستان، هند، عمان، فدراسیون روسیه، جمهوری آذربایجان، ترکمنستان، ارمنستان، ازبکستان، اندونزی و برزیل برای سالهای 1402 و 1403 نشان داده شده است.
جدول 1. ارزش صادرات ایران به مقاصد اصلی در سالهای 1402 و 1403 (میلیون دلار)
|
1402 |
1403 |
|
|
چین |
14,157 |
15,198 |
|
عراق |
9,350 |
12,033 |
|
امارات متحده عربی |
6,715 |
7,323 |
|
ترکیه |
4,210 |
6,870 |
|
افغانستان |
1,900 |
2,448 |
|
پاکستان |
2,110 |
2,410 |
|
هند |
2,197 |
1,907 |
|
عمان |
1,434 |
1,566 |
|
فدراسیون روسیه |
964 |
1,142 |
|
جمهوری آذربایجان |
632 |
689 |
|
ترکمنستان |
452 |
580 |
|
ارمنستان |
416 |
519 |
|
ازبکستان |
339 |
421 |
|
اندونزی |
669 |
387 |
|
برزیل |
63 |
363 |
شکل 1. نمودار صادرات ایران به مقاصد اصلی در سالهای 1402 و 1403 (میلیون دلار)
توضیح: در آمار گمرک، حجم صادرات نفت ایران لحاظ نمیشود.
مأخذ: گمرک جمهوری اسلامی ایران.
بررسی توزیع جغرافیایی صادرات نشان میدهد که صادرات ایران بهطور معناداری بر چند مقصد محدود متمرکز بوده و چین، عراق و امارات متحده عربی سهم غالبی از کل ارزش صادرات کشور را بهخود اختصاص دادهاند.
براساس بررسیها، چین با اختلاف، مهمترین مقصد صادراتی ایران است؛ امری که بیانگر غلبه صادرات مواد معدنی و محصولات شیمیایی با حجم بالا در سبد صادراتی به این کشور است. عراق در رتبه دوم قرار دارد و ساختار صادرات به این کشور ترکیبی از کالاهای کشاورزی، مصرفی، مصالح ساختمانی و بخشی از کالاهای صنعتی سبک است. امارات متحده عربی نیز باوجود وزن پایینتر نسبت به چین و عراق، از نظر ارزش صادرات جایگاه بالایی دارد که تا حد زیادی ناشی از نقش این کشور بهعنوان هاب تجاری و مسیر صادرات مجدد در تجارت خارجی ایران است.
از منظر ترکیب کالایی، دادههای گمرک نشان میدهد که صادرات ایران بهشدت بر چند گروه محدود متمرکز است. مواد معدنی و محصولات شیمیایی بیشترین سهم را در سبد صادراتی کشور دارند. در بخش مواد معدنی، چین بزرگترین مقصد صادراتی ایران است و پس از آن امارات متحده عربی و ترکیه قرار دارند، درحالیکه کمترین صادرات این بخش به افغانستان اختصاص یافته است. در بخش محصولات شیمیایی نیز چین بیشترین میزان صادرات را جذب کرده و پس از آن ترکیه و عراق قرار دارند؛ در مقابل، صادرات این گروه به افغانستان کمترین مقدار را داشته است.
در بخش کشاورزی، الگوی صادراتی ایران ماهیتی منطقهایتر دارد. عراق بزرگترین مقصد صادرات محصولات کشاورزی ایران محسوب میشود و پس از آن افغانستان و امارات متحده عربی قرار دارند. در بخش فلزات، بیشترین صادرات ایران به چین، ترکیه و عراق اختصاص دارد و این سه کشور نقش اصلی را در جذب فلزات صادراتی ایران ایفا میکنند. در گروههای کالایی با فناوری بالاتر شامل ماشینآلات، وسایل الکترونیکی و وسایل نقلیه، بیشترین صادرات عمدتاً به عراق انجام شده و پس از آن افغانستان و ترکیه قرار دارند.
از سوی دیگر و با توجه به آنکه قرار است موضوع وضع تعرفه ثانویه توسط آمریکا بر کشورهای واردکننده کالا از ایران را مورد بررسی قرار دهیم در این بخش صادرات کالا توسط کشورهای فوق به ایالات متحده آمریکا مورد بررسی قرار گرفته است.
جدول 2. صادرات به ایالات متحده آمریکا توسط کشورهای اصلی واردکننده کالا از ایران (میلیون دلار)
|
روسیه |
عمان |
افغانستان |
پاکستان |
هند |
ترکیه |
امارات |
عراق |
چین |
سال |
|
10,958 |
958 |
0 |
4,143 |
49,32 |
14,71 |
5,367 |
0 |
577,126 |
2020 |
|
17,747 |
1,702 |
0 |
6,095 |
71,510 |
16,882 |
7,674 |
0 |
582,756 |
2021 |
|
نبود آمار |
2,265 |
0 |
6,275 |
80,230 |
14,880 |
11,521 |
0 |
502,004 |
2022 |
|
نبود آمار |
1,343 |
0 |
5,046 |
75,80 |
16,352 |
13,545 |
0 |
524,883 |
2023 |
|
نبود آمار |
عدم ارائه آمار توسط تریدمپ |
0 |
5,615 |
80,782 |
16,328 |
11,691 |
0 |
420,988 |
2024 |
ادامه جدول فوق
|
برزیل |
اندونزی |
ازبکستان |
ارمنستان |
ترکمنستان |
آذربایجان |
سال |
|
30,456 |
18,666 |
8 |
67 |
0 |
24 |
2020 |
|
31,336 |
25,834 |
20 |
80 |
0 |
75 |
2021 |
|
37,643 |
28,239 |
16 |
77 |
0 |
90 |
2022 |
|
37,149 |
23,287 |
61 |
47 |
0 |
16 |
2023 |
|
40,467 |
26,364 |
157 |
58 |
0 |
135 |
2024 |
براساس آمار گمرک، ایران در سال 1403، رقمی معادل 15 میلیارد دلار صادرات غیرنفتی به چین داشته است که البته رقم صادراتی ایران به چین در درگاه تریدمپ برای سال 2023، رقم 28 میلیارد دلار درج شده است. فارغ از تفاوتهای آماری که ناشی از اظهار یا عدم اظهار صادرات نفت ایران به چین است؛ در حال حاضر، این کشور اولین مقصد صادراتی ایران محسوب میشود. در همین شرایط، چین در سال 2025، معادل 420 میلیارد دلار کالا به ایالات متحده آمریکا صادر کرده است. براساس یک محاسبه هزینه-فایده و صرفاً اقتصادی، پرواضح است که صادرات چین به آمریکا نباید تحتالشعاع واردات چین از ایران قرار بگیرد. اما تحلیل فوق، کاملاً تقلیلگرایانه است و مناقشات دنیای جدید و ایضا ملاحظات امنیت اقتصادی کشورها را در نظر نمیگیرد.
توضیح آنکه طی چند ماه گذشته توافقی میان چین و آمریکا در موضوع مناقشات تعرفهای، برقرار شد. در نگاه مقامات چینی، اقدام جدید آمریکا در موضوع وضع تعرفه ثانویه، بهصورت واضح، یک خلف وعده محسوب میشود؛ دولت چین نیز بلافاصله، اقدام جدید دولت آمریکا را محکوم کرد. در شرایط حاضر، ایمنی زنجیره تأمین و بهطور خاص در حوزه انرژی، میعانات و فرآوردههای نفتی از اولویت و اهمیت بالاتری نسبت به محاسبات هزینه-فایدهای اقتصادی برخوردار است. بهعلاوه، چین ابزارهای مهم و قابلاعتنایی نظیر وضع تعرفه روی صادرات خاکهای حیاتی و کمیاب و کاهش واردات محصولات کشاورزی از آمریکا در اختیار دارد.
بر این اساس بهنظر میرسد، تجارت ایران با چین، بهطور خاص در زمینه صادرات نفت، میعانات و فرآورده ادامه خواهد داشت. البته در این زمینه، اسکورت نظامی محمولههای تجاری ضروری است.
براساس آمارهای ارائه شده در بخش قبل، عراق، مقصد دوم صادراتی ایران است. صادرات ایران به عراق هم شامل اقلام راهبردی نظیر گاز میشود و هم شامل اقلام تجاری و عمومی میشود. در سوی دیگر، براساس آمار تریدمپ، عراق هیچگونه صادراتی به کشور آمریکا ندارد. بر این اساس میتوان گفت که حداقل روی کاغذ، اعمال تعرفههای ثانویه بر عراق، اثری بر روابط این کشور با ایران نخواهد داشت. همین تحلیل در مورد کشورهای افغانستان و ترکمنستان نیز صادق است.
البته نکته مهم در مورد کشور عراق آن است که آمریکا ابزارهای تحکمی قدرتمندی علیه این کشور دارد؛ تسلط بر چرخه بازیافت و مصرف عواید حاصل از صادرات نفت عراق، مهمترین ابزار فشار آمریکا علیه کشور عراق است.
براساس آمار گمرک، ایران در سال 1403، رقمی معادل 7.3 میلیارد دلار صادرات به امارات داشته است. نکته قابل توجه آن است که در حال حاضر بخش عمده صادرات ایران ازطریق کشور امارات متحده عربی کارسازی میشود. باز صادرات (به معنای تخلیه و بارگیری مجدد در بنادر امارات)، درج بنادر امارات بهعنوان مبدأ بار (بدون تخلیه و بارگیری) و استفاده از فضای مالی امارات جهت تسویه مالی صادرات ایران، مهمترین مصادیق وابستگی تجاری ایران به کشور امارات هستند. این در حالی است که این کشور، در سال 2024، نزدیک به 12 میلیارد دلار صادرات به آمریکا داشته است.
لذا از منظر تحلیل خطی هزینه-فایده ای، تداوم تجارت امارات به آمریکا اولویت بیشتری نسبت به تعامل وارداتی امارات از ایران خواهد داشت. علاوهبر این ابزارهای فشار آمریکا بر کشور امارات، بسیار متعدد هستند که یک قلم آن حضور پرتعداد شرکتهای بزرگ چندملیتی در این کشور است. بنابراین در شرایط حاضر، وابستگی تجاری، مالی و لجستیکی به کشور امارات به یک خطر بسیار بزرگ برای امنیت اقتصادی کشور تبدیل شده است.
براساس آمار، ایران در سال 1403، رقمی معادل 6.8 میلیارد دلار صادرات به ترکیه داشته است. علاوهبر گاز، ایران صادرکننده مواد معدنی، محصولات شیمیایی و تولیدات کشاورزی به کشور ترکیه است. ازسوی دیگر، در سال 2024، حدود 16 میلیارد دلار صادرات به آمریکا داشته است. حسب بررسیها، هیچیک از کالاهای صادراتی ایران به ترکیه غیرقابل جایگزینی نیست. بهطور خاص در زمینه صادرات گاز (که راهبردیترین صادرات ایران به ترکیه محسوب میشود) میتوان گفت که بهموجب شرایط جدید منطقهای و وجود منابع مازاد گاز در روسیه، امکان از دست رفتن بازار ایران در ترکیه وجود دارد. بر این اساس، در نسبت با کشور ترکیه یک خطر جدی احساس میشود.
براساس آمار، ایران در سال 1403، حدود 2 میلیارد دلار صادرات به هند داشته است. همین کشور در سال 2024، نزدیک به 81 میلیارد دلار صادرات به آمریکا داشته است. تحلیل مقایسهای نشان میدهد که در صورت اراده آمریکا نسبت به پیادهسازی تعرفه هجومی، رابطه صادراتی ایران و هند در معرض خطر جدی خواهد بود.
براساس آمار، ایران در سال 1403، حدود 2.4 میلیارد دلار صادرات به هند داشته است. همین کشور در سال 2024، نزدیک به 5.6 میلیارد دلار صادرات به آمریکا داشته است. در ساختار سیاستگذاری پاکستان، تداوم تعامل صادراتی با آمریکا از اهمیت بالایی برخوردار است و در تحلیل مبتنیبر هزینه-فایده، تداوم صادرات به آمریکا بر تداوم واردات از ایران تفوق پیدا میکند اما با وجود مرز مشترک طولانی میان ایران و پاکستان و همچنان مبتنیبر روابط نزدیک سیاسی، فرهنگی و عقیدتی میان دو کشور میتوان تمهیداتی جهت تداوم صادرات ایران به پاکستان و حتی افزایش آن اندیشید. بهطور خاص، گفتوگوهای دیپلماتیک سطح بالا و متعاقب آن، همکاری گمرکات دو کشور در زمینه اظهار حداقلی روابط تجاری میتواند پاسخی برای چالش فوق باشد.
براساس آمار، ایران در سال 1403، حدود 1.5 میلیارد دلار صادرات به عمان داشته است. همین کشور در سال 2023، نزدیک به 1.3 میلیارد دلار صادرات به آمریکا داشته است. براساس آمارهای ارائه شده و همچنین چشمانداز افزایش صادرات به عمان در نتیجه توجه هر چه بیشتر ساختار اقتصاد سیاسی ایران به پهنه مکران، میتوان انتظار داشت که وضع تعرفه ثانویه علیه کشور عمان نمیتواند به تخریب رابطه تجاری ایران و عمان منجر شود. همچنین باید در نظر داشت که در سالهای اخیر، کشور عمان بارها بهعنوان میانجی مطمئن و قابل اتکا، میان ایران و آمریکا نقشآفرینی کرده است. بر این اساس دور از انتظار است که آمریکا از ابزار تعرفه ثانویه علیه عمان استفاده کند.
براساس آمار، ایران در سال 1403، بیش از 1.1 میلیارد دلار صادرات به فدراسیون روسیه داشته است. در سوی دیگر و متعاقب وضع تحریم توسط آمریکا علیه روسیه (در پرونده جنگ میان روسیه و اوکراین)، بهنظر میرسد که صادرات روسیه به کشور آمریکا یا به صفر رسیده یا به شدت کاهش پیدا کرده و یا اینکه ازطریق یک کشور ثالث در جریان است. بر این اساس نگرانی خاصی در زمینه قطع تعامل صادراتی ایران به روسیه وجود ندارد.
ایران در سال 1403، بهترتیب به کشورهای آذربایجان، ارمنستان و ازبکستان، 689، 519 و 421 میلیون دلار صادرات داشته است. در سوی دیگر، صادرات این کشورها به آمریکا بسیار ناچیز یا صفر بوده است. در رابطه با این سه کشور نیز بسیار بعید است که اعمال ابزار تعرفه ثانویه کارکرد خاصی داشته باشد.
ایران در سال 1403، به ترتیب به کشورهای اندونزی و برزیل، 387 و 363 میلیون دلار صادرات داشته است. این در حالی است که هر دوی این کشورها، صادرات بسیار گستردهای به کشور آمریکا دارند. در مورد کشور اندونزی، از دست رفتن ظرفیت صادراتی ایران بعد از اعمال تعرفه ثانویه دور از انتظار نیست و البته خطر جدی نیز متوجه اقتصاد ایران نخواهد کرد.
اما در مورد کشور برزیل نکات ظریف و مهمی وجود دارد. ایران در حال حاضر دارای ذخایر قابل توجه کود اوره است که برزیل همواره خریدار این کود بوده است. اما در حال حاضر، حسب بررسی، کود اوره ایران بهصورت غیرمستقیم و از مبدأ ترکیه به مقصد برزیل صادرات میشود. بنابراین اگرچه در حاضر، رقم صادراتی ایران به برزیل پایین است اما صادرات مستقیم کود اوره ایران به برزیل، ارزش صادرات ایران به برزیل به سطح میلیارد دلار خواهد رساند. ازسوی دیگر، پیشتر صادرات برزیل به آمریکا مشمول تعرفه 50 درصدی شده است و این رقم به اندازه کافی بالاست که تجارت فیمابین آمریکا و برزیل را غیراقتصادی کند، در نتیجه بهنظر نمیرسد افزایش 25 درصدی نیز تأثیر جدی بر تعامل برزیل با ایران داشته باشد. چهبسا این اقدام تهاجمی آمریکا، زمینهای فراهم کند که ایران و برزیل، بهصورت رسمی، تعاملات دوجانبه و تهاتری را تعمیق کرده و آن را سرعت دهند.
الف) براساس مطالب بخش قبل و مبتنیبر آمار و دادهها، در حال حاضر، مهمترین مخاطره اعمال تعرفه ثانویه از ناحیه قطع یا اختلال در رابطه صادراتی فیمابین ایران با امارات و ترکیه احساس میشود. دقیقاً همین دو کشور هستند که بهصورت تدریجی (خواسته یا ناخواسته) نقشی جدی در فرایند دور زدن تحریمها توسط ایران پیدا کردهاند. قطع رابطه صادراتی با این کشورها به بروز خشکی منابع در این کشورها منجر میشود و متعاقب آن، تسویه مالی ازطریق فضای مالی امارات و ترکیه و ایضا صادرات (نظیر کود اوره) و واردات کالاها (بهطور خاص اقلام دارویی و درمانی) از مسیر کشور ترکیه با مشکل مواجه خواهد شد. از این منظر، ایجاد ساختار پرداخت رسمی با کشور چین به یک ضرورت راهبردی تبدیل میشود که در بند بعد به این موضوع خواهیم پرداخت.
ب) براساس آمار رسمی، ایران بهصورت رسمی صادرکننده اقلام غیرنفتی به کشور چین است. ایضا اینکه تقریباً تمام نفت صادراتی ایران به سمت کشور چین روانه میشود اکنون به یک گزاره خبری عمومی تبدیل شده است. اما همانطور که پیشتر توضیح داده شد چین هجوم تعرفهای آمریکا را یک خلف وعده تلقی کرده و بهنظر میرسد در راستای حفظ امنیت اقتصادی و امنیت ملی خود به مقابله با آن خواهد برخاست. در چنین شرایطی، ایجاد و تعمیق ساختار پرداخت رسمی با چین و انتقال بخشی از واردات اقلام اساسی غذایی، دارویی و درمانی به زنجیره تأمین چین محور به یک ضرورت تبدیل شده است. راهکار بنیادین در این زمینه، انتقال فوری مرکز ثقل تجارت اقلام اساسی از ساختارهای غیررسمی و لرزان «تراستیمحور» به مکانیزمهای پرداخت رسمی و دوجانبه با چین است. این مهم نیازمند دو تصمیم حاکمیتی است که باید بهصورت همزمان راهبری شوند.
· گفتوگوی سطح بالای حاکمیتی میان ایران و چین در زمینه تعمیق ساختار پرداخت رسمی دو کشور جهت پوشش واردات بخشی از اقلام اساسی خوراکی، دارویی و درمانی از آن کشور.
· تصمیم حاکمیتی درون ایران (استقرار سیاسی) جهت ایمنسازی زنجیره تأمین غذا، دارو و درمان: در این زمینه، دولت و فرادولت باید از تمامی ابزارهای تشویقی و تنبیهی خود استفاده کنند تا اولاً مقاومتهای سازمانی (لایه مدیران ارشد و میانی در وزارت نفت، بانک مرکزی، وزارت جهاد و وزارت بهداشت) شکسته شود. بانک مرکزی باید بپذیرد که ساختار پرداخت ایران و چین هر چه بیشتر به سمت رسمی شدن حرکت کند. وزارت جهاد و وزارت بهداشت نیز باید در رویههای خود بازنگری اساسی انجام دهند. ثانیاً شرکتهای بزرگ واردکننده اقلام اساسی (اعم از دولتی و خصوصی) باید نسبت به بازنگری در زنجیرههای تأمین خود اقدام فوری انجام دهند؛ اعم از یافتن صادرکنندگان جدید در کشور چین و ثبت سفارش یوانی.
ج) با وجود مرز مشترک طولانی میان ایران و پاکستان و همچنان مبتنیبر روابط نزدیک سیاسی، فرهنگی و عقیدتی میان دو کشور میتوان تمهیداتی جهت تداوم صادرات ایران به پاکستان و حتی افزایش آن اندیشید. بهطور خاص، در کوتاهمدت، گفتوگوهای دیپلماتیک سطح بالا و متعاقب آن، همکاری گمرکات دو کشور در زمینه اظهار حداقلی روابط تجاری میتواند پاسخی برای چالش فوق باشد. همچنین در میانمدت و بلندمدت، افزایش سطح تعامل اقتصادی با کشور پاکستان در زمینههای تجارت اقلام اساسی، انرژی و صنعت میتواند به افزایش درهمتنیدگی اقتصادی-سیاسی ایران و پاکستان و بهتبع، عدم تمایل پاکستان به همراهی با اقدامهای تهاجمی ایالات متحده آمریکا منجر شود.
د) با توجه به وضعیت تحریمی کشور روسیه، تجمیع و پویاسازی ظرفیتهای صنعتی کشور جهت افزایش صادرات صنعتی (در کنار صادرات اقلام کشاورزی) به روسیه امری حیاتی است. ماشینآلات، دارو و تجهیزات پزشکی و توربینهای گازی (و هر کالای صنعتی دیگری که تولید آن در یک اقتصاد درگیر جنگ دچار نقصان شده است) مصادیقی از ظرفیتهای صادراتی به کشور روسیه هستند. افزایش صادرات به روسیه به تولید منابع ارزی در روسیه منجر شده و در ادامه، ایران میتواند نیازهای وارداتی خود در زمینه اقلام اساسی خوراکی را در حجمهای گستردهتر، از کشور روسیه و سایر کشورهای آسیای میانه وارد کند.
ه) جهت مقابله با اقدامهای هجومی آمریکا در موضوع تعرفه ثانویه، استفاده از ابزارهای غیرمتقارن نظامی و امنیتی ایران ضروری بهنظر میرسد. معرفی این ابزارها در چارچوب این نوشتار نمیگنجد؛ تأکید در این بخش آن است که نباید جهت مقابله با سلطهجویی اقتصادی طرف آمریکایی، صرفاً به پاسخهای واکنشی اقتصادی و دیپلماتیک بسنده کرد.
فرمان اجرایی ۱۴۳۸۲ نمایانگر تلاش آمریکا برای نوآوری در ابزارهای فشار علیه ایران است که میتوان از آن با تعبیر «تعرفههای ثانویه» یاد کرد. این فرمان، بر پایه قوانین امنیتی داخلی آمریکا، حالت اضطرار ملی ناشی از فرمان اجرایی ۱۲۹۵۷ (۱۹۹۵) را تمدید کرده و تعرفهای متناسب (مانند ۲۵ درصد) بر کالاهای تولیدی در کشورهایی اعمال میکند که مستقیم یا غیرمستقیم از ایران کالا یا خدمات وارد میکنند. در این فرمان، فرایند اجرایی پیچیدهای تعریف شده که شامل نظارت وزیر بازرگانی بر واردات کشورها از ایران، مشورت با وزیر خارجه و توصیه به رئیسجمهور است. این رویکرد، برخلاف تحریمهای ثانویه که ریسک را بر دوش اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی میگذارد، فشار را بر دولتهای ثالث متمرکز کرده و روابط تجاری آمریکا با آنها را در معرض بازتعریف قرار میدهد.
همچنین این رویکرد با مقاومت احتمالی کشورهایی مانند چین مواجه خواهد شد. بهصورت کلی این مسئله در بستر روابط پرتنش ایران و آمریکا قرار دارد؛ جایی که تحریمهای پیشین نتوانستهاند صادرات نفت و کالاهای غیرنفتی ایران را بهطور کامل مختل کنند. تعرفههای ثانویه، بهعنوان پاسخی به ناکارآمدی تحریمها، ابعاد ژئوپلیتیکی تقابل را گسترش داده و آن را به یک مناقشه چندجانبه تبدیل میکند. با توجه به تمرکز صادرات ایران بر چند مقصد محدود (مانند چین با ۱۵ میلیارد دلار صادرات غیرنفتی در ۱۴۰۳)، این سیاست میتواند زنجیرههای تأمین ایران را تهدید کند؛ بهویژه در روابط با کشورهایی که صادرات قابل توجهی به آمریکا دارند. پیچیدگی اجرایی، تفویض مسئولیت به وزارت خارجه (به جای خزانهداری) و فقدان پشتوانه کارشناسی برای اتخاذ این سیاست در اندیشکدههای آمریکایی، نشاندهنده غلبه ماهیت سیاسی این ابزار بر ماهیت اقتصادی آن است که ممکن است بیش از آسیب اقتصادی مستقیم، بهعنوان اهرمی برای فشار در فضای مذاکراتی عمل کند.
چنانچه آمریکا بخواهد این ابزار را در صحنه عمل پیادهسازی کند، چالشهایی برای اقتصاد ایران حادث خواهد شد. تمرکز صادرات ایران بر چند مقصد محدود، ریسکهایی، بهویژه در روابط با امارات و ترکیه، ایجاد کرده است؛ اما همزمان، فرصتهایی در چین، پاکستان و روسیه وجود دارد. اجرای توصیههای سیاستی، شامل ساختار پرداخت رسمی با چین و تعمیق روابط منطقهای و ابزارهای غیرمتقارن، میتواند مقاومت اقتصادی ایران را افزایش دهد و تعرفهها را به ابزاری ناکارآمد تبدیل کند. در نهایت، این سیاست ممکن است به جای تضعیف ایران، تنشهای جهانی را تشدید کند و نیاز به رویکردهای دیپلماتیک چندجانبه را برجسته سازد.