خلاصه مدیریتی

• مسئله اصلی

نظام مدیریت بحران کشور در سال‌های اخیر با افزایش فراوانی و پیچیدگی مخاطرات طبیعی، انسان‌ساخت و امنیتی، بیش از گذشته نیازمند تقویت سازوکارهای حکمرانی، هماهنگی بین‌بخشی و فرماندهی واحد شده است. در همین راستا، «طرح تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» با هدف ایجاد مدیریت یکپارچه از طریق ادغام برخی دستگاه‌های اجرایی ازجمله سازمان‌های مدیریت بحران، امداد و نجات، اورژانس کشور و راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای ارائه شده است. ایده اصلی طرح، تمرکز ظرفیت‌ها و اختیارات در قالب یک وزارتخانه مستقل و ایجاد فرماندهی منسجم در حوزه پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی است. بااین‌حال، بررسی کارشناسی نشان می‌دهد که مسئله اصلی مدیریت بحران کشور، بیش از آنکه ناشی از فقدان یک وزارتخانه مستقل باشد، به ضعف حکمرانی، محدودیت اقتدار فرماندهی، هماهنگی ناکافی میان دستگاه‌ها و اجرای ناقص قوانین موجود بازمی‌گردد. از این منظر، تغییر ساختار سازمانی، بدون آسیب‌شناسی دقیق نظام موجود، ارزیابی عملکرد قانون مدیریت بحران و ارائه شواهد کافی درباره برتری الگوی پیشنهادی، به‌تنهایی تضمین‌کننده ارتقای کارآمدی نظام مدیریت بحران نخواهد بود.

• نقاط قوت و ضعف طرح

طرح حاضر از چند منظر دارای ظرفیت‌های قابل توجهی است. مهم‌ترین نقطه قوت آن، توجه به ضرورت ارتقای جایگاه مدیریت بحران در ساختار حکمرانی کشور و تلاش برای ایجاد مدیریت متمرکز و هماهنگ در مواجهه با بحران‌هاست. همچنین تأکید بر رویکرد «پیشگیری» در کنار مدیریت بحران، توجه به توسعه آموزش‌های تخصصی و تلاش برای تجمیع ظرفیت‌های اجرایی مرتبط، از دیگر ویژگی‌های مثبت این طرح محسوب می‌شود و نشان می‌دهد طراحان در پی ارتقای جایگاه این حوزه در نظام اداری کشور هستند.

با وجود این، بررسی‌های کارشناسی حاکی از آن است که طرح با چالش‌های اساسی در ابعاد سیاستی، ساختاری، حقوقی و اجرایی مواجه است. نخست آنکه رویکرد قالب طرح، ساختارمحور است و میان ایجاد وزارتخانه و بهبود عملکرد نظام مدیریت بحران، رابطه علّی مستند و مبتنی‌بر شواهد ارائه نشده است. همچنین آسیب‌شناسی جامعی از وضعیت موجود، ارزیابی عملکرد قانون مدیریت بحران مصوب ۱۳۹۸ و بررسی گزینه‌های جایگزین در تدوین طرح به‌خصوص مقدمه توجیهی آن مشاهده نمی‌شود. از منظر ساختاری نیز، مدیریت بحران ماهیتی فرابخشی دارد و بخش عمده مأموریت‌های آن بر هماهنگی، سیاستگذاری و فرماندهی میان دستگاه‌های متعدد استوار است. در‌چنین شرایطی، تبدیل نهاد هماهنگ‌کننده به یک وزارتخانه اجرایی، می‌تواند اقتدار تنظیم‌گری و نقش فرابخشی آن را تضعیف کرده و بدون رفع پراکندگی سایر دستگاه‌های مؤثر، مشکل هماهنگی را به‌طور کامل برطرف نکند. افزون‌بر‌این، معیار انتخاب دستگاه‌های مشمول ادغام روشن نیست و انتقال اورژانس، راهداری و ارتباط ساختاری با جمعیت هلال‌احمر، هر‌یک با پیامدهای تخصصی، حقوقی و اجرایی قابل توجهی همراه است. ضمن اینکه ادغام سازمان راهداری در ساختار جدید به‌دلیل ماهیت تخصصی آن در صیانت فنی از راه‌ها و مدیریت چرخه حمل‌ونقل کشور، موجب گسست در سیاستگذاری یکپارچه ترابری و تداخل وظایف حاکمیتی می‌شود؛ لذا حفظ جایگاه این سازمان در وزارت راه و شهرسازی و تقویت تعاملات بین‌دستگاهی آن با متولی مدیریت بحران، ضرورت دارد.

عدم تعیین تکلیف جایگاه و نحوه تعامل سازمان پدافند غیرعامل با وزارتخانه پیشنهادی نیز موجب ابهام در نظام حکمرانی ایمنی و دفاع غیرنظامی کشور خواهد شد. با توجه به اشتراک مأموریتی این دو نهاد در ارتقای پایداری و کاهش آسیب‌پذیری زیرساخت‌های کشور، بلاتکلیفی رابطه ساختاری آنها، هماهنگی را مخدوش کرده و به موازی‌کاری در سیاستگذاری منجر می‌شود؛ لذا تعریف دقیق مرزبندی وظایف و سازوکار ارتباطی این دو مجموعه به‌منظور جلوگیری از تداخل عملکردی در مدیریت مخاطرات، ضرورت دارد. همچنین بلاتکلیفی جایگاه ساختاری و عملیاتی «سازمان‌های پیشگیری و مدیریت بحران شهرداری‌ها» و «سازمان‌های آتش‌نشانی و خدمات ایمنی» در طرح حاضر، انسجام نظام مدیریت بحران شهری را به مخاطره می‌اندازد. انتزاع یا تغییر در سازوکار اداره این نهادهای عمومی غیردولتی بدون لحاظ قوانین شهرداری‌ها، از یک‌سو موجب تداخل وظایف حاکمیتی و محلی شده و از‌سوی‌دیگر، با ایجاد ابهام در سلسله‌مراتب فرماندهی میان متولیان هماهنگی شهری و بازوهای عملیاتی اطفا و نجات، اصل فرماندهی واحد در صحنه حادثه را مخدوش می‌سازد. علاوه‌بر ایرادات ساختاری و محتوایی، پیشنهاد تشکیل وزارتخانه جدید در قالب طرح، به‌دلیل ایجاد تشکیلات اداری گسترده و تحمیل هزینه‌های جدید جاری و سرمایه‌ای، مصداق بارز افزایش هزینه‌های عمومی بدون پیش‌بینی منابع مالی پایدار و مغایر با اصل (75) قانون اساسی است.

• پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که تحقق اهداف سیاست‌های کلی نظام در حوزه مدیریت بحران، بیش از آنکه مستلزم ایجاد یک وزارتخانه جدید باشد، نیازمند تقویت حکمرانی، افزایش اقتدار فرماندهی و ارتقای هماهنگی میان تمامی دستگاه‌های مسئول است. بر همین اساس، پیشنهاد اصلی آن است که با همکاری مجلس شورای اسلامی و دولت ارتقای جایگاه سازمان مدیریت بحران کشور به سطح معاونت رئیس‌جمهور از طریق اصلاح فصل دوم «قانون مدیریت بحران کشور» در دستور کار قرار گیرد. با توجه به اینکه ایجاد معاونت رئیس‌جمهور در قلمروی اختیارات رئیس‌جمهور و هیئت‌وزیران قرار دارد، مجلس شورای اسلامی امکان الزام دولت به اجرای راهکار مذکور را از طریق قانون عادی ندارد. ازاین‌رو، در صورت تداوم بررسی طرح تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران، ضروری است متن طرح پیش از تصویب نهایی مورد بازنگری اساسی قرار گیرد. در این چارچوب، مهم‌ترین اصلاحات پیشنهادی عبارت‌اند از:

·                     اصلاح فصل دوم قانون مدیریت بحران کشور با توجه به ملاحظات تشکیل وزارتخانه؛

·                     تدوین دقیق مأموریت‌ها، وظایف و حدود صلاحیت وزارتخانه پیشنهادی؛

·                     حذف سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای از فهرست دستگاه‌های مشمول ادغام، به‌دلیل ماهیت تخصصی آن و عدم سنخیت مأموریتی با وزارتخانه پیشنهادی؛

·                     تعیین تکلیف جایگاه ساختاری و نحوه هماهنگی وظیفه‌ای سازمان پدافند غیرعامل کشور، سازمان‌های پیشگیری و مدیریت بحران شهرداری‌ها و سازمان‌های آتش‌نشانی و خدمات ایمنی شهرداری‌ها با وزارتخانه پیشنهادی به‌منظور تثبیت فرماندهی واحد و جلوگیری از تداخل صلاحیت‌ها و موازی‌کاری‌های اجرایی؛

·                     تعیین تکلیف وضعیت حقوقی دستگاه‌های مشمول ادغام، به‌ویژه جمعیت هلال‌احمر و اورژانس کشور؛

·                     برآورد آثار مالی، اداری و سازمانی طرح و پیش‌بینی منابع تأمین آن؛

·                     طراحی برنامه جامع انتقال وظایف، نیروی انسانی، دارایی‌ها و سامانه‌های اجرایی.

در‌مجموع، ارزیابی کارشناسی نشان می‌دهد که اصلاح ساختار حکمرانی بحران باید بر ارتقای اقتدار نهادی، فرماندهی واحد، هماهنگی بین‌بخشی و اجرای مؤثر قوانین موجود استوار باشد تا سازمان بتواند نقش خود را در فرماندهی واحد، هماهنگی، نظارت، کنترل و پایش عملکرد دستگاه‌ها به‌صورت مؤثر ایفا کند. صرف ایجاد یک وزارتخانه جدید، بدون رفع چالش‌های بنیادین مدیریتی، تضمین‌کننده افزایش کارآمدی نظام مدیریت بحران کشور نخواهد بود.

 1. مقدمه

مدیریت بحران یکی از مهم‌ترین حوزه‌های کشورداری است که کارآمدی آن نقش تعیین‌کننده‌ای در حفظ جان و مال شهروندان، تداوم خدمات عمومی، کاهش خسارات ناشی از مخاطرات و ارتقای تاب‌آوری ملی دارد [1]. ماهیت فرابخشی بحران‌ها موجب شده است که اثربخشی نظام مدیریت بحران، بیش از هر چیز به کیفیت حکمرانی، نحوه توزیع مسئولیت‌ها، سازوکارهای هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و اقتدار نظام فرماندهی وابسته باشد. از‌این‌رو، هرگونه پیشنهاد برای اصلاح ساختار این حوزه، فراتر از یک تغییر سازمانی، به بازآرایی بخشی از نظام حکمرانی کشور و روابط نهادی میان دستگاه‌های مسئول منجر خواهد شد.

در همین چارچوب، «طرح تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» به شماره ثبت 363 در مجلس دوازدهم با هدف ایجاد وزارتخانه‌ای مستقل از طریق تجمیع برخی دستگاه‌های اجرایی مرتبط، در مجلس شورای اسلامی مطرح شده است. این طرح، ادامه ایده‌ای است که در ادوار دهم و یازدهم مجلس نیز در قالب طرح‌های مشابه پیگیری شده و این بار با تأکید بیشتر بر رویکرد پیشگیری، بار دیگر در دستور کار قانونگذاری قرار گرفته است. از‌آنجا‌که تشکیل یک وزارتخانه جدید مستلزم تغییر در ساختار قوه مجریه، بازتوزیع وظایف دستگاه‌ها و ایجاد تعهدات حقوقی و اداری جدید است، بررسی ابعاد مختلف این پیشنهاد، پیش از تصمیم‌گیری تقنینی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر به‌شمار می‌رود. اهمیت این موضوع صرفاً به ارزیابی یک طرح قانونی محدود نمی‌شود، بلکه به یکی از مسائل بنیادین کشور، یعنی انتخاب الگوی مناسب برای مدیریت بحران ارتباط دارد. در فرایند قانونگذاری، اصلاحات ساختاری زمانی می‌توانند به ارتقای کارآمدی نظام اداری منجر شوند که مبتنی‌بر شناخت دقیق مسئله، بررسی گزینه‌های مختلف سیاستی، ارزیابی آثار حقوقی و اجرایی و انطباق با اسناد بالادستی و الزامات قانون اساسی باشند. از این منظر، ارزیابی طرح حاضر نه‌تنها از حیث آثار سازمانی، بلکه از منظر مدیریتی، حقوق اداری و خط‌مشی‌گذاری عمومی نیز اهمیت دارد.

بر همین اساس، هدف این گزارش، بررسی کارشناسی «طرح تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» از ابعاد حقوقی، سیاستی، ساختاری و اجرایی است. گزارش حاضر ضمن معرفی طرح و مرور پیشینه تقنینی آن، مهم‌ترین ظرفیت‌ها و چالش‌های آن را با اتکا به قوانین موضوعه، سیاست‌های کلی نظام، اسناد بالادستی، گزارش‌های کارشناسی، نظرات خبرگان و مدیران و تجارب پیشین تحلیل کرده و در‌نهایت، گزینه‌های اصلاحی و پیشنهادهای سیاستی در فرایند بررسی طرح ارائه می‌کند.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی 

موضوع ارتقای ساختاری مدیریت بحران در گزارش‌های متعدد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درگذشته مورد توجه قرار گرفته که برخی از مهم‌ترین آنها در جدول 1 آمده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی مرتبط با ساختار و تشکیلات حوزه مدیریت بحران

بررسی گزارش‌های مذکور در حوزه مدیریت بحران نشان می‌دهد که این عرصه به‌مراتب فراتر از مسئله‌ای صرفاً ساختاری یا تشکیلاتی است و هرگونه تقلیل آن به تغییر در نمودار سازمانی یا ادغام نهادها، از عمق و پیچیدگی ذاتی آن غافل خواهد ماند. چالش‌های بنیادین این حوزه در لایه‌های اجرایی، رفتاری و حاکمیتیِ عمیق‌تری ریشه دارد و حل آنها نیازمند تحول در فرهنگ عمومی، اراده سیاسی پایدار، تقویت پاسخ‌گویی و شفافیت و جریان مستمر نقد و نظارت کارشناسی است. با پذیرش این واقعیت که ساختار فعلی دچار ضعف‌های جدی هستند، هرگونه ارتقای تشکیلاتی باید صرفاً با نگاهی دقیق و مبتنی‌بر شواهد و در چارچوب یک تحلیل جامع از عملکرد واقعی نهادها صورت گیرد؛ نه صرفاً از سر انفعال، شتاب‌زدگی یا راه‌حل‌های ظاهری و ساده‌انگارانه.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

در این بخش به‌صورت خلاصه برخی از سیاست‌ها و قوانین مرتبط با حوزه ساختار و تشکیلات مدیریت بحران و همچنین طرح‌های پیشنهادی ارائه شده در دوره‌های گذشته مجلس شورای اسلامی مرور و تحلیل می‌شود که در جدول 2 آمده است.

جدول 2. جدول تحلیل پیشینه تقنینی ساختار و تشکیلات مدیریت بحران

 مأخذ : یافته های پژوهش.

بند سوم سیاست‌های کلی، با تأکید بر «ایجاد مدیریت واحد با تعیین رئیس‌جمهور برای آمادگی دائمی و اقدام مؤثر و فرماندهی در دوره بحران»، به‌وضوح بر ضرورت بازطراحی ساختاری نظام مدیریت بحران (شورای عالی) تأکید دارد و آن را به‌مثابه یک سیاست کلان و راهبردی ترسیم می‌کند. این بند، علاوه‌بر وجه فرماندهی، بر سه رکن اساسی یعنی «نظام جامع اطلاعاتی»، «تقویت آمادگی و عملیات امدادی» و «اختیار کامل بر امکانات کشور در زمان بحران» صحه می‌گذارد؛ مجموعه عواملی که تحقق آنها در ساختار فعلی و با جایگاه موجود سازمان مدیریت بحران، به‌دلیل فقدان اقتدار، استقلال و قدرت چانه‌زنی کافی، عملاً ناممکن یا بسیار ناقص خواهد بود. بدین‌ترتیب، ارتقای ساختاریِ ضروری باید به سمتی حرکت کند که سازمان متولی بتواند نقش خود را در هماهنگی بین‌بخشی، نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها و تصمیم‌گیری راهبردی ایفا کند؛ چراکه تحقق «مدیریت واحد» بدون داشتن جایگاهی متناسب در سلسله‌مراتب حاکمیتی و دسترسی مستقیم به عالی‌ترین سطوح تصمیم‌گیری، صرفاً یک شعار باقی خواهد ماند. از این منظر، هدف از ارتقای ساختاری، نه صرفاً تغییر نام یا جایگاه، بلکه ایجاد توانمندی نهادی و اختیارات عملیاتی است که سازمان را قادر سازد تا در شرایط عادی، با اتکا به قدرت کافی، زمینه‌های پیشگیری و آمادگی را فراهم آورد و در شرایط بحران، با فرماندهی واحد، تمامی ظرفیت‌های ملی را به بهترین شکل ممکن بسیج و هدایت کند.

مرور سوابق تقنینی نشان می‌دهد که طی سه دوره متوالی مجلس شورای اسلامی، اصل ایده تشکیل وزارتخانه‌ای مستقل برای مدیریت بحران از ثبات نسبی برخوردار بوده است و پیشنهاددهندگان در همه دوره‌ها بر ضرورت ایجاد مدیریت متمرکز و یکپارچه در حوزه بحران تأکید کرده‌اند. درعین‌حال، هر‌یک از طرح‌ها تلاش کرده‌اند با اصلاح دامنه دستگاه‌های مشمول ادغام یا تغییر برخی احکام اجرایی، نسخه‌ای متفاوت از این ایده را ارائه کنند. از این منظر، طرح حاضر را می‌توان ادامه و تکامل تدریجی یک جریان تقنینی دانست که از مجلس دهم آغاز شده، در مجلس یازدهم توسعه‌یافته و اکنون در مجلس دوازدهم با تأکید بیشتر بر رویکرد «پیشگیری» و اصلاح ترکیب دستگاه‌های موضوع ادغام، مجدداً در دستور کار قانونگذاری قرار گرفته است.

3. معرفی جزئیات طرح پیشنهادی

طرح «تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران» با امضای ۴۷ نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در دوره دوازدهم مجلس و با شماره ثبت ۳۶۳ تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. این طرح در کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها به‌عنوان کمیسیون اصلی و کمیسیون اجتماعی به‌عنوان کمیسیون فرعی ارجاع شده است. بر‌اساس مقدمه توجیهی طرح، هدف اصلی پیشنهاددهندگان، تمرکز مدیریت بحران کشور در یک نهاد واحد و ایجاد مدیریت یکپارچه در حوزه پیشگیری، آمادگی، امداد و مدیریت بحران از طریق ادغام دستگاه‌های دارای مأموریت‌های هم‌راستا است. در متن مقدمه تصریح شده که به‌منظور تحقق مدیریت یکپارچه، تشکیل یک وزارتخانه جدید از طریق ادغام ظرفیت‌ها، امکانات و وظایف دستگاه‌های مرتبط پیشنهاد شده است.

هسته اصلی طرح در ماده‌واحده بیان شده است. مطابق این ماده، دولت مکلف می‌شود حداکثر ظرف 6 ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون، با ادغام امکانات، نیروی انسانی، وظایف و اختیارات چند دستگاه اجرایی، نسبت به تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران اقدام کند. در متن طرح، دستگاه‌هایی که ادغام آنها مبنای تشکیل وزارتخانه جدید قرار گرفته‌اند عبارت‌اند از:

·                     سازمان امداد و نجات (ذیل جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران)؛

·                     سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای؛

·                     سازمان مدیریت بحران؛

·                     سازمان اورژانس کشور.

بر‌اساس ماده‌واحده، ادغام صرفاً محدود به ساختار سازمانی نبوده و تمامی امکانات، منابع انسانی، وظایف و اختیارات این مجموعه‌ها را نیز دربر‌می‌گیرد. همچنین برای دولت مهلت شش‌ماهه جهت انجام اقدامات اجرایی پیش‌بینی شده است. طرح حاضر دو تبصره نیز دارد:

·                     تبصره اول به جایگاه جمعیت هلال‌احمر در ساختار جدید اشاره دارد. مطابق این تبصره، رئیس‌جمهور می‌تواند اختیار صدور حکم ریاست جمعیت هلال‌احمر را به وزیر پیشگیری و مدیریت بحران تفویض کند. بنابراین، بدون آنکه وضعیت حقوقی جمعیت هلال‌احمر تغییر یابد، امکان واگذاری اختیار انتصاب رئیس این جمعیت به وزیر جدید پیش‌بینی شده است.

·                     تبصره دوم ناظر بر توسعه زیرساخت‌های آموزشی و تربیت نیروی انسانی تخصصی است. بر‌اساس این تبصره، وزارت پیشگیری و مدیریت بحران (پس از تشکیل)، به‌همراه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، موظف می‌شوند ظرف مدت 6 ماه آیین‌نامه تربیت نیروی انسانی و صدور مدارک دانشگاهی رشته‌های مرتبط با مدیریت بحران را تهیه و برای تصویب به هیئت‌وزیران ارائه کنند. این تبصره بر ایجاد سازوکار قانونی جهت آموزش تخصصی نیروهای مورد نیاز حوزه مدیریت بحران تأکید دارد.

به‌طورکلی، مفاد طرح را می‌توان در چند محور اصلی خلاصه کرد:

·                     ایجاد وزارتخانه‌ای مستقل با عنوان «وزارت پیشگیری و مدیریت بحران»؛

·                     تجمیع ظرفیت‌های دستگاه‌های مرتبط با امداد، اورژانس، مدیریت بحران و راهداری در قالب یک ساختار واحد؛

·                     انتقال امکانات، نیروی انسانی، وظایف و اختیارات دستگاه‌های مذکور به وزارتخانه جدید؛

·                     پیش‌بینی ارتباط ساختاری نزدیک میان وزارتخانه جدید و جمعیت هلال‌احمر از طریق امکان تفویض اختیار انتصاب رئیس جمعیت؛

·                     ایجاد نظام آموزشی و دانشگاهی تخصصی برای تربیت نیروی انسانی حوزه پیشگیری و مدیریت بحران.

در‌مجموع، این طرح با رویکرد تجمیع سازمانی و تمرکز نهادی تدوین شده و تلاش دارد مدیریت حوزه پیشگیری، آمادگی، امدادرسانی و مدیریت بحران را در قالب یک وزارتخانه متمرکز سازماندهی کند. در متن طرح، جزئیات مربوط به ساختار داخلی وزارتخانه، تشکیلات، شرح وظایف، اختیارات، منابع مالی، نحوه انتقال دارایی‌ها و سازوکار هماهنگی با سایر دستگاه‌های اجرایی تبیین نشده و صرفاً اصل تشکیل وزارتخانه و برخی احکام اجرایی اولیه مورد تصریح قرار گرفته است.

4. تحلیل و بررسی کارشناسی طرح

بند سوم سیاستهای کلی، با تأکید بر «ایجاد مدیریت واحد با تعیین رئیس جمهور برای آمادگی دائمی و اقدام مؤثر و فرماندهی در دوره بحران»، به وضوح بر ضرورت بازطراحی ساختاری نظام مدیریت بحران (شورای عالی)تأکید دارد و آن را به مثابه یک سیاست کلان و راهبردی ترسیم میکند. این بند، علاوه بر وجه فرماندهی، بر سه رکن اساسی یعنی«نظام جامع اطلاعاتی» ، « تقویت آمادگی و عملیات امدادی»و «اختیار کامل بر امکانات کشور در زمان بحران» صحه میگذارد؛ مجموعه عواملی که تحقق آنها در ساختار فعلی و با جایگاه موجود سازمان مدیریت بحران، به دلیل فقدان اقتدار، استقلال و قدرت چانه زنی کافی،  عملا ناممکن یا بسیار ناقص خواهد بود. بدین ترتیب، ارتقای ساختاری ضروری باید به سمتی حرکت کند که سازمان متولی بتواند نقش خود را در هماهنگی بین بخشی، نظارت بر عملکرد دستگاهها و تصمیم گیری راهبردی ایفا کند؛ چراکه تحقق «مدیریت واحد» بدون داشتن جایگاهی متناسب در سلسله مراتب حاکمیتی و دسترسی مستقیم به عالیترین سطوح تصمیم گیری، صرفا یک شعار باقی خواهد ماند. از این منظر، هدف از ارتقای ساختاری، نه صرفا تغییر نام یا جایگاه، بلکه ایجاد توانمندی نهادی و اختیارات عملیاتی است که سازمان را قادر سازد تا در شرایط عادی، با اتکا به قدرت کافی، زمینه های پیشگیری و آمادگی را فراهم آورد و در شرایط بحران، با فرماندهی واحد، تمامی ظرفیتهای ملی را به بهترین شکل ممکن بسیج و هدایت کند.
مرور سوابق تقنینی نشان میدهد که طی سه دوره متوالی مجلس شورای اسلامی، اصل ایده تشکیل وزارتخانه ای مستقل برای مدیریت بحران از ثبات نسبی برخوردار بوده است و پیشنهاددهندگان در همه دوره ها بر ضرورت ایجاد مدیریت متمرکز و یکپارچه در حوزه بحران تأکید کرده اند. درعین حال، هریک از طرحها تلاش کردهاند با اصلاح دامنه دستگاههای مشمول ادغام یا تغییر برخی احکام اجرایی، نسخه ای متفاوت از این ایده را ارائه کنند. از این منظر، طرح حاضر را میتوان ادامه و تکامل تدریجی یک جریان تقنینی دانست که از مجلس دهم آغاز شده، در مجلس یازدهم توسعه یافته و اکنون در مجلس دوازدهم با تأکید بیشتر بر رویکرد «پیشگیری» و اصلاح ترکیب دستگاههای موضوع ادغام، مجدد در دستور کار قانونگذاری قرار گرفته است.

5. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی 

مدیریت حوادث و سوانح امری میان‌سازمانی و میان‌نهادی است که ماهیت اصلی آن هماهنگی است. در جمهوری اسلامی ایران گزینه مناسب برای پیاده‌سازی چنین ساختاری، وزارت کشور است. در‌واقع وزارت کشور ایران در نقش یک میان‌دار بین حوزه وظایف وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادها در مقیاس ملی و محلی، مناسب‌ترین ظرفیت برای ایجاد یک ساختار منسجم و واحد مدیریت حوادث و سوانح در کشور است. بااین‌حال شواهد موجود نشان می‌دهد که سازمان مدیریت بحران کشور ذیل وزارت کشور، تاکنون نتوانسته است یک چارچوب فرماندهی مقتدر و واحد ایجاد کند.‌ راهکار شناخت نقایص فعلی نظام مدیریت بحران کشور و تقویت ساختار فرماندهی واحد و مقتدر با اعطای اختیارات، صلاحیت‌های جدید و ارتقای جایگاه آن از راهکارهای مناسب است. این امر باید با توسعه اختیارات نظارتی، بازرسی و ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در تمامی مراحل مدیریت بحران همراه باشد تا سازمان بتواند نقش خود را در فرماندهی واحد، هماهنگی، نظارت، کنترل و پایش عملکرد دستگاه‌ها به‌صورت مؤثر ایفا کند.

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که تحقق «مدیریت واحد و فرماندهی مؤثر در دوره بحران» موضوع بند «3» سیاست‌های کلی ایجاد آمادگی همه‌جانبه در برابر مخاطرات و مدیریت جامع بحران، بیش از آنکه مستلزم ایجاد یک وزارتخانه جدید باشد، نیازمند ارتقای جایگاه نهادی مدیریت بحران و تقویت سازوکارهای فرماندهی و هماهنگی ملی است. در این چارچوب، ارتقای سازمان مدیریت بحران کشور به سطح معاونت رئیس‌جمهور به‌منظور افزایش اقتدار فرابخشی، تقویت هماهنگی میان دستگاه‌ها و استقرار مدیریت واحد در سطح ملی، از منظر حکمرانی عمومی، بیشترین انطباق را با سیاست‌های کلی نظام دارند. بااین‌حال، ازآنجاکه ایجاد معاونت رئیس‌جمهور در قلمروی اختیارات رئیس‌جمهور و هیئت‌وزیران قرار دارد، مجلس شورای اسلامی امکان الزام دولت به اجرای گزینه مذکور را از طریق قانون عادی ندارد. ازاین‌رو، مناسب‌ترین مسیر تقنینی برای مجلس، اصلاح قانون مدیریت بحران کشور (به‌خصوص فصل دوم آن) با هدف تقویت جایگاه حقوقی و نهادی سازمان مدیریت بحران، افزایش اختیارات رئیس سازمان در حوزه فرماندهی و هماهنگی بین‌بخشی، ارتقای ضمانت اجرای مصوبات شورای عالی مدیریت بحران، تقویت نظام فرماندهی واحد، توسعه نظام یکپارچه اطلاعات بحران و افزایش پاسخ‌گویی و آمادگی دستگاه‌های اجرایی است. ضمن اینکه پیشنهاد تشکیل وزارتخانه جدید در قالب طرح، به‌دلیل ایجاد تشکیلات اداری گسترده و تحمیل هزینه‌های جدید جاری و سرمایه‌ای، مصداق بارز افزایش هزینه‌های عمومی بدون پیش‌بینی منابع مالی پایدار و مغایر با اصل هفتاد‌و‌پنجم قانون اساسی است.

در‌نهایت، چنانچه مجلس بر تشکیل وزارت پیشگیری و مدیریت بحران اصرار داشته باشد، ضروری است طرح پیش از تصویب نهایی، با انجام اصلاحات اساسی در ابعاد حقوقی، راهبردی، ساختاری و اجرایی (موارد بیان شده در بخش چهارم گزارش) بازنگری شود تا ضمن رفع ابهامات موجود، با قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام، قانون مدیریت بحران کشور و الزامات حکمرانی کارآمد انطباق بیشتری پیدا کند.

·                     نخست آنکه با توجه به ماهیت تهدیدات نوین و ضرورت مدیریت یکپارچه مخاطرات، سازمان پدافند غیرعامل نیز باید در طراحی ساختار جدید مورد توجه قرار گیرد؛ زیرا تفکیک مدیریت بحران و پدافند غیرعامل با رویکرد مدیریت جامع مخاطرات سازگار نیست. بدیهی است هرگونه انتقال مأموریت‌های این سازمان، منوط به اذن مقام معظم رهبری خواهد بود.

·                     دوم آنکه سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای به‌دلیل برخورداری از مأموریت‌های گسترده و دائمی در حوزه توسعه، نگهداری و بهره‌برداری از زیرساخت‌های حمل‌ونقل، صرفاً یک دستگاه مدیریت بحران محسوب نمی‌شود و ادغام آن در وزارتخانه جدید می‌تواند موجب اختلال در انجام وظایف اصلی آن شود؛ ازاین‌رو، حذف این سازمان از فهرست دستگاه‌های ادغام‌شونده ضرورت دارد.

·                     طرح مذکور نسبت به نحوه تعامل وزارتخانه با سازمان‌های پیشگیری و مدیریت بحران شهرداری‌ها و سازمان‌های آتش‌نشانی و خدمات ایمنی شهرداری‌ها که دارای ماهیت عمومی غیردولتی هستند، سکوت اختیار کرده است. این ابهام حقوقی و ساختاری، نه‌تنها استقلال اداری- مالی شهرداری‌ها را با چالش مواجه می‌کند؛ بلکه به‌دلیل عدم تبیین سازوکار نظارت عالیه و هماهنگی عملیاتی، اصل فرماندهی واحد در بحران‌های شهری را مخدوش ساخته و کارآمدی عملیات در محیط‌های پیچیده شهری را کاهش می‌دهد.

·                     برای جلوگیری از ابهامات حقوقی و اجرایی، لازم است نحوه انتصاب رئیس جمعیت هلال‌احمر، تدوین اساسنامه و تشکیلات وزارتخانه، وضعیت سازمان پدافند غیرعامل و سازوکار مدیریت واحد در سطح شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نیز در متن قانون به‌صورت صریح تعیین تکلیف شود.

 پیشنهاد اصلی این است که مجلس شورای اسلامی در تعامل با دولت (قوه مجریه) ارتقای ساختاری حوزه مدیریت بحران به معاونت رئیس جمهور را با رعایت اصول قانون اساسی، سیاست های کلی نظام اداری و سیاست های کلی حوزه بحران همراه با اصلاح فصل دوم «قانون مدیریت بحران» در دستور کار قرار دهد.