خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

جایگاه اثرگذار مجلس در گره‌گشایی از مسائل و مشکلات اجتماعی کشور بر هیچ‌کس پوشیده نیست و نحوه‌ درک و فهم مسائل اجتماعی کشور توسط نمایندگان و شیوه‌ تدبیر قوانین برای گره‌گشایی از مسائل کشور توسط آنان، بسیار حائز اهمیت است. در یازدهمین دوره از مجلس شورای اسلامی، 971 طرح و لایحه تقدیم مجلس شده ‌است. گزارش حاضر درصدد است تا با بررسی طرح‌های مصوب مجلس شورای اسلامی در دوره یازدهم و تحلیل محتوای آن، فهم نمایندگان مجلس شورای اسلامی از مسائل اجتماعی اولویت‌دار کشور و راه‌حل آنها برای رفع آن را بررسی و مداقه کند.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

یافته‌های توصیفی

· به‌طورکلی در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، تعداد 971 طرح/ لایحه اعلام وصول ‌شده که 692 مورد (71/3 درصد) به‌عنوان طرح ازسوی نمایندگان ارسال‌ شده، 268 مورد (۲۷/۶ درصد) لوایح قانونی و 11 مورد (1/1 درصد) نیز مربوط به طرح‌های شورای عالی استان‌ها بوده است. از 971 طرح و لایحه تقدیمی در مجلس یازدهم، 394 مورد پیشنهاد برای تصویب قانون جدید (40/6 درصد)، 296 مورد (30/5 درصد) پیشنهاد اصلاح قوانین سابق، 104 مورد (10/7 درصد) الحاق مواد و تبصره‌هایی به قوانین سابق، 6/9 درصد، پیوستن به موافقت‌نامه‌های بین‌المللی و الباقی در خصوص تنقیح و تفسیر قوانین سابق بوده است.

· از 971 طرح و لایحه تقدیمی، 151 مورد و به‌عبارتی 15/6 درصد تبدیل به قانون شده‌اند، 74 مورد مربوط به طرح‌های نمایندگان بوده و 77 مورد لوایح بوده که از طرف دولت پیشنهاد شده‌ است. در واقع فقط 10/7 درصد از طرح‌ها (74 مورد از 692 مورد) تبدیل به قانون شده‌؛ درحالی‌که 28/7 درصد از لوایح (77 مورد از 268 مورد) پس از بررسی‌ها تبدیل به قانون شده‌اند. بنابراین اگرچه تعداد طرح‌های بیشتری تبدیل به قانون شده‌اند، باید در نظر داشت که در مجلس یازدهم، نرخ تبدیل به قانون شدن لوایح بیش از طرح‌ها بوده است.

یافته‌های تحلیلی؛ سیمای مسائل اجتماعی در فعالیت‌های مجلس یازدهم

· نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته: یکی از پربسامدترین مسائل در بین طرح‌ها مسئله نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته بوده که حدود 13 درصد از طرح‌های پیشنهادی را به خود اختصاص داده است. از 58 طرح مصوب، حداقل در بیست طرح، یکی از مسائل جدی «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته کشور» و چاره‌جویی برای رفع آن بوده است. «حکمرانی هوشمند»، «تنقیح قوانین و مقررات و رفع ابهام از آن» و «افزایش شفافیت در ساختار اداری و اجرایی» سه راهکار اصلی برای رفع چالش نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته بوده‌اند.

· چالش‌های مرتبط با سبک زندگی: گسترش فردگرایی، شکل‌گیری هم‌باشی، کاهش فرزندآوری، رواج قمار و شرط‌بندی و سودای ثروت یک‌شبه بخشی از آسیب‌های اجتماعی بوده که ذهن قانونگذاران را به خود مشغول کرده است. رئیس مجلس و نمایندگان یازدهمین دوره مجلس نیز یکی از مسائل اصلی کشور را گسترش سبک ‌زندگی غربی دانسته‌اند که دو طرح مهم در خصوص آن به تصویب رسانده‌اند: نخست طرح «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» که پاسخی به تضعیف نهاد خانواده در اثر گسترش سبک ‌زندگی غربی و مجموعه عوامل پیچیده اجتماعی و اقتصادی بود و در آن انواع مشوق‌ها و حمایت‌ها از نظام خانواده هم در زمینه فرهنگی و هم اقتصادی دیده شد؛ دوم اصلاح مواد (۷۰۵) تا (۷۱۱) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی که در آن قمار و شرط‌بندی جرم‌انگاری شده ‌است.

· چالش‌های اقتصادی: مروری بر طرح‌های تصویب شده در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی نشان‌ می‌دهد، چالش‌های اقتصادی در چهار کلان‌مسئله‌ «نظام بودجه‌ریزی معیوب»، «نظام مالیاتی معیوب»، «چالش‌های شروع کسب‌وکار» و «گرانی و تورم» رخ عیان کرده ‌است. برخی از چالش‌های بودجه مانند «زمان‌بر شدن بررسی آن در مجلس» و «ارائه برخی از احکام دائمی در قالب بودجه» مرتبط با بررسی آن در مجلس شورای اسلامی بوده که نمایندگان با اصلاح آیین‌نامه داخلی درصدد حل آن برآمده‌اند؛ اما برخی از چالش‌های بودجه، مانند نبود انضباط بودجه‌ای، نبود شفافیت بودجه، چالش‌های تأمین بودجه پایدار و ... چالش‌های عمیق‌تری بوده که در قوانین دیگر به برخی از آنان پرداخته شده ‌است.

· چالش‌های مرتبط با حوزه مسکن: سیاست‌های مسکن در ایران راهگشا نبوده و کم‌کاری دولت‌ها در حوزه مسکن ازیک‌سو و تورم‌های افسارگسیخته در این بخش ازسوی‌دیگر، باعث شد تا یکی از دغدغه‌های اصلی مجلس یازدهم حول محور مسئله مسکن شکل گیرد. نمایندگان یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی علت اصلی چالش‌های حوزه مسکن را ناشی از «کاهش تولید مسکن» دانسته که باعث کاهش عرضه مسکن در بازار، تعطیلی و رکود برخی از صنایع مرتبط با بازار مسکن، افزایش قیمت مسکن و ... شده‌ است؛ ازاین‌رو طرح «جهش تولید مسکن» در مجلس یازدهم به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مصوبات این دوره مجلس به تصویب رسید.

· چالش‌های مرتبط با روابط بین‌الملل: مجلس یازدهم با این راهبرد که در برابر آرمان‌های اصلی انقلاب هیچ مسامحه‌ای را نمی‌پذیرد و با رویکرد مقابله مقتدرانه در برابر دشمن خارجی، سه مورد طرح را در مقابل تحریم‌ها و تهدیدهای خارجی به تصویب رسانده ‌است: قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها، طرح جهش تولید دانش‌بنیان و تشکیل سازمان پدافند غیرعامل. شایان‌ ذکر است که حدود هجده طرح دیگر نیز در زمینه مقابله با تهدیدهای خارجی اعلام وصول ‌شده بود.

· چالش‌های مرتبط با شأن و جایگاه مجلس: در بین 692 طرح اعلام وصول ‌شده، حدود صد طرح به‌طور مستقیم مرتبط با ساختارهای نهادی و انتخاباتی مجلس شورای اسلامی است. 67 طرح مرتبط با آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بوده، بیست طرح در خصوص نحوه انتخابات مجلس شورای اسلامی و یازده طرح نیز به سایر امور مجلس مانند نحوه نظارت نمایندگان، شفافیت در مجلس و ... می‌پردازد که در راستای شفاف‌سازی، هوشمندسازی، مردمی‌سازی و کارآمدسازی مجلس شورای اسلامی بوده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه‌ به مطالب بیان شده، پیشنهادهای زیر می‌تواند در دستور کار مجلس دوازدهم قرار گیرد:

1. توانمندسازی دولت،

2. احیای سرمایه اجتماعی قوه مقننه از طریق پیوست رسانه‌ای فعالیت‌ها،

3. توجه به مسائلی که عمومیت و اولویت دارند،

4. توجه به مسائلی که نقطه کانونی‌اند،

5. پیگیری قوانین پس از تصویب و استفاده از بازوی نظارتی مجلس،

6. الزام به نگارش پیوست اجتماعی طرح‌ها و لوایح.

۱. مقدمه

مجلس شورای اسلامی، به‌عنوان نهاد قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران، جایگاهی محوری در ساختار سیاسی کشور ایفا می‌کند. نهاد تقنین، که ریشه در انقلاب مشروطه و تلاش‌های مردم ایران برای مشارکت در حکومت دارد، پس از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، با تغییراتی در ساختار و کارکرد، به‌عنوان «مجلس شورای اسلامی» بازتعریف شد. مجلس در نظام جمهوری اسلامی، نه‌تنها عهده‌دار تصویب قوانین است، بلکه به‌عنوان بازوی نظارتی بر عملکرد قوه مجریه و سایر نهادهای حکومتی نیز عمل می‌کند. در قانون اساسی حدود شصت اصل در خصوص قوه مقننه و اختیارات و صلاحیت‌های این قوه است. علاوه‌بر این، مجلس شورای اسلامی نماد مردم‌سالاری دینی است و نمایندگان ملت به‌واسطه قرار گرفتن در این مسئولیت، محور بسیاری از تصمیم‌گیری‌ها، سیاستگذاری‌ها و قانونگذاری‌ها هستند.

اهمیت مجلس شورای اسلامی به حدی است که امام خمینی (ره) «مجلس را در رأس همه امور» دانسته‌اند و رهبر شهید (ره) نیز بارها در خصوص اهمیت مجلس شورای اسلامی بیان داشته‌اند: «اگرچه نمایندگان مجلس مجری نیستند اما ریل‌گذار اجرا هستند و می‌توانند تأثیرات بسیار زیادی در مسائل کشور و پیشرفت کشور و آینده‌ کشور بگذارند»[1]. ایشان در پیام خود به مناسبت آغاز یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی نیز اذعان داشتند: «اگر قانون را، راه و مسیر کشور به‌سمت قله‌ها و مقصدهایی بدانیم که در قانون اساسی معیّن شده ‌است، مجلس متعهّد این ریل‌گذاری و راهگشایی حیاتی است. همه‌ دستگاه‌های حکومتی و مردمی و همه‌ آحاد وظیفه دارند از این مسیر حرکت کنند. ضمانت اجرای این وظیفه نیز علاوه‌بر قوه‌ قضائیه که مسئولیتش تضمین اجرای قانون است در خود مجلس پیش‌بینی شده‌ است که حقّ تحقیق و تفحّص، حقّ ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است. پس اگر قانون، درست و بسنده و قابل‌اجرا باشد و از ضمانت‌های اجرای آن به‌درستی استفاده شود، کشور به هدف‌های والای خود دست می‌یابد. این است شأن والای مجلس و این است تکلیف حیاتی و مهمّ آن»[2].

با توجه به موارد ذکر شده، هم جایگاه تقنین و هم نظارتی، نمایندگی مجلس شورای اسلامی جایگاهی بسیار مهم و حیاتی است و نحوه درک و فهم مسائل اجتماعی کشور توسط نمایندگان و شیوه تدبیر قوانین برای گره‌گشایی از مسائل کشور توسط آنان، بسیار حائز اهمیت است. در واقع ازآنجایی‌که شناخت مسائل اجتماعی گام مهمی در حل مسائل است، چنانچه نمایندگان به درکی صحیح از مسائل اجتماعی کشور رسیده باشند، می‌توانند در تدوین طرح‌ها و ارزیابی لوایح، کارآمدی بیشتری داشته باشند و به حل مسائل بیشتری نائل آیند. البته اقدام‌های نظارتی نمایندگان نیز بسیار حائز اهمیت است؛ بااین‌حال در گزارش حاضر صرفاً به بررسی طرح و لوایح تقدیمی و توصیف نگاه نمایندگان به مسائل اجتماعی پرداخته می‌شود و بحث اقدام‌های نظارتی نمایندگان و اثر قوانین مصوب بر حل مسائل اجتماعی در گزارشی دیگر بررسی خواهد شد. شایان ‌ذکر است که در این پژوهش، مسئله اجتماعی به‌طور ساده به فاصله بین وضعیت مطلوب و وضع موجود در عرصه اجتماع اشاره دارد. بنابراین طیفی از مسائل را در عرصه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی دربر می‌گیرد. در یازدهمین دوره از مجلس شورای اسلامی، 971 طرح و لایحه تقدیم مجلس و بررسی شد. گزارش حاضر درصدد است تا با بررسی طرح‌های مصوب در مجلس شورای اسلامی در دوره یازدهم و تحلیل محتوای آن، به دو سؤال اساسی پاسخ دهد:

نخست اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طرح‌های مصوب در مجلس شورای اسلامی، به کدام یکی از مسائل اجتماعی کشور پرداخته‌اند؟

دوم اینکه الگوی حل مسئله آنان برای حل این مسائل اجتماعی چگونه بوده است؟

2. سیمای مسائل اجتماعی در مجلس یازدهم

2-۱. سیمای مسائل اجتماعی کشور از نگاه رئیس مجلس شورای اسلامی

اگرچه براساس اصل (84) قانون اساسی، «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید» و براساس ماده (127) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، هر یک از نمایندگان می‌توانند با توجه ‌به تشخیص خود از مسائل اجتماعی و با امضا و ذکر نامِ حداقل پانزده نفر از نمایندگان، طرح‌های قانونی را تدوین، و برای انجام فرایندهای قانونی به هیئت‌رئیسه تقدیم کنند؛ بااین‌حال، نظر به اینکه «رئیس مجلس» منتخب نمایندگان است و در جهت‌دهی نظرات سایر نمایندگان مؤثر است، ابتدا به سیمای مسائل اجتماعی کشور در نگاه رئیس مجلس براساس نطق ایشان در نخستین جلسه پس از انتخاب شدن به‌عنوان رئیس مجلس در خصوص تبیین راهبردهای مجلس یازدهم پرداخته شده که در خلال این سخنرانی می‌توان به اساسی‌ترین مسائل مدنظر وی دست ‌یافت:

•    کاهش سرمایه اجتماعی نظام: ایشان در نطق خود «کاهش سرمایه اجتماعی نظام» را به‌عنوان نخستین تهدید در کمین نظام جمهوری اسلامی ایران دانسته‌اند؛ تهدیدی که درنتیجه «ناکارآمدی اشباع‌ شده مدیریتی کشور» و «فاصله گرفتن مسئولان از اصول انقلاب» ایجاد، و به بروز «چالش‌های اقتصادی و معیشتی» منجر شده که زمینه‌ساز «بیکاری و آسیب‌های اجتماعی فراگیر» است.
• فساد: از منظر رئیس مجلس شورای اسلامی، تهدید دیگر «فسادِ نگران‌کننده‌ای» بوده که در تار‌و‌پود ساختارهای مختلف نفوذ کرده و موجب «افزایش تبعیض»، «نارضایتی» و «عدم تحقق عدالت» شده ‌است.
• نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته: «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته کشور» تهدید دیگری بوده که به‌زعم رئیس مجلس، «امکان حکمرانی خوب» را سلب کرده است.
• تضعیف نهاد خانواده: از نظر رئیس قوه مقننه کشور، «تضعیف نهاد بسیار مهم خانواده» از طریق «گسترش روزافزون سبک زندگی غربی» نیز تهدیدی نگران‌کننده تلقی می‌شود که نیاز به توجه ویژه و فوری دارد.
• گسترش نفوذ جریان غرب‌زده: در نهایت ایشان تأکید می‌کنند «گسترش نفوذ جریان غرب‌زده» که با «امید بستن به دشمن»، مانع «خودباوری ملی» و «توجه به ظرفیت‌های عظیم داخلی» شده، تهدید مهم دیگری است که باید درباره آن به‌طور جدی هوشیار بود.

براساس شکل 1، از منظر رئیس مجلس شورای اسلامی، کشور با پنج کلان‌مسئله یا تهدید مواجه است که عبارت‌اند از: «کاهش سرمایه اجتماعی نظام»، «فساد»، «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته»، «تضعیف نهاد خانواده» و «گسترش جریان غرب‌زده». در بیانات رئیس مجلس دو مسئله، یعنی «ناکارآمدی اشباع شده مدیریتی» و «چالش‌های اقتصادی در نظام ملی»، در نظام روابط علّی و معلولی از وزن قابل توجهی برخوردارند و با سایر مسائل به‌نوعی در ارتباط هستند. شایان ‌ذکر است که ایشان دلایل پدید آمدن چالش‌های اقتصادی را «حذف حضور مؤثر مردم»، «مداخلات غیرمنطقی دولت»، «انحصارات»، «امضاهای طلایی»، «نظام بودجه‌ریزی معیوب» و «نظام مالیاتی معیوب» دانسته‌اند.

شکل 1. نمودار سیمای مسائل اجتماعی کشور از نگاه رئیس مجلس شورای اسلامی

مأخذ: یافته‌های پژوهش. 

2-2. راهبردهای حل مسائل اجتماعی کشور از نگاه رئیس مجلس شورای اسلامی

با توجه ‌به مسائل احصا شده از نطق رئیس مجلس شورای اسلامی، ایشان راه‌حل جلوگیری از مسائل کشور و اثرگذاری و تشدید آنها را «الگوی مدیریت جهادی» می‌دانند که بر اصولی چون: 1. باور به مبانی قرآنی و سنت‌های الهی و استعانت مستمر از آنها، 2. مردمی‌سازی حکمرانی به‌ویژه مردمی کردن اقتصاد، 3. تلاش و کوشش مجاهدانه و امیدوارانه، 4. توجه ویژه به معنویت و اخلاق اسلامی، 5. وحدت کلمه مردم و همگرایی نخبگان، 6. توجه و میدان دادن به نسل جوان پرانگیزه و توانمندسازی آنان و 7. توجه ویژه به عدالت با اولویت دادن به محرومین و مستضعفین و همچنین طبقه متوسط ضعیف ‌شده، استوار است.

در نطق محمدباقر قالیباف برای نیل به هدف اصلی، که «تشکیل مجلسی قوی و کارآمد» است، 6 راهبرد اصلی در نظر گرفته شده ‌است. براساس شکل 2، «تحول در جایگاه مجلس و احیای شأن و جایگاه مجلس»، «اصلاح خطوط اصلی اقتصاد ملی»، «اولویت دادن به مسئله فرهنگ»، «عدم مسامحه بر سر آرمان‌های انقلاب»، «تنظیم رابطه مجلس با دولت» و «توجه به مسائل ملی در کنار مسائل محلی»، اصلی‌ترین راهبردهای ساختِ مجلس قوی و کارآمد برای حل مسائل کشور بوده که در ادامه تشریح شده ‌است.

·         تحول در جایگاه مجلس و احیای آنها و جایگاه مجلس

رئیس قوه مقننه «تحول در مجلس و احیای جایگاه و شأن مجلس» را به‌عنوان الزام اولیه برای اقدام مؤثر در حل مسائل کشور و مشکلات مردم می‌داند و بیان می‌کند: «مجلس باید تغییر را از خود آغاز کند. شفاف‌سازی، هوشمندسازی، مردمی‌سازی و کارآمدسازی چهار رویکرد اصلی در تحول مجلس خواهد بود. در یک جمله، مجلس یازدهم تمام تلاش خود را خواهد کرد که با استمداد از حضرت باری‌تعالی و تحت راهبری رهبر فرزانه انقلاب، مجلسی قوی، کارآمد، مردمی و انقلابی بسازد تا با محور قرار دادن حل مسائل مردم و دفاع قدرتمند از حقوق و منافع مصرح آنها در قانون اساسی در سال‌های آغازین گام دوم، سرمایه اجتماعی نظام را تقویت و حرکت به‌سمت ایجاد تمدن نوین اسلامی را تسریع کند».

·         اصلاح خطوط اصلی اقتصاد ملی

با توجه ‌به منویات رهبر شهید (ره)، محمدباقر قالیباف در نطق خود، توجه به معیشت طبقات ضعیف و تحقق عدالت در حوزه اقتصادی را منوط به «اصلاح خطوط اصلی اقتصاد» دانستند و تأکید کردند که امراض اصلی اقتصاد ملی کشور، شامل رشد نقدینگی، بهینه نبودن قیمت‌های نسبی و تخصصی نبودن تولید، به دلایلی چون حذف حضور مؤثر مردم، مداخلات غیرمنطقی دولت، انحصارات، امضاهای طلایی، پول‌سازی کسری بودجه و نظام مالیاتی معیوب است.

·         اولویت دادن به مسئله فرهنگ

به‌زعم رئیس مجلس، فرهنگ همیشه از مهم‌ترین اولویت‌ها بوده، اما با آن برخورد شعاری شده ‌است. ایشان در خصوص راهبردهای مجلس یازدهم در مسئله فرهنگ بیان داشته‌اند: «مجلس یازدهم تقویت نهاد خانواده و تقویت فرهنگ و سبک ‌زندگی اسلامی ایرانی را در برابر سبک ‌زندگی غربی مورد اولویت اصلی خود قرار می‌دهد و اجرایی شدن سند تحول آموزش و پرورش و اصلاح و تقویت کمّی و کیفی رسانه ملی را پیگیری خواهد کرد. همچنین مجلس یازدهم تلاش خواهد کرد با شتاب دادن به روند شکل‌گیری شبکه ملی اطلاعات و نظارت دقیق بر عملکرد مسئولین این حوزه ضمن قانونمندسازی فضای مجازی، دستگاه‌های مسئول را مکلف کند که با بهترین کیفیت ممکن خدمات زیرساختی و محتوایی در حوزه فضای مجازی را به مردم عرضه کنند».

·         عدم مسامحه بر سر آرمان‌های انقلاب

در خصوص راهبردهای اصلی مجلس یازدهم در نظام بین‌الملل و همچنین مرزبندی با منافقان داخلی، گزاره اصلی برآمده از سخنان رئیس مجلس «عدم مسامحه بر سر آرمان‌های انقلاب» است. ایشان بیان داشتند: «مجلس یازدهم با توجه ‌به نقشی که برای خود در جایگاه تمدن‌ساز انقلاب اسلامی قائل است، بر سر آرمان‌های اصلی انقلاب، هیچ مسامحه‌ای را نمی‌پذیرد و مقابله مقتدرانه در برابر دشمن خارجی، به‌ویژه آمریکا و رژیم صهیونیستی، را جزء اصول اساسی خود قرار می‌دهد و در مرزبندی با جریان معاند و منافق داخلی تعارف نمی‌کند و البته دایره نیروهای انقلاب را مطابق راهبرد امام شهید(ره)، گسترده می‌داند و با طرد نیروهای انقلابی به‌دلیل اختلاف سلیقه‌های سیاسی یا کارشناسی با جدیت مخالفت خواهد کرد». علاوه‌بر این، براساس بیانات رئیس مجلس، چندوجهی‌نگری و توجه هم‌زمان به عدالت، معنویت و عقلانیت از اصول اساسی مجلس یازدهم بوده که برگرفته از آرمان‌های امام خمینی(ره) است.

·         تنظیم رابطه با دولت

رئیس مجلس شورای اسلامی در زمینه تنظیم رابطه با دولت بیان داشته است: «مجلس یازدهم نقشه راه خود را پیام رهبر حکیم انقلاب قرار می‌دهد و به‌عنوان یک نهاد مردمی و انقلابی که هدف خود را تشکیل مجلسی قوی و کارآمد قرار داده و حل مسائل ملی و محلی مردم را به‌عنوان یک وظیفه انقلابی و مطلوب وجهه همت خود قرار خواهد داد و با این شاخص تعامل خود را با دولت فعلی و دولت آینده تنظیم می‌کند. مجلس یازدهم نه بنای تقابل و مچ‌گیری دارد و نه در پیگیری منافع و حقوق مردم مسامحه می‌کند. مجلس یازدهم تلاش می‌کند، موانع قانونی دولت در مسیر خدمت‌رسانی به مردم را حذف و اصلاح کند، اما در عین ‌حال اجازه نخواهد داد دولت در اجرا و پیاده‌سازی قوانینی که حل‌کننده مسائل مردم است، سهل‌انگاری کند».

·         توجه به مسائل محلی در کنار مسائل ملی

براساس گفته‌های رئیس مجلس شورای اسلامی، مجلس یازدهم به‌عنوان مجلس مردمی و انقلابی در کنار مسائل ملی به حل مسائل محلی مردم نیز توجه دارد. این امر مهم از طریق هم‌افزایی نیروهای جهادی و مردمی، متخصصان و نمایندگان بخش خصوصی، نمایندگان نهادهای عمومی و حاکمیتی و نمایندگان دستگاه‌های اجرایی با محوریت نماینده مجلس محقق خواهد شد و هدف آن این است که هر نماینده‌ای در حوزه انتخابیه خود به یک کنشگر فعال در حوزه حل مسائل مردم و پاسخ به مطالبات آنها تبدیل شود و با اجرایی‌سازی قوانین از طریق نظارت هوشمند و مؤثر و هم‌افزایی ظرفیت‌ها و امکانات، معضلات حوزه انتخابیه خود را برطرف کند.

شکل 2. نمودار راهبردهای حل مسائل اجتماعی کشور در نگاه رئیس مجلس شورای اسلامی

مأخذ: همان.

2-3. سیمای کلی فعالیت‌های مجلس یازدهم

•         تعداد طرح‌ها و لوایح اعلام وصول ‌شده

به‌طورکلی در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، تعداد 971 طرح/ لایحه برای رسیدگی و طی فرایندهای قانونی، اعلام وصول ‌شده است. از این تعداد، 692 مورد به‌عنوان طرح ازسوی نمایندگان ارسال‌ شده که 71/3 درصد از کل موارد را دربر می‌گیرد. 27/6 درصد (268 مورد) نیز لوایح قانونی بوده که از جانب دولت ارائه شده ‌است. همچنین 1/1 درصد (11 مورد) مربوط به طرح‌هایی بوده که ازسوی شوراهای عالی استانی برای طی فرایندهای قانونی به مجلس ارسال ‌شده است.

جدول 1. طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

شکل ۳. نمودار طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی

مأخذ: همان.

• نوع طرح‌ها و لوایح اعلام وصول ‌شده

از 971 طرح و لایحه تقدیمی در مجلس یازدهم، 394 مورد پیشنهاد برای تصویب قانون جدید بوده که 40/6 درصد از طرح و لوایح را دربر می‌گیرد، 296 مورد (30/5 درصد) درصدد بوده‌اند مواد و تبصره‌های قوانین سابق را اصلاح کنند، 104 مورد و به‌عبارتی 10/7 درصد نیز در پی الحاق مواد و تبصره‌هایی به قوانین سابق بوده‌اند. پیوستن به موافقت‌نامه‌های بین‌المللی (9/6 درصد)، تفسیر قوانین سابق (6/9درصد) و تنقیح قوانین (1/8 درصد) انواع پیشنهادهای تقنینی بوده‌اند.

جدول 2. نوع طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده

مأخذ: همان.

شکل 4. نمودار نوع طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده در مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•           وضعیت طرح‌ها و لوایح اعلام وصول‌ شده

از 971 طرح و لایحه تقدیمی، 151 مورد و به‌عبارتی 15/6 درصد تبدیل به قانون شده‌اند؛ 5 مورد نیز مراحل بررسی آن تا پایان مجلس یازدهم به اتمام رسیده و در شورای نگهبان مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته شده ‌است. بررسی 46 طرح/لایحه (4/7 درصد) از طرح‌ها و لوایح نیز در کمیسیون‌های مربوطه به پایان رسیده و آماده طرح در صحن بوده‌اند. شایان‌ ذکر است که از 971 طرح و لایحه‌ وصول ‌شده 513 مورد یا به‌عبارتی 52/8 درصد در دست بررسی در کمیسیون بوده‌اند.

جدول 3. وضعیت طرح‌ها و لوایح اعلام وصول‌ شده در مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

شکل 5. نمودار وضعیت طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده در مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•          نرخ تبدیل به قانون شدن طرح‌ها و لوایح

از بین 151 طرح و لایحه پیشنهادی که تبدیل به قانون شده‌اند، 74 مورد مربوط به طرح‌های نمایندگان و 77 مورد لوایح بوده که از طرف دولت پیشنهاد شده ‌است. اگرچه تعداد طرح‌های بیشتری تبدیل به قانون شده‌اند، باید در نظر داشت که در مجلس یازدهم، نرخ تبدیل به قانون شدن لوایح بیش از طرح‌ها بوده است؛ در واقع فقط 10/7 درصد از طرح‌ها (74 مورد از 692 مورد) تبدیل به قانون شده‌اند؛ درحالی‌که 28/7 درصد از لوایح (77 مورد از 268 مورد) پس از بررسی‌ها تبدیل به قانون شده‌اند. این امر ازیک‌سو نشان از همراهی مجلس با دولت و اولویت‌دهی به لوایح قانونی بوده و از طرف دیگر شاید بتواند شاهدی بر این مدعا باشد که لوایح ارسالی ازسوی دولت به‌خاطر بررسی در کمیسیون‌های مختلف دولت، کارشناسی‌تر و دقیق‌تر بوده‌اند.

جدول 4. نرخ تبدیل به قانون شدن طرح‌ها و لوایح اعلام وصول ‌شده

مأخذ: همان. 

شکل 6. نمودار نرخ تبدیل به قانون شدن طرح‌ها و لوایح در مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•          نوع طرح‌های مبدل به قانون شده

چنان‌که پیش از این بیان شد، 74 مورد از طرح‌های پیشنهادی نمایندگان مبدل به قانون شده‌اند. در این بین، 25 مورد یا به‌عبارت دیگر 33/8 درصد پیشنهاد قانون جدید بوده‌اند، 29/7 درصد به اصلاح مواد و تبصره‌های قوانین سابق اختصاص داشته و 12/2 درصد نیز در پی تفسیر قوانین سابق بوده‌اند. علاوه‌بر این، الحاق مواد و تبصره‌هایی به قوانین سابق (12/2 درصد) و تنقیح قوانین (12/2 درصد) سهم برابری در بین طرح‌های تبدیل به قانون شده داشته‌اند. بنابراین می‌توان ادعا کرد که در بین طرح‌های تبدیل به قانون شده، دغدغه پر کردن خلأهای قانونی در کشور از طریق ارائه قانون جدید و اصلاح قوانین از جایگاه ویژه‌ای برخوردار بوده است.

جدول 5. نوع طرح‌های مبدل به قانون شده

مأخذ: همان.

مأخذ: همان. 

2-4. صورت‌بندی مسائل اجتماعی کشور در طرح‌های مصوب

•          نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته

یکی از مسائلی که به‌زعم رئیس یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، امکان حکمرانی خوب را از کشور سلب کرده، «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته» بوده که این مسئله یکی از پربسامدترین مسائل در بین طرح‌ها بوده و حدود 13 درصد از طرح‌های پیشنهادی را به خود اختصاص داده است.

از 74 طرح مصوب، حداقل در 23 طرح یکی از مسائل جدی «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته کشور» و چاره‌جویی برای رفع آن بوده است. از «طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه معدن، محیط ‌زیست، انتخابات، صنعت، شوراها و شهرداری‌ها، احزاب سیاسی، ورزش و سلامت» گرفته تا «طرح تنظیم برخی از مقررات مالی، اداری و پشتیبانی وزارت آموزش و پرورش»، «طرح تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار»، «طرح یکپارچه‌سازی داده‌ها و اطلاعات ملی»، «طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» و همچنین «طرح نحوه تشکیل و فعالیت تشکل‌های صنفی– تخصصی»، هر یک به‌نحوی درصدد پاسخ به این مسئله برآمده‌اند.

«حکمرانی هوشمند»، «تنقیح قوانین و مقررات و رفع ابهام از آن» و «افزایش شفافیت در ساختار اداری و اجرایی» سه راهکار اصلی برای رفع چالش نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته بوده‌اند که در پیوست 1 و همچنین شکل 8 نشان داده ‌شده ‌است.

در حوزه «حکمرانی هوشمند»، تقویت شبکه ملی اطلاعات، یکپارچه‌سازی داده‌ها و اطلاعات ملی، برقراری پیوند میان کد ملی و کد پستی افراد، تقویت سامانه املاک و اسکان و همچنین گسترش ابلاغ الکترونیک در دستگاه قضایی کشور از اصلی‌ترین راهکارهای مدنظر نمایندگان در طرح‌های مصوب بوده است.

بخشی از چالش‌های مرتبط با نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته نیز ناشی از انباشت قوانین در برخی از حوزه‌ها بوده که در مجلس یازدهم طرح‌های مختلفی جهت تنقیح قوانین و مقررات اعلام وصول ‌شده بوده؛ در این بین، هشت طرح به تصویب رسیده و به دولت ابلاغ شده‌ است. طرح‌های مذکور در زمینه معدن، محیط ‌زیست، صنعت، انتخابات، شوراها و شهرداری‌ها، احزاب سیاسی، ورزش و سلامت بوده و ابهامات این قوانین را به‌منظور خدمت‌رسانی بهتر دولت به مردم و جلوگیری از برخورد سلیقه‌ای با قوانین، رفع کرده است. علاوه‌بر این، نمایندگان طرح‌های مختلفی در زمینه افزایش شفافیت در ساختارهای اداری و اجرایی پیشنهاد داده‌اند که در این میان طرح‌های مهمی در زمینه صدور مجوزهای کسب‌وکار، ساختار دیوان عدالت اداری و همچنین آزمون سراسری به تصویب رسیده است.

مأخذ: همان.

•        چالش‌های مرتبط با سبک‌ زندگی

موج جهانی‌ شدن و گسترش سبک‌ زندگی غربی چالش‌های فراوانی را برای جوامع مختلف پدید آورده که کشور ایران نیز از آن مصون نبوده است. گسترش فردگرایی، شکل‌گیری هم‌باشی، کاهش فرزندآوری، رواج قمار و شرط‌بندی و سودای ثروت یک‌شبه بخشی از آسیب‌های اجتماعی است که ذهن قانونگذاران را به خود مشغول کرده است. رئیس مجلس و نمایندگان یازدهمین دوره مجلس نیز یکی از مسائل اصلی کشور را گسترش سبک ‌زندگی غربی دانسته‌اند که دو طرح مهم در خصوص آن به تصویب رسانده‌اند.

نخست، طرح «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» که پاسخی به مسئله استراتژیک جمعیت در آینده کشور از قبیل سالمندی جمعیت، کمبود نیروی انسانی به‌عنوان منبع محرک جامعه و تضعیف نهاد خانواده در اثر گسترش سبک‌ زندگی غربی بود و در آن انواع مشوق‌ها و حمایت‌ها از نظام خانواده، هم در زمینه فرهنگی و هم اقتصادی، دیده شد و دوم اصلاح مواد (۷۰۵) تا (۷۱۱) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی که در آن قمار و شرط‌بندی جرم‌انگاری شده‌ است.

البته طرح ناظر به حل مسئله جمعیت در کشور فراتر از تغییر سبک زندگی است و ابعاد گسترده اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی دارد و از این حیث این طرح یکی از موضوعات راهبردی پیگیری شده در مجلس یازدهم بوده است.

شکل 9. نمودار بازنمایی مسئله سبک زندگی در طرح‌های مصوب مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•          چالش‌های اقتصادی

مروری بر طرح‌های تصویب شده در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی نشان ‌می‌دهد، چالش‌های اقتصادی در چهار کلان‌مسئله‌ «نظام بودجه‌ریزی معیوب»، «نظام مالیاتی معیوب»، «چالش‌های شروع کسب‌وکار» و «گرانی و تورم» رخ عیان کرده ‌است. برخی از چالش‌های بودجه مانند «زمان‌بر شدن بررسی آن در مجلس» و «ارائه برخی از احکام دائمی در قالب بودجه» مرتبط با بررسی آن در مجلس شورای اسلامی بوده که نمایندگان با اصلاح آیین‌نامه داخلی درصدد حل آن برآمده‌اند؛ اما برخی از چالش‌های بودجه، مانند نبود انضباط بودجه‌ای، نبود شفافیت بودجه، چالش‌های تأمین بودجه پایدار و ... چالش‌های عمیق‌تری بوده که در قوانین دیگر به برخی از آنان پرداخته شده ‌است.

«نظام مالیاتی معیوب» یکی دیگر از اصلی‌ترین چالش‌های اقتصاد کلان در ایران است که در دوره یازدهم نیز ذهن نمایندگان را به خود مشغول کرده و اگرچه طرح‌های مختلفی برای اصلاح آن اعلام وصول‌ شده، تنها دو طرح، یعنی «اصلاح بند «ب» ماده (۳۹) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده» و «اصلاح ماده (۵۴) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم» در این زمینه به تصویب رسیده است.

شاخص‌های نابسامان فضای کسب‌وکار نیز از دغدغه‌های مهم نمایندگان مجلس یازدهم بوده است. مقررات اضافی در شروع کسب‌وکار، بوروکراسی زائد و انحصارات و امضاهای طلایی بخشی از چالش‌های این حوزه بوده‌اند که طرح «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» رفع این موانع را مطمح نظر قرار داده و برای حل این چالش‌ها به تصویب رسیده است.

در حوزه اقتصاد، به‌ویژه بحث «واردات و صادرات»، همواره «تحریم» از چالش‌های اصلی بوده است. بنابراین، چنان‌که از تحلیل محتوای طرح‌ها برمی‌آید، نمایندگان مجلس یازدهم مقابله با تحریم را یکی از راهبردهای اساسی خود دانسته‌اند که از طریق تقویت اقتصاد مقاومتی و تصویب طرح «جهش تولید دانش‌بنیان» به مقابله با آن پرداخته‌اند. قانون «جهش تولید دانش‌بنیان»، که یکی از مصوبات مهم مجلس یازدهم بوده، تدابیر مختلفی در زمینه «مسئولیت دستگاه‌های اجرایی در ارتقای توانمندی‌های فناورانه» در ماده (1)، «رفع چالش‌ها و مشکلات فعالان اقتصاد دانش‌بنیان در حوزه‌های مرتبط با تحریم» در ماده (2)، «حمایت از توسعه بازار ماشین‌آلات و تجهیزات ساخت داخل» ماده (3)، «اصلاح و تقویت ابزارهای تأمین مالی فعالیت‌های دانش‌بنیان» ماده (4)، «حمایت از تجاری‌سازی دستاوردهای پژوهشی» ماده (5)، «توسعه زیرساخت‌ها» ماده (6)، معافیت‌های مالیاتی و بیمه‌ای (ماده 7)، حذف موازی‌کاری‌ها ماده (8)، رفع چالش‌های قضایی ماده (9) و ... داشته است.

شکل 10. نمودار بازنمایی چالش‌های اقتصادی در طرح‌های مصوب مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•       چالش‌های مرتبط با مسکن

براساس اصل (31) قانون اساسی، «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است و دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند، به‌خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». سیاست‌های ناکارآمد دولت‌ها در دهه‌های اخیر در حوزه مسکن و تورم‌های افسارگسیخته در این بخش، باعث شد تا یکی از دغدغه‌های اصلی مجلس یازدهم حول محور مسکن شکل گیرد. نمایندگان یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی علت اصلی چالش‌های حوزه مسکن را «کاهش تولید مسکن» دانسته که باعث کاهش عرضه مسکن در بازار، تعطیلی و رکود برخی از صنایع مرتبط با بازار مسکن، افزایش قیمت مسکن و ... شده‌؛ لذا یکی از اساسی‌ترین مصوبات مجلس یازدهم تصویب طرح «جهش تولید مسکن» است.

با توجه ‌به نوع صورت‌بندی مسئله‌ مسکن، یعنی کاهش تولید، نمایندگان در این طرح کوشیده‌اند با تأمین زمین، تسهیل صدور پروانه ساخت، پرداخت تسهیلات ارزان‌قیمت و مکلف نمودن نهادها به ارائه خدمات و انشعابات موردِ نیازِ ساخت‌وساز، تمهیدات «جهش تولید مسکن» و افزایش عرضه آن را فراهم آورند.

مأخذ: همان.

•         چالش‌های روابط بین‌الملل

از آغازین لحظات انقلاب اسلامی تاکنون که بیش از چهار دهه از انقلاب گذشته ‌است، کشور ایران همواره در معرض آسیب‌های ناشی از روابط بین‌الملل بوده و کشورهای ابرقدرت با ابزارهایی چون تهدید، تحریم و به‌کارگیری شیوه‌های نوین جنگ نرم درصدد تسلط بر کشور بوده‌اند.

مجلس یازدهم با این راهبرد که در برابر آرمان‌های اصلی انقلاب هیچ مسامحه‌ای را نمی‌پذیرد و مقابله مقتدرانه در برابر دشمن خارجی را در دستور کار قرار داده، سه طرح در مقابل تحریم‌ها و تهدیدهای خارجی به تصویب رسانده‌ است. در طرح «اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها»، که یکی از اصلی‌ترین مصوبات در این زمینه بوده، مجلس شورای اسلامی نهادهای مختلف را مکلف کرده تا در برابر خروج آمریکا از برجام و متعهد نبودن غرب در برابر این قرارداد، علاوه‌بر توقف پروتکل الحاقی، به بهره‌برداری از کارخانه تولید اورانیوم فلزی و تأمین نیازمندی‌های صلح‌آمیز کشور به اورانیوم غنی شده بپردازد.

علاوه‌بر این، مجلس یازدهم به تصویب طرح جهش تولید دانش‌بنیان نیز پرداخته که اتکای به توان داخلی را تقویت می‌کند و در راستای خنثی‌سازی تحریم است. در برابر تهدیدات نوین دشمن نیز با توجه ‌به منویات رهبر شهید (ره)، به تصویب طرح تشکیل سازمان پدافند غیرعامل پرداخته که در جهت ارتقای بازدارندگی، کاهش آسیب‌پذیری، تداوم فعالیت‌های ضروری، ارتقای پایداری و افزایش تاب‌آوری ملی در برابر تهدیدات نظامی، زیست‌فناوری، سلاح‌های نامتعارف نظیر هسته‌ای، میکروبی، زیستی، شیمیایی و سایبری دشمن مؤثر است. شایان ‌ذکر است که حدود هجده طرح دیگر نیز در زمینه مقابله با نظام استکبار اعلام وصول ‌شده که تا انتهای مجلس یازدهم به نتیجه نرسید.

شکل 12. نمودار بازنمایی چالش‌های مرتبط با نظام استکبار در طرح‌های مصوب مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

•         چالش‌های مرتبط با شأن و جایگاه مجلس

در بین 692 طرح اعلام وصول ‌شده، حدود صد طرح به‌طور مستقیم درباره مجلس شورای اسلامی، 67 طرح مرتبط با آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بیست طرح در خصوص نحوه انتخابات مجلس شورای اسلامی و یازده طرح نیز به سایر امور مجلس، مانند نحوه نظارت نمایندگان، شفافیت در مجلس و ... می‌پردازد که در راستای شفاف‌سازی، هوشمندسازی، مردمی‌سازی و کارآمدسازی مجلس شورای اسلامی بوده است.

جدول 6. طرح‌های مرتبط با احیای شأن و جایگاه مجلس شورای اسلامی

مأخذ: همان.

در میان طرح‌های مذکور 7 طرح مصوب و به قانون مبدل شده‌اند که 6 طرح در خصوص آیین‌نامه داخلی بوده و یک طرح نیز درباره انتخابات مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. موارد متعدد پیشنهادها برای اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، نشان ‌می‌دهد که بخشی از چالش‌های اساسی در خصوص کارآمدیِ مجلس مرتبط با آیین‌نامه داخلی است که اصلاح آن می‌تواند به افزایش جایگاه و شأن مجلس بیفزاید.

•          مدت‌زمان اعلام وصول تا تصویب در مجلس شورای اسلامی

بررسی مدت‌زمان طی شده از شکل‌گیری یک مسئله اجتماعی در کشور تا تدوین یک طرح یا لایحه و طی شدن تشریفات قانونی آن از اعلام وصول تا تصویب آن در مجلس شورای اسلامی نیز از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است؛ چراکه طرح‌ها و لوایح در پاسخ به مسائل اجتماعی نگاشته شده و تأخیر در رسیدگی به این مسائل می‌تواند به بغرنج‌تر شدن و تشدید مسئله منجر شود. در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، که از قضا یکی از پرکارترین مجالس در زمینه تدوین طرح و بررسی لوایح بوده، چنان‌که پیش از این گفته شد، 151 طرح و لایحه (74 طرح و 77 لایحه) تبدیل به قانون و مصوب شده‌اند. خروجی تحلیل‌ها بیانگر آن است که میانگین تعداد روزها از وصول تا تصویب یک پیشنهاد، 341 روز بوده که در واقع می‌توان گفت به‌طورکلی در کمتر از یک سال پیشنهادهای قانونی به سرانجام رسیده‌اند. البته ذکر دو نکته در اینجا الزامی است: نخست اینکه برخی از طرح‌ها یا لوایح نزدیک به یک دهه پیش اعلام وصول ‌شده بودند، اما به دلایل مختلف تا مجلس یازدهم به تصویب نرسیده بود و در این مجلس به مرحله بررسی و تصویب رسیده‌اند؛ نکته دوم اینکه برخی از طرح‌ها و لوایح به‌دلیل پیچیدگی و تفصیل داشتن، بعد از تصویب در صحن، بارها بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به‌منظور تأیید نهایی و رفع مغایرت‌ها رفت‌وآمد داشته و موجب طولانی شدن فرایند شده ‌است. بحث هم‌زمانی مسائل اجتماعی کشور و به نتیجه رسیدن طرح و لوایح برای حل آن مسئله، موضوع مهمی است که باید مدنظر داشت؛ چه‌بسا طرح و لوایح آن‌قدر دیر به نتیجه برسند که اساساً مسئله در جامعه رسوب کند و امکان اثرگذاری بر آن بسیار کم شده باشد.

در خصوص مدت‌زمان اعلام وصول تا تصویب طرح‌ها و لوایح این نکته نیز حائز اهمیت است که لوایح از اعلام وصول تا تصویب، مدت‌زمان کوتاه‌تری نسبت به طرح‌ها طی کرده‌اند؛ به‌گونه‌ای‌که میانگین تعداد روزهای از وصول تا تصویب برای طرح‌ها 369 روز و برای لوایح 312 روز بوده که در این قسمت نیز اولویت‌بخشی به لوایح دولت را در مجلس یازدهم می‌توان دید.

جدول 7. مدت‌زمان اعلام وصول تا تصویب طرح‌ها و لوایح در مجلس یازدهم

مأخذ: همان.

طرح تشکیل سازمان پدافند غیرعامل، طرح نقل‌وانتقال سوابق بیمه یا بازنشستگی بین صندوق‌های بازنشستگی، طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، لایحه شوراهای حل اختلاف، طرح اصلاح قانون بیمه کارگران ساختمانی و طرح ماده واحده اصلاح مواد (۷۰۵) تا (۷۱۱) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی ازجمله طرح‌هایی بوده‌اند که فاصله زمانی اعلام وصول و تصویب آنان حدود سه سال به طول انجامیده ‌است.

3. جمع‌بندی و پیشنهادها

سیاستگذاری در عمل به‌مثابه یک رشته‌فعالیت نظام‌مند بوده که متضمن مجموعه‌ای از تصمیم‌ها، طرح‌ها و شیوه‌های عمل است. خلأ قانونی، مغایرت‌ها یا موانع حقوقی در پاسخ‌گویی به مسائل اجتماعی غالباً سیاستگذاران را به‌سوی تدوین یا اصلاح سیاست‌های اجتماعی در قالب لوایح و طرح‌ها سوق می‌دهد. با مروری به طرح‌های پیشنهاد شده در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، می‌توان نوعی نگاه بلندمدت را در تدوین آنها مشاهده کرد؛ طرح‌هایی که به دنبال تغییر ریل حکمرانی بوده‌اند که البته این تغییر ریل به‌سادگی صورت نخواهد گرفت و بعضاً تدوین قوانین بسیار خوب نیز به بهبود وضعیت منجر نشده است. وضعیتی متصلب که در طول دهه‌ها شکل گرفته و تغییر آن نیازمند زمان است و هرگونه تعجیل و شتاب‌زدگی برای سرعت بخشیدن به آن می‌تواند آثار سوء اجتماعی در پی داشته‌ باشد.

به‌طورکلی در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی، تعداد 971 طرح/لایحه اعلام وصول ‌شده که 692 مورد (71/3 درصد) به‌عنوان طرح ازسوی نمایندگان ارسال ‌شده، 268 مورد (27/6 درصد) لوایح قانونی و 11 مورد (1/1 درصد) نیز مربوط به طرح‌های شورای عالی استان‌ها بوده است. از 971 طرح و لایحه تقدیمی در مجلس یازدهم، 394 مورد پیشنهاد برای تصویب قانون جدید، (40/6 درصد)، 296 مورد (30/5 درصد) پیشنهاد اصلاح قوانین سابق، 104 مورد (10/7 درصد) الحاق مواد و تبصره‌هایی به قوانین سابق، 6/9 درصد پیوستن به موافقت‌نامه‌های بین‌المللی و الباقی در خصوص تنقیح و تفسیر قوانین سابق بوده است.

از 971 طرح و لایحه تقدیمی، 151 مورد و به‌عبارتی 15/6 درصد تبدیل به قانون شده‌اند، 74 مورد مربوط به طرح‌های نمایندگان بوده و 77 مورد لوایح قانونی که از طرف دولت پیشنهاد شده‌ است. اگرچه تعداد طرح‌های بیشتری تبدیل به قانون شده‌اند، اما باید در نظر داشت که در مجلس یازدهم، نرخ تبدیل به قانون شدن لوایح، بیش از طرح‌ها بوده است.

سیمای مسائل اجتماعی در فعالیت‌های مجلس یازدهم

• نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته: یکی از پربسامدترین مسائل در بین طرح‌ها مسئله نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته بوده و حدود 13 درصد از طرح‌های پیشنهادی را به خود اختصاص داده است. از 58 طرح مصوب، حداقل در بیست طرح یکی از مسائل جدی «نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته کشور» و چاره‌جویی برای رفع آن بوده است. «حکمرانی هوشمند»، «تنقیح قوانین و مقررات و رفع ابهام از آن» و «افزایش شفافیت در ساختار اداری و اجرایی» سه راهکار اصلی برای رفع چالش نظام اداری و اجرایی متورم و به‌هم‌ریخته بوده‌اند.
• چالش‌های مرتبط با سبک زندگی: گسترش فردگرایی، شکل‌گیری هم‌باشی، کاهش فرزندآوری و مسئله استراتژیک جمعیت در کشور، رواج قمار و شرط‌بندی و سودای ثروت یک‌شبه بخشی از مسائل اجتماعی بوده که ذهن قانونگذاران را به خود مشغول کرده است. رئیس مجلس و نمایندگان یازدهمین دوره مجلس نیز یکی از مسائل اصلی کشور را گسترش سبک‌ زندگی غربی دانسته‌اند که دو طرح مهم در خصوص آن به تصویب رسانده‌اند: نخست طرح «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» که پاسخی به مسئله استراتژیک جمعیت در آینده کشور از قبیل سالمندی جمعیت، کمبود نیروی انسانی به‌عنوان منبع محرک جامعه و تضعیف نهاد خانواده بود و در آن انواع مشوق‌ها و حمایت‌ها از نظام خانواده هم در زمینه فرهنگی و هم اقتصادی دیده شد و دوم اصلاح مواد (۷۰۵) تا (۷۱۱) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی که در آن قمار و شرط‌بندی جرم‌انگاری شده ‌است.
• چالش‌های اقتصادی: مروری بر طرح‌های تصویب شده در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی نشان ‌می‌دهد، چالش‌های اقتصادی در چهار کلان‌مسئله‌ «نظام بودجه‌ریزی معیوب»، «نظام مالیاتی معیوب»، «چالش‌های شروع کسب‌وکار» و «گرانی و تورم» رخ عیان کرده ‌است. برخی از چالش‌های بودجه مانند «زمان‌بر شدن بررسی آن در مجلس» و «ارائه برخی از احکام دائمی در قالب بودجه» مرتبط با بررسی آن در مجلس شورای اسلامی بوده که نمایندگان با اصلاح آیین‌نامه داخلی درصدد حل آن برآمده‌اند؛ اما برخی از چالش‌های بودجه، مانند نبود انضباط بودجه‌ای، نبود شفافیت بودجه، چالش‌های تأمین بودجه پایدار و ... چالش‌های عمیق‌تری بوده که در قوانین دیگر به برخی از آنان پرداخته شده ‌است.
• چالش‌های مرتبط با حوزه مسکن: سیاست‌های دولت یازدهم و دوازدهم در زمینه مسکن و تورم‌های افسارگسیخته در این بخش، باعث شد تا یکی از دغدغه‌های اصلی مجلس یازدهم حول محور مسکن شکل گیرد. نمایندگان یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی علت اصلی چالش‌های حوزه مسکن را «کاهش تولید مسکن» دانسته که باعث کاهش عرضه مسکن در بازار، تعطیلی و رکود برخی از صنایع مرتبط با بازار مسکن، افزایش قیمت مسکن و ... شده‌؛ لذا یکی از اساسی‌ترین مصوبات مجلس یازدهم تصویب طرح «جهش تولید مسکن» است.
• چالش‌های مرتبط با روابط بین‌الملل: مجلس یازدهم با این راهبرد که در برابر آرمان‌های اصلی انقلاب هیچ مسامحه‌ای را نمی‌پذیرد و مقابله مقتدرانه در برابر دشمن خارجی را در دستور کار قرار داده، سه طرح در مقابل تحریم‌ها و تهدیدهای خارجی به تصویب رسانده ‌است: قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها، طرح جهش تولید دانش‌بنیان و تشکیل سازمان پدافند غیرعامل. بنابراین، حدود هجده طرح دیگر نیز در زمینه مقابله با نظام استکبار اعلام وصول‌ شده که در دست بررسی است.
• احیای شأن و جایگاه مجلس: در بین 692 طرح اعلام وصول ‌شده، حدود صد طرح به‌طور مستقیم پیرامون ساختارهای نهادی و انتخاباتی مجلس شورای اسلامی است. 67 طرح مرتبط با آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بیست طرح در خصوص نحوه انتخابات مجلس شورای اسلامی و یازده طرح نیز به سایر امور مجلس مانند نحوه نظارت نمایندگان، شفافیت در مجلس و ... می‌پردازد که در راستای شفاف‌سازی، هوشمندسازی، مردمی‌سازی و کارآمدسازی مجلس شورای اسلامی بوده است.

در یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی میانگین تعداد روزها از وصول تا تصویب یک پیشنهاد، 341 روز بوده که در واقع می‌توان گفت به‌طورکلی در کمتر از یک سال پیشنهادهای قانونی به سرانجام رسیده‌اند. در خصوص مدت‌زمان اعلام وصول تا تصویب طرح‌ها و لوایح این نکته نیز حائز اهمیت است که لوایح از اعلام وصول تا تصویب مدت‌زمان کوتاه‌تری نسبت به طرح‌ها طی کرده‌اند؛ به‌گونه‌ای‌که میانگین تعداد روزهای از وصول تا تصویب برای طرح‌ها 369 روز و برای لوایح 312 روز بوده که در این قسمت نیز اولویت‌بخشی به لوایح دولت را در مجلس یازدهم می‌توان دید.

پیشنهادهای سیاستی

•        توجه به توانمندسازی دولت

در حال حاضر دولت برای اجرای بسیاری از قوانین توانمندی لازم را ندارد. در واقع در سال‌های متمادی تصمیمات قانونی، اجرایی و مدیریتی در بخش‌های مختلف، دولتی فربه، اما بسیار ضعیف به بار آورده که توان ایفای نقش‌های خود را ندارد. اجرای حدود 30 ‌درصدی برنامه‌های توسعه پیشین و شمار متعدد قوانین بر زمین‌مانده شاهدی بر این مدعاست و کم‌ظرفیتی دولت برای اجرای قوانین را نشان‌ می‌دهد؛ در چنین بستری، قوانینی که بدون توجه به ظرفیت دولت نوشته شود، اگر به ضد خود بدل نشوند، دست‌کم موجب وهن قانون خواهند شد.

با توجه ‌به نکات ذکر شده پیشنهاد می‌شود، تقویت توانمندسازی دولت بیش از گذشته در دستور کار قرار گیرد. یکی از قوانین اساسی در این زمینه «قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» است. این قانون که هوشمندسازی دولت را تقویت می‌کند، موجب خواهد شد تا دولت بینا و توانمند شود. در یک دسته‌بندی کلی در طرح‌های اعلام وصول‌ شده، سه راه‌حل برای توانمندسازی دولت مشاهده می‌شود: برخی درصددند با «ایجاد ساختار جدید» به توانمندسازی دولت کمک کنند که طرح‌هایی چون «طرح تشکیل وزارت تجارت و خدمات بازرگانی»، «طرح تشکیل وزارت امور روستا»، «طرح تأسیس سازمان نظام مدیریت کشور»، «طرح تشکیل وزارتخانه‌های انرژی و آب و محیط‌ زیست»، «طرح تشکیل وزارت امور اجتماعی، خانواده و جوانان»، «طرح تأسیس سازمان ملی اقامت» و «طرح تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» از این جمله‌اند.

دسته‌ای دیگر «سازوکار اجرایی در درون ساختار» را مدنظر قرار داده و درصددند بدون تغییر ساختار، سازوکار اجرایی سازمان‌ها را به‌منظور بهبود امور و توانمندسازی دولت اصلاح کنند. طرح‌هایی نظیر «طرح انتظام‌بخشی فرایند واگذاری بنگاه‌های دولتی»، «طرح اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی»، «طرح اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران»، «طرح جامع مدیریت شهری و روستایی»، «طرح قانون اطاله‌زدایی و تسریع‌بخشی به دادرسی‌های حقوقی» و «طرح ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد (غیردولتی)» از مهم‌ترین طرح‌ها در این زمینه‌اند.

در نهایت بخشی دیگر از طرح‌ها درصددند با «ایجاد شفافیت و جلوگیری از تعارض منافع» امور اداری و سازمانی را بهبود بخشند که در این زمینه نیز «طرح مدیریت تعارض منافع»، «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول»، «طرح جرم‌انگاری وارد نکردن ارز حاصل از صادرات» و «طرح ارتقای سلامت اداری و پیشگیری از تعارض منافع» از مهم‌ترین طرح‌ها به شمار می‌روند.

با توجه ‌به اهمیت شفافیت و رفع تعارض منافع در ساختارهای اداری، پیشنهاد می‌شود قبل از هرگونه تغییر در ساختارها و دست‌کاری در فرایندهای اجرا، طرح‌های مرتبط با «ایجاد شفافیت و جلوگیری از تعارض منافع» در اولویت قرار گیرد.

•         احیای سرمایه اجتماعی قوه مقننه از طریق پیوست رسانه‌ای و توجه به ایده پارلمان مشارکتی

تردیدی نیست که در هر دوره از مجلس شورای اسلامی، دستاوردهایی از حیث تقنین و نظارت به دست می‌آید؛ بااین‌حال بخشی از این دستاوردها برای عموم مردم چندان ملموس نیست. آثار دست‌کاری سازوکارهای حکمرانی در طول زمان مشخص می‌شود؛ به‌طور مثال، اگرچه با قانون «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» بخش اساسی مقررات اضافی در شروع کسب‌وکار، بوروکراسی زائد و انحصارات و امضاهای طلایی حذف شده‌اند، این تغییر عینی به‌سادگی قادر نیست موانع ذهنی صاحبان کسب‌وکار را از بین ببرد و افراد همچنان براساس تجارب ناخوشایند گذشته، مسائل را فهم می‌کنند. لذا پیوست رسانه‌ای برای طرح‌ها و لوایحی که تبدیل به قانون می‌شوند، بسیار حائز اهمیت است. هرچه پیوست رسانه‌ای قدرتمندتری پشتوانه قوانین باشد، کارآمدی‌ها مصوبات بیشتر خواهد شد و افراد با سرعت بیشتری به فهم جدیدی از نظام سیاستگذاری خواهند رسید که به احیای سرمایه اجتماعی حاکمیت نیز منجر خواهد شد. رسانه‌های اطلاع‌رسان و واقع‌گو، نه‌تنها می‌توانند تصویر شفافی از کارآمدی مصوبات مجلس ارائه دهند، بلکه با تقویت گفتمان عمومی حول سیاستگذاری‌های کلان، به ترمیم سرمایه اجتماعی قوه مقننه کمک شایانی خواهند کرد. این امر در نهایت به افزایش مشارکت مردمی و همگرایی بیشتر بین حاکمیت و مردم منجر می‌شود.

علاوه‌بر این، ایده پارلمان مشارکتی نیز، که در آن مردم مستقیماً مسائل خود را با حاکمیت در میان می‌گذارند و نظام سیاستگذاری حول محور این ایده‌ها پیش می‌روند، به میزان زیادی بر احیای سرمایه اجتماعی قوه مقننه مؤثر است.

•          توجه و به ثمر رساندن مسائلی که عمومیت و اولویت دارند

یکی از مهم‌ترین معیارها برای اولویت‌بندی مسائل اجتماعی، بحث شیوع یا عمومیت داشتن است. به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین وظایف سیاستگذاران در زمانه حاضر شناسایی دقیقِ مسائلی است که «نه ظاهراً، بلکه به‌طور واقعی» شیوع و اولویت دارند. در سال‌های اخیر برخی برای رسیدن به منافع خود، مسائل اجتماعی خاص خود را به‌مثابه مسئله عمومی و شایع جلوه داده‌اند. مسئله مسکن و اجاره‌بها ازجمله مسائل اساسی بوده که بسیار عمومیت دارد و نیازمند فوریت در به نتیجه رسیدن است.

•         توجه به مسائلی که نقطه کانونی‌اند

منظور از نقطه کانونی بودن، «داشتن بیشترین تأثیرگذاری بر شکل‌گیری سایر مسائل» است. در واقع در زنجیره‌ علّیِ مسائل، دست گذاشتن بر حل مسائلی که در این زنجیره عقب‌تر و موجدِ مسائل دیگرند از اولویت بیشتری برخوردار است.

•           اصلاح ساختار و نظام‌مندسازی فرایند قانونگذاری

یکی از چالش‌های اساسی در کارکرد قوه مقننه، حجم بالای طرح‌ها و لوایح کم‌اثر، تکراری یا فاقد پشتوانه کارشناسی است که نه‌تنها زمان و انرژی نمایندگان را به‌صورت غیرضروری هدر می‌دهد، بلکه به کاهش کیفیت تقنین و تضعیف اعتماد عمومی منجر می‌شود. برای حل این مشکل، اصلاح ساختار قانونگذاری و ایجاد مکانیسم‌های نظارتی پیش از ثبت طرح‌ها ضروری است. راهکارهای پیشنهادی برای نظام‌مندسازی فرایند قانونگذاری می‌تواند شامل این موارد باشد:

•           پیش از ثبت هر طرح یا لایحه، ارزیابی اولیه توسط کمیته‌های تخصصی متشکل از حقوق‌دانان، اقتصاددانان و جامعه‌شناسان انجام شود تا از انطباق آن با نیازهای واقعی جامعه، عدم تعارض با قوانین موجود و امکان‌سنجی اجرایی اطمینان حاصل شود.
•          هر طرح باید همراه با پیوستی مستند شامل توجیه ضرورت، آثار اقتصادی- اجتماعی، و ارزیابی هزینه فایده باشد تا از تصویب قوانین سلیقه‌ای یا نمایشی جلوگیری شود.
•           لیست نمایندگان پیشنهاددهنده و مستندات کارشناسی هر طرح به‌صورت عمومی منتشر شود تا از ثبت طرح‌های صرفاً تبلیغاتی یا با انگیزه‌های شخصی جلوگیری شود.

4. پیوست‌

جدول 1 پیوست. طرح‌ها، مسائل اصلی و راهکا‌‌رها

مأخذ: همان.