خلاصه مدیریتی

 بیان/ شرح مسئله

موضوع نیازسنجی آموزشی و طراحی برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران دستگاه‌های اجرایی، به‌عنوان یکی از عوامل مؤثر در ارتقای کارآمدی نظام اداری، از اهمیت بالایی برخوردار است. در همین راستا، بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، سازمان اداری و استخدامی کشور را مکلف کرده است با همکاری دستگاه‌های اجرایی، نسبت به نیازسنجی آموزشی مبتنی‌بر بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران، نیازهای شغلی و نتایج ارزیابی کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای اقدام و براساس آن، برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران را در قالب پودمان‌ها و دوره‌های آموزش حین خدمت طراحی و تنظیم کند. گزارش حاضر با رویکردی نظارتی، به بررسی نحوه اجرای این حکم و عوامل مؤثر در تحقق آن پرداخته است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌های انجام‌ شده نشان می‌دهد که بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، باوجود تأکید بر نیازسنجی آموزشی و توسعه قابلیت‌های مدیران، با برخی ابهامات مفهومی و اجرایی مواجه است. ازجمله مهم‌ترین این ابهامات می‌توان به مفاهیم «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» اشاره کرد که حدود، کارکردها و تمایز آنها با سازوکارهای مشابه موجود به‌صورت دقیق مشخص نشده است.

همچنین اجرای مؤثر این حکم مستلزم وجود «زیرساخت‌های اطلاعاتی مناسب»، «نظام ارزیابی عملکرد منسجم» و «همکاری فعال دستگاه‌های اجرایی» است؛ درحالی‌که تحقق کامل این الزامات در عمل با محدودیت‌هایی مواجه است. بررسی‌های انجام‌ شده نشان می‌دهد که سازمان اداری و استخدامی کشور در راستای اجرای بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اقدامات متعددی در حوزه آموزش مدیران انجام داده است و در مجموع عملکرد این سازمان در این زمینه مطلوب ارزیابی می‌شود. ازجمله مهم‌ترین اقدامات می‌توان به تدوین و ابلاغ دستورالعمل‌ها و شیوه‌نامه‌های مربوط به انتخاب، انتصاب و ارزیابی مدیران حرفه‌ای، طراحی و بازنگری دوره‌های آموزشی تخصصی و بدو انتصاب، اجرای دوره‌های اختصاصی مدیران، مطالعه درخصوص بانک‌های اطلاعاتی مدیران و تدوین طرح کد مدیریتی اشاره کرد.

بااین‌حال به‌نظر می‌رسد هدف اصلی قانونگذار، حرکت به‌سمت «شخصی‌سازی آموزش مدیران» و تطبیق آموزش‌ها با نیازها، سوابق و عملکرد هر مدیر بوده است. باوجود این، اجرای کامل چنین الگویی توسط سازمان اداری و استخدامی کشور به‌تنهایی، با محدودیت‌های اجرایی و ظرفیتی مواجه بوده و تحقق کامل آن دشوار است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور اجرای بهتر این حکم قانونی، انجام این اقدامات پیشنهاد می‌شود:

·           رفع ابهام از مفاهیم کلیدی حکم قانونی: ضروری است مفاهیم «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» به‌صورت دقیق تبیین و حدود و کارکردهای آنها مشخص شود تا دستگاه‌های اجرایی در پیاده‌سازی این حکم با برداشت‌های متفاوت مواجه نشوند.

·           توجه به آموزش‌های پیش از انتصاب مدیران: طراحی و اجرای دوره‌های آموزشی پیش از انتصاب به سمت‌های مدیریتی می‌تواند به آماده‌سازی افراد برای پذیرش مسئولیت‌های مدیریتی کمک کند و کیفیت عملکرد آنان را از ابتدای دوره مدیریت ارتقا دهد.

·           ثبت و بهره‌برداری از نتایج ارزشیابی عملکرد آموزشی مدیران: نتایج ارزشیابی عملکرد سالیانه مدیران و همچنین نتایج دوره‌های آموزشی طی‌شده باید در بانک اطلاعات مدیران ثبت شود تا امکان تحلیل سوابق آموزشی، شناسایی نیازهای آموزشی و برنامه‌ریزی هدفمند برای توسعه مدیران فراهم گردد.

·           تخصیص منابع و اعتبارات کافی برای آموزش مدیران: کمبود منابع مالی یکی از موانع ارتقای کیفیت آموزش مدیران است؛ بنابراین لازم است بودجه مشخص و پایداری برای برنامه‌های آموزشی مدیران در نظر گرفته شود.

·           ارتقای جایگاه آموزش در اولویت‌های مدیریتی دستگاه‌ها: آموزش مدیران باید به‌عنوان یکی از ابزارهای اصلی توسعه ظرفیت حکمرانی در دستگاه‌های اجرایی تلقی شود و در نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی سازمانی از جایگاه مناسبی برخوردار باشد.

·           به‌روزرسانی و ارتقای کیفیت دوره‌های آموزشی مجازی: باتوجه‌به گسترش آموزش‌های الکترونیکی، لازم است شیوه‌های ارائه آموزش‌های مجازی بازنگری و از ابزارها و روش‌های نوین یادگیری برای افزایش اثربخشی این دوره‌ها استفاده شود.

·           اولویت‌بخشی به آموزش‌های مهارتی و مسئله‌محور: به‌جای تمرکز صرف بر آموزش‌های نظری، لازم است دوره‌ها بیشتر بر مهارت‌های مدیریتی، حل مسئله، تصمیم‌گیری و مواجهه با مسائل واقعی دستگاه‌های اجرایی متمرکز شوند.

·           بهره‌گیری از مدرسان دارای تجربه اجرایی: استفاده از مدرسانی که علاوه‌بر دانش نظری، تجربه عملی در مدیریت و اداره سازمان‌ها دارند، می‌تواند به انتقال بهتر تجربیات و کاربردی‌تر شدن آموزش‌ها کمک کند.

·           ارائه بازخورد جامع عملکردی به مدیران: ارائه بازخوردهای منظم و تحلیلی از عملکرد مدیران می‌تواند به‌عنوان محرکی برای یادگیری مستمر، بهبود عملکرد و برنامه‌ریزی دقیق‌تر برای توسعه حرفه‌ای آنان عمل کند.

·           حرکت به‌سمت شخصی‌سازی آموزش مدیران: برنامه‌های آموزشی مدیران باید به‌تدریج براساس سوابق، شایستگی‌ها، نیازهای شغلی و سبک یادگیری هر فرد طراحی شود تا اثربخشی آموزش‌ها افزایش یابد و فاصله از الگوی آموزش‌های عمومی و یکسان کاهش پیدا کند. پیشنهاد می‌شود شروع این سبک آموزش به‌صورت آزمایشی برای مدیران عالی و مقامات اجرا شود.

·           استقرار بانک اطلاعات مدیران: اصلاح ماده (55) قانون مدیریت خدمات کشوری و استقرار بانک اطلاعات مدیران منظور ایجاد حافظه سازمانی در حوزه توسعه مدیران و ثبت و نگهداری سوابق آموزشی آنان در طول دوران خدمت.

1. مقدمه

آموزش کارکنان به تلاش برنامه‌ریزی ‌شده سازمان‌ها به‌منظور تسهیل فرایند یادگیری قابلیت‌های مرتبط با شغل برای افراد شاغل اطلاق می‌شود. این قابلیت‌ها شامل مجموعه‌ای از دانش، مهارت‌ها و رفتارهایی است که برای تحقق عملکرد موفق شغلی ضرورت دارد. در مقابل، توسعه کارکنان مفهومی فراتر از اجرای صرف برنامه‌های آموزشی است و دامنه‌ای گسترده‌تر را دربرمی‌گیرد؛ به‌گونه‌ای‌که آموزش رسمی، تجربیات شغلی، روابط میان‌فردی و ارزیابی ویژگی‌های شخصیتی و توانمندی‌های مورد نیاز کارکنان را با هدف ارتقای عملکرد فرد در موقعیت شغلی فعلی یا آتی شامل می‌شود [1].

براساس بند «ت» ماده (۱۰۶)‌ قانون برنامه هفتم پیشرفت، هدف از انجام این پژوهش، تهیه گزارشی نظارتی پیرامون بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2] است. براساس مفاد این بند قانونی، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف شده است با همکاری دستگاه‌های اجرایی نسبت به نیازسنجی آموزشی مبتنی‌بر بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران و نیازهای شغلی و نتایج ارزیابی کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای و طراحی و تنظیم برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران در قالب پودمان‌ها و دوره‌های آموزش حین خدمت اقدام کند. همچنین در این بند تصریح شده است که هریک از مراکز آموزش‌های ضمن خدمت دستگاه‌ها با نظارت مرکز آموزش مدیریت دولتی، برگزاری دوره‌ها را برعهده خواهد داشت و در اجرای این بند، صدور هر نوع مدرک یا گواهی آموزشی یا معادل آن برای دوره‌های مذکور ممنوع است. براین‌اساس هدف از انجام این پژوهش، تهیه گزارشی نظارتی پیرامون بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت است.

در گزارش حاضر، برخی از عوامل مهم و اثرگذار در فرایند اجرایی‌سازی حکم مذکور، ازجمله بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران، نیازهای شغلی و نتایج ارزیابی کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای، به‌صورت اجمالی بررسی و آسیب‌شناسی شده است. همچنین پیشنهادهایی در راستای بهبود موضوعات مطرح‌ شده، ارائه شده است. ازآنجاکه عبارات «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» فاقد سابقه کاربرد در قوانین و مقررات کشور هستند، در این گزارش این عبارات به‌ترتیب معادل «بانک اطلاعات مدیران» و «کانون‌های ارزیابی» در نظر گرفته شده و در بخش بررسی پیشینه، پیشینه پژوهشی و تقنینی مفاهیم یاد شده مرور شده است.

گفتنی است که پژوهش حاضر با بهره‌گیری از روش مطالعات کتابخانه‌ای، بررسی اسناد و قوانین موجود و استفاده از تجربیات خبرگان این حوزه انجام شده است.

2. پیشینه آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران

موضوع آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران، علاوه‌بر آنکه در چارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های مرتبط با آموزش کارکنان دستگاه‌های اجرایی به آن توجه شده، در برخی موارد به‌طور ویژه و مستقل نیز مدنظر قرار گرفته است. باتوجه‌به جایگاه و نقش تعیین‌کننده مدیران در هدایت و اداره سازمان‌ها، ارتقای توانمندی‌ها و بهبود عملکرد مدیریتی آنان در مقایسه با سایر سطوح کارکنان از اهمیت بیشتری برخوردار است. ازاین‌رو، توجه به طراحی و اجرای برنامه‌های مؤثر برای آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران، می‌تواند نقش مهمی در ارتقای کارآمدی و اثربخشی عملکرد دستگاه‌های اجرایی ایفا کند.

2-1. پیشینه پژوهشی آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران

گزارش حاضر با محوریت بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2]، به تبیین ابعاد نظارتی این حکم قانونی پرداخته و پیشینه پژوهشی و تقنینی مؤلفه‌های کلیدی آن، شامل «نظام آموزش مدیران»، «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» را واکاوی کرده است. باتوجه‌به اینکه اصطلاحات «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» در سایر قوانین و مقررات کشور سابقه کاربردی ندارند، در این پژوهش مفاهیم همتای آنها یعنی «بانک اطلاعات مدیران» و «کانون‌های ارزیابی شایستگی مدیران» مبنای بررسی قرار گرفته‌اند.

شایان ذکر است که در زمان ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه [3] به مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (۶۰): طراحی برنامه‌های توسعه قابلیت‌های مدیران، بند «ث» ماده (106)» [4]، به آسیب‌شناسی ابهامات این حکم پرداخت و با ارائه متن پیشنهادی جایگزین، درصدد رفع خلأهای قانونی آن برآمد.

ازجمله چالش‌های مطرح‌ شده در گزارش مذکور، فقدان سابقه قانونی برای اصطلاحات به‌کاررفته در ماده قانونی مذکور بوده است. علاوه‌بر این، در گزارش مذکور تأکید شده است که «بانک اطلاعات مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای»، که به‌عنوان مبنای نیازسنجی آموزشی در نظر گرفته شده‌اند، خود دارای نواقصی هستند که پیش از ایفای نقش مرجعیت در نیازسنجی، مستلزم تکمیل و بازنگری‌اند.

به‌عنوان نمونه، «بانک اطلاعات مدیران» به‌دلیل چالش‌هایی نظیر عدم به‌روزرسانی مستمر و نقص در اطلاعات دریافتی، هنوز به جایگاه کاربردی و عملیاتی مطلوب نرسیده است. همچنین «کانون‌های ارزیابی» به‌تنهایی ابزار جامعی برای سنجش تمام ابعاد شایستگی و قابلیت‌های مدیران نبوده است و بهره‌گیری از ابزارهای مکمل برای ارزیابی دقیق‌تر ضرورت دارد.

در همین راستا، گزارش دیگری تحت عنوان «تحلیل نظارتی و تقنینی بر استقرار بانک اطلاعات مدیران دستگاه‌های اجرایی دولت (بامداد)» [5] – موضوع ماده (۵۵) قانون مدیریت خدمات کشوری – منتشر شد که فرایند عملیاتی شدن این بانک اطلاعاتی را واکاوی کرده و پیشنهادهایی برای بهبود عملکرد آن ارائه داده است. همچنین در گزارش «تحلیل نظارتی بر استقرار کانون‌های ارزیابی مدیران مبتنی‌بر مدل شایستگی در نظام اداری» [6]، ابعاد مختلف کانون‌های ارزیابی تحلیل و راهکارهایی برای استقرار بهینه و ارتقای کیفیت نتایج ارزیابی‌ها پیشنهاد شده است.

علاوه‌بر این موارد، در گزارش «تحلیل نظارتی بر استقرار نظام آموزش و توانمندسازی کارمندان دستگاه‌های اجرایی» [7]، نظام آموزشی کارکنان و مدیران دولت آسیب‌شناسی شده و راهکارهای اصلاحی برای ارتقای اثربخشی این نظام ارائه شده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی در مرکز پژوهش‌های مجلس[8]

2-2. سوابق تقنینی آموزش مدیران

قوانین و مقررات مختلفی درخصوص موضوع آموزش کارکنان و به‌ویژه مدیران دستگاه‌های اجرایی به تصویب رسیده است. موضوع آموزش کارکنان و مدیران با موضوع انتصاب و ارتقای شغلی رابطه‌ای تنگاتنگ دارد؛ به این شکل که برای هرگونه انتصاب و ارتقای شغلی مدیران حرفه‌ای دستگاه‌های اجرایی، شخص مورد نظر موظف به گذراندن دوره‌های آموزشیِ تعیین شده برای پست مدیریتی مدنظر است؛ بنابراین در این بخش به بررسی برخی از قوانین و مقررات مربوط به آموزش مدیران دستگاه‌های اجرایی پرداخته شده است.

سابقه موضوع آموزش مدیران را می‌توان در اولین قانون برنامه توسعه مصوب 1368/11/11 مشاهده کرد[9]. در جزء «6-3-7» بند «ج» قسمت یکم این قانون، به آموزش مدیران و به‌کارگیری افراد واجد تجربه و صلاحیت علمی در پست‌های کلیدی اشاره شده است. به دنبال آن، در برنامه‌های توسعه بعدی هم به موضوع آموزش و انتصاب مدیران پرداخته شده و قوانینی در این رابطه تدوین شده است. در بند «4» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (رهبر شهید (ره)) مصوب 1389/02/01نیز به موضوع دانش‌گرایی و شایسته‌سالاری مبتنی‌بر اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران تصریح شده است [10]. علاوه‌بر قوانین یاد شده، بندهایی از قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/07/08 نیز به موضوع مذکور پرداخته است [11]. در نهایت نیز در بند «ت» ماده (106) قانون برنامه هفتم پیشرفت مصوب 1403/03/01 وظیفه نیازسنجی، طراحی و تنظیم برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران برعهده سازمان اداری و استخدامی کشور نهاده شده است.

در راستای اجرایی‌سازی قوانین ذکر شده، بخشنامه‌ها و مقرراتی وضع شده است که ازجمله مهم‌ترین آنها می‌توان به این موارد اشاره کرد: نظام‌ آموزش‌ کارکنان‌ دولت [12]‌ بخشنامه شماره 105/22554 سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مصوب 1380/12/28، نظام آموزش کارمندان دستگاه‌های اجرایی [13] بخشنامه 200/۱۸۳۴ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور مصوب 1390/01/30، سامانه و برنامه تربیت و آموزش مدیران [14] بخشنامه شماره 200/۹۰/۳۲۶۶۴ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور مصوب ۱390/۱۲/15، اصلاح نظام آموزش کارمندان و مدیران دستگاه‌های اجرایی [15] بخشنامه 200/۹۲/۱۸۸۱۹ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور مصوب 1392/11/14 و برنامه آموزش و تربیت مدیران آینده دستگاه‌های اجرایی [16] مصوبه شماره 206/۹۳/۱۱۸۵۱ شورای عالی اداری مصوب 1393/09/05.

براساس توضیحات مذکور در ادامه پیشینه تقنینی موضوع آموزش مدیران در جدول 2 تحلیل و بررسی شده است.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی آموزش مدیران[8] و [17]

2-3. سوابق تقنینی جمع‌آوری اطلاعات مدیران و بانک اطلاعات مدیران

در ماده (۲۸) قانون استخدام کشوری [18] مصوب 1345/03/31، به بررسی دوره‌ای و منظم شایستگی‌ها و استعدادهای مستخدمان دولت و ثبت نتایج این بررسی‌ها در پرونده استخدامی آنان تصریح شده است. براساس بررسی‌های انجام‌ شده، این ماده از نخستین احکام قانونی است که به تشکیل و نگهداری پرونده استخدامی و سوابق خدمتی مستخدمان دولت پرداخته است.

اولین حکم قانونی که به‌صورت صریح تشکیل «بانک اطلاعات مدیران» را با هدف صیانت از سرمایه‌های انسانی و شناسایی افراد واجد شرایط برای احراز پست‌های مدیریتی مقرر کرده، ماده (۵۵) قانون مدیریت خدمات کشوری [11] است. در سال‌های بعد نیز احکام قانونی متعددی به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بر ضرورت ثبت، تجمیع و بهره‌برداری از اطلاعات مدیران در پایگاه یا بانک اطلاعات مدیران تأکید کرده‌اند. ازجمله، بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2] کشور – که موضوع اصلی گزارش حاضر است – سازمان اداری و استخدامی کشور را مکلف کرده است نیازسنجی، طراحی و تنظیم دوره‌های آموزشی مدیران را با استفاده از بانک سوابق و عملکرد مدیران و سایر عوامل مرتبط برعهده گیرد.

براساس بند «۱۱» ماده (۲) اساسنامه مرکز آموزش مدیریت دولتی [19]، مندرج در بخشنامه شماره 22/۱۵۵۸۷۵مورخ 1390/08/14 وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، «طراحی و ایجاد بانک اطلاعات مدیران بخش دولتی و بانک اطلاعات استعدادهای درخشان» ازجمله وظایف این مرکز تعیین شده است.

از آخرین مصوبات مرتبط با بانک اطلاعات مدیران، ماده (۱۶) «برنامه تربیت ۵۰۰ مدیر جوان و کارآمد» [20] مندرج در بخشنامه شماره ۶۷۲۷ شورای عالی اداری مورخ 1404/01/31 است که به‌موجب آن، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است اطلاعات استعدادهای مدیریتی و نیم‌رخ شایستگی منتخبین این برنامه را در «سامانه انتخاب، انتصاب و ارتقای مدیران حرفه‌ای» (بانک اطلاعات مدیران) ثبت کند.

در جدول 3، اهم قوانین و مقررات مرتبط با جمع‌آوری اطلاعات مدیران و تشکیل بانک اطلاعات مدیران به‌صورت تطبیقی بررسی شده است.

جدول 3. تحلیل پیشینه تقنینی جمع‌آوری اطلاعات مدیران و «بانک اطلاعات مدیران»[8] و [17]

در جدول 3، در بعضی موارد این جمع‌آوری اطلاعات به شکل دستی و گاهی نیز به شکل سامانه‌ای مورد تأکید است. گفتنی است که پیشینه تقنینی بانک اطلاعات مدیران به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مصادیق جمع‌آوری اطلاعات مدیران نیز در این جدول برشمرده شده است.

2-4. سوابق تقنینی کانون‌های ارزیابی

موضوع ارزیابی کارکنان دستگاه‌های اجرایی از پیشینه‌ای نسبتاً طولانی در قوانین و مقررات کشور برخوردار است. ازجمله نخستین موارد اشاره به این موضوع را می‌توان در ماده (۲۸) قانون استخدام کشوری [18] مشاهده کرد.در این ماده بر ضرورت انجام بررسی‌های دوره‌ای و منظم درباره شایستگی‌ها و استعدادهای مستخدمان دولت تأکید شده است؛ بررسی‌هایی که نتایج آن می‌تواند در هدایت شغلی کارکنان و تشخیص استحقاق آنان برای تصدی سمت‌های بالاتر، ترفیع، تغییر شغل یا ضرورت گذراندن دوره‌های آموزشی و کارآموزی جدید مؤثر باشد.

براین‌اساس، ارزیابی کارکنان با اهداف مشخصی انجام می‌شود که از مهم‌ترین آنها می‌توان به سنجش صلاحیت افراد برای احراز مشاغل جدید، ارتقا به سطوح شغلی بالاتر، تصدی پست‌های مدیریتی حرفه‌ای و نیز تشخیص نیازهای آموزشی و بازآموزی اشاره کرد. موضوع ارزیابی به‌منظور انتخاب و انتصاب افراد در سمت‌های مدیریتی حرفه‌ای، در بند «ب» ماده (۱۴۱) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران [21] نیز مورد توجه قرار گرفته است.

در سطح بین‌المللی، ارزیابی شایستگی کارکنان با استفاده از ابزارها و روش‌های متنوعی انجام می‌شود. در مطالعه‌ای که اشمیت (۲۰۱۶) انجام داده است، برخی از این روش‌ها معرفی شده‌اند؛ ازجمله مصاحبه‌های شغلی ساختاریافته و غیرساختاریافته، ارزیابی همکاران (ارزیابی ۳۶۰ درجه)، آزمون‌های سنجش توانمندی‌های ذهنی (هوش) و سایر روش‌های متداول در سنجش شایستگی‌ها و استعدادهای کارکنان [22].

در حال حاضر، «کانون‌های ارزیابی» یکی از روش‌های رایج برای سنجش شایستگی مدیران به شمار می‌آیند. ازجمله مزیت‌های این روش، امکان ارزیابی هم‌زمان چندین معیار و شاخص در فرایند سنجش شایستگی‌هاست.

در «دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب، انتصاب و ارتقای افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای» [23] (تصویب‌نامه شماره ۳۴۶۹۰ مورخ 1404/01/23شورای عالی اداری)، شایستگی‌های مدیریتی به دو دسته کلی «شایستگی‌های عمومی» و «شایستگی‌های اختصاصی» تقسیم شده است. براساس تعاریف ارائه ‌شده، شایستگی‌های عمومی مدیران مجموعه‌ای از دانش، نگرش، مهارت‌ها، توانایی‌ها و ویژگی‌های فردی است که امکان ایفای صحیح نقش‌ها و انجام وظایف مدیریتی را فراهم می‌کند. در مقابل، شایستگی‌های اختصاصی مدیران به مجموعه‌ای از دانش، نگرش، مهارت‌ها و توانایی‌های مرتبط با حوزه تخصصی شغل اشاره دارد که انجام صحیح وظایف مدیریتی در آن حوزه را ممکن می‌سازد.

در بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران [2]، که موضوع گزارش حاضر است، از اصطلاح «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» استفاده شده است. این عبارت در سایر قوانین و مقررات کشور مشاهده نشده است و ازاین‌رو به‌نظر می‌رسد که لازم است قانونگذار مفهوم و دامنه آن را به‌صورت شفاف تبیین کند. بااین‌حال، در گزارش حاضر این اصطلاح معادل «کانون ارزیابی شایستگی» در نظر گرفته شده و سوابق تقنینی مرتبط با کانون‌های ارزیابی در جدول 4 بررسی شده است.

جدول 4. تحلیل پیشینه کانون‌های ارزیابی [8] و [17]

3. اقدامات ‌انجام ‌شده توسط سازمان اداری و استخدامی کشور

در اجرای بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت و براساس قوانین و بخشنامه‌های مرتبط، مسئولیت نیازسنجی آموزشی و طراحی برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران در قالب دوره‌های بدو انتصاب و حین خدمت به سازمان اداری و استخدامی کشور محول شده است. در همین راستا، و در پاسخ به درخواست مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی نامه شماره 11000/۸۴۱۸-۸۲ مورخ 1404/۰۶/31، این سازمان با ارسال نامه شماره ۶۱۳۷۱ مورخ 1404/۰۷/09گزارشی از اقدامات اجرایی خود ارائه کرده است. براساس این گزارش، دوره‌های آموزشی مدیران در دو دسته بدو انتصاب و حین خدمت طراحی شده که دوره‌های بدو انتصاب ابلاغ شده و دوره‌های حین خدمت نیز در مراحل نهایی تدوین قرار دارند و اهم اقدامات انجام‌ شده در این چارچوب به این شرح ارائه می‌شود:

3-1. تدوین و ابلاغ دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب، انتصاب و ارتقای افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای 

سازمان اداری و استخدامی کشور دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب، انتصاب و ارتقای افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای را طی تصویب‌نامه شماره ۳۴۶۹۰ مورخ 1404/۰۱/23شورای عالی اداری تدوین و ابلاغ کرده است. در این دستورالعمل، شایستگی‌ها، ویژگی‌ها و الزامات عمومی و اختصاصی مورد نیاز برای تصدی پست‌های مدیریتی حرفه‌ای بازنگری و اصلاح شده است. براساس مفاد این تصویب‌نامه، شایستگی‌های عمومی مورد نیاز تعیین و اعلام شده و دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند باتوجه‌به مأموریت‌ها، ماهیت وظایف و ویژگی‌های مشاغل اختصاصی خود، شایستگی‌های اختصاصی مدیران را به تفکیک سطوح مدیریتی تدوین و یک نسخه از آن را برای سازمان ارسال کنند.

3-2. تدوین و ابلاغ شیوه‌نامه ارزیابی شایستگی‌ها و ویژگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای 

شیوه‌نامه ارزیابی شایستگی‌ها و ویژگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای طی بخشنامه شماره ۴۲۵۷۰ مورخ 1404/۰۵/15 تدوین و ابلاغ شده است. در این شیوه‌نامه، مدل شایستگی‌ها و جدول شاخص‌های مربوط به ارزیابی شایستگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای ارائه شده که مبنای ارزیابی افراد برای تصدی سطوح مدیریتی و عملیاتی محسوب می‌شود. همچنین براساس نتایج ارزیابی، درصورتی‌که مدیران نیازمند توسعه شایستگی باشند، به دوره‌های توسعه شایستگی معرفی می‌شوند که جزئیات آن در مواد و جداول مربوطه این شیوه‌نامه پیش‌بینی شده است.

3-3. تدوین و ابلاغ دوره‌های آموزشی بدو انتصاب مدیران حرفه‌ای 

به‌منظور آماده‌سازی مدیران برای ایفای نقش مؤثر در مسئولیت‌های مدیریتی جدید، دوره‌های آموزشی بدو انتصاب مدیران حرفه‌ای [24] طی بخشنامه شماره ۴۴۵۵۲ مورخ 1404/۰۵/21تدوین و ابلاغ شده است. این دوره‌ها برای سطوح مختلف مدیریتی طراحی شده است و مدیران منصوب‌ شده موظف‌اند حداکثر طی مدت سه ماه پس از انتصاب، این دوره‌های آموزشی را با موفقیت طی کنند.

3-4. طراحی و ابلاغ دوره‌های آموزشی تخصصی در حوزه‌های نوظهور 

در راستای ارتقای دانش و مهارت مدیران و بهره‌گیری مؤثر از ظرفیت‌های نوین در مدیریت و ارائه خدمات عمومی، دوره‌های آموزشی تخصصی در برخی حوزه‌های نوظهور طراحی و ابلاغ شده است. ازجمله این دوره‌ها می‌توان به «آشنایی با هوش مصنوعی و کاربردهای آن در سازمان‌ها» [25] (بخشنامه شماره ۱۱۶۹۵۸ مورخ 1403/۱۲/14) با هدف ارتقای توانمندی مدیران در استفاده از فناوری‌های نوین در انجام فعالیت‌های سازمانی و ارائه خدمات به شهروندان، و همچنین دوره «مدیریت بهینه‌سازی مصرف انرژی» [26] (بخشنامه شماره ۱۱۱۹۰۵ مورخ 1403/۱۱/29) با هدف ارتقای آگاهی مدیران دستگاه‌های اجرایی نسبت به نحوه مصرف و مدیریت منابع انرژی اشاره کرد.

3-5. بازنگری دوره‌های آموزشی مدیران حقوقی دستگاه‌های اجرایی 

باتوجه‌به افزایش پیچیدگی و حجم پرونده‌های حقوقی دستگاه‌های اجرایی و نیز استفاده گسترده از وکلای متخصص در این حوزه، ضرورت ارتقای مهارت‌های تخصصی متصدیان مشاغل حقوقی بیش‌ازپیش مدنظر قرار گرفته است. در این راستا، دوره‌های آموزشی مرتبط با حوزه حقوقی با رویکرد مسئله‌محور و کاربردی بازنگری شده و دوره‌ای آموزشی به میزان ۶۰۰ ساعت برای توسعه و توانمندسازی متصدیان مشاغل حقوقی طراحی شده است. هدف از این اقدام، ارتقای دانش روز، تقویت توان تحلیل و افزایش اثربخشی عملکرد حقوقی دستگاه‌های اجرایی در مواجهه با مسائل پیچیده حقوقی عنوان شده است.

3-6. تصویب و اجرای دوره‌های آموزشی اختصاصی مدیران دستگاه‌های اجرایی 

دستگاه‌های اجرایی می‌توانند باتوجه‌به شرایط و نیازهای خاص خود، دوره‌های اختصاصی توسعه شایستگی مدیران را در قالب برنامه‌های آموزشی دستگاه تدوین و به سازمان اداری و استخدامی کشور اعلام کنند. در سال جاری، تعداد ۱۰۵ دوره آموزشی اختصاصی مدیران توسط دستگاه‌های اجرایی در قالب برنامه‌های کلی آموزش توسعه شایستگی به سازمان ارائه شده که پس از بررسی و تأیید، اجرای آنها در دستگاه‌های مربوط درحال انجام است.

3-7. بازنگری دوره‌های توسعه (بهبود) مدیریت 

همچنین دوره‌های توسعه (بهبود) مدیریت، که مدیران به گذراندن آنها در طی دوره خدمت ملزم‌اند، درحال بازنگری و به‌روزرسانی قرار دارند تا متناسب با نیازهای مدیریتی روز و تحولات محیط اداری کشور طراحی و اجرا شوند.

3-8. اقدامات منعکس شده در گزارش ناظر اجرایی برنامه هفتم از میزان تحقق حکم قانونی

در گزارش ناظر اجرایی سازمان اداری و استخدامی کشور [27] که در شهریورماه ۱۴۰۴ توسط شورای عالی راهبری برنامه در سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه شده و به ارزیابی عملکرد این سازمان در سال نخست اجرای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت [2] می‌پردازد، به موضوع بند «ت» ماده (۱۰۶) این قانون نیز اشاره شده است. در این گزارش، ذیل بخش بررسی اقدامات انجام‌ شده درباره این حکم قانونی و در قسمت «عملکرد سال ۱۴۰۳»، دو اقدام به‌عنوان فعالیت‌های انجام‌ شده ذکر شده است: نخست، آسیب‌شناسی دوره‌های آموزشی موجود مدیران و دریافت نظرات دستگاه‌های اجرایی؛ دوم، تشکیل کارگروه نیازسنجی دوره‌های آموزشی مدیران با حضور نماینده مرکز آموزش مدیریت دولتی. همچنین در همین گزارش، وضعیت تحقق این بند «درحال انجام» اعلام شده و دلیل عدم تحقق کامل آن نیز پیچیدگی و زمان‌بر بودن فرایندهای اداری عنوان شده است.

3-9. گزارش عملکرد ارسالی به کمیسیون اجتماعی مجلس

سازمان اداری و استخدامی کشور در گزارشی نسبت به ارائه عملکرد احکام مربوط به این سازمان در قانون برنامه هفتم پیشرفت اقدام کرده است. براین‌اساس، در جدول 5 اقدامات انجام ‌شده توسط این سازمان در گزارش مذکور ارائه شده است.

جدول 5. اقدامات صورت‌گرفته در راستای اجرای بند «ت» ماده (106) قانون برنامه هفتم در گزارش ارسالی به‌ کمیسیون اجتماعی مجلس توسط سازمان اداری و استخدامی کشور[28]

4. آسیب‌شناسی تقنینی موارد مطرح شده در بند «ت» ماده (106) قانون برنامه هفتم پیشرفت

با بررسی مفاد بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2]، نکات قابل توجهی مشاهده می‌شود که مستلزم بررسی دقیق‌تر است. براین‌اساس، در ادامه برخی از موانع موجود در مسیر اجرای صحیح این حکم قانونی تبیین خواهد شد. بدیهی است تا زمانی که مسائل و چالش‌های یاد شده برطرف نشود، تحقق صحیح فرایند نیازسنجی آموزشی و طراحی و تدوین برنامه‌های آموزشی مدیران با دشواری مواجه خواهد بود.

4-1. تغییر نقش سازمان اداری و استخدامی کشور از ناظر به متصدی نیازسنجی

در قوانین و مقررات گوناگون، به موضوع آموزش کارکنان دستگاه‌های اجرایی پرداخته شده است. براساس بخشنامه «نظام آموزش کارمندان دستگاه‌های اجرایی» مصوب 1390/۰۱/30و اصلاحیه آن مصوب 1392/۱۱/14، مسئولیت نیازسنجی برخی دوره‌های آموزشی نظیر دوره‌های عمومی مدیران برعهده سازمان اداری و استخدامی کشور و مرکز آموزش مدیریت دولتی قرار گرفته است؛ درحالی‌که در حوزه آموزش‌های تخصصی، وظیفه نیازسنجی به مراکز آموزشی دستگاه‌های اجرایی واگذار شده است. در همین راستا، مطابق ماده (۶) بخشنامه «اصلاح نظام آموزش کارمندان و مدیران دستگاه‌های اجرایی» مصوب 1392/۱۱/14، دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند نیازهای آموزشی خود را به کمیته راهبری آموزش همان دستگاه ارائه کنند.

باتوجه‌به تصریح قوانین و بخشنامه‌های پیشین بر نقش نظارتی سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین محدودیت‌های عملی این سازمان در انجام مستقیم نیازسنجی آموزشی برای تمام دستگاه‌های اجرایی، به‌نظر می‌رسد مقصود از حکم مقرر در این بند، تصدی‌گری سازمان اداری و استخدامی کشور در زمینه نیازسنجی آموزش‌های تخصصی دستگاه‌ها نبوده است. به همین دلیل نیز در متن بند مورد نظر از عبارت «با همکاری دستگاه‌های اجرایی» استفاده شده است.

4-24. ناهماهنگی با نظام کنونی آموزش کارمندان دولت درخصوص نقش نظارتی سازمان اداری و استخدامی کشور

بررسی قوانین و مقررات موجود نشان می‌دهد که در نظام آموزش کارمندان دستگاه‌های اجرایی، مسئولیت نیازسنجی، برنامه‌ریزی و برگزاری دوره‌های آموزشی برعهده مراکز آموزش دستگاه‌های اجرایی قرار دارد و در مقابل، نظارت بر مؤسسات فعال در حوزه آموزش و همچنین نظارت بر فعالیت‌های آموزشی دستگاه‌های اجرایی به سازمان اداری و استخدامی کشور واگذار شده است. در این میان، مرکز آموزش مدیریت دولتی عهده‌دار تربیت مدرسان و برگزاری دوره‌های آموزشی مقامات بوده و در برخی از وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور، ازجمله طراحی استانداردها، با این سازمان همکاری می‌کند [7]. 

بااین‌حال، در بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وظیفه نظارت بر مراکز آموزش دستگاه‌های اجرایی، که پیش‌تر در زمره وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور قرار داشته است، به مرکز آموزش مدیریت دولتی واگذار شده است. باتوجه‌به اینکه مرکز آموزش مدیریت دولتی از مؤسسات دولتی وابسته به سازمان اداری و استخدامی کشور به شمار می‌آید، به‌نظر می‌رسد تصریح قانونگذار مبنی‌بر واگذاری این وظیفه به مرکز مذکور ضرورت چندانی نداشته است؛ زیرا درصورت تمایل، سازمان اداری و استخدامی کشور می‌تواند بدون نیاز به حکم قانونی، انجام این وظیفه را به مرکز آموزش مدیریت دولتی تفویض کند.

4-3. ناهماهنگی با نظام کنونی آموزش مقامات دولتی

براساس بند «4» ماده (۵) بخشنامه «نظام آموزش کارمندان دستگاه‌های اجرایی» مصوب 1390/۰۱/30، برگزاری دوره‌های آموزشی مقامات موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری منحصراً در صلاحیت مرکز آموزش مدیریت دولتی قرار دارد. در مقابل، درخصوص مدیران حرفه‌ای، اجرای دوره‌های آموزشی می‌تواند توسط مرکز آموزش مدیریت دولتی، دفاتر آموزش و پژوهش استانداری‌ها، مراکز آموزش دستگاه‌های اجرایی و همچنین مراکز و مؤسسات مورد تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور انجام شود. 

بااین‌حال، در بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، از واژه «مدیران» به‌صورت مطلق و بدون قید استفاده شده است که از نظر مفهومی تمام مدیران در نظام اداری، اعم از مدیران حرفه‌ای و مدیران سیاسی (مقامات موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و هم‌ترازان) را دربرمی‌گیرد. ازاین‌رو، صرف‌نظر از تعارض احتمالی با مقررات موجود در نظام آموزش دستگاه‌های اجرایی، به‌نظر می‌رسد مراکز آموزش دستگاه‌های اجرایی از حیث صلاحیت و شأن سازمانی، جایگاه لازم برای ارائه آموزش به مدیران سیاسی را نداشته باشند و برگزاری چنین دوره‌هایی منحصراً در صلاحیت مرکز آموزش مدیریت دولتی، به‌عنوان بازوی اجرایی سازمان اداری و استخدامی کشور در حوزه آموزش، قرار گیرد.

4-4. ابهام در تعریف «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران»

براساس ماده (۵۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است به‌منظور حفظ سرمایه‌های انسانی و شناسایی افراد واجد شرایط برای تصدی پست‌های مدیریتی، «بانک اطلاعات مدیران» را برای استفاده مقامات و مدیران ذی‌ربط طراحی و ایجاد کند. موضوع بانک اطلاعات مدیران سابقه‌ای طولانی در قوانین و مقررات مختلف داشته و در اسناد تقنینی گوناگون به آن اشاره شده است. نکته قابل توجه در این زمینه آن است که در برخی موارد، برای اشاره به این موضوع از عبارات متفاوتی در قوانین و مقررات استفاده شده است؛ ازجمله «بانک اطلاعاتی مدیران»، «بانک اطلاعات مدیران حرفه‌ای»، «بانک اطلاعات کارشناسان و مدیران حرفه‌ای»، «بانک جامع اطلاعات مدیران» و عبارات مشابه دیگر. 

همچنین در برخی مقررات، اگرچه به‌صورت صریح از عبارت «بانک اطلاعات مدیران» نام برده نشده است، باتوجه‌به مفاد آنها، مفهوم ناظر بر چنین پایگاهی از اطلاعات مدیران قابل استنباط است. در مصوبات جدیدتر نیز اصطلاح «سامانه انتخاب، انتصاب و ارتقای مدیران حرفه‌ای» جایگزین عنوان «بانک اطلاعات مدیران» شده است. 

در بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت ـ که موضوع گزارش حاضر است ـ نیز تعریف روشنی از عبارت «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» ارائه نشده است. این امر موجب بروز ابهام درخصوص نوع و دامنه اطلاعاتی شده که باید در این پایگاه داده درج شود. ازاین‌رو مشخص نیست که منظور از این عبارت همان «بانک اطلاعات مدیران» موضوع ماده (۵۵) قانون مدیریت خدمات کشوری است یا آنکه ایجاد سامانه‌ای مستقل برای ثبت سوابق و عملکرد مدیران مدنظر بوده است.

4-5. ابهام در تعریف «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای»

«کانون‌های ارزیابی شایستگی مدیران حرفه‌ای» براساس بخشنامه شماره ۱۶۵۷۳۶۳ سازمان اداری و استخدامی کشور در نظام اداری مستقر شده و مأموریت آنها سنجش شایستگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای است. در مقابل، عنوان «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای» پیشینه مشخصی در ادبیات اداری کشور ندارد و فاقد تعریف مصطلح در مقررات پیشین است. از همین رو، در عمل این احتمال وجود دارد که این عنوان با «کانون‌های ارزیابی شایستگی» خلط و به‌عنوان مترادف آن تلقی شود. 

به‌کارگیری اصطلاحی فاقد سابقه تقنینی یا تعریف روشن، بدون تبیین نسبت آن با سازوکارهای موجود، می‌تواند موجب ابهام در برداشت، تداخل مفهومی و سردرگمی در اجرا شود. درصورت یکسان بودن مقصود این دو عنوان، استفاده از اصطلاح متفاوت بدون تصریح، بر پیچیدگی‌های تفسیری می‌افزاید و درصورتی‌که منظور سازوکاری متمایز باشد، عدم ارائه تعریف و تعیین حدود وظایف و کارکردها، زمینه بروز برداشت‌های متفاوت و اجرای غیرهمگون را فراهم می‌کند.

4-6. عدم توجه به دوره‌های آموزشی پیش از انتصاب به سمت‌های مدیریتی

در متن قانون یاد شده فقط به «طراحی و تدوین برنامه‌های آموزشی حین خدمت مدیران» اشاره شده است و هیچ‌گونه تصریحی درباره آموزش‌های پیش از انتصاب مدیران وجود ندارد. این درحالی است که فرایند آماده‌سازی و پرورش کارمندان برای احراز پست‌های مدیریتی ماهیتی بلندمدت دارد و مستلزم برنامه‌ریزی آموزشی از سال‌ها پیش از انتصاب است. 

عدم توجه قانون به این بخش موجب می‌شود بخش مهمی از زنجیره توسعه شایستگی‌های مدیریتی مغفول بماند. ازاین‌رو، ضروری به‌نظر می‌رسد که در قوانین و مقررات آتی، به طراحی و پیش‌بینی دوره‌های آموزشی پیش از انتصاب نیز توجه کافی معطوف شود تا چرخه آمادگی و تربیت مدیران کامل و منسجم گردد.

5. پیشنهادهای سیاستی در زمینه آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران

بررسی‌های انجام‌ شده نشان می‌دهد که اجرای مؤثر بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2]، علاوه‌بر رفع ابهامات تقنینی و مفهومی، مستلزم توجه به مجموعه‌ای از الزامات اجرایی، آموزشی و نهادی است. در این راستا، موضوعاتی نظیر شفاف‌سازی مفاهیم و اصطلاحات قانونی، ارتقای کیفیت و اثربخشی آموزش‌های مدیریتی، به‌روزرسانی شیوه‌های آموزشی، تقویت نظام ارزیابی و بازخورد عملکرد، بهره‌گیری از مدرسان واجد صلاحیت و نیز توجه به ویژگی‌ها و نیازهای فردی مدیران، ازجمله محورهایی‌اند که می‌توانند در تحقق اهداف مورد نظر قانون نقش مؤثری ایفا کنند. بر همین اساس، در ادامه مهم‌ترین چالش‌های موجود و پیشنهادهای سیاستی مرتبط با آنها ارائه شده است.

5-1. رفع ابهام از مفاهیم «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای»

همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، در قوانین و مقررات مختلف از عبارات متعددی برای اشاره به مفهوم بانک اطلاعات مدیران استفاده شده است. ازاین‌رو، برای رفع ابهام موجود در متن قانون، ضروری است عبارت «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» مذکور در بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت [2] به‌طور دقیق تعریف، و درصورت وجود تفاوت، تمایز آن با عناوین مشابه به‌کاررفته در سایر قوانین و مقررات تبیین شود.

همچنین، به‌منظور رفع ابهامات احتمالی درباره «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای»، لازم است درصورت تفاوت کارکردی آن با «کانون‌های ارزیابی شایستگی»، اهداف، کارکردها و وظایف این کانون‌ها به‌طور روشن تبیین، و هم‌پوشانی‌های احتمالی آنها با سازوکارهای موجود مشخص شود. در این راستا، مجلس شورای اسلامی از طریق اصلاح متن بند قانونی یاد شده یا دولت از طریق ارائه تفسیر یا استفساریه می‌توانند به رفع ابهامات موجود اقدام کنند.

5-2. توجه به دوره‌های آموزشی پیش از انتصاب به سمت‌های مدیریتی

باتوجه‌به اینکه در سایر قوانین و مقررات نظام اداری، موضوع آموزش‌های پیش‌نیاز برای انتصاب به سمت‌های بالاتر یا جایگاه‌های مدیریتی پیش‌بینی شده است، مناسب بود در این بند قانونی نیز علاوه‌بر نیازسنجی و طراحی دوره‌های آموزشی «حین خدمت»، به ضرورت نیازسنجی و تدوین دوره‌های آموزشی «پیش از انتصاب» مدیران نیز تصریح می‌شد.

5-3. درج نتایج ارزشیابی عملکرد آموزشی سالیانه مدیران در بانک اطلاعات مدیران

باآنکه ارزیابی عملکرد مدیران به‌صورت سالیانه انجام می‌شود، نتایج حاصل از این ارزیابی‌ها تأثیر قابل‌ توجهی در سوابق شغلی کارکنان و مدیران ندارد. ازاین‌رو، ثبت نتایج ارزیابی عملکرد مدیران دولت ـ مبتنی‌بر شاخص‌های عمومی و اختصاصی متناسب با مشاغل ـ در بانک اطلاعات مدیران، به‌منظور بهره‌برداری از آن در فرایند انتصابات و همچنین طراحی و برنامه‌ریزی دوره‌های آموزشی مدیران، ضروری به‌نظر می‌رسد.

5-4. تخصیص بودجه کافی برای امور آموزشی

کمبود اعتبارات اختصاص‌یافته به فعالیت‌های آموزشی در دستگاه‌های اجرایی، موجب افت کیفیت اجرای این دوره‌ها شده است؛ به‌گونه‌ای‌که هم کیفیت مدرسان کاهش یافته، هم برگزاری دوره‌های مجازی به‌جای دوره‌های حضوری افزایش پیدا کرده و در مجموع سطح کیفی آموزش‌ها تنزل یافته است. ازاین‌رو، پیش‌بینی و تخصیص بودجه‌ای مشخص و متناسب برای امور آموزشی در دستگاه‌های اجرایی می‌تواند زمینه بهره‌گیری از مدرسان توانمندتر و در نتیجه، برگزاری دوره‌هایی با کیفیت و اثربخشی بیشتر را فراهم آورد.

5-5. ارتقای کیفیت و جایگاه آموزش در اولویت‌های مدیریتی

دستگاه‌های اجرایی و به‌ویژه مدیران آنها به‌طور روزمره با مسائل و چالش‌های متعدد اجرایی مواجه‌اند و بخش قابل ‌توجهی از زمان کاری خود را برای رسیدگی به امور جاری صرف می‌کنند. ازاین‌رو، در بسیاری از موارد ترجیح می‌دهند زمان خود را به انجام وظایف فوری و عملیاتی دستگاه اختصاص دهند و مشارکت در دوره‌های آموزشی در اولویت‌های بعدی قرار می‌گیرد. در چنین شرایطی، افزایش کیفیت و کاربردی ‌بودن دوره‌های آموزشی و طراحی آنها متناسب با نیازهای واقعی مدیریتی، می‌تواند زمینه توجه بیشتر مدیران به این آموزش‌ها و بهره‌گیری مؤثرتر از آنها را فراهم کند.

5-6. به‌روزرسانی شیوه‌های مجازی ارائه دوره‌های آموزشی

یکی از شیوه‌های برگزاری دوره‌های آموزشی، آموزش‌های غیرحضوری الکترونیکی یا دوره‌های مجازی است. این شیوه به‌ویژه پس از همه‌گیری ویروس کرونا رواج بیشتری یافته و در بسیاری از موارد جایگزین دوره‌های حضوری شده است. برگزاری دوره‌ها به‌صورت مجازی مزایایی همچون کاهش اتلاف زمان ناشی از رفت‌وآمد شرکت‌کنندگان و کاهش هزینه‌های اجرایی را به همراه دارد. بااین‌حال، در برخی موارد ممکن است به‌دلیل کاهش تعامل و تمرکز شرکت‌کنندگان، اثربخشی آموزشی این دوره‌ها کاهش یابد. 

در چنین شرایطی، ارتقای کیفیت محتوای آموزشی و بهره‌گیری از شیوه‌های نوین ارائه می‌تواند به بهبود اثربخشی این نوع آموزش‌ها کمک کند. امروزه آموزش‌های دیجیتال با رویکردهای تعاملی طراحی می‌شوند و از طریق ابزارها و پیوندهای مختلف، امکان مشارکت فعال فراگیران را در فرایند یادگیری فراهم می‌کنند [29]، [30] و [31]. همچنین استفاده از روش‌ها و ابزارهای نوین آموزشی مانند بازی‌وارسازی، مرشدی، مربی‌گری، شبیه‌سازی، ایفای نقش، کانون توسعه، آموزش ترکیبی (ترکیب حضوری و برخط)، میکروآموزش، مسیرهای یادگیری شخصی‌سازی ‌شده، برنامه‌های توسعه رهبری و یادگیری اجتماعی می‌تواند در ارتقای اثربخشی آموزش مدیران نقش قابل‌توجهی ایفا کند.

5-7. اولویت‌بخشی به آموزش‌های مهارتی - شغلی و بهره‌گیری از مدرسان با تجارب اجرایی

در نظام آموزش کارکنان دولت، در برخی موارد به‌جای طراحی آموزش‌های مبتنی‌بر نیازهای واقعی شغلی و توسعه قابلیت‌های حرفه‌ای، از محتوای آموزشی دانشگاهی استفاده می‌شود که تناسب چندانی با وظایف و چالش‌های شغلی کارکنان ندارد. در نتیجه، بخشی از آموزش‌های ارائه ‌شده تکرار مطالبی است که پیش‌تر در دوره‌های دانشگاهی فراگرفته شده است و در عمل تأثیر محسوسی بر بهبود عملکرد شغلی افراد ندارد. 

ازسوی دیگر، در بسیاری از موارد مدرسان دوره‌های آموزش مدیران از میان اساتید دانشگاه انتخاب می‌شوند. هرچند این افراد دانش نظری بالایی دارند، به‌دلیل آشنایی محدود با محیط واقعی کار در بخش دولتی و مسائل اجرایی روزمره مدیران، آموزش‌ها بیشتر جنبه نظری می‌یابد و کمتر به مهارت‌های مورد نیاز مدیریتی می‌پردازد. در چنین شرایطی، بهره‌گیری از مدرسان باتجربه اجرایی و طراحی برنامه‌های آموزشی مبتنی‌بر تحلیل مشاغل و نیازسنجی واقعی مدیران می‌تواند اثربخشی دوره‌ها را افزایش دهد و ارتباط آنها را با الزامات حرفه‌ای و مدیریتی تقویت کند.

5-8. ارائه بازخورد جامع عملکردی به‌عنوان محرک انگیزه یادگیری و توسعه حرفه‌ای

در برخی موارد، نتایج ارزیابی عملکرد مدیران، چه در سطح فردی و چه در سطح سازمانی، به‌طور کامل به خود آنان بازخورد داده نمی‌شود یا فقط جنبه‌های مثبت عملکرد مورد توجه قرار می‌گیرد. این وضعیت می‌تواند موجب شکل‌گیری برداشت نادرست مدیر از عملکرد خود شود و به‌طور ناخودآگاه انگیزه وی برای یادگیری و بهبود عملکرد را کاهش دهد. در مقابل، ارائه بازخورد جامع و متوازن از ابعاد مختلف عملکرد، ضمن جلوگیری از شکل‌گیری برداشت‌های ناصحیح، می‌تواند ضرورت ارتقای توانمندی‌ها و مشارکت در دوره‌های آموزشی مورد نیاز را برای مدیران بیش‌ازپیش آشکار سازد.

5-9. شخصی‌سازی دوره‌های آموزشی مدیران براساس محتوا و شیوه یادگیری متناسب هر فرد

در طراحی و برگزاری دوره‌های آموزشی مدیران، لازم است علاوه‌بر تناسب محتوای آموزشی با سوابق تحصیلی، تجربیات اجرایی و نیازهای حرفه‌ای هر مدیر، شیوه یادگیری مؤثر برای هر فرد نیز مورد توجه قرار گیرد. توجه به تفاوت‌های فردی در فرایند یادگیری می‌تواند اثربخشی آموزش‌ها را به‌طور قابل توجهی افزایش دهد. یکی از روش‌های شناسایی شیوه یادگیری مناسب افراد، بهره‌گیری از «آزمون‌های سبک یادگیری» است. در این زمینه، الگوها و آزمون‌های متعددی طراحی شده‌اند که هریک ابعاد مختلفی از ترجیحات یادگیری افراد را مورد سنجش قرار می‌دهند. آزمون‌های مختلفی در این خصوص وجود دارد که برخی از شناخته‌شده‌ترین آنها عبارت‌اند از [32]، [33]:

·           آزمون سبک یادگیری کلب؛

·           آزمون سبک یادگیری فلدر – سیلورمن؛

·           آزمون سبک ذهنی گرگورک؛

·           آزمون سبک یادگیری هانی – مامفورد.

در مجموع، این الگوها و آزمون‌ها از حیث هدف و کارکرد، شباهت‌های قابل توجهی با یکدیگر دارند و می‌توان متناسب با شرایط و نیازهای آموزشی از هریک بهره گرفت. شخصی‌سازی آموزش‌ها براساس سوابق، نیازهای حرفه‌ای و شیوه یادگیری مدیران، ضمن افزایش اثربخشی دوره‌های آموزشی، می‌تواند انگیزه یادگیری و مشارکت فعال آنان را نیز تقویت کند. افزون‌بر این، توجه به ویژگی‌های فردی مدیران در فرایند آموزش، در ایجاد احساس ارزشمندی و احترام نسبت به آنان نیز مؤثر خواهد بود.

5-10. بهره‌گیری از مدرسان باتجربه و دانش کافی برای انتقال مفاهیم آموزشی

همان‌طورکه ذکر شد، گاهی به‌علت مبلغ پایین دریافتی مدرسین دوره‌های آموزشی و گاهی هم به‌علل مختلف دیگر، مدرسین این دوره‌ها سطح کیفی بالایی ندارند. این ضعف ممکن است در سطح علمی مدرس یا در توان انتقال مفاهیم وی واقع شود. درصورت بهره‌گیری از اساتید دانشگاهی به‌عنوان مدرس دوره‌های آموزشی، ممکن است ضعف این اساتید نداشتن تجربه کاری کافی باشد. درصورتی هم که این مدرسین از میان مدیران باسابقه قبلی انتخاب شوند، ممکن است ضعف این مدیران در توانایی انتقال مفاهیم یا عدم آشنایی کافی با مباحث نظری دروس آموزشی باشد. بنابراین یافتن مدرسی باتجربه و سواد کافی برای انتقال صحیح مطالب آموزشی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.

5-11. طراحی و استقرار بانک اطلاعات مدیران

به‌منظور اثربخشی نیازسنجی آموزشی و حرکت به‌سمت طراحی دوره‌های آموزشی مبتنی‌بر شواهد، ضروری است پیش از هر اقدام، بانک جامع اطلاعات مدیران در دستگاه‌های اجرایی استقرار یابد. در این بانک اطلاعاتی، علاوه‌بر مشخصات مدیریتی، نیم‌رخ شایستگی هر مدیر شامل توانمندی‌ها، تجارب، نتایج ارزیابی‌های عملکردی، سوابق آموزشی و شکاف‌های شایستگی ثبت و به‌روزرسانی شود. در چنین شرایطی، نیازهای آموزشی مدیران بر مبنای داده‌های واقعی و وضعیت شایستگی هر فرد استخراج، و امکان طراحی و ارائه دوره‌های آموزشی متناسب با نیازهای اختصاصی هر مدیر فراهم خواهد شد. در غیر این صورت، آموزش‌های مدیریتی عمدتاً به‌صورت عمومی و غیرهدفمند طراحی شده و از کارآمدی لازم برای ارتقای توانمندی‌های مدیریتی برخوردار نخواهند بود.

همچنین به‌منظور ایجاد حافظه سازمانی در حوزه توسعه مدیران و ثبت و نگهداری سوابق آموزشی آنان در طول دوران خدمت، راه‌اندازی و استقرار سامانه اطلاعات مدیران موضوع ماده (55) قانون مدیریت خدمات کشوری از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این سامانه می‌تواند بستری برای ثبت یکپارچه سوابق آموزشی، نتایج ارزیابی‌ها، گواهینامه‌های حرفه‌ای و سایر اطلاعات مرتبط با توسعه شایستگی‌های مدیریتی فراهم آورد و امکان پایش مستمر اثربخشی آموزش‌ها را مهیا کند. استقرار چنین سامانه‌ای علاوه‌بر جلوگیری از پراکندگی اطلاعات، زمینه تصمیم‌گیری مبتنی‌بر داده در حوزه انتصاب، ارتقا، جانشین‌پروری و توانمندسازی مدیران را فراهم می‌کند و موجب می‌شود سوابق آموزشی و عملکردی مدیران به‌عنوان بخشی از سرمایه دانشی نظام اداری به‌صورت ماندگار حفظ و بهره‌برداری شود. در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس گزارشی با عنوان «پیش‌نویس طرح اصلاح ماده (55) قانون مدیریت خدمات کشوری» منتشر و اصلاحات قانون ضروری برای استقرار بانک اطلاعات مدیران را معرفی کرده است [34].

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

براساس بند «ت» ماده (۱۰۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری دستگاه‌های اجرایی، نسبت به نیازسنجی آموزشی مبتنی‌بر بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران، نیازهای شغلی و نتایج ارزیابی کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای و نیز طراحی و تنظیم برنامه‌های آموزش و توسعه قابلیت‌های مدیران در قالب پودمان‌ها و دوره‌های آموزش حین خدمت اقدام کند. گزارش حاضر با رویکردی نظارتی، فرایند نیازسنجی و طراحی دوره‌های آموزشی مدیران را بررسی و برخی چالش‌ها و ملاحظات مرتبط با اجرای این حکم را تبیین کرده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که متن حکم قانونی از ابتدا با برخی ابهامات و دشواری‌های اجرایی همراه بوده است. ازجمله مهم‌ترین این موارد می‌توان به ابهام در مفاهیمی همچون «بانک اطلاعات سوابق و عملکرد مدیران» و «کانون‌های صلاحیت حرفه‌ای»، عدم تصریح دقیق حدود وظایف دستگاه‌های مختلف، و همچنین دشواری تحقق طراحی آموزش‌های متناسب با ویژگی‌ها و نیازهای فردی مدیران اشاره کرد. افزون‌بر این، اجرای کامل چنین حکمی مستلزم وجود زیرساخت‌های اطلاعاتی، نظام ارزیابی عملکرد منسجم، همکاری فعال دستگاه‌های اجرایی و ظرفیت اجرایی گسترده در حوزه آموزش مدیران است.

در این میان، سازمان اداری و استخدامی کشور به‌عنوان متولی اصلی اجرای حکم، اقدامات متعددی در حوزه آموزش مدیران انجام داده و گزارش‌هایی نیز در این زمینه ارائه کرده است؛ هرچند محتوای گزارش‌های ارائه ‌شده بر موضوعات و اقدامات متفاوتی تمرکز داشته‌اند. بااین‌حال، در مجموع عملکرد سازمان در حوزه آموزش مدیران قابل قبول ارزیابی می‌شود.

به‌نظر می‌رسد مقصود اصلی قانونگذار از وضع این حکم، حرکت به‌سمت شخصی‌سازی آموزش مدیران و فاصله گرفتن از آموزش‌های عمومی و یکسان بوده است. باوجود این، تحقق کامل آموزش‌های شخصی‌سازی ‌شده برای مدیران، به‌ویژه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور به‌تنهایی، با محدودیت‌ها و دشواری‌های اجرایی مواجه است و عملاً طراحی آموزش‌های کاملاً فردمحور برای تمامی مدیران، خارج از ظرفیت اجرایی این سازمان به‌نظر می‌رسد. بااین‌حال، مناسب است اقدامات و تلاش‌هایی در راستای افزایش تناسب آموزش‌ها با نیازهای شغلی، سوابق و قابلیت‌های مدیران انجام شود تا به‌تدریج زمینه ارتقای اثربخشی نظام آموزش مدیران فراهم آید.

جدول 6. پیشنهاد توصیه سیاستی درخصوص نیازسنجی و طراحی دوره‌های آموزشی مدیران

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها

مأخذ: یافته‌های پژوهش.